公共管理學(xué)教案

1、公共管理學(xué)教案第一章 公共管理導(dǎo)論重點問題： 公共管理的性質(zhì) 公共管理的研究途徑與公共管理學(xué)的性質(zhì) 公共管理與私部門管理的區(qū)別和聯(lián)系 新公共管理 公共管理的時代挑戰(zhàn)1、1 公共管理的意義自 20 世紀(jì) 70 年代以后， 各種冠以公共管理的研究著述層出不窮， 但何謂公共管理， 可 以說是眾說紛紜，不能定于一案。皮瑞和克來姆的觀點： 公共管理是一種新的途徑， 它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向以及一般管理之工具取向的結(jié) 合體。 公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)， 并將公共管理者視為職業(yè)的實踐者， 而 非政客或政治家。它將人力、財力、物資、信息和政卡爾森和歐爾曼的觀點： 公共管理是對行政的一般方面科際

2、整和的研究 治資源的管理與管理學(xué)的計劃、組織、控制職能相結(jié)合。奧托、海蒂和沙夫里茨的觀點： 公共管理是公共行政或公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其可謂綜合了公共行政的方案設(shè) 計與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、 財務(wù)管理、人力資源管理 以及各種方法與藝術(shù)。 公共管理將公共行政視為一門職業(yè)， 將公共管理者視為職業(yè)的實踐者。 公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識和技巧。一旦政治權(quán)威進(jìn)入管理戲局， 管理波茲曼與史陶斯曼的觀點： 公共管理就是對政治權(quán)威的管理。如果不考慮組織的性質(zhì)，大部分管理工作和任務(wù)是 具有共通性的。 但公共管理的主要領(lǐng)域是在政治系統(tǒng)下，

3、 的游戲規(guī)則就會改變。從公共行政到公共管理的變化 公務(wù)員執(zhí)行從其他方面產(chǎn)出的政策。休斯的觀點： 與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此， 意味著理論和功能的變化。 公共行政是服務(wù)公眾的活動， 它關(guān)注程序、 將政策轉(zhuǎn)化為行動以及機(jī)關(guān)管理。 管理包括行政， 但同時意味著以最大化的效 率實現(xiàn)組織目標(biāo)以及對結(jié)果的責(zé)任。 公共行政的焦點在于過程、程序以及順序性，而公共管理包括的更多。 公共管理者不僅僅遵循指示， 而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承 擔(dān)的責(zé)任。本書的觀點 ： 公共管理：公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治 的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能

4、力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)， 從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個組成部分，其重點在于將公共行政 視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實踐者。公共管理的性質(zhì)在于：公共管理承認(rèn)政府部門治理的正當(dāng)性； 公共管理強(qiáng)調(diào)政府對社會治理的主要責(zé)任； 公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟(jì)問題中的責(zé)任共負(fù)；公共管理強(qiáng)調(diào)多元價值； 公共管理強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性； 公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法； 公共管理以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)； 公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理視為職業(yè)的實踐者。1、 2 公共管理學(xué)的發(fā)展

5、與研究途徑 公共管理之發(fā)展： 公共管理一詞首次出現(xiàn)在 20 世紀(jì) 30 年代。嚴(yán)格來講，公共管理作為一個研究領(lǐng)域， 其正式產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 70 80年代，導(dǎo)致公共管理產(chǎn)生的主要原因， 有學(xué)科發(fā)展方面的因 素，也有現(xiàn)實的背景。政治與行政二分法（ 1900 1926） 行政原則（ 1927 1937） 公共行政即政治學(xué)（第二次世界大戰(zhàn)后） 公共行政即管理學(xué)（從 1960 年至 70 年代起）1、公共管理發(fā)展之學(xué)科背景： 公共行政學(xué)的發(fā)展，以行政學(xué)家亨利的觀點，經(jīng)歷了不同時期的典范變遷： 第一階段： 第二階段： 第三階段： 第四階段：政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿。 經(jīng)濟(jì)因素

6、與財政壓力。 社會問題與政府不可治理性的增加。 新右派學(xué)說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響。2、公共管理發(fā)展的時代背景： 導(dǎo)致公共管理興起的時代因素主要有以下幾個方面：（1）（2）（3） （ 4） 公共管理的研究途徑以及特質(zhì)： 公共管理作為一個相對獨立的研究領(lǐng)域興起于 20 世紀(jì) 70 80 年代。依公共管理學(xué) 家波茲曼的觀點， 盡管研究途徑及理念有差異， 但就概念的演進(jìn)而言， 大致可分為兩種研究 途徑，即公共政策的途徑（ Public policy Approach ，簡稱 P 途徑）以及企業(yè)管理（ Business Approach ，簡稱 B 途徑）。1、p途徑下的公共管理P 途徑下的公

7、共管理理論研究認(rèn)為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關(guān)。 它一般將公共管理者界定為高層次的政策管理職位， 而非日常行政事務(wù)的管理者， 同時特別 強(qiáng)調(diào)具有政策制定權(quán)的高級行政主管的管理策略。 依此，自然相當(dāng)重視公共管理的政治面向。 以研究取向而言， p 途徑十分重視非理論性的、非量化的、以實務(wù)為基礎(chǔ)的規(guī)范取向；在研 究方法上，大多是采用個案研究法，因此， p 途徑代表公共事務(wù)管理的“柔性面” ，政策分 析則代表公共事務(wù)管理的“硬性面” 。2、B 途徑的公共管理在 20 世紀(jì) 70 年代，企業(yè)行政管理學(xué)院受管理思潮的影響，開始重視工商政策與管理 戰(zhàn)略，不再著重于內(nèi)部行政管理的機(jī)制與過程，于

8、是紛紛改名為管理學(xué)院。受此影響， 一些公共管理學(xué)者發(fā)展起 B 途徑的公共管理。B 與 p 途徑的公共管理相比，有如下不同之處： 前者之課程設(shè)計依商業(yè)學(xué)院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學(xué)院的傳統(tǒng)； 前者并不強(qiáng)調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別凸顯公共組織的特殊性； 前者企圖與公共行政合流，后則企圖擺脫公共行政，而形成一個獨立的管理領(lǐng)域； 前者重視策略與組織間的管理，是過程取向的，因而非常強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計、人事與預(yù)算 等問題；后者則強(qiáng)調(diào)政策與政治問題。前者主張采用量化分析，后者則采用個案研究法。 學(xué)者波茲曼對二者提出更深入的看法：P 一心一意想劃清與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系， B 的公共管理學(xué)者與行政學(xué)者，

9、特別是認(rèn)同 “公共行政即管理學(xué)”的學(xué)者，有較密切的關(guān)系與相似理念。P 的公共管理學(xué)者認(rèn)為公私部門管理有別， B 不認(rèn)為公私部門的管理有什么質(zhì)的差異， 而主張以較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度發(fā)展實證理論來描述與解釋公私部門的異同。在此前提下， 他們偏好、認(rèn)同并接受企業(yè)管理的概念與工具，并將之引入運用于公共部門的管理上。P 幾乎完全依賴案例研究為獲取知識的工具， B 兼采案例研究與量化研究作為教學(xué)研究 的方法。P 的公共管理者長于個案的處理與分析， B 的公共管理者比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的 建構(gòu)，長于從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)與方法。P 的公共管理學(xué)者以高層管理者特別是政治性任命人員為主要教學(xué)研究對象

10、，B 的公共管理學(xué)者以具備文官資格的公共管理者為主要教學(xué)研究對象。 公共管理學(xué)之特質(zhì)（1）公共管理基本上是一個整合性的概念。但并未改變公共部門的主體性。公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為焦（2）公共管理是將私部門的管理手段運用于公共部門，公共管理不完全等于“政府管理” ，而意味著一種新治理。 公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任。 公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。 公共管理是一個科際整合的研究領(lǐng)域。（3） 點。（4）（5）（6）（7）1、3 公共管理的特質(zhì)以及與私部門管理的區(qū)別 二者的差異：在政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威方面： 公共管理的主體乃為政府，政府雖然是公共服務(wù)的提供者

11、，但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者， 所以許多公共管理活動本身即有強(qiáng)制性， 當(dāng)人民有違反法令的事情發(fā)生時， 其便可以在職權(quán) 范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織則不具有這種公權(quán)力。私部門或組織的管理，在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威非政治權(quán)威，非公 權(quán)力的行使， 可稱之為市場的權(quán)威或經(jīng)濟(jì)的權(quán)威。 這種權(quán)威非制度與法律所授予， 而是來自 經(jīng)濟(jì)性的市場力量。在多元制衡與自主性方面： 政府部門通常處在各種政治力量相互作用之中，因此，公共管理過程，充滿了政治的 氣氛。 在集權(quán)國家， 更是受到少數(shù)專權(quán)者的擺布。 在此情況下，公共管理的自主性自然受到 影響。 而私部門的管理， 固然也受到外在各種權(quán)威的影響，受政治環(huán)

12、境的影響，但這種影響 與公共管理不可比擬。 公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有復(fù)雜的政治界面， 而工商企業(yè) 或私部門管理則有相對充分的管理自主權(quán)。在公共利益與私人利益方面： 政府具有促進(jìn)和實現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任，這是公共管理區(qū)別于私管理的一個重要 特征。 公共管理應(yīng)當(dāng)將公共利益作為自己行動的出發(fā)點，否則，公共管理者便成為私利的謀取者，而不是公益的信托者。而私人企業(yè)和組織往往是個人利益最大化的追求者。在法的支配與意思自治方面： 在法治國家，一切組織的運作需在國家法律框架下進(jìn)行，這是一個基本規(guī)則，其目的 是更大地保障私領(lǐng)域的權(quán)益， 從而減少暴政的侵害。 對于私領(lǐng)域的管理而言， 相比較于公共管理的

13、嚴(yán)格受法的支配而言， 其更多的遵循的是契約自由和意思自治， 擁有高度的管理裁量 權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動完全可以自己的意思而為之。在政府與市場方面： 政府提供的產(chǎn)品以及服務(wù)往往面對的不是自由、競爭性的市場。具體而言：（1）壟斷與市場。私部門所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，多有競爭者。反之，公部門所提供的 服務(wù)，往往只有一家，往往缺乏競爭的壓力。（2）公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品。政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服 務(wù)具有不可分割性、 非排他性； 而私部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)為私人產(chǎn)品，是可以分割的、排 他的，價格也是可以衡量的。（3）自由與依賴。消費者在購買私人產(chǎn)品時，可以自由選擇；而公共部門所提

14、供的產(chǎn) 品或服務(wù)，公民沒有自主決定的權(quán)利。（4）利潤與支持。私部門大都以利潤為導(dǎo)向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客 導(dǎo)向很容易成為其經(jīng)營的目標(biāo)；而政府往往缺乏服務(wù)的動機(jī)。在多元理性與經(jīng)濟(jì)理性方面： 政府治理中的理性往往是多元理性，應(yīng)考慮各種利益和價值的平衡，而非單一向度的 考慮， 如效率與平等、改革與穩(wěn)定、 個人利益與公共利益的平衡等等。 私部門的管理大多為 工具的經(jīng)濟(jì)理性的考慮，而往往不顧及或少顧及其他理性的考慮。1、4 新公共管理自 20 世紀(jì) 80 年代以來，西方各國為了應(yīng)對財政危機(jī)和政府的信任赤字、績效赤字， 均開始了大規(guī)模的政府改革。 政府管理的運作發(fā)生了變化， 由傳統(tǒng)的、 官僚

15、的、層級節(jié)制的、 缺乏彈性的行政，轉(zhuǎn)向市場導(dǎo)向的、因應(yīng)變化的、深具彈性的公共管理。這股浪潮，可被通 稱為“新公共管理” 。著名的公共管理專家胡德曾歸納了新公共管理的七個要點： 即時的專業(yè)管理。標(biāo)準(zhǔn)明確與績效衡量。 強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制。 轉(zhuǎn)向部門分權(quán)。 轉(zhuǎn)向競爭機(jī)制。（1）（2）（3）（4）（5）（6）（7） 法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：（1）采取理性途徑的方式處理問題，亦即在設(shè)定政策目標(biāo)及闡明政策議題時特別強(qiáng)調(diào) 戰(zhàn)略管理所扮演的角色及作用。（2）重新設(shè)計組織結(jié)構(gòu)，其目的在于使政策制定與執(zhí)行相分離，并且對服務(wù)的傳輸都 必須建立起一個賦予責(zé)任的行政單位。（3）改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)

16、官僚體制更為扁平化，授權(quán)給管理人員，以利績效目標(biāo)的實 現(xiàn)。（4）依據(jù)經(jīng)濟(jì)、效率、效能等標(biāo)準(zhǔn)來衡量組織成就；發(fā)展績效指標(biāo)，使組織的成就能 夠被加以比較和測量，并據(jù)此進(jìn)一步提供信息來作為未來決策的參考。（ 5）改變現(xiàn)行的政策， 使公共組織能被傳統(tǒng)公共服務(wù)價值所支配的文化中， 公共服務(wù)模式” ，強(qiáng)調(diào)與市場及企業(yè)價值相適應(yīng)的文化。（ 6）運用人力資源管理技術(shù)， 其目的在于淡化集體主義的色彩而采取個人主義的途徑， 包括尋求動員員工的支持和承諾，來持續(xù)地進(jìn)行結(jié)構(gòu)與組織的變革。（7）試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織，并發(fā)展一種將大眾視為顧客、消 費者及市民的“公共服務(wù)導(dǎo)向” ，公共服務(wù)不再由專業(yè)的供

17、給者來支配，而是以回應(yīng)人民真轉(zhuǎn)換成“新強(qiáng)調(diào)運用私營部門的管理風(fēng)格、方法和實踐。 強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。正的需求來提供公共服務(wù)。（8）以契約關(guān)系來取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。1、5 公共管理：現(xiàn)時代的挑戰(zhàn) 政府治理的環(huán)境在現(xiàn)時代變得更為動蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜，更為變化多端。公 共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)：關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問題：對于當(dāng)代政府而言，良好的憲政意味著法治 權(quán)威的確立、政府合法性的建立、政府治理體系的穩(wěn)定、 政府過程的有序等。良好的憲政秩 序?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展、 社會繁榮、國家競爭力的發(fā)展都是不可或缺的。作為公共管理者， 如何防止 政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)良好的政府

18、治理至為關(guān)鍵。關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會的基本價值問題：公共管理的一個 重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色， 這就是說它要致力于發(fā)展、 宏揚民主治理 過程的合法性。既然民主、法治、自由、人權(quán)、公共利益、社會公正、正當(dāng)程序等價值如此 重要， 人民經(jīng)過無數(shù)的流血與努力爭取并將它寫入憲法， 構(gòu)成民主法治社會的基本職能， 那 么，公共管理便有責(zé)任維護(hù)并發(fā)展這些基本價值，盡管這些價值之間可能是沖突的。關(guān)于平衡政府與市場的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問題： 關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問題：關(guān)于如何平衡目前及最近未來與較長遠(yuǎn)未來的需要： 關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來的挑戰(zhàn)問題 如何應(yīng)付越

19、來越多的官僚腐敗，重振公民對政府的信任問題 關(guān)于重振政府的治理能力問題關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制問題 如何構(gòu)建國家與社會的共同治理模式問題 公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的管理 重建公共管理的道德秩序第二章 公共管理者的角色與知能重點問題：一般管理者的角色 公共管理者的特殊角色 公共管理者的知能 有效的公共管理者古典學(xué)派 偉人學(xué)派 企業(yè)家學(xué)派 決策理論學(xué)派 領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派 領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派 工作活動學(xué)派2、1 作為一般管理者的角色 亨利明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。（1）（2）（3）（4）（5）（6）（7）（8） 管理者的十大角色明茨伯格的觀點1、人際關(guān)系方面

20、的角色：著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括三種角色：掛名首 腦、領(lǐng)導(dǎo)者、聯(lián)絡(luò)者。2、信息方面的角色：管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心地位，事實上是組織的“中樞神經(jīng)” ，他既是獲取外部信息的焦點，也是傳遞信息的來源。包括下列三項：監(jiān)聽 者、傳播者、發(fā)言人。3、決策方面的角色：管理者對他的組織戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有全面的責(zé)任，包括以下四個 主要角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者、談判者?？鞯热说挠^點：20 世紀(jì) 80 年代以及 90 年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對管理行為進(jìn)行了廣泛的實 證研究，出版了一本巨著成為以為卓越的管理者 ，界定了八種管理角色：導(dǎo)師、促 進(jìn)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者

21、、生產(chǎn)者、Broker 、革新者。2、2 作為公共管理者的特殊角色 學(xué)者們對此做了很好的闡發(fā)： 阿普里伯認(rèn)為公共管理者除了不能忽視政治角色與公共性質(zhì)外，應(yīng)成為民主價值與公 共利益的保衛(wèi)者和提倡者。 哈特認(rèn)為公共管理者應(yīng)先具有公民和良民的身份， 并在公共服務(wù) 使命的召喚下， 經(jīng)由法定程序任命， 所以他不僅嫻熟政策執(zhí)行技術(shù)， 更應(yīng)堅持與捍衛(wèi)立國精 神，保障和提升公民道德。1983 年魏姆斯利等人在“黑堡宣言”中，對公共管理者在民主社會治理中的角色的闡 述，最具典范性。在他們看來，公共管理者應(yīng)扮演以下角色：執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色、人民 受托者的角色、賢明少數(shù)的角色、平衡輪的角色、扮演分析者和教育者的角

22、色。1、2、3、2、3 公共管理者的技能 綜合學(xué)者的研究，公共管理者的技能主要應(yīng)包括以下幾個方面： 技術(shù)性技能 人際關(guān)系技能 概念化技能：所謂概念化技能，指公共管理者所具有的宏觀視野、整體考慮、系統(tǒng) 思考和大局把握的能力。4、診斷技能：指針對特定的情境尋求最佳反應(yīng)的能力，也就是分析問題、探究原因、 因應(yīng)對策的能力。5、溝通技能1、2、3、4、5、6、7、2、2、4 有效的公共管理者 波茲曼和史陶斯曼認(rèn)為理想的公共管理者有七個基本特質(zhì)： 有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者 有效的公共管理者必須是不令人討厭的 有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺 有效的公共管理者必須具有耐心

23、 有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經(jīng)驗 有效的公共管理者必須以民眾為導(dǎo)向 有效的公共管理者必須善于分析與思考 5 面向未來的、具有前瞻力的公共管理者 莫根在其駕馭變革的浪潮一書中，為變革時代的公共管理者如何進(jìn)行有效的管理，提出了許多深刻而又具啟迪的見解。（1）未來的公共管理者必須發(fā)展他們解讀和預(yù)測環(huán)境趨勢的能力，他們需要一種 “觸角”，能夠幫助他們感悟組織所面臨的重大問題，并發(fā)現(xiàn)機(jī)會。（2）未來的公共管理者必須具備前瞻性管理的態(tài)度和技能，特別是“前瞻思考” “由內(nèi)而外”的管理能力。（3）未來的公共管理者必須開發(fā)自己的領(lǐng)導(dǎo)技能。（4）在信息社會中，組織的人力資源最為重要，公共管理者必須設(shè)法開

24、發(fā)和調(diào)動組織中每一個人的知識、智慧和創(chuàng)造性潛能。（5）未來的社會要求組織和成員加強(qiáng)學(xué)習(xí)、創(chuàng)新和創(chuàng)造性。（6）組織結(jié)構(gòu)的扁平化要求管理和控制的新路徑。（7）信息技術(shù)將改變許多組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，以及組織產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)與生命 周期。未來的公共管理者必須理解如何利用人工智能開發(fā)新的產(chǎn)品和服務(wù)。（8）未來的公共管理者必須發(fā)展一種能使他們應(yīng)對混亂和不能界定情勢的管理哲 學(xué)和技術(shù)。（9）除了了解和因應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的變化趨勢，未來的公共管理者，特別是高層管理 者，必須尋找改變這些趨勢的方法以便于管理。第三章 公共部門的角色重點問題公共部門的性質(zhì)市場失靈的理論市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能政府治理工具與政府治理工具的選擇政

25、府失靈的原因與表現(xiàn)3、1 公共部門的性質(zhì)與需要公共部門的性質(zhì)：公共部門是公共、政治決策的結(jié)果，而不是市場運作的結(jié)果。公共部門的需要（公共部門存在的必要性） ： 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬斯格雷夫從經(jīng)濟(jì)的角度解釋了公共部門存在和需要的原因。認(rèn)為：公 共部門的需要部分原因是政府的普遍指導(dǎo)， 反映了某些與消費者選擇和分散決策的前提相背 離的政治和社會意識的存在， 然而這不是主要原因， 更重要的是市場機(jī)制事實上無法單獨地 發(fā)揮全部的經(jīng)濟(jì)作用，在某些方面，需要公共政策的指導(dǎo)、修正和補(bǔ)充：（1）市場機(jī)制導(dǎo)致資源的有效利用的要求是以競爭因素與產(chǎn)品市場的條件為依據(jù)，這 意味著自由地進(jìn)入市場而不存在障礙，要獲取這些條件，就

26、需要政府的調(diào)節(jié)或其他措施。（2）在那些由于成本降低而使競爭變得無效的地方，也需要政府調(diào)節(jié)。（3）沒有政府所提供的法律結(jié)構(gòu)的保護(hù)與執(zhí)行，則市場活動所需要的契約安排和交易 就會無法存在。（4）某些具有生產(chǎn)特點或消費特色的貨物，即使排除了競爭上的障礙，亦無法通過市 場得到供應(yīng)，于是發(fā)生外在性問題，需要公共部門解決。（5）因市場體制與通過財產(chǎn)繼承權(quán)轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的收入和財富分配，須進(jìn)行社會價值的 調(diào)節(jié)。（ 6）市場機(jī)制，尤其在一個高度發(fā)達(dá)的金融體系中，未必帶來高就業(yè)率、穩(wěn)定的物價 水平和社會期望的經(jīng)濟(jì)增長率，要達(dá)到這些目標(biāo)，則需要公共政策。（7）從公共和私人觀點看，估價將來消費所用的貼現(xiàn)率是可能不同的。3

27、、2 市場機(jī)制、市場失靈與政府干預(yù) 在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)的運作中，價格的決定在多數(shù)情況下并不是人為的操縱，而是“看不見的 手”發(fā)揮功能的結(jié)果。這雙看不見的手就是供需法則。當(dāng)某種物品有超額需求時， 價格會自 動升漲， 反之， 價格下降。 各個市場相互影響， 價格會不斷變動， 而后自動趨于平衡。 因此， 價格具有自動調(diào)節(jié)的功能， 將市場體系中的經(jīng)濟(jì)活動者聯(lián)在一起， 形成相互依賴關(guān)系的這種 市場的自動調(diào)節(jié)功能便稱之為“市場機(jī)制” 。市場失靈，簡單來講，便是因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。市場失靈包括兩 種情況： 一是市場機(jī)制無法將社會資源予以有效配置， 二是市場經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非 經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。概括起來

28、，傳統(tǒng)上人們列舉的市場失靈的清單包括：1、公共產(chǎn)品的提供2、市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷3、市場經(jīng)濟(jì)的外部性：有兩種主要情況：外部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)：指某一 經(jīng)濟(jì)活動或某一項目所產(chǎn)生的效益被與該項目無關(guān)的人所享有。 外部不經(jīng)濟(jì)： 指某一企業(yè)的 經(jīng)濟(jì)活動所造成的經(jīng)濟(jì)損失而企業(yè)并不承擔(dān)外部成本的情況。4、市場波動與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性5、市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等3、3 市場經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能 概括起來，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，一般的或基本的角色或職能主要有以下幾個方面： 1、提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu) 政府為市場經(jīng)濟(jì)的運作提供基本必需的制度、規(guī)則以及框架。他們包括：界定和產(chǎn)權(quán) 保護(hù)、契約的執(zhí)行、公司法、金融制度、專利

29、保護(hù)、著作版權(quán)、法律和秩序的維持。2、組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供給3、共有資源和自然資源的保護(hù)4、社會沖突的調(diào)整和解決5、保護(hù)并維持市場競爭6、收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)7、宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定3、4 政府治理工具的選擇政府的治理工具 治理工具：又可稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行 動的路徑，政策工具乃是政府治理的核心，沒有政策工具便無法實現(xiàn)政府的目標(biāo)。當(dāng)代政府的治理工具，在公共物品和服務(wù)的提供方面，其方式有十種：政府部門直接 提供、政府部門委托其他部門提供、簽約外包、經(jīng)營特許權(quán)、補(bǔ)助、抵用券、市場運作、志 愿服務(wù)、自我協(xié)助、政府販?zhǔn)?。學(xué)者林德和彼得斯認(rèn)為，政府政策工具是多

30、元性的，他們認(rèn)為，政府的治理工具主要 包括：命令條款、財政補(bǔ)助、管制規(guī)定、征稅、勸戒、權(quán)威、契約。政府治理工具的選擇 在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，政策工具的選擇因經(jīng)濟(jì)主張不同而有所不同。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：國家為 了大眾的福利應(yīng)該積極干預(yù)市場失靈的狀況， 因此傾向于強(qiáng)制性的工具 （如政府管制、 公營 企業(yè)、直接提供產(chǎn)品和服務(wù)）以及混合性的工具（如提供信息與勸戒、政府補(bǔ)助、征稅） 。 而新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)則認(rèn)為強(qiáng)制性或混合性的工具僅適宜于純粹的公共產(chǎn)品， 國家不應(yīng)該干預(yù)市 場。學(xué)者胡德從政治的觀點分析政策工具的選擇。他認(rèn)為政策工具的選擇不是技術(shù)或經(jīng)濟(jì) 理論的思考問題， 而是信任與政治事務(wù)問題。 人們在進(jìn)行政策選擇的時候，

31、 通常受制于四個 因素：資源限制、政治壓力、法律限制以及過去工具選擇的失敗的教訓(xùn)。他同時認(rèn)為，當(dāng)代 政府已經(jīng)無法采取強(qiáng)制性的工具，而呈現(xiàn)出采取非強(qiáng)制性的工具傾向。3、5 政府失靈所謂政府失靈： 指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達(dá)到最 佳的情形。依據(jù)學(xué)者的研究，典型的政府失靈的類型及其原因在于以下幾個方面：成本和收益的分離：過剩和成本提高政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策內(nèi)部性問題：預(yù)算增長；大機(jī)構(gòu)規(guī)模，追求工作人員數(shù)量的擴(kuò)張；控制信息使之轉(zhuǎn)化 為有價值的產(chǎn)品或權(quán)力。政府組織的低效率 另一種分配的不公平：由政府活動產(chǎn)生的分配公平，通常不是集中在收入或財富上， 而是集中在權(quán)力和特權(quán)

32、上。尋租：指在某種政府保護(hù)的制度環(huán)境中個人尋求財富轉(zhuǎn)移的活動，或者追求非生產(chǎn)性 利潤的活動。 尋租是政府干預(yù)的結(jié)果， 在政府干預(yù)的情況下， 尋租者從政府那里尋到了某種 特權(quán)，從而某項資源具有壟斷權(quán)， 或者任何其他方面的政府庇護(hù)以保證尋租者按自己的意愿 生產(chǎn)。政策執(zhí)行的無效率 所有制殘缺：對那些用來確定“完整的”所有制權(quán)利束中的一些私有權(quán)的刪除。第四章 公共部門戰(zhàn)略管理重點問題： 戰(zhàn)略管理的性質(zhì)、特征 戰(zhàn)略管理的過程 戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理 SWOT 分析與戰(zhàn)略規(guī)劃 公共部門戰(zhàn)略管理的效果與限制 公共部門戰(zhàn)略管理的改進(jìn)4、1 公共部門戰(zhàn)略管理的性質(zhì) 戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理 戰(zhàn)略： 在一般管理領(lǐng)域， 戰(zhàn)略就是

33、一個組織的總目標(biāo)， 它涉及到一個時期內(nèi)帶動全局發(fā) 展的方針、 主要政策與任務(wù)。 從某種程度上來說， 戰(zhàn)略是運用和管理所有資源達(dá)成目標(biāo)的藝 術(shù)，而策略則是使用這些資源中的一部分，以獲取整體目標(biāo)中部分目標(biāo)的達(dá)成。戰(zhàn)略管理：管理者有意識的政策選擇、發(fā)展能力、解釋環(huán)境，以集中組織的努力，達(dá)成 目標(biāo)之行為。也可以被界定為： 制定、實施和評價使組織能夠達(dá)到目標(biāo)的、 跨功能決策的藝 術(shù)或科學(xué)。戰(zhàn)略管理是未來導(dǎo)向的。 戰(zhàn)略管理著重于較長遠(yuǎn)的、總體的謀略。 戰(zhàn)略管理是一個組織尋求成長和發(fā)展機(jī)會及識別威脅的過程。 戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結(jié)合。 戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)性的過程。 戰(zhàn)略管理是前瞻性思考和由外而內(nèi)的

34、管理哲學(xué)。戰(zhàn)略管理的基本特征：（1）（2）（3）（4）（5）（6）更加復(fù)雜和不確定的環(huán)境。 公共部門角色的變化。 國際化和國際競爭力的挑戰(zhàn)。 公共利益的挑戰(zhàn)。 公共部門戰(zhàn)略管理過程公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因 公共部門之所以將戰(zhàn)略管理作為重要的管理工具，乃是出于以下方面的原因：（1）（2）（3）（4）4、2從四個主要環(huán)節(jié)或階段分析戰(zhàn)略管理過程： 環(huán)境分析： 包括一般環(huán)境和具體環(huán)境兩個方面。 環(huán)境分析的主要任務(wù)在于運用系統(tǒng)思考去識別與組織相互作用的, 以及影響組織的外部系統(tǒng), 進(jìn)行掌握公共部門內(nèi)部的優(yōu)勢與劣勢, 了解外部的機(jī)會和威脅。這一分析通常被稱之為 SWOT 分析。（1）（2）（3）（4）（

35、5）（6）（7）戰(zhàn)略規(guī)劃： 在環(huán)境分析的基礎(chǔ)上研擬戰(zhàn)略的過程, 也就是將戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略決策的 過程。一般而言,包括以下幾個方面的主要活動：展現(xiàn)愿景和確認(rèn)、陳述任務(wù)； 確認(rèn)重要的環(huán)境變化及趨勢的議題； 決定機(jī)關(guān)要強(qiáng)調(diào)的主要價值 選擇重大的關(guān)切性議題領(lǐng)域 設(shè)定基本的、明確的策略方向 選擇恰當(dāng)?shù)牟呗詣?chuàng)設(shè)執(zhí)行這些策略方向的行動議程明確實際目標(biāo)與進(jìn)展的指標(biāo) 進(jìn)行有效的資源配置 建立有效的組織結(jié)構(gòu) 建立和發(fā)展有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制 促進(jìn)變革，克服變革的阻力 通過社會及政府營銷，促進(jìn)戰(zhàn)略實施。并對戰(zhàn)略實施的績效進(jìn)行系統(tǒng)性評估的過程，戰(zhàn)略實施：包括：（1）（2）（3）（4）（5）（6）它著重于建戰(zhàn)略評估：

36、是監(jiān)控戰(zhàn)略實施， 立一種反饋機(jī)制。主要包括：（ 1）檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)， 以了解構(gòu)成現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)會與威脅、優(yōu)勢與弱點等是否發(fā)生變化，發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化。（2）衡量戰(zhàn)略績效。（3）戰(zhàn)略的修正與調(diào)整。4、3 公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理 戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì)戰(zhàn)略規(guī)劃是組織在分析和解讀環(huán)境的基礎(chǔ)上， 產(chǎn)生組織戰(zhàn)略的過程。 戰(zhàn)略規(guī)劃所處理的 議題和一般政策規(guī)劃的議題是存在差異的。 戰(zhàn)略規(guī)劃的議題具有三個基本屬性： 稀少性、 重 大性、指導(dǎo)性和長遠(yuǎn)性。戰(zhàn)略規(guī)劃的過程：包括：發(fā)展初步共識；確認(rèn)組織的法規(guī)及使命；進(jìn)行 SWOT 分析；確認(rèn)組織所面臨的戰(zhàn)略議 題；戰(zhàn)略選擇。SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃：SWOT分析乃是

37、通過了解自己組織的優(yōu)勢（ strength）與弱勢 （weakness）,掌握外部機(jī)會（opportunity），規(guī)避威脅（thrends），從而制定良好戰(zhàn)略的方法。 SWOT 分析的主旨在于給出一個有關(guān)組織內(nèi)外環(huán)境、 問題的集中圖畫， 并激勵組織調(diào)動其優(yōu)勢， 以 便最大限度利用機(jī)會,規(guī)避風(fēng)險。進(jìn)行 SWOT 分析的過程有八個步驟：列出組織的關(guān)鍵外部機(jī)會；外部威脅；內(nèi)部優(yōu)勢； 內(nèi)部弱點；將內(nèi)部優(yōu)勢與外部機(jī)會相匹配,形成 SO 戰(zhàn)略；將內(nèi)部弱點與外部機(jī)會相匹配, 形成 WO 戰(zhàn)略；將內(nèi)部優(yōu)勢與外部威脅相匹配,形成 ST 戰(zhàn)略；將內(nèi)部弱點與外部威脅相匹 配,形成 WT 戰(zhàn)略。經(jīng)過 SWOT 分析,

38、一個組織有不同的戰(zhàn)略匹配和選擇：優(yōu)勢機(jī)會（SO）戰(zhàn)略弱點機(jī)會（WO ）戰(zhàn)略優(yōu)勢威脅（ST）戰(zhàn)略弱點威脅（WT）戰(zhàn)略提供戰(zhàn)略性發(fā)展方向 指導(dǎo)資源配置的優(yōu)先順序 強(qiáng)化組織對環(huán)境的適應(yīng)能力 設(shè)定了追求卓越的標(biāo)準(zhǔn) 提供了控制和評估的基礎(chǔ)4、4 公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進(jìn) 戰(zhàn)略管理在公共部門應(yīng)用的正面效果：（1）（2）（3）（4）（5）公共部門戰(zhàn)略管理的問題以及限制 戰(zhàn)略管理在公共部門的應(yīng)用，的確存在著許多限制和困難。學(xué)者托爾特認(rèn)為， 公共部門運用戰(zhàn)略管理有許多限制， 主要包括： 政府任期的短期性和 行動取向； 公共管理戰(zhàn)略的許多方面都是立法者所確立的； 公共規(guī)則大部分是在組織內(nèi)部進(jìn) 行的，而選民、

39、媒介等要求參與，而參與過程雖可以改進(jìn)普遍接受的程度， 但沖淡了戰(zhàn)略的 焦點議題； 可靠性分析通常是費力又費錢的； 公共機(jī)構(gòu)對問題解決的非正式群體過程不太熟 悉，政府機(jī)構(gòu)習(xí)慣于層級的、下達(dá)文件報告的過程；由于預(yù)算約束和短期觀念，公共戰(zhàn)略規(guī) 劃者的工作通常很難證明是合理的； 與私部門相比， 公共戰(zhàn)略通常是通過組織設(shè)計、 預(yù)算和 財務(wù)控制、人事制度和政策來實現(xiàn)的。公共行政學(xué)者羅伯特認(rèn)為， 政府采用戰(zhàn)略管理至少有四個困難： 政府管理者在他們進(jìn)行 決策時， 必須與其他重要的行動者分享權(quán)力； 政府組織的功能是政治性的， 與理性的環(huán)境相 反，他們無法就適當(dāng)績效方案取得一致意見； 政府管理與私部門的管理者相比

40、， 缺乏完全的 自主性與控制力， 這使得政府執(zhí)行和協(xié)調(diào)任何行動規(guī)劃時均顯得困難重重； 政府的戰(zhàn)略決策 環(huán)境由于上述因素，要遠(yuǎn)比私部門更為困難和復(fù)雜。對于公共部門而言，以下幾個方面對實施成功的戰(zhàn)略管理是十分重要的：（ 1） 公共管理者必須樹立長期觀，打破短期主義的思考，發(fā)展前瞻性思考。（ 2） 政府部門必須打破職責(zé)的限制，克服“功能性短視” ，打破部門主義的限制， 發(fā)展一種全局觀，強(qiáng)調(diào)整合的管理途徑。這不僅有利（ 3） 在重大問題的戰(zhàn)略決策和規(guī)劃過程中提供政治參與的權(quán)利與機(jī)會， 于獲取廣泛的信息，也有利于克服實施戰(zhàn)略管理的障礙。（ 4） 重視更高層次的問題。（ 5） 追求滿意。（ 6） 殊途同歸

41、。第五章 公共政策的設(shè)計、執(zhí)行與評估重點問題： 公共政策的性質(zhì)與類型 政策問題的性質(zhì)，政策問題的建構(gòu)與診斷 政策規(guī)劃，政策規(guī)劃的原則，政策規(guī)劃的過程和方法 政策執(zhí)行的理論，影響政策執(zhí)行力的主要因素 公共政策評估的價值、原則與標(biāo)準(zhǔn)所選擇的行動5、1 公共政策的性質(zhì) 公共政策的性質(zhì) 公共政策： 是公共權(quán)威當(dāng)局， 為解決某項公共問題或滿足某項公眾需要， 方案或不行動。它的特質(zhì)：（ 1） 公共政策乃是公共權(quán)威當(dāng)局所進(jìn)行的活動。（ 2） 公共政策的選擇行動是一種有意識的行動。（ 3） 公共政策是問題導(dǎo)向的。（4）公共政策包括了公共權(quán)威當(dāng)局的作為或不作為的行動。 公共政策的類型：（1）管制性政策：指政府設(shè)

42、定一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，以指導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體 從事某種和處理不同利益的政策。（2）自我管制的政策：指政府并未設(shè)定嚴(yán)格的、一致性的管制規(guī)劃和規(guī)范，而僅僅設(shè) 定原則性的游戲規(guī)則， 由各政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán)體自行決定采取何種行動， 而政府不加干預(yù)的 政策類型。（3）分配性政策：指政策將利益、服務(wù)和成本，義務(wù)分配給不同的政府機(jī)關(guān)和標(biāo)的團(tuán) 體享受和承擔(dān)的政策。（4）重分配性政策：指政府將某一標(biāo)的團(tuán)體的利益或義務(wù)，轉(zhuǎn)移給另一標(biāo)的團(tuán)體享受 或承擔(dān)的政策。5、2 公共政策問題的建構(gòu) 政策問題的性質(zhì) 所謂的政策問題，就是經(jīng)由政策制定者（或分析者）認(rèn)定，進(jìn)入政府議程而欲加以解決 的公共問題。當(dāng)代的政策問題的性質(zhì)

43、有下列特性：互賴性主觀性人為性問題情境” 。 后設(shè)問題” 。 實質(zhì)問題” 。 形式問題” 。（1）（2）（3）（4）動態(tài)性 政策問題建構(gòu)的方法 四種分析方法：包括問題感知、問題搜索、問題界定、問題陳述 四種實質(zhì)內(nèi)涵：包括問題情境、后設(shè)問題、實質(zhì)問題、形式問題。結(jié)合方法和內(nèi)涵，問 題建構(gòu)的程序如下：以 以 以 以問題感知”體悟 問題搜索”認(rèn)定 問題界定”發(fā)現(xiàn) 問題陳述”建立政策問題診斷的誤差 公共政策學(xué)者史塔林指出問題診斷時可能遭遇到的誤差因素有以下九個來源： 組織結(jié)構(gòu)，主要是層級制體系；專業(yè)化；集中化；意識形態(tài)無知信息太多噪音干擾時間落差逃避問題隱避問題虛假問題5、3 政策規(guī)劃與設(shè)計 政策規(guī)劃

44、與設(shè)計的特性 政策規(guī)劃與設(shè)計乃是政府為解決公共問題， 采取科學(xué)方法， 廣泛收集各種信息， 設(shè)定 套未來行動選擇方案的動態(tài)過程。依據(jù)政策專家羅伯特-梅葉的看法，政策規(guī)劃主要有五個特性：政策規(guī)劃是目標(biāo)導(dǎo)向的；是系統(tǒng)思考的過程， 是發(fā)明政策方政策規(guī)劃的變革取向； 政策規(guī)劃的選擇取向； 政策規(guī)劃的理性取向； 政策規(guī)劃的群體取向； 政策規(guī)劃與設(shè)計的是公共政策適應(yīng)政治環(huán)境的過程， 案的過程，也是可行性分析的過程。政策規(guī)劃的原則：學(xué)者卡普蘭曾提出以下政策規(guī)劃的原則： 公正無偏的原則； 個人受益的原則； 劣勢者利 益最大化原則；分配普遍原則；持續(xù)進(jìn)行原則；人民自主原則；緊急處理原則；史塔林則認(rèn)為應(yīng)把握以下六個

45、方面的原則： 集中性；清晰性；變遷性；挑戰(zhàn)性；協(xié)調(diào)性；一致性 理性政策規(guī)劃的基本步驟：確定目的設(shè)計方梅葉認(rèn)為， 理性政策規(guī)劃有九個步驟： 決定目標(biāo)估計需要 案評定后果選定方案設(shè)計執(zhí)行評估回饋。5、4 公共政策執(zhí)行 政策執(zhí)行的理論模式1、自上而下的政策執(zhí)行模式：講究的是科學(xué)管理的精神，舉凡功能分工、管理監(jiān)督、 命令統(tǒng)一、專業(yè)分工、層級節(jié)制、依法辦事均是。其缺點：強(qiáng)調(diào)了從中央政策決定開始，容易忽視其他行動者的重要性。 許多政府沒有支配性的機(jī)關(guān)，而是由多元政府機(jī)關(guān)共同執(zhí)行的。 忽視了低層官員與政策標(biāo)的團(tuán)體采取的各種策略 政策執(zhí)行與規(guī)劃之間的區(qū)分是不必要的、無意義的。2、自下而上的政策執(zhí)行模式 強(qiáng)調(diào)應(yīng)

46、該給予基層官員或地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主裁量權(quán)， 使之能夠適應(yīng)復(fù)雜的政策情境； 中 央的政策決定者，其核心任務(wù)并不是設(shè)定政策執(zhí)行的架構(gòu)，而是提供一個充分的自主空間， 使基層官員或地方執(zhí)行機(jī)關(guān)能夠采取適當(dāng)?shù)臋?quán)宜措施， 重新建構(gòu)一個更能適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的政 策執(zhí)行過程?；久}： 有效的政策執(zhí)行有賴于多元組織的執(zhí)行結(jié)構(gòu) 政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)是有共識的自我選擇過程 政策執(zhí)行是以計劃理性，而非以組織理性為基礎(chǔ) 有效的政策執(zhí)行取決于機(jī)關(guān)間的過程與產(chǎn)出，而非政策決定建構(gòu)者的意圖或雄心 有效的政策執(zhí)行是多元行動者互動的結(jié)果，而非單一機(jī)關(guān)之行動結(jié)果 有效的政策執(zhí)行有賴于基層官員或地方執(zhí)行機(jī)關(guān)的裁量權(quán)， 而非層級結(jié)構(gòu)的指揮命令系

47、統(tǒng)有效的政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、 交易或聯(lián)盟的活動， 故互惠性遠(yuǎn)比監(jiān)督性功能更為重要。 優(yōu)點：促使我們能夠正視執(zhí)行過程機(jī)關(guān)組織間的互惠性與裁量權(quán)。影響政策執(zhí)行力的因素分析 影響政策執(zhí)行力與績效的因素很多，主要有以下幾個大的方面：1、政策問題的性質(zhì)：包括標(biāo)的人口行為的分殊性；標(biāo)的人口的數(shù)目多寡；標(biāo)的人口行 為需要調(diào)適的程度。2、政策執(zhí)行的資源：人員、信息、設(shè)備、權(quán)威3、政策溝通4、政策執(zhí)行人員的意向5、政府組織結(jié)構(gòu)6、政策標(biāo)的團(tuán)體的順服程度7、社會、經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境 5、 5 公共政策評估 政策評估的意義、特質(zhì)與功能 政策評估是政策評估人員利用科學(xué)的方法和技術(shù)， 有系統(tǒng)的收集相關(guān)信息， 評估政策方

48、案的內(nèi)容、規(guī)劃與執(zhí)行過程以及執(zhí)行結(jié)果的活動。它的內(nèi)涵包括：以價值為焦點 價值與事實的互賴性 目前與過去取向 價值的雙重性評估的對象為足以影響社會發(fā)展的公共政策與計劃； 評估的方法為多元的社會科學(xué)研究方法； 評估者包括官方的與非官方的評估者； 政策評估的內(nèi)容包括政策產(chǎn)出和政策結(jié)果，其中尤以政策結(jié)果為重要 政策評估有以下四個特質(zhì)：（1）（2）（3）（4）政策評估的一般標(biāo)準(zhǔn) 政策評估要注意以下標(biāo)準(zhǔn)：效能；效率；充分；公正；回應(yīng)性；適當(dāng)性 政策評估結(jié)果的處理方式 有以下四種：1、政策方案調(diào)整2、政策方案持續(xù)3、政策方案終止4、政策方案重組第六章 公共組織管理重點問題： 公共組織的性質(zhì)與特征 科層制 科

49、層制的危機(jī)與困境 彈性化組織與彈性化組織設(shè)計 學(xué)習(xí)與組織學(xué)習(xí) 學(xué)習(xí)性組織6、1 公共組織的特性 公共組織的特性歸納起來主要有以下幾點：1、公共組織是以追求公共利益為其價值取向的；2、公共組織的活動受法律法規(guī)的限制并具法律的權(quán)威；3、公共組織權(quán)威的割裂4、公共組織受到高度的公共監(jiān)督5、公共組織間的相互依存性6、公共組織政治因素的考慮7、公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測量8、公共組織的獨占性9、公共組織行為具有強(qiáng)制性。6、2 傳統(tǒng)科層組織及其困境傳統(tǒng)科層組織的特征： 在科層組織中，每一為成員都有固定和正式的職掌，依法行使職權(quán) 層級節(jié)制的全力體系 人員的工作行為以及人員間的工作關(guān)系，須遵循法規(guī)的規(guī)

50、定，不得參雜個人好惡情感 科層組織內(nèi)的職位，按人員的專長做合理的分工，其工作范圍和權(quán)責(zé)也以法律明文規(guī) 定，職位的獲得主要以技能為主。職業(yè)化傾向 人員的工作報酬也有明文規(guī)定 著重效率 傳統(tǒng)科層組織的副作用：1、決策權(quán)威集中化造成管理的惡性循環(huán)2、專業(yè)分工原則的扭曲3、制式化對組織效能的可能影響4、遏制組織學(xué)習(xí)5、科層價值與民主價值的沖突6、科層價值與人格成長的沖突8、防衛(wèi)型的官僚人格6、3 彈性化政府的組織設(shè)計 泰西認(rèn)為：彈性化組織，指的是一種扁平化的組織結(jié)構(gòu)，以此去除中層管理者與擴(kuò)大 控制幅度以改善垂直的溝通， 管理者的角色不再是指揮與控制， 而是教導(dǎo)與樹立榜樣其定義 有兩個：1、彈性化的結(jié)構(gòu)

51、乃是一簡單、高度分化的結(jié)構(gòu)，決策權(quán)與控制權(quán)充分下放。 2、彈性化結(jié)構(gòu)將促使組織成員跨越功能與事業(yè)單位的界限。 組織規(guī)模、組織策略、科技與外在環(huán)境乃是影響組織結(jié)構(gòu)的重要因素。 委員會制 委員會制是一種有別于首長制的組織結(jié)構(gòu)，其決策是由一群具有相關(guān)經(jīng)驗與背景的人 所共同決定并各自行使其不同的職能。自我包含的部門機(jī)構(gòu)與分離的結(jié)構(gòu) 自我包含的部門結(jié)構(gòu)是指于正式的層級之外，專門成立的為達(dá)成某種特別任務(wù)或目標(biāo) 的分支部門，此部門擁有完成任務(wù)所需要的所有資源與專才，且不受正式層級的約束。分離的結(jié)構(gòu)是從現(xiàn)有的層級分離出一個獨立自主的單位，并由總部來進(jìn)行協(xié)調(diào)與控制， 每一個分離的部門皆有決策的權(quán)力與自主的專業(yè)能

52、力， 并由部門管理者全權(quán)負(fù)責(zé)此部門的財 務(wù)、人事等事項。矩陣式組織矩陣式組織又稱“專案組織” ，指為達(dá)成某種特殊的工作而進(jìn)行的團(tuán)隊組合，也就是為 解決某種特殊問題所建立的團(tuán)隊或工作小組。 此類組織的成員乃是自功能部門借調(diào)而來， 認(rèn) 為完成后，工作人員歸還原來的部門。跨越功能的團(tuán)隊 它與矩陣式組織相似，都是從各功能部門借調(diào)其成員以組成團(tuán)隊，不同的是跨功能團(tuán) 隊的領(lǐng)導(dǎo)者具有完整的權(quán)力指揮其成員， 因此不會發(fā)生矩陣式組織中因雙重命令體系所引起 的沖突。網(wǎng)絡(luò)組織 乃是一種以契約為結(jié)合基礎(chǔ)的動態(tài)聯(lián)結(jié)體，其通常擁有一個核心組織以負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 與其他組織間的關(guān)系與活動， 網(wǎng)絡(luò)組織的核心可視需要與其他組織產(chǎn)生

53、聯(lián)結(jié)或中斷關(guān)系， 此，它是一種幾乎沒有界限的組織形態(tài)。 網(wǎng)絡(luò)組織與其他團(tuán)隊形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)不同， 網(wǎng)絡(luò)中 的各組織并無自我包含的能力， 他們必須與其他組織合作才有存在的價值， 這種依賴自我管 理的組織形式極大地提高了組織的彈性和對外界的反應(yīng)能力。6、4 組織設(shè)計：組織學(xué)習(xí)的觀點學(xué)習(xí)與組織學(xué)習(xí) 組織學(xué)習(xí)：所謂的組織學(xué)習(xí)，是為了促進(jìn)組織的長期效能與生存發(fā)展，而在適應(yīng)環(huán)境 變化的過程中， 對其基本的信念、態(tài)度和行為、結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行調(diào)整， 從而獲取一種面對各 種問題持續(xù)改善的能力。 組織學(xué)習(xí)不等于組織適應(yīng)， 組織適應(yīng)屬于被動防衛(wèi)調(diào)整， 而組織學(xué) 習(xí)屬于主動的攻勢調(diào)整。學(xué)習(xí)型組織的意涵與特征 不同學(xué)者對學(xué)

54、習(xí)型組織有不同的看法，但可以肯定的是：學(xué)習(xí)型組織是一種不斷在學(xué) 習(xí)與轉(zhuǎn)化的組織，其學(xué)習(xí)的起點在組織成員、 工作團(tuán)體和整個組織。學(xué)習(xí)是一種持續(xù)性、戰(zhàn) 略性運用過程， 并與工作相結(jié)合。學(xué)習(xí)的結(jié)果將會導(dǎo)致知識、 信念及行為的改變， 并可強(qiáng)化 組織創(chuàng)新與成長的能力。主要特征： 領(lǐng)導(dǎo)者能采取風(fēng)險承諾及試驗性的模式 分權(quán)式的決策對學(xué)習(xí)能力進(jìn)行技術(shù)性的記載并審核 有系統(tǒng)的分享信息，并將其運用于工作實務(wù)上 對員工的創(chuàng)見予以獎賞，并形成一套制度 對長期的成果以及對他人工作之影響均能做深入的考慮 經(jīng)常運用跨功能性的工作團(tuán)隊從日常工作的經(jīng)驗中提供員工學(xué)習(xí)的機(jī)會 培養(yǎng)出回饋與坦誠的組織文化。學(xué)習(xí)型組織的建立 學(xué)者托賓

55、提出了學(xué)習(xí)型組織建立的五項基本原則： 每一個人都是一學(xué)習(xí)者彼此相互學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)促進(jìn)變革學(xué)習(xí)是持續(xù)的 學(xué)習(xí)是一項投資，而非消費。圣吉也提出了建立學(xué)習(xí)型組織的五項修煉： 系統(tǒng)思維、自我精進(jìn)、改變心智模式、建立共同愿景、團(tuán)隊學(xué)習(xí)。第七章 公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)重點問題： 領(lǐng)導(dǎo)與影響力系統(tǒng) 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)效能 領(lǐng)導(dǎo)方式理論 權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論 轉(zhuǎn)換式領(lǐng)導(dǎo)理論7、1 領(lǐng)導(dǎo)與影響力系統(tǒng) 領(lǐng)導(dǎo)的含義 領(lǐng)導(dǎo)乃是領(lǐng)導(dǎo)者在各種環(huán)境中系統(tǒng)地影響組織成員行為以達(dá)到組織目標(biāo)的過程，也就 是說，領(lǐng)導(dǎo)是與組織成員之間相互影響關(guān)系的確立過程。 領(lǐng)導(dǎo)的影響方式 由于不同影響方式所需的條件不同，其效果也不一樣，依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)學(xué)者約克的研究， 領(lǐng)導(dǎo)的

56、影響方式包括以下方面：1、合法的要求2、制約的服從3、強(qiáng)迫4、理性的說服5、理性的信任6、鼓舞的訴求7、教導(dǎo)8、個人認(rèn)同9、改變情境10、決策認(rèn)同7、2 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)效能 佛蘭奇對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的劃分最為典型，他們將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分為五種：獎懲權(quán)、強(qiáng)迫權(quán)、 合法權(quán)、專家權(quán)、參考權(quán)。參考權(quán)： 參考權(quán)就是一個人的行為、意見、態(tài)度等，變成了他人采取行為模式、表達(dá)意見和參 考的對象。 也就是說， 領(lǐng)導(dǎo)者的參考權(quán)是建立在組織成員對領(lǐng)導(dǎo)者的忠誠、 敬仰和個人情素 的基礎(chǔ)之上的。專家權(quán)：約克對領(lǐng)導(dǎo)建立和應(yīng)用專家權(quán)曾提出如下建議：建立專家形象；維持信用； 危機(jī)時果斷而自信； 保持信息靈通； 避免傷害部屬的自尊心。合法權(quán)：獎酬權(quán)：強(qiáng)制權(quán)：7、3 領(lǐng)導(dǎo)方式與領(lǐng)導(dǎo)效能 對于領(lǐng)導(dǎo)方式的分類，依據(jù)以下兩種標(biāo)準(zhǔn)可以有不同的劃分： 以領(lǐng)導(dǎo)者對權(quán)力運用的方式為標(biāo)準(zhǔn)來劃分，大致可分為以下三種：1、 獨裁式的領(lǐng)導(dǎo)2、 放任式的領(lǐng)導(dǎo)3、民主式的領(lǐng)導(dǎo) 以領(lǐng)導(dǎo)者的作風(fēng)與態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)，領(lǐng)導(dǎo)方式可分為以下兩種：1、 以人員為中心的領(lǐng)導(dǎo)2、 以工作為中心的領(lǐng)導(dǎo)7、4 權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論 所謂權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理論，主要是認(rèn)為管理工作即為診斷與評估可能影響領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)行為與效果的各種因素，因此領(lǐng)導(dǎo)者在從事領(lǐng)導(dǎo)行為的選擇與運用時，必須對各種環(huán)境 因素加以考慮。最具代表性的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)理