精編國家開放大學電大行政管理本科《我國事業(yè)單位改革存在問題及對策》論文

1、國家開放大學電大行政管理本科我國事業(yè)單位改革存在問題及對策論文 國家開放大學人才培養(yǎng)模式改革和開放教育 行政管理專業(yè)畢業(yè)論文 我國事業(yè)單位改革存在的問題及對策 作 者： 學 校： 專 業(yè)： 年 級： 學 號： 指導老師： 答辯日期： 成 績： 目 錄 內(nèi)容摘要2 關鍵詞2 一、事業(yè)單位的性質(zhì)和特征2 （一）事業(yè)單位的性質(zhì)2 （一）事業(yè)單位的特征2 二、事業(yè)單位存在的問題3 （一）政事不分3 （二）管辦不分3 （三）投入機制不健全4 三、事業(yè)單位存在問題的原因4 （一）政事關系錯亂4 （二）缺乏科學、嚴格的激勵與約束機制5 （三）體制僵化、忽視市場作用5 （四）法制不健全6 四、事業(yè)單位改革的策

2、略6 （一）實行政事分開6 （二）推進公共事業(yè)管理社會化7 （三）引入市場機制，促進公共事業(yè)管理市場化7 （四）改革事業(yè)單位財政資金供應方式7 （五）加強事業(yè)單位監(jiān)督機制建設8 參考文獻9 我國事業(yè)單位改革存在的問題及對策 內(nèi)容摘要：事業(yè)單位改革是行政管理體制改革的重要組成部分。我國事業(yè)單位改革通過二十多年的探索，進步明顯，但由于事業(yè)單位的復雜性，如今仍有很多事業(yè)單位不能適應改革形勢。事業(yè)單位按照社會功能可以分為行政職能事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位和公益服務類事業(yè)單位。事業(yè)單位的改革要以此為依據(jù)，針對不同類型的事業(yè)搞好分類改革，內(nèi)外結(jié)合，推進事業(yè)單位的全面發(fā)展。推進事業(yè)單位改革關鍵要從體制機制

3、入手，轉(zhuǎn)變政府職能和管理方式，調(diào)整和規(guī)范政事關系。 關鍵字：事業(yè)單位；行政職能；生產(chǎn)經(jīng)營；公益服務；改革 一、事業(yè)單位的性質(zhì)和特征 （一）事業(yè)單位的性質(zhì) 事業(yè)單位是相對于企業(yè)單位而言的。事業(yè)單位包括一些參照公務員管理的單位，它們不 是以盈利為目的，是一些國家機構(gòu)的分支。其上級部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門，其行為依據(jù)有關法律，所做出的決定多具有強制力，其人員工資和辦公經(jīng)費來源多為財政撥款。事業(yè)單位的登記在編制部門進行。事業(yè)單位與職工簽訂聘用合同，發(fā)生勞動爭議后，事業(yè)單位進行人事仲裁。 事業(yè)單位是我國特殊國情下的特殊產(chǎn)物，它雖然有別于國外的非政府組織(NGO)和所謂的非營利組織(NPO

4、)，但是又同它們有著一定的聯(lián)系。根據(jù)1998年國務院發(fā)布的事業(yè)單位登記管理暫行條例的定義，事業(yè)單位是指為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織。我國的事業(yè)單位就其定位而言，主要具備以下特征: （二）事業(yè)單位的特征 1、服務性 事業(yè)單位主要分布在科、教、文、衛(wèi)等領域，是保障國家政治、經(jīng)濟、文化生活正常進行的社會系統(tǒng)。如教育事業(yè)單位，主要功能是為社會培養(yǎng)合格的勞動者和各方面所需要的人才;衛(wèi)生事業(yè)單位，主要功能是保障公民的身體健康，使其享受良好的醫(yī)療服務，等等。缺乏這些服務支持，或服務支持系統(tǒng)不健全，生產(chǎn)力發(fā)展就會受到制約，并影響社會穩(wěn)

5、定。經(jīng)濟愈發(fā)展，社會愈進步，對服務功能的要求標準也愈高，范圍也愈大。服務性，是事業(yè)單位最簡明的特征。 2、公益性 公益性，是由事業(yè)單位的社會功能和市場經(jīng)濟體制的要求決定的。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場對資源配置起基礎性作用，但在一些領域，某些產(chǎn)品或服務，不能或無法由市場來提供，如教育、衛(wèi)生、基礎研究、市場管理等。為了保證社會生活的正常進行，就要由政府組織、管理或委托社會公共服務機構(gòu)從事社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，以滿足社會發(fā)展和公眾的需求。我國的事業(yè)單位大都分布在公益性領域中，主要從事精神產(chǎn)品的生產(chǎn)和服務，有的雖然也從事某些物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但多數(shù)不屬于競爭性生產(chǎn)經(jīng)營活動，不以營利為目的。 3、知識密

6、集性 絕大多數(shù)事業(yè)單位是以腦力勞動為主體的知識密集性組織，專業(yè)人才是事業(yè)單位的主要人員構(gòu)成，利用科技文化知識為社會各方面提供服務是事業(yè)單位的主要手段。雖然事業(yè)單位主要不從事物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，但由于其在科技文化領域的地位，對社會進步起著重要的推動作用，是社會生產(chǎn)力的重要組成部分，在國家科技創(chuàng)新體系中，居于核心地位。 總之，事業(yè)單位作為非政府、非企業(yè)組織，有著政府機構(gòu)和營利性市場主體所不具備的優(yōu)點。由此可見，改革后的中國事業(yè)單位應當是主要從事社會事業(yè)和公益事業(yè)的獨立于政府和企業(yè)之外的非營利組織。其基本特點是:非政府(也非“二政府“);非企業(yè)(也非準企業(yè));非營利(也非變相營利)。 二、事業(yè)單位存在的

7、問題 目前中國事業(yè)單位存在的許多矛盾和問題，都與政府對事業(yè)單位管理體制不完善密切相關，概括起來主要有以下幾點： （一）政事不分 事業(yè)單位隸屬于政府部門，政事邊界不清，功能定位不明，政府對事業(yè)單位管理既存在“越位”又有“缺位”問題，對事業(yè)單位行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策標準、行為規(guī)范的宏觀管理不足，事業(yè)單位法人自主權(quán)落實不夠，公共服務效率不高。 （二）管辦不分 政府主管部門通過舉辦事業(yè)單位直接提供公益服務，并實行監(jiān)督管理，既履 行社會管理職責，又履行出資人職責，造成“管”、“辦”的職責不明確，主管部門專注于直屬事業(yè)單位的管理，對全社會、全行業(yè)事業(yè)單位提供公平環(huán)境的關注不夠，缺乏有效的監(jiān)督管理。 （三）投入

8、機制不健全 各級政府投入責任不明確，公益事業(yè)投入方式單一， 對公益事業(yè)的投 入存在地區(qū)和城鄉(xiāng)分布不均衡，同時，對投入效益監(jiān)督不夠，難以保證資金使用效益。 四是政府對社會力量投入公益服務的組織管理不規(guī)范。社會力量舉辦公益事業(yè)在稅收優(yōu)惠、 貸款融資、職稱評聘等政策方面不能與事業(yè)單位享受同等待遇，不利于鼓勵社會力量參與舉辦公益機構(gòu)，發(fā)展公益服務事業(yè)。 三、事業(yè)單位存在問題的原因 （一）政事關系錯亂 長期以來，各項事業(yè)一直采取全部由政府直接組織方式，大到機構(gòu)設立、目標確定、經(jīng)費供給，小到人員管理、具體業(yè)務活動組織等等，幾乎全部都要依靠政府。近些年來，雖然進行了一系列改革探索，全面擴大了事業(yè)單位的自主權(quán)

9、，但總體上看，由政府直接組織社會事業(yè)的體制，特別是政府與事業(yè)單位的基本關系模式并沒有發(fā)生實質(zhì)性變化。我國政事關系錯亂已成為事業(yè)單位管理體制中存在的最突出問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面: 1、政事組織不分 政府機關與事業(yè)單位在法律上雖然屬于兩類不同的組織，由于事業(yè)單位法人制度尚未真正建立起來，政府機關不僅通過各種權(quán)力、運用多種方式直接管理事業(yè)單位，而且政府部門與事業(yè)單位之間缺乏嚴格的組織界限，事業(yè)單位往往依附于政府及政府的各個部門，有的甚至出現(xiàn)了以“一個機構(gòu)兩塊牌子“(行政的、事業(yè)的)的形式存在的行政事業(yè)混編機構(gòu)。此外，許多事業(yè)單位套用行政級別，建立科層制組織形式，按行政機關的形式運行，按政府管理

10、的方式提供服務，形成行政化、官僚化組織模式和運行方式。 2、政事人事管理不分 1993年推行國家公務員制度、2002年事業(yè)單位全面推行聘用制，逐步將機關人事制度與事業(yè)單位人事制度分離開來，但行政一體化問題依然突出。而所謂的“全員聘用“制度在實際運作中基本上就是“全部聘用“，事業(yè)單位工作人員擁有的“事業(yè)身份“，“國家干部身份“并未根本取消，能上不能下、能進不能出的問題也并未隨聘用制的推行而解決。此外，事業(yè)單位領導基本由政府主管部門委任，體現(xiàn)事業(yè)單位特點的領導干部選拔任用機制尚未形成。 3、政事產(chǎn)權(quán)不分 首先，政府作為事業(yè)單位的出資人，無償提供事業(yè)單位建設資金和運營資金。目前我國事業(yè)單位約60%財

11、政全額撥款，約20%財政差額撥款，各項事業(yè)經(jīng)費支出占政府財政支出的30%以上，事業(yè)單位日常運營及基本建設高度依賴政府財政，這在一定程度上影響事業(yè)單位財產(chǎn)的獨立性。其次，個別機關與事業(yè)單位資產(chǎn)實行一體化管理，在資產(chǎn)分類上機關與事業(yè)單位資產(chǎn)均屬于非經(jīng)營性的“行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)“，長期以來按照一種體制進行管理，事業(yè)單位資產(chǎn)難以同行政單位資產(chǎn)徹底分離。同時，一體化管理不利于事業(yè)單位通過盤活資產(chǎn)優(yōu)化配置進而實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。再次，許多事業(yè)單位缺乏獨立的財產(chǎn)權(quán)，盡管隨著“搞活“、“創(chuàng)收“等政策被事業(yè)單位積極乃至過度使用，事業(yè)單位經(jīng)濟方面的自主權(quán)開始擴大，但主管部門調(diào)用事業(yè)單位財產(chǎn)情況仍經(jīng)常發(fā)生，甚至許多

12、事業(yè)單位成了主管部門的“小金庫“。最后，部分事業(yè)單位依托行政權(quán)力進行創(chuàng)收，如許多事業(yè)單位擁有“政策性收入“權(quán)力，“政策性收費“實質(zhì)是行政權(quán)力收費，由此形成的收入明顯屬于政事不分的產(chǎn)物。 （二）缺乏科學、嚴格的激勵與約束機制 20世紀80年代中期以來，中央政府有關部門及不少地方政府對事業(yè)單位的微觀管理體制進行了一系列的探索?；靖母飪?nèi)容就是全面擴大事業(yè)單位在業(yè)務活動及內(nèi)部分配制度等各個方面的自主權(quán)，并允許事業(yè)單位利用所占有的資源或結(jié)合業(yè)務內(nèi)容進行創(chuàng)收，而且創(chuàng)收收入可以全部或部分由各個機構(gòu)自主支配，可以或多或少與員工收入和福利掛鉤。在計劃經(jīng)濟體制下，各種社會事業(yè)不僅由政府直接組織，事業(yè)單位的所有內(nèi)

13、部事務也都要接受嚴格的計劃管理。這種僵化體制的結(jié)果就是機構(gòu)及個人都缺乏積極性，運行效率極其低下。 （三）體制僵化、忽視市場作用 在長期的計劃經(jīng)濟體制下，人們已經(jīng)形成了一整套與傳統(tǒng)公共事業(yè)管理體制相適應的傳統(tǒng)觀念。例如，長期以來人們認為，科學、教育、文化、體育、衛(wèi)生等活動都屬于“事業(yè)“，而凡是“事業(yè)“都應該由政府舉辦，并應由財政供給經(jīng)費。這些觀念既是形成傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的理論基礎，又是傳統(tǒng)事業(yè)管理體制的現(xiàn)實反映。再加上我國長期以來對公共事業(yè)資源配置缺乏明確的目標，各事業(yè)部門和單位之間不通有無，相互分割，相互封閉，互不開放，從而導致大量低水平的重復建設，造成公共事業(yè)資源的大量浪費。這些傳統(tǒng)觀念已經(jīng)

14、成了阻礙市場經(jīng)濟體制下我國公共事業(yè)管理體制改革的重要因素，必須進行徹底的轉(zhuǎn)變。 （四）法制不健全 首先，從立法角度來看，缺乏公共事業(yè)組織單行法。政府雖然承認公共事業(yè)組織的多樣性，但對不同性質(zhì)的公共事業(yè)組織仍然采取了“一法統(tǒng)攬“的做法，這樣就使公共事業(yè)組織的特殊性在法律上得不到體現(xiàn)。其次，當前我國公共事業(yè)管理法規(guī)的立法層次較低，立法的權(quán)威性不足，約束力不強。新中國成立以來頒布的三個公共事業(yè)管理條例(即1950年的社會團體登記暫行辦法及1989年和1998年的社會團體登記管理條例)都屬于程序性法規(guī)。雖然現(xiàn)行的社會團體登記管理條例較前兩個法規(guī)多了一些實體性的規(guī)定，但從總體上來看，仍然主要是以社團登記

15、管理為核心的程序性規(guī)定，缺乏實體性內(nèi)容的體統(tǒng)規(guī)范。 此外，我國事業(yè)單位的管理體制中還存在政府監(jiān)管體制不健全，公共事業(yè)運行機制效率低下和財務管理不嚴，導致資金嚴重浪費等不良現(xiàn)象，急需推進事業(yè)單位管理體制的全面改革。 四、事業(yè)單位改革的策略 針對當前轉(zhuǎn)型期的社會特點，我國事業(yè)單位管理體制的改革還應進一步深化，筆者認為應從以下幾個方面繼續(xù)推進事業(yè)單位管理體制的改革。 （一）實行政事分開 應將政府的行政管理與公共事業(yè)組織的公共事業(yè)管理嚴格區(qū)分開來，正確劃分政府機構(gòu)與公共事業(yè)組織各自的職責范圍，實現(xiàn)政事分開。政府行政機構(gòu)應承擔行政管理職能，而公共事業(yè)組織則應依法從事各項公共事業(yè)經(jīng)營活動。對原由行政機構(gòu)承

16、擔的部分公共事業(yè)職能，應進行剝離，交給現(xiàn)有的事業(yè)單位承擔;對現(xiàn)有事業(yè)單位所承擔的行政職能歸還政府部門。在重新界定和劃分政府機構(gòu)與事業(yè)單位職責的基礎上，實現(xiàn)政事機構(gòu)分開。只有這樣，才能有效地杜絕政事職責不分、政事機構(gòu)混設、政事人員混用等政事不分的現(xiàn)象再次發(fā)生。同時，也有利于加強財政監(jiān)督，防止行政機構(gòu)占用或挪用事業(yè)經(jīng)費。由于行政機構(gòu)與事業(yè)單位的性質(zhì)、職責、功能和特點都不相同，因此，應分別采用不同的運行機制和管理方式，實現(xiàn)政事管理體制分開。如事業(yè)單位不僅要在機構(gòu)名稱上與行政機構(gòu)脫鉤，而且在機構(gòu)等級、勞動人事制度、目標考核制度、組織領導制度、財務管理制度、組織運行與管理方式等方面，均應與行政機關脫鉤。

17、事業(yè)單位應取消行政級別，逐步淡化并最終脫離事業(yè)單位與行政部門的隸屬關系，使其成為依法向社會自主開展事業(yè)經(jīng)營活動的獨立事業(yè)法人，實現(xiàn)真正意義上的分開。 （二）推進公共事業(yè)管理社會化 公共事業(yè)管理社會化是指通過社會各方面的力量，充分利用社會資源進行準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。在這里，公共事業(yè)社會化管理強調(diào)的是社會力量應成為公共事業(yè)的主體。社會力量包括社會上的集體及個人的財力和物力，以實現(xiàn)公共事業(yè)投資主體多元化。多元化投資主體將使公共事業(yè)的資本形態(tài)，從過去比較單一的國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)化為社會集團形態(tài)或融資資本形態(tài);公共事業(yè)組織的投資和經(jīng)營風險，也將由國家集中承擔轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣稚⒊袚?同時也使過去的國家獨享資本

18、利益，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣窒碣Y本利益。我國在改革中實行的“公辦民助“或“民辦公助“、委托“公共事業(yè)投資公司“管理和經(jīng)營公共事業(yè)資源，以及鼓勵集體和個人直接興辦等形式進行公共事業(yè)運營，正是符合了這一社會化的方向。今后，還應繼續(xù)大力支持社會力量興辦公共事業(yè)，充分調(diào)動社會資源，為社會提供數(shù)量更多、質(zhì)量更好、效益更高的公共事業(yè)產(chǎn)品與服務。 （三）引入市場機制，促進公共事業(yè)管理市場化 公共事業(yè)管理市場化與公共事業(yè)管理社會化是相輔相成的。只有真正做到產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)責明確，并按照市場規(guī)律使人、財、物、無形資產(chǎn)等生產(chǎn)要素自由流動，才能真正體現(xiàn)它們的價值，也才會使我國的公共事業(yè)步入一個良性發(fā)展的軌道。只有實現(xiàn)“事業(yè)“產(chǎn)品

19、和服務的商品化，大力培育科學技術(shù)市場、教育市場、文化市場、體育市場、衛(wèi)生市場以及其他各類相關市場，才能讓這些“事業(yè)“單位及其人員找到不斷發(fā)揮作用的領域。為此，應加快公共事業(yè)產(chǎn)品和服務的價格改革，為公共事業(yè)組織營造一個公平競爭的環(huán)境。改變現(xiàn)有事業(yè)單位的服務對象與經(jīng)營范圍，促使其逐步轉(zhuǎn)向市場，開展自主經(jīng)營，并打破各種行政性的市場壟斷，取消各種不合理和不必要的經(jīng)營限制，從而逐步形成統(tǒng)一規(guī)范的科學技術(shù)市場、教育市場、文化市場、體育市場、衛(wèi)生市場以及其他各類相關市場，以實現(xiàn)公共事業(yè)服務方向的社會化和市場化。 （四）改革事業(yè)單位財政資金供應方式 為配合公共事業(yè)管理體制改革，促使公共事業(yè)社會化和市場化，從根

20、本上減輕國家財政負擔，財政應區(qū)分不同公共事業(yè)的性質(zhì)和特點，對現(xiàn)有的國有事業(yè)單位采取不同的改革措施。如，對于那些可以立即實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)有事業(yè)單位，應要求其盡快轉(zhuǎn)化為企業(yè)，堅決推向市場，財政不再供給事業(yè)經(jīng)費;對于那些具有一定特殊性、需要繼續(xù)由國家財政供應資金的事業(yè)單位，如基礎科學研究、義務教育、社會公益性文化事業(yè)等，應改革其資金供應方式，可針對不同單位的具體情況，分別實行事業(yè)基金、零基預算，績效預算、政府采購合同等多種形式，將競爭機制引入公共事業(yè)領域，同時嚴格事業(yè)單位財務制度，提高事業(yè)單位的工作效率和事業(yè)經(jīng)費使用效益。 （五）加強事業(yè)單位監(jiān)督機制建設 首先，應通過法律法規(guī)進一步明確界定政府監(jiān)督主體，明確監(jiān)督主體之間的具體職責劃分。政府監(jiān)督的重點應放在公共事業(yè)組織的活動是否違法違規(guī)上。其次，通過引入市場競爭機制，促使公共事業(yè)組織活動透明化，由此形成一個由社會來評價各公共組織業(yè)績，并由業(yè)績決定其能否繼續(xù)生存的社會氛圍，客觀上起到社會公眾對公共事業(yè)組織運營的監(jiān)督作用。第三，應建立公共事業(yè)組織行業(yè)監(jiān)管自律機制，通過公共事業(yè)組織在本系統(tǒng)內(nèi)部建立的監(jiān)督制約機制，來評價各公共事業(yè)組織的工作效率及其成果。第四，加強公共事業(yè)法制建設。為適應我國公共事業(yè)快速發(fā)展的新形勢，加強