我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的問(wèn)題及對(duì)策探析

1、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的問(wèn)題及對(duì)策探析近年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)取得了快速發(fā)展，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷壯大， 社區(qū)養(yǎng)老網(wǎng)絡(luò)普遍構(gòu)筑，居家養(yǎng)老全面推進(jìn)， 服務(wù)隊(duì)伍逐步建立， 初步形成了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依 托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的中國(guó)特色養(yǎng)老服務(wù)體系。在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也必須看到，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展還存在著一些突出的矛盾和問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老設(shè)施總量供給不足，難以滿足人民群眾養(yǎng)老日益增長(zhǎng)的需求。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，特別是人口老齡化、 家庭小型化、農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快， 人民群眾對(duì)于養(yǎng)老服 務(wù)的需求越來(lái)越迫切， 而我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老設(shè)施總量供給嚴(yán)重不足：一是現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)制度基本上還是補(bǔ)缺型的制度框

2、架，主要保障“三無(wú)”和困難老年人的基本生存，保障面相對(duì)比較狹窄，福利項(xiàng)目偏少，尚未形成系統(tǒng)化的惠及全體老年人的服務(wù)體系。二是養(yǎng)老床位供給數(shù)量嚴(yán)重匱乏，供需矛盾突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，全國(guó)共有各種類型的老年福利機(jī)構(gòu)37623個(gè)，養(yǎng)老床位 245萬(wàn)張，僅占60歲以上的老年人口的 1.5%，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家 5%-7%的比例，也低于一些發(fā)展中國(guó)家2%-3%的水平。三是現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施利用率不高，功能不完善，服務(wù)整體水平較低，與人民群眾的需求相比還有很大差距。二是養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。制度建設(shè)滯后表現(xiàn)在法律與政策兩個(gè)層面。在法律層面：一方面，缺乏發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)行政法規(guī)，有關(guān)

3、法律規(guī)定主要散見(jiàn)于老年人權(quán)益保障法、民法通則、刑法和婚姻法等法律文本之中。另一方面， 相關(guān)法律的權(quán)威性不足，缺乏基本的約束力和執(zhí)行力，許多地方執(zhí)行起來(lái)困難重重；三是原 則性、倡導(dǎo)性規(guī)定過(guò)多，現(xiàn)實(shí)的操作性不強(qiáng)， 更缺少相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制。 在政策層面：一方面, 現(xiàn)有政策需要進(jìn)一步完善。另一方面，在部分地區(qū)有關(guān)用水、用電、用地、稅收減免等優(yōu)惠 政策難以落實(shí)。第三，一些已出臺(tái)的政策規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。三是養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任主體不明，資金投入嚴(yán)重不足， 保障功能弱小。國(guó)家是發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)的責(zé)任主體。九十年代以來(lái)，部分地區(qū)由于對(duì)社會(huì)福利社會(huì)化理解的偏差，在一定程度上淡化了國(guó)家作為社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展主體的

4、責(zé)任，導(dǎo)致了地方政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的資金投入嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年國(guó)家投入包括養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的社會(huì)福利事業(yè)103.1億元，僅占當(dāng)年國(guó)家財(cái)政支出的0.16%，相當(dāng)于當(dāng)年GDP總量的0.034%。國(guó)家財(cái)政投入少，發(fā)展資金嚴(yán)重 不足，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)供給不足，福利保障功能弱小。四是養(yǎng)老服務(wù)布局不合理，地區(qū)發(fā)展不平衡。從國(guó)情出發(fā)，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)應(yīng)堅(jiān)持 居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)相結(jié)合。但當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的布局多集中在機(jī)構(gòu)服務(wù)方面，而廣 大老年人需要的社區(qū)康復(fù)、文化、娛樂(lè)、家政等福利服務(wù)則嚴(yán)重匱乏。同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì) 發(fā)展的不平衡性決定了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的不平衡。西部地區(qū)的發(fā)展明顯落后于其

5、他地區(qū)， 大部分縣沒(méi)有綜合性福利機(jī)構(gòu)，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入、 人員素質(zhì)和管理水平、服務(wù)質(zhì)量等方面和東部相比相差甚遠(yuǎn)。五是養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，從業(yè)人員的職業(yè)化建設(shè)滯后。 從崗位職責(zé)和專業(yè)技能要求來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)事業(yè)發(fā)展的客觀要求。最突出的問(wèn)題是專門技術(shù)人員嚴(yán)重缺乏。以養(yǎng)老護(hù)理員為例，目前，我國(guó)城市老年人失能和半失能的達(dá)到 14.6%，農(nóng)村已經(jīng)超過(guò) 20%，這部分老人需要專業(yè)的護(hù)理和照顧。按照老年人與護(hù)理員的比 例為3： 1來(lái)推算，全國(guó)最少需要 1000萬(wàn)名養(yǎng)老護(hù)理員。但是， 目前全國(guó)老年福利機(jī)構(gòu)的職 工只有22萬(wàn)，取得養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)資格的也僅有2萬(wàn)多人，不僅與我國(guó)幾

6、千萬(wàn)失能老人的潛在需求相比差距巨大，而且無(wú)法滿足現(xiàn)有200萬(wàn)進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人的護(hù)理需求。同時(shí)，服務(wù)隊(duì)伍的整體素質(zhì)較低，專業(yè)水平、業(yè)務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量不能有效滿足服務(wù)對(duì)象的需求。 為了解決上述問(wèn)題，必須立足我國(guó)國(guó)情，按照“一個(gè)轉(zhuǎn)變，三個(gè)結(jié)合”的思路，加快建立與 我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)又好又快發(fā)展。（一）堅(jiān)持體系保障和資金保障相結(jié)合，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變?cè)谖覈?guó)加速人口老齡化的歷史條件下，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，不斷拓展社會(huì)福利的保障范圍，加快推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須堅(jiān)持體系保障和資金保障相結(jié)合，即在建立健全

7、居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)相結(jié)合的福利服務(wù)體系，為全社會(huì)有需要的老年人提供基本服務(wù)保障的基礎(chǔ)上，推動(dòng)建立養(yǎng)老服務(wù)的資金保障體系。當(dāng)前需做好兩方面工作：一是建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。采取必要的資金補(bǔ)助或低償、無(wú)償服務(wù)方式，有差別的為老年人提供服務(wù)。對(duì)于城鄉(xiāng)“三無(wú)”老年人，采取集中供養(yǎng)或分散供養(yǎng)的方式，保障其基本 生活不低于當(dāng)?shù)仄骄钏?，供養(yǎng)資金納入財(cái)政預(yù)算，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用衿骄钏?平的提高而提高。對(duì)于最低生活保障及其他經(jīng)濟(jì)困難的老年人，對(duì)他們接受養(yǎng)老服務(wù)提供必要的資金補(bǔ)助，或者為他們提供低償和無(wú)償?shù)姆?wù)。對(duì)于收入比較穩(wěn)定的老年人，由老年人或其家庭支付養(yǎng)老服務(wù)的費(fèi)用。二是建立高齡老人津貼制度。各地應(yīng)

8、借鑒寧夏等地的經(jīng)驗(yàn)做法，加快制定政策措施，盡快建立高齡老人津貼制度。這一制度的建立，是對(duì)傳統(tǒng)補(bǔ)缺型社會(huì)福利制度的重大變革和創(chuàng) 新，實(shí)現(xiàn)了由臨時(shí)性、不確定救濟(jì)向常態(tài)化、制度性保障的重大突破， 是加強(qiáng)養(yǎng)老保障的有效實(shí)現(xiàn)形式。（二）堅(jiān)持政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，是各級(jí)政府的應(yīng)盡職責(zé)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展特別是落實(shí)科學(xué) 發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)和加強(qiáng)政府公共服務(wù)的職能，政府的責(zé)任非但不能減輕，而且應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化，資金投入和政策扶持力度應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)力的增強(qiáng)不斷加大，這是衡量政府是否履行職責(zé)，社會(huì)是否文明進(jìn)步的重要尺度。政府的主導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在制定政策、出臺(tái)規(guī)劃、 資

9、金支持、監(jiān)督管理等方面，這是推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也是充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的前提和保證。同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，離開(kāi)政府的主導(dǎo)不行，完全由政府包攬也不現(xiàn)實(shí)，必須堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性。應(yīng)進(jìn)一步完善和落實(shí)對(duì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠扶持政策。同時(shí)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)地民辦公助和公建民營(yíng)，探索發(fā)展社會(huì)福利的有效實(shí)現(xiàn)形式。民辦公助，明確具體方式和途徑，建立必要的申請(qǐng)和審批程序， 通過(guò)簽訂協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、明確社會(huì)辦福利設(shè)施功能改變等相關(guān)規(guī)定，確保國(guó)有資產(chǎn)不流失，確保社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)快速健康發(fā)展。公建民營(yíng)，明確社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)必須具備的資質(zhì)和條件，

10、通過(guò)簽訂協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)規(guī)范管理，提升服務(wù)水平。（三）堅(jiān)持家庭、社區(qū)和機(jī)構(gòu)相結(jié)合，進(jìn)一步健全養(yǎng)老服務(wù)體系堅(jiān)持家庭在養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)地位， 符合我國(guó)的國(guó)情。我國(guó)人口老齡化，具有老年 人口基數(shù)大、增速快、未富先老等特點(diǎn)， 單純通過(guò)建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解決養(yǎng)老問(wèn)題不現(xiàn)實(shí)， 必須 發(fā)揮家庭的重要作用。 應(yīng)從政策扶持和公共投入入手， 全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)， 制定發(fā)展居 家養(yǎng)老的政策法規(guī)，同時(shí)，鼓勵(lì)和支持家庭養(yǎng)老。隨著家庭小型化和家庭照料功能的減弱，必須充分發(fā)揮社區(qū)的依托作用。應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)設(shè)施、組織、信息平臺(tái)建設(shè)，為居家養(yǎng)老提供支持。由于身心狀況的制約，高齡和失能的老人需要實(shí)行機(jī)

11、構(gòu)養(yǎng)老。同時(shí)，隨著大量居家老年人納入服務(wù)保障之中， 幫助家庭提高康復(fù)護(hù)理技能，需要充分發(fā)揮養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用。政府應(yīng)加強(qiáng)以供養(yǎng)型、護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為主的基礎(chǔ)性、示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，為“三無(wú)”、貧困和失能老年人提供良好的養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等服務(wù)。（四）堅(jiān)持法律法規(guī)、人才隊(duì)伍、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范相結(jié)合，提升養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平目標(biāo)明確、體系完整、覆蓋面廣的法律法規(guī)體系，是實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)法制化管理的重要依據(jù)。應(yīng)加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專項(xiàng)行政法規(guī)建設(shè)，理順審批程序，明確準(zhǔn)入條件，豐富運(yùn)營(yíng)監(jiān)管措施，建立退出機(jī)制，完善處罰細(xì)則。建設(shè)一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍，是為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的重要條件。應(yīng)實(shí)行職業(yè)資格和技術(shù)等級(jí)管理認(rèn)證制度， 制定崗位專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和