農(nóng)村研究論文城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新及政策建議

1、城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新及政策建議 【作 者】張合林/郝壽義修回日期：2007-01-08 ； ； ； 中圖分類(lèi)號(hào)：f301. 2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a 文章編號(hào)：1002-9753(2007)02-0028-13 ； ； ； 1、我國(guó)土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)的典型2元特征及其矛盾 ； ； ； (1)割裂：土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)的典型2元特征 ； ； ； 隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步形成和完善。土地市場(chǎng)作為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可分割的1部分，也不斷發(fā)育和形成。目前，我國(guó)的土地市場(chǎng)由3部分組

2、成：農(nóng)村土地市場(chǎng)、征地市場(chǎng)和城市土地市場(chǎng)。我國(guó)的城市土地市場(chǎng)已基本建立起來(lái)并且形成了相應(yīng)的地價(jià)體系；而在農(nóng)村，由于大量的農(nóng)用地和非農(nóng)用地都在自發(fā)流轉(zhuǎn)，客觀上土地市場(chǎng)已經(jīng)形成，但是在制度和政策上并沒(méi)有建立起來(lái)，地價(jià)體系也未形成。至于所謂的征地市場(chǎng)，由國(guó)家獨(dú)家壟斷，行政運(yùn)作，1邊低價(jià)從農(nóng)村農(nóng)民手里征得土地，另1邊高價(jià)在城市土地市場(chǎng)出讓?zhuān)鞯爻蔀檗r(nóng)村土地“轉(zhuǎn)換”為城市建設(shè)用地的惟1合法途徑，由此，割斷了城鄉(xiāng)土地的自由合理流轉(zhuǎn)，割斷了城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的有機(jī)聯(lián)系。因此，我國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)和地價(jià)體系是割裂的。 ； ； ； 我國(guó)城鄉(xiāng)割裂的土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為典型的2元特征。1是土地產(chǎn)權(quán)

3、城鄉(xiāng)2元。農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，城市土地屬?lài)?guó)家所有，城鄉(xiāng)土地所有權(quán)及其使用權(quán)之間不準(zhǔn)自由交換。2是城鄉(xiāng)土地用途2元。農(nóng)村土地農(nóng)用，城市土地用于城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，城鄉(xiāng)土地不能自由合理流轉(zhuǎn)。3是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)2元。城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)是割裂的。4是城鄉(xiāng)土地價(jià)格2元。城鄉(xiāng)土地價(jià)格體系是割裂的。五是城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和土地管理2元。規(guī)劃和管理政出多門(mén)，城鄉(xiāng)割裂，尤其是農(nóng)村土地規(guī)劃和管理薄弱而無(wú)力。 ； ； ； 市場(chǎng)壟斷和城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)割裂，1方面排除市場(chǎng)機(jī)制，造成農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)渡，另1方面驅(qū)使地方政府過(guò)度征地和逐利。2者都同時(shí)導(dǎo)致工業(yè)化、城市化用地粗放、效率低下及不利于土地的可持續(xù)利用和侵害農(nóng)民的土

4、地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。我國(guó)城鄉(xiāng)割裂的土地市場(chǎng)制度結(jié)構(gòu)，使其效率和公平雙雙受損。 ； ； ； (2)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度割裂的原因 ； ； ； 1. 傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物 新中國(guó)成立后，在資金稀缺的條件下，優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)的趕超戰(zhàn)略的確立使政策偏向城市。國(guó)家為了保證城市工業(yè)的快速發(fā)展，通過(guò)嚴(yán)格的戶(hù)籍管理體制、嚴(yán)重扭曲的產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價(jià)格的宏觀政策、高度集中的資源計(jì)劃配置制度以及沒(méi)有自主權(quán)的微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制等手段，建立了城鄉(xiāng)分割的2元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和2元管理體制。國(guó)家通過(guò)財(cái)政稅收體制和統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策把農(nóng)村的財(cái)富轉(zhuǎn)移到城市。我國(guó)城鄉(xiāng)割裂的土地市場(chǎng)制度就是在這種2元體制背景下逐

5、步形成的。即農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)村土地農(nóng)用；城市土地屬?lài)?guó)家所有，用于城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，2者的分割十分明顯，土地作為1種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間不能自由流轉(zhuǎn)。若軍事國(guó)防、行政或工業(yè)用地占用農(nóng)村土地，采取行政無(wú)償劃撥，不存在市場(chǎng)交易。 ； ； ； 2. 基于現(xiàn)實(shí)的考慮 1是保持農(nóng)村土地集體所有是對(duì)農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障的考慮。我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，在農(nóng)村地區(qū)存在著大量的剩余勞動(dòng)力，土地是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，農(nóng)村土地的集體所有在1定意義上隱含著對(duì)農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)和基本生活權(quán)利的保障。國(guó)家希望通過(guò)農(nóng)村土地的集體所有、農(nóng)產(chǎn)承包來(lái)緩解農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的壓力和減輕貧困農(nóng)村基本生活保

6、障的壓力。2是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)“2元”管理也是國(guó)家糧食和農(nóng)業(yè)安全的需要。我國(guó)屬于人口稠密的國(guó)家，可利用的土地特別是可耕地少，人均耕地面積大大低于世界平均水平，為了保證國(guó)家糧食安全，也必須要嚴(yán)格保護(hù)可耕地面積，嚴(yán)禁耕地非法轉(zhuǎn)用。 ； ； ； 3. 法律體系不完善的結(jié)果 國(guó)家立法部門(mén)對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題向來(lái)持謹(jǐn)慎和保留的態(tài)度。1988年憲法修正案規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，同年修改的土地管理法第2條亦曾規(guī)定，“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。事實(shí)上，兩年后于1990年國(guó)務(wù)院僅出臺(tái)了有關(guān)國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法規(guī)

7、性文件，即城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則由15年后于2003年實(shí)施的農(nóng)村土地承包法做了詳盡規(guī)范，而有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地(使用權(quán))流轉(zhuǎn)的實(shí)施性立法至今沒(méi)有出臺(tái)。雖然1998年和2004年修訂、修改的土地管理法第2條第3款仍有“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定，但第六十3條同時(shí)明確規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！钡?條第4款和第4十3條又分別規(guī)定“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度?！薄叭魏螁挝缓蛡€(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！庇纱丝梢?jiàn)，國(guó)家立法對(duì)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)設(shè)定了嚴(yán)格的限制，從法規(guī)制度上嚴(yán)格地將

8、農(nóng)村集體土地拒之于市場(chǎng)門(mén)外，而事實(shí)上農(nóng)村土地市場(chǎng)又是客觀存在的，這就形成了中國(guó)土地市場(chǎng)的雙重性，即較為規(guī)范的城鎮(zhèn)國(guó)有土地市場(chǎng)與欠規(guī)范的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)同時(shí)存在，然而由于法規(guī)的制約，兩者之間難以有效地融通而呈割裂狀態(tài)。 ； ； ； 4. 國(guó)家土地征收(用)制度安排直接阻斷城鄉(xiāng)土地市場(chǎng) 隨著工業(yè)化、城市化的加速，必然有相應(yīng)量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換成城市或工業(yè)用地，在我國(guó)，這個(gè)轉(zhuǎn)換的惟1合法途徑是土地征收。我國(guó)新憲法第十條第3款規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。新土地管理法第2條第4款也規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)

9、行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈?guó)的土地用途轉(zhuǎn)換制度包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：1是國(guó)家或其代理人各級(jí)政府發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)，征收農(nóng)村集體所有、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地，“轉(zhuǎn)換”成國(guó)有性質(zhì)的土地；1是通過(guò)城市土地市場(chǎng)，以“招、拍、掛”，協(xié)議，劃撥等形式出讓。國(guó)家獨(dú)家壟斷土地征收市場(chǎng)，既是農(nóng)村農(nóng)民土地的獨(dú)家“買(mǎi)者”，又是1級(jí)城市土地市場(chǎng)的獨(dú)家賣(mài)者?？梢?jiàn)，土地由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地，并非是土地的供給者和土地的需求者直接進(jìn)行市場(chǎng)交易，正是這種人為設(shè)置的制度壁壘把城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)割斷，這是1個(gè)層次意義上的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)空間上的割斷。然而，土地的轉(zhuǎn)換，不僅僅是土地權(quán)利的“轉(zhuǎn)換”，而且是土地產(chǎn)權(quán)在價(jià)值上的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家1邊從農(nóng)民手里低價(jià)征收

10、到土地，之所以說(shuō)是低價(jià)，是因?yàn)楝F(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用按原土地用途產(chǎn)值的若干倍進(jìn)行補(bǔ)償，而非土地的市場(chǎng)價(jià)格；1邊高價(jià)在城市土地市場(chǎng)出讓?zhuān)?者之間有相當(dāng)大的價(jià)差甚至是巨額的獲利空間。從理論上講，1定面積收益為1的農(nóng)田，轉(zhuǎn)換為工、商用地，其收益可增加為10倍、100倍，甚至更多。實(shí)證研究結(jié)果表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地征收、土地出讓和市場(chǎng)交易3者的價(jià)格比大約為110503?？梢?jiàn)，在土地權(quán)利價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制被排除在外，土地均衡價(jià)格形成機(jī)制和基于競(jìng)標(biāo)地租理論的1般土地利用機(jī)制不起作用，當(dāng)然也就不存在土地的供給與需求通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的作用形成土地的均衡價(jià)格，同樣也不會(huì)得到基于競(jìng)標(biāo)地租理論模型

11、的平滑和連續(xù)的均衡地租曲線(xiàn)，在這里，由于行政壟斷定價(jià)勢(shì)力，導(dǎo)致競(jìng)標(biāo)地租曲線(xiàn)折斷(圖1)。這是又1層意義上的土地市場(chǎng) ； ； ； 圖1 非均衡價(jià)格/折斷的競(jìng)標(biāo)地租曲線(xiàn) ； ； ； 注：土地供給曲線(xiàn)所以是垂直于橫軸的1條直線(xiàn)，是因?yàn)榧俣ㄍ恋氐慕?jīng)濟(jì)供給缺乏彈性。競(jìng)標(biāo)地租曲線(xiàn)是城市各種用地競(jìng)標(biāo)地租曲線(xiàn)的包絡(luò)線(xiàn)4，這里是1條簡(jiǎn)化的、折斷的競(jìng)標(biāo)地租曲線(xiàn)，用d來(lái)代替。 ； ； ； 5. 法律制度背后的土地產(chǎn)權(quán)歧視 我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是虛位、殘缺和模糊的5，由此導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)不具有排他性及其在土地市場(chǎng)交易中的1系列不良后果。從另1種意義上講，

12、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與城市土地產(chǎn)權(quán)不對(duì)等，存在著嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)歧視，這是導(dǎo)致土地市場(chǎng)制度割裂的背后力量。1是城市土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)在內(nèi)涵與外延上有很大的區(qū)別，國(guó)家土地所有權(quán)更具有所有權(quán)的絕對(duì)性特征，而集體土地所有權(quán)受到比國(guó)外私人土地所有權(quán)更多的限制，集體土地所有權(quán)不具有絕對(duì)性，不是1項(xiàng)真正的“所有權(quán)”，是國(guó)家通過(guò)政治力量賦予農(nóng)民集體的，其權(quán)能的缺失是與生俱來(lái)的、無(wú)法改變的6。2是城市土地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也有很大差別。目前農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)特性強(qiáng)，而物權(quán)特性較弱，從物權(quán)法角度，農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)稱(chēng)為農(nóng)地物權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不健全，使農(nóng)地資源的利用處于分散和低效狀態(tài)，不利于土地的集約化經(jīng)營(yíng)

13、和土地經(jīng)濟(jì)效益的提高，不但把城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割開(kāi)來(lái)，而且嚴(yán)重阻礙了土地、人力等資源向工業(yè)、城市的轉(zhuǎn)移。農(nóng)地使用權(quán)分配的利益格局缺乏法律上的穩(wěn)定性，靠政策調(diào)整難以解決現(xiàn)實(shí)中的利益沖突。3是城市土地使用權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的不統(tǒng)1，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)經(jīng)營(yíng)用地的初級(jí)市場(chǎng)發(fā)展不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的2級(jí)市場(chǎng)法律規(guī)定不健全、交易不規(guī)范的問(wèn)題嚴(yán)重影響并畸化工業(yè)化、城市化進(jìn)程7。 ； ； ； (3)土地市場(chǎng)制度的矛盾 ； ； ； 現(xiàn)行土地市場(chǎng)制度，特別是征地制度對(duì)推動(dòng)城市化進(jìn)程、保護(hù)耕地資源和增加地方政府收入曾起到很大作用，但是人們也付出了沉重的代價(jià)。這套

14、制度越來(lái)越不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，暴露出許多問(wèn)題與矛盾。 ； ； ； 1. 與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方向相矛盾 自從黨的十4大確立我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以來(lái)，經(jīng)過(guò)十幾年的改革發(fā)展，商品市場(chǎng)已建立起來(lái)并逐步完善，但要素市場(chǎng)特別是土地市場(chǎng)發(fā)育滯后，城鄉(xiāng)割裂的土地市場(chǎng)制度是與建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的努力方向格格不入的，這個(gè)問(wèn)題不解決，統(tǒng)1完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就不能最終建立起來(lái)。所以，首先要解決以土地市場(chǎng)的特殊性而固守政府行政壟斷土地1級(jí)市場(chǎng)的觀念認(rèn)識(shí)問(wèn)題，土地要素配置必須市場(chǎng)化，即在國(guó)家宏觀調(diào)控下充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用。&nb

15、sp； ； ； 2. 與效率目標(biāo)相矛盾 從整體上來(lái)把握，無(wú)論是國(guó)家壟斷的征地市場(chǎng)，還是城市政府壟斷的1級(jí)土地市場(chǎng)，仍然是運(yùn)用行政權(quán)力決定土地資源的配置，市場(chǎng)交易價(jià)格被各種行政特權(quán)制定的壟斷價(jià)格所替代，土地價(jià)格機(jī)制扭曲。實(shí)踐已經(jīng)表明，由政府壟斷的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)必然是低效率的。1是城市化進(jìn)程中土地價(jià)格不能正確反映其稀缺程度，土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制無(wú)法正常發(fā)揮作用，導(dǎo)致土地?cái)U(kuò)張速度過(guò)快，對(duì)耕地保護(hù)造成很大壓力。2是土地利用效率低下，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其是各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)濫占耕地問(wèn)題最為嚴(yán)重，并造成了大量土地“撂荒”現(xiàn)象。 ； ； ； 3. 與公平目標(biāo)相矛盾 隨著市場(chǎng)經(jīng)

16、濟(jì)體系的建立，過(guò)去簡(jiǎn)單的國(guó)家、集體和個(gè)人之間的利益關(guān)系由于私人利益的凸顯、社會(huì)階層的分化和利益集團(tuán)的形成而變得十分復(fù)雜，突出地表現(xiàn)為公眾利益與個(gè)人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而現(xiàn)行的土地征收制度1方面幾乎將所有的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用都納入征收范圍，而不管轉(zhuǎn)用的目的是個(gè)人利益、公眾利益還是公益事業(yè)；另1方面土地征收基本排斥了市場(chǎng)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用和公眾參與，“漲價(jià)”全部“歸公”8，尤其是地方政府?dāng)z取了農(nóng)地轉(zhuǎn)非后的巨大土地收益。盡管政府憑借行政權(quán)力進(jìn)行資源配置可以獲取高額壟斷利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)政府自身的政治和經(jīng)濟(jì)偏好，但在實(shí)際上，政府獨(dú)占?jí)艛?/p>

17、利潤(rùn)的代價(jià)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體利益受損。在政府獲取巨大壟斷利潤(rùn)的背后，有相當(dāng)大1部分來(lái)自失地農(nóng)民的利益損失，來(lái)自于城市消費(fèi)者為政府壟斷利潤(rùn)的付費(fèi)，來(lái)自對(duì)公眾投資人投資收益的攝取。從這個(gè)角度看，政府通過(guò)壟斷土地資源所獲取的利潤(rùn)實(shí)質(zhì)上是“行政壟斷市場(chǎng)權(quán)力的租金”9，而為權(quán)力租金支付成本的則是國(guó)民大眾。 ； ； ； 4. 與推進(jìn)城市化目標(biāo)相矛盾 從宏觀上講，城市化是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基本途徑。從城市化與土地利用關(guān)系來(lái)講，在正常的土地市場(chǎng)機(jī)制下，城市化是節(jié)約土地的，但在我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的土地市場(chǎng)制度下，使城市化的進(jìn)程偏離了正常軌道。1方面伴隨著土地的城市化，使地方政

18、府和開(kāi)發(fā)商獲取了農(nóng)地轉(zhuǎn)非的絕大部分好處，而擁有絕大部分土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民則沒(méi)有相應(yīng)地分享到城市化的成果，這是矛盾的。另1方面，現(xiàn)行土地市場(chǎng)制度為政府濫用土地征收權(quán)、熱衷經(jīng)營(yíng)土地牟利和開(kāi)發(fā)商大肆圈地大開(kāi)了方便之門(mén)和提供了法律制度保護(hù)，1致出現(xiàn)土地的城市化超過(guò)人口的城市化，看似低成本的城市化恰以土地浪費(fèi)等巨大的社會(huì)成本損失為代價(jià)，而且也損害了未來(lái)城市化的健康發(fā)展。再者，本來(lái)城市首先具有集聚功能，其核心是農(nóng)村人口進(jìn)城，轉(zhuǎn)變成城市人口，通過(guò)人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚以及生產(chǎn)力和效益的提高來(lái)促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但是我國(guó)的城市卻沒(méi)有明顯地看到這些特征。因?yàn)楝F(xiàn)行土地市場(chǎng)制度下，農(nóng)民的土地不能自由向城市流動(dòng)，其財(cái)產(chǎn)權(quán)利不

19、能在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)。而靠另1種行政手段對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，不能保障農(nóng)民進(jìn)城立家興業(yè)，農(nóng)民不能真正離土離鄉(xiāng)，民工潮成為世界城市化過(guò)程中獨(dú)有的現(xiàn)象，這對(duì)農(nóng)民和城市化都造成不利的影響，從而使我國(guó)的城市化徒有其表，所以必須對(duì)城鄉(xiāng)割裂的土地市場(chǎng)制度進(jìn)行改革。我們認(rèn)為，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場(chǎng)制度是解決全部問(wèn)題的核心和關(guān)鍵。 ； ； ； 2、城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新的理論和路徑與目標(biāo)選擇 ； ； ； (1)城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新的理論依據(jù) ； ； ； 1. 現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的1般特征 盡管中國(guó)已經(jīng)選擇了市場(chǎng)化的改革道路，但不容否認(rèn)的事實(shí)

20、是，20多年來(lái)，中國(guó)的改革只是在技術(shù)層面模仿了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形式，而沒(méi)有認(rèn)真汲取現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)。盡管這種模仿在短期內(nèi)可以產(chǎn)生較大的收益，甚至可以率先推進(jìn)產(chǎn)品的市場(chǎng)化，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，由于在基本經(jīng)濟(jì)制度、主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)、乃至國(guó)家政治架構(gòu)層面，傳統(tǒng)體制的制度機(jī)理仍在發(fā)揮作用，致使要素市場(chǎng)化的改革嚴(yán)重滯后10。根據(jù)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是指存在政府宏觀調(diào)控的成熟的法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的1般特征包括：(1)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以完整的產(chǎn)權(quán)為前提和基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)，是不同產(chǎn)權(quán)之間的平等交易；(2)政府主要借助經(jīng)濟(jì)和法律手段間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)；(3)完備的法律體系成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的重要條件，政府的權(quán)力行為受

21、到公眾納稅人的有效制約和法律的有效規(guī)范；(4)健全的現(xiàn)代市場(chǎng)體系成為資源流動(dòng)和配置的載體。 ； ； ； 2. 統(tǒng)1市場(chǎng)1般質(zhì)的規(guī)定性 現(xiàn)代市場(chǎng)體系是統(tǒng)1、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系?，F(xiàn)代市場(chǎng)體系所要求的統(tǒng)1、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序諸方面是相輔相成的。統(tǒng)1市場(chǎng)要求競(jìng)爭(zhēng)和開(kāi)放，競(jìng)爭(zhēng)有序依賴(lài)于統(tǒng)1市場(chǎng)，建設(shè)統(tǒng)1市場(chǎng)是建設(shè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。統(tǒng)1市場(chǎng)可以從多角度做出其1般質(zhì)的規(guī)定性：(1)從市場(chǎng)體系規(guī)定，統(tǒng)1市場(chǎng)是指完善的市場(chǎng)體系，不僅包括商品市場(chǎng)，也包括各類(lèi)生產(chǎn)要素市場(chǎng)；(2)從產(chǎn)品和要素的流動(dòng)性規(guī)定，在統(tǒng)1市場(chǎng)上要素自由流動(dòng)、企業(yè)自由流動(dòng)、產(chǎn)品和服務(wù)自由流動(dòng)，這就是馬克思在資

22、本論中描述的“資本和勞動(dòng)力能夠更容易地從1個(gè)部門(mén)轉(zhuǎn)移到另1個(gè)部門(mén)，從1個(gè)地點(diǎn)轉(zhuǎn)移到另1個(gè)地點(diǎn)”；(3)從各類(lèi)市場(chǎng)主體的市場(chǎng)定位規(guī)定，統(tǒng)1市場(chǎng)要求各類(lèi)市場(chǎng)主體平等地進(jìn)入各類(lèi)市場(chǎng)并平等地使用生產(chǎn)要素；(4)從市場(chǎng)規(guī)則規(guī)定，各個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)規(guī)則統(tǒng)1，各個(gè)地區(qū)市場(chǎng)按照統(tǒng)1的規(guī)則運(yùn)作11。 3 ； ； ； 3. 土地使用權(quán)能在性質(zhì)上是1致的 土地市場(chǎng)作為1種重要的生產(chǎn)要素市場(chǎng)是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及其市場(chǎng)體系不可分割的1部分。土地市場(chǎng)制度同樣具有上述現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和統(tǒng)1市場(chǎng)制度及其運(yùn)行機(jī)制的1般性質(zhì)。并且由于土地商品的特殊性，“土地所有者在實(shí)際上所擁有的是實(shí)施1定行為的權(quán)利。對(duì)他來(lái)說(shuō)，通過(guò)挖

23、掘?qū)⑼恋匾频狡渌胤揭彩遣豢赡艿?2?！薄霸谑袌?chǎng)上交易的不是物資實(shí)體，而是采取特定行為的權(quán)利，個(gè)人擁有的、由法律體系確定的權(quán)利(科斯，1991)13?！边@種權(quán)利的交易也必須按照市場(chǎng)平等交易的原則進(jìn)行。為此，市場(chǎng)交易的客體土地權(quán)利(使用權(quán)能)首先必須是統(tǒng)1對(duì)等的。國(guó)外土地市場(chǎng)制度的歷史變遷向我們說(shuō)明，土地使用權(quán)能和土地市場(chǎng)在本質(zhì)上是統(tǒng)1的，不同的土地市場(chǎng)管理制度僅僅是因?yàn)椴煌耐恋乩梅绞蕉??？v向上看，隨著社會(huì)大分工和城市的形成，從而形成了城市同周?chē)r(nóng)村相對(duì)立的地域分工時(shí)，才具有近代的意義。即城市與農(nóng)村的差別在于社會(huì)分工的差異上，城鄉(xiāng)土地利用的功能分區(qū)取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的演變，城鄉(xiāng)土地利用的各

24、個(gè)方面反映和適應(yīng)的是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的差別，那么對(duì)于農(nóng)村土地和城市土地而言，相同的利用方式下其土地經(jīng)濟(jì)屬性和政策應(yīng)該是1致的。即對(duì)于土地市場(chǎng)的建立，土地價(jià)格內(nèi)涵的確定應(yīng)該在同類(lèi)型的用地類(lèi)型中達(dá)到1致，同時(shí)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)和土地產(chǎn)權(quán)的限制都應(yīng)該是出于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要而針對(duì)不同土地利用類(lèi)型。橫向上來(lái)看，國(guó)際上各個(gè)國(guó)家或地區(qū)對(duì)于土地市場(chǎng)管理政策的差異都是集中在對(duì)于不同土地利用類(lèi)型上而采取不同的政策，特別是對(duì)于農(nóng)地和非農(nóng)地之間的差異。例如：1個(gè)農(nóng)戶(hù)擁有1定量的農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)勞作，同時(shí)也擁有1定量的非農(nóng)建設(shè)用地(例如自住房地產(chǎn))滿(mǎn)足自己居住等生活上的要求。他的非農(nóng)用房地產(chǎn)與土地市場(chǎng)中的其他非農(nóng)用地在產(chǎn)權(quán)屬性和經(jīng)濟(jì)屬

25、性上沒(méi)有差別，能夠自由進(jìn)入市場(chǎng)租賃、買(mǎi)賣(mài)、抵押并獲得合理的收益，即擁有完全產(chǎn)權(quán)；但是他所擁有的農(nóng)地則因?yàn)閲?guó)家對(duì)農(nóng)地的保護(hù)政策不能擅自改變用途，其土地產(chǎn)權(quán)受到1定的限制，但同時(shí)得到國(guó)家相應(yīng)的合理補(bǔ)償，其土地權(quán)益在實(shí)質(zhì)上是等同的。比如在美國(guó)，如果某1地塊的農(nóng)地發(fā)展權(quán)受限，即意味著國(guó)家購(gòu)買(mǎi)其發(fā)展權(quán)并給予對(duì)等的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償14，如果因規(guī)劃的改變，這1地塊重新獲準(zhǔn)開(kāi)發(fā)，那么該土地的擁有者，既可以自己開(kāi)發(fā)也可以轉(zhuǎn)移(讓)其發(fā)展權(quán)。從中可以看出，土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)制度在本質(zhì)上是統(tǒng)1的，土地使用權(quán)能在性質(zhì)上是1致的。國(guó)家對(duì)于同1產(chǎn)權(quán)主體下的農(nóng)地和非農(nóng)用地采取不同政策，這種不同并不是因?yàn)橥恋貦?quán)能或權(quán)屬差異，或者是行政

26、范圍歸屬的不同而產(chǎn)生的，僅僅是因?yàn)閮煞N土地截然不同的利用方式而產(chǎn)生的15。 ； ； ； 上述現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和土地市場(chǎng)制度理論為我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場(chǎng)制度的創(chuàng)新提供了強(qiáng)有力的理論依據(jù)和發(fā)展方向。因此，我國(guó)土地管理政策的制定也應(yīng)該是在城市和鄉(xiāng)村之間沒(méi)有根本上的割裂和差異，達(dá)到城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)制度的統(tǒng)1，使得不論在農(nóng)村還是城市，等同經(jīng)濟(jì)屬性或產(chǎn)權(quán)的土地應(yīng)該具有等同的土地使用、交易、收益和處分的權(quán)利。 ； ； ； (2)城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新的路徑與目標(biāo)選擇和理論模型 ； ； ； 1. 理論分析框架和制度創(chuàng)新的路徑與目標(biāo)選擇 根據(jù)新制度

27、經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論，我們可以建立如下用于分析中國(guó)土地市場(chǎng)制度變遷和創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析框架：土地市場(chǎng)制度的歷史變遷源于客觀條件的變化，當(dāng)客觀條件發(fā)生變化后，就會(huì)產(chǎn)生外部利潤(rùn)，而這種外部利潤(rùn)并不能在現(xiàn)行土地制度安排下獲取。因此，對(duì)經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人而言，要想獲取這種外部利潤(rùn)，就必須改變現(xiàn)行的土地市場(chǎng)制度安排，實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)制度的變遷和創(chuàng)新，這就是誘致土地市場(chǎng)制度發(fā)生歷史變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因。無(wú)疑，當(dāng)土地市場(chǎng)制度變遷和創(chuàng)新的要求得到滿(mǎn)足時(shí)，土地市場(chǎng)制度變遷和創(chuàng)新也就得以完成，外部利潤(rùn)因而也就能夠內(nèi)部化。因此，土地市場(chǎng)制度變遷因客觀條件變化產(chǎn)生的外部利潤(rùn)而起，以外部利潤(rùn)內(nèi)部化而終16。 ； ；&n

28、bsp； 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，土地商品的價(jià)值屬性不斷顯現(xiàn)，特別是當(dāng)由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換成城市建設(shè)用地時(shí)，其價(jià)值會(huì)成倍增加。然而，由于我國(guó)現(xiàn)行土地市場(chǎng)制度特別是土地征收制度的安排，使實(shí)際上的土地持有者農(nóng)民不能分享其土地轉(zhuǎn)換的增值收益，即確實(shí)有外部利潤(rùn)存在于現(xiàn)行土地市場(chǎng)制度之外，而且數(shù)額巨大。所以，要求對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地市場(chǎng)制度進(jìn)行變遷和創(chuàng)新成為了歷史的必然。 ； ； ； 對(duì)于我國(guó)土地市場(chǎng)制度的改進(jìn)和創(chuàng)新，有兩種路徑選擇：1是在現(xiàn)有土地市場(chǎng)制度框架內(nèi)，主要靠增加對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)等行政手段來(lái)改進(jìn)；1是打破現(xiàn)有土地市場(chǎng)制度框架，以農(nóng)地(包括農(nóng)村建設(shè)用地)入市為突破口

29、，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場(chǎng)體系進(jìn)行創(chuàng)新。我們運(yùn)用上述現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論和制度變遷分析框架對(duì)之進(jìn)行論證分析。 ； ； ； 路徑：現(xiàn)有土地市場(chǎng)制度框架內(nèi)的解釋 ； ； ； 按照1般流行的解釋是：縮小征地范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范征地程序和嚴(yán)格土地執(zhí)法。(1)縮小征地范圍的邏輯矛盾?？s小征地范圍，就是把征地逐步縮小到“公共利益”用地的范圍內(nèi)，那么，按照合理的邏輯，非“公共利益”的用地就應(yīng)該采取非征地的形式或途徑獲取。但目前的解釋似乎并非如此，其用意是僅僅提高非“公共利益”用地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而已，因?yàn)檎鞯厥峭恋亍稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的唯1合法途徑的現(xiàn)有制度安排不能被打

30、破，這在邏輯上顯然是矛盾的，邏輯矛盾的背后是體制和利益的矛盾。(2)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的非合作博弈。地方政府濫用土地征收權(quán)的偏好和不愿退出對(duì)土地市場(chǎng)的行政壟斷，在很大程度上是由于土地轉(zhuǎn)換的巨額增值收益使然。國(guó)家也曾幾次提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上這是農(nóng)民抗?fàn)幒团c政府博弈的結(jié)果。抗?fàn)幨寝r(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益被剝奪的無(wú)奈舉動(dòng)，而中央政府、地方政府和農(nóng)民間的非合作博弈是不爭(zhēng)的事實(shí)，并且在這種非合作博弈中農(nóng)民往往處于劣勢(shì)。所以，靠這種非市場(chǎng)機(jī)制的行政征地補(bǔ)償定價(jià)，很難有效地保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，這意味著農(nóng)民的“外部利潤(rùn)”并不能在現(xiàn)行土地制度安排下獲取，這種“外部利潤(rùn)”也不能內(nèi)部化。至于規(guī)范征地程序，其基本主張

31、還是在行政程序和行政訴訟內(nèi)打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，大大限制了訴訟范圍、行政立法、行政審查、行政仲裁，很難對(duì)征地行政權(quán)力進(jìn)行必要和有效的約束。比如2006年國(guó)家有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的1項(xiàng)涉及對(duì)征地補(bǔ)償安置方案和實(shí)施過(guò)程合法性審查的規(guī)定，只從行政層面審查和協(xié)調(diào)裁決征地補(bǔ)償安置方面的爭(zhēng)議，而不對(duì)經(jīng)依法批準(zhǔn)的征地合法性進(jìn)行審查17。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都有完備的司法審查和援助機(jī)制。而我國(guó)的“土地違法”多由地方政府主導(dǎo)18，土地制度不改，違法占地難止19?？梢?jiàn)，之所以土地違法屢禁不止，與地方政府的角色定位和利益分配機(jī)制有關(guān)，關(guān)鍵還在于現(xiàn)行土地市場(chǎng)制度無(wú)法處理好土地市場(chǎng)關(guān)系中實(shí)際存在的各種利益關(guān)系。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，不存在像我國(guó)

32、如此龐大的土地執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍，但很少有什么違法批地用地，其主要原因是形成了用地者的自我約束機(jī)制，關(guān)鍵在于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制處理好了土地市場(chǎng)交易中的各種利益關(guān)系，這1點(diǎn)是很值得我們深思的。可見(jiàn)，必須對(duì)現(xiàn)有的土地市場(chǎng)制度框架進(jìn)行突破。 ； ； ； 路徑及其制度目標(biāo)：打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的行政壟斷，以土地使用權(quán)能性質(zhì)的1致性為基礎(chǔ)，以農(nóng)地直接入市為突破口或路徑，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場(chǎng)制度。 ； ； ； 前述的理論分析和西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐已經(jīng)證明，土地市場(chǎng)本來(lái)應(yīng)該是統(tǒng)1的。如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的統(tǒng)1，我們認(rèn)為打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的行政壟斷，讓農(nóng)地直接合

33、法入市是必然和現(xiàn)實(shí)的路徑選擇。打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的行政壟斷，就是改革征地是土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的唯1合法途徑的現(xiàn)有制度安排，把征地行為嚴(yán)格限定在“公共利益”用地的范圍內(nèi)20，并按照成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法，把征地權(quán)作為對(duì)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的1種手段來(lái)謹(jǐn)慎行使21。那么，其它大量的非“公共利益”用地，不能依靠發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)征收農(nóng)地，而應(yīng)主要依靠盤(pán)活城市土地存量市場(chǎng)以及在國(guó)家宏觀調(diào)控下允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)直接入市等市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決。經(jīng)營(yíng)性用地由農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商直接談判進(jìn)行市場(chǎng)化交易，土地交易價(jià)格和土地利用形態(tài)主要由土地市場(chǎng)供求或競(jìng)爭(zhēng)地租來(lái)決定；公益性用地由農(nóng)民與政府有關(guān)部門(mén)直接談判，其公益性用地征收補(bǔ)償費(fèi)亦

34、主要參照土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，征用土地與土地自由交易的區(qū)別，主要在于彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈而有效地向公眾提供土地公共產(chǎn)品服務(wù)，而不在于不合理的價(jià)格差別22。農(nóng)民的獲利機(jī)會(huì)得到實(shí)現(xiàn)，其外部利潤(rùn)得以?xún)?nèi)部化，這樣1來(lái)，政府不再壟斷整個(gè)土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”市場(chǎng)，壟斷被打破和取消，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)融為1體，城鄉(xiāng)統(tǒng)1的市場(chǎng)制度建立。 ； ； ； 2. 城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論模型 由于農(nóng)地規(guī)范入市，建設(shè)用地市場(chǎng)化供給增加，表現(xiàn)為土地供給曲線(xiàn)的適度向右傾斜(s)，加之征地補(bǔ)償價(jià)也以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，所以，土地均衡價(jià)格形成機(jī)制和基于競(jìng)標(biāo)地租理論的1般土地利用機(jī)制重新生成，故此，在相對(duì)原有的土地市場(chǎng)需求(

35、d)和引致需求(d)后，分別形成土地價(jià)格和數(shù)量的均衡e和f，而相應(yīng)的競(jìng)標(biāo)地租曲線(xiàn)(d、d)也是平滑連續(xù)的。相應(yīng)地，城市邊界也向外(右)擴(kuò)大到d，3、d，4(圖2)。 ； ； ；  ； ； ； 圖2 新土地均衡價(jià)格/競(jìng)標(biāo)地租曲線(xiàn) ； ； ； 與此同時(shí)，政府也不再參與土地收益的直接分配，而主要通過(guò)稅收的形式間接分享。政府對(duì)土地1級(jí)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控主要通過(guò)稅收經(jīng)濟(jì)杠桿和法律與規(guī)劃來(lái)實(shí)施，而不再通過(guò)征收后再出讓等具體行政審批項(xiàng)目用地的形式進(jìn)行。在國(guó)家科學(xué)宏觀調(diào)控下，城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源配置起基礎(chǔ)性作用。由此，構(gòu)建出新的我

36、國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論模型(圖3)。 ； ； ； ； ； ； ； 圖3 中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模型 ； ； ； 城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論模型的基本含義是：打破國(guó)家對(duì)土地1級(jí)市場(chǎng)的行政壟斷，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的對(duì)等和城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的對(duì)接(統(tǒng)1)，在國(guó)家科學(xué)宏觀調(diào)控下，允許農(nóng)村建設(shè)用地直接合法進(jìn)入市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地配置的基礎(chǔ)性作用。經(jīng)營(yíng)性用地由農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商直接談判進(jìn)行市場(chǎng)化交易，公益性用地由農(nóng)民與政府有關(guān)部門(mén)直接談判以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償，政府不再參與土地收益的直接分配，而主要通過(guò)稅收的形式間接分享。政府

37、對(duì)土地1級(jí)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控不再采取征收后再出讓等具體行政審批項(xiàng)目用地的形式，而通過(guò)稅收經(jīng)濟(jì)杠桿和法律與規(guī)劃等手段來(lái)實(shí)施。 ； ； ； 城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的本質(zhì)(核心)和優(yōu)點(diǎn)如下：其本質(zhì)是城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的有機(jī)統(tǒng)1，其核心是在國(guó)家科學(xué)宏觀調(diào)控下土地市場(chǎng)對(duì)土地資源的配置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。其優(yōu)點(diǎn)：1是有利于保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益；2是有利于規(guī)范和理順政府、開(kāi)發(fā)商、農(nóng)戶(hù)的土地行為及其之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有效的土地市場(chǎng)管理，從源頭上杜絕征地中的腐??；3是有利于土地資源的合理高效和可持續(xù)利用；4是有利于農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果和社會(huì)的和諧發(fā)展23。 ； ；

38、 ； 城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)(制度)的保證條件。對(duì)上述土地市場(chǎng)制度改革，人們還可能有以下?lián)模?是農(nóng)戶(hù)禁不住農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后巨大收益的誘惑，愿意主動(dòng)出售耕地，從而不利于耕地保護(hù)；2是可能出現(xiàn)農(nóng)戶(hù)不管能夠得到多少補(bǔ)償就是不愿流轉(zhuǎn)土地的情況，從而不利于工業(yè)化和城市化的發(fā)展；3是政府應(yīng)該得到的土地收益容易流失，農(nóng)戶(hù)成為不勞而獲的階層。對(duì)這些擔(dān)心是可以理解的，然而，城鄉(xiāng)統(tǒng)1的土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)(制度)是有其保障條件的，主要是在構(gòu)建統(tǒng)1土地市場(chǎng)微觀基礎(chǔ)的同時(shí)，認(rèn)真而科學(xué)地搞好以稅收、規(guī)劃、法律和土地征收等為主要手段的土地市場(chǎng)規(guī)制與宏觀調(diào)控和社會(huì)保障，從而在國(guó)家科學(xué)宏觀調(diào)控下使土地市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的配

39、置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用。 ； ； ； 3、城鄉(xiāng)統(tǒng)1土地市場(chǎng)制度創(chuàng)新的政策建議 ； ； ； 為了實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)制度的創(chuàng)新和保障新土地市場(chǎng)制度的良好運(yùn)行，需要深化土地產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)制度本身的改革，配套建設(shè)稅收、法律、社保體系和搞好土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控。 ； ； ； (1)土地使用權(quán)能的1致性 ； ； ； 土地交易，其實(shí)質(zhì)是土地權(quán)利的交易。所以，土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代統(tǒng)1土地市場(chǎng)至關(guān)重要，前者是后者的基礎(chǔ)和前提。前文已經(jīng)證明，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，必須對(duì)之進(jìn)行進(jìn)1步的改革。最關(guān)鍵的是使農(nóng)村土地使用權(quán)能

40、與城市土地使用權(quán)能統(tǒng)1和對(duì)等，其核心內(nèi)容：1是合理確立土地產(chǎn)權(quán)的主體；2是構(gòu)建完整的土地產(chǎn)權(quán)體系；3是土地產(chǎn)權(quán)的平等合理流動(dòng)。(1)土地產(chǎn)權(quán)主體的確立。農(nóng)村集體所有制土地與城市國(guó)家所有制土地既有相同之處，也有不同之處。2者的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性在本質(zhì)上是相同1致的，所不同的僅僅在于2者的管理方式而已，并由此形成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的特殊性。在城市土地國(guó)家所有制下，國(guó)家是土地的所有者，也是國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)主體，但國(guó)家不可能直接開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)土地，所以國(guó)有土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，國(guó)家采取土地“批租”的形式把國(guó)有土地使用權(quán)推向市場(chǎng)，由此形成了城市土地使用權(quán)1、2、3級(jí)市場(chǎng)。但是在農(nóng)村土地集體所有制下，集體是名義

41、的土地所有者，農(nóng)民是真正的土地持有者和產(chǎn)權(quán)主體。1是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上大多已名存實(shí)亡，而在其上界定土地產(chǎn)權(quán)主體是不可想象的，代之而起的鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)也僅僅主要履行土地的發(fā)包而已。在法律上它并不擁有農(nóng)村土地，也不能像城市政府擁有土地及其收益并向城市居民提供公共產(chǎn)品服務(wù)和增加他們的社會(huì)福利1樣，向農(nóng)民提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品服務(wù)和社會(huì)保障。而這些問(wèn)題的解決在很大程度上主要靠農(nóng)民自己，因?yàn)檗r(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，而且具有社會(huì)保障功能。2是因?yàn)檗r(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地實(shí)際上已經(jīng)被物化，具有1定的物權(quán)性質(zhì)。我國(guó)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地，其承包經(jīng)營(yíng)期3050年不變。溫家寶總理在2006年全國(guó)“兩會(huì)”記者招待會(huì)

42、上更是強(qiáng)調(diào)：“我們說(shuō)要給農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以長(zhǎng)期的保障，就是說(shuō)永遠(yuǎn)不變”。可見(jiàn)，農(nóng)民對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的土地實(shí)際上已擁有永包權(quán)或永佃權(quán)，永佃權(quán)是大陸物權(quán)法理論中1種典型的物權(quán)形式。所以，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的土地已具有1定的物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)村土地的實(shí)際產(chǎn)權(quán)在農(nóng)民手里，農(nóng)民是其土地產(chǎn)權(quán)的主體。對(duì)此，我們應(yīng)該有統(tǒng)1的認(rèn)識(shí)，并上升為法律，即在有關(guān)法律中予以確認(rèn)。(2)構(gòu)建完整的土地產(chǎn)權(quán)體系。既然把農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)界定在了農(nóng)民頭上，那么，按照現(xiàn)代土地市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)民就應(yīng)該擁有實(shí)實(shí)在在的完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括占有權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、入股權(quán)、租賃權(quán)等處置權(quán)，并且這種土地產(chǎn)權(quán)及其主體應(yīng)該是與城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)及其主體相1致和對(duì)等的。對(duì)此，也應(yīng)該上升為法律，在有關(guān)法律中明確農(nóng)民在規(guī)定的使用期限內(nèi)可以對(duì)其土地繼承、租賃、贈(zèng)予、拍賣(mài)、抵押、入股，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具有獨(dú)立性、排他性和確定性而不受侵害。(3)土地產(chǎn)權(quán)的平等合理流動(dòng)。