省律師從事ppp項(xiàng)目合同法律審核指引(草案)

1、第一章第二章第三章第四章第五章第六章第七章第八章第九章安徽省律師從事PPP項(xiàng)目合同法律審核指引（草案）（征求意見稿）目錄總則風(fēng)險分配原則引言、定義和解釋項(xiàng)目范圍與期限項(xiàng)目前提條件用地條款融資條款建設(shè)條款運(yùn)營維護(hù)條款第十章股權(quán)變更限制第十一章付費(fèi)條款第十二章履約擔(dān)保第十三章政府承諾第十四章保險第十五章違約與提前終止第十六章項(xiàng)目移交條款第十七章爭議解決條款第十八章其他說明第一章總則1.1 PPP項(xiàng)目合同的概念 PPP項(xiàng)目合同 是政府方與社會資本方依法就PPP項(xiàng)目合作所訂立的合同，一般包括合作范圍、合作期限、項(xiàng)目用地、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營及維護(hù)、付費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目1 / 29移交、政府承諾與保證

2、、爭議解決等條款。矚慫潤厲釤瘞睞櫪廡賴。矚慫潤厲釤瘞睞櫪廡賴賃。1.2 PPP項(xiàng)目合同的地位與作用PPP項(xiàng)目各方主體之間以PPP項(xiàng)目合同股東協(xié)議 貸款 / 融資合同建設(shè)工程施工合同產(chǎn)品 / 服務(wù) / 原料采購合同運(yùn)營服務(wù)合同等共同構(gòu)成了PPP合同體系，其中的基礎(chǔ)與核心是PPP項(xiàng)目合同 。 聞創(chuàng)溝燴鐺險愛氌譴凈。聞創(chuàng)溝燴鐺險愛氌譴凈禍。 PPP項(xiàng)目合同 在政府方與社會資本方之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)， 確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施；是政府和社會資本的長期合作關(guān)系的框架， PPP項(xiàng)目合同條款設(shè)置是否合理，關(guān)系到 PPP項(xiàng)目在長達(dá)

3、數(shù)十年的生命周期中能否順利運(yùn)行。殘騖樓諍錈瀨濟(jì)溆塹籟。殘騖樓諍錈瀨濟(jì)溆塹籟婭。1.3 PPP項(xiàng)目合同與PPP合同體系的協(xié)調(diào)PPP合同體系的其他合同，如框架協(xié)議、項(xiàng)目公司發(fā)起人協(xié)議或股東協(xié)議等，可能已經(jīng)先于PPP項(xiàng)目合同簽署，在審核時需要注意保持PPP項(xiàng)目合同與在先法律文件的一致性。釅錒極額閉鎮(zhèn)檜豬訣錐。釅錒極額閉鎮(zhèn)檜豬訣錐顧。PPP項(xiàng)目合同的社會資本方以及合同的主要權(quán)利義務(wù)，一般需要通過具有競爭性的法定采購程序確定，在審核 PPP項(xiàng)目合同時， 需要特別關(guān)注采購程序、采購文件和對應(yīng)響應(yīng)文件等在先法律文件，對合同效力、 合同條款的影響。彈貿(mào)攝爾霽斃攬磚鹵廡。彈貿(mào)攝爾霽斃攬磚鹵廡詒。第二章風(fēng)險分配原

4、則2.1 風(fēng)險分配原則PPP項(xiàng)目合同需要在政府方和社會資本方之間合理分配風(fēng)險，在PPP項(xiàng)目合同各條款中應(yīng)當(dāng)注意以下風(fēng)險分配的基本原則：謀蕎摶篋飆鐸懟類蔣薔。謀蕎摶篋飆鐸懟類蔣薔點(diǎn)。（ 1）承擔(dān)風(fēng)險的一方應(yīng)當(dāng)對該風(fēng)險具有控制力；2 / 29（ 2）承擔(dān)風(fēng)險的一方有可能將該風(fēng)險合理轉(zhuǎn)移；（ 3）承擔(dān)風(fēng)險的一方對于控制該風(fēng)險由更大的經(jīng)濟(jì)利益或動機(jī)；（ 4）由該方承擔(dān)風(fēng)險最有效率；（5）如果風(fēng)險最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對方。2.2 常見風(fēng)險分配安排2.2.1 通常由政府方承擔(dān)的風(fēng)險：（ 1）土地獲取的風(fēng)險；（ 2）項(xiàng)目審批的風(fēng)險；（3）政治不可抗力，包括非因簽署政

5、府方原因且不再其控制下的征收征用、法律變更等。2.2.2 通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)的風(fēng)險：（ 1）如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險；（ 2）項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營維護(hù)中的風(fēng)險，包括：建設(shè)工期風(fēng)險（采用雙時段合作期限時，工期風(fēng)險由政府方承擔(dān)） ；原料供應(yīng)的風(fēng)險（政府方承諾最低供應(yīng)量時，部分轉(zhuǎn)移至政府方）；技術(shù)風(fēng)險；營收風(fēng)險（政府方承諾最低購買量或采用可行性缺口補(bǔ)貼時，部分轉(zhuǎn)移至政府方）；項(xiàng)目移交時不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險； 廈礴懇蹣駢時盡繼價騷。廈礴懇蹣駢時盡繼價騷巹。（ 3）項(xiàng)目保險。2.2.3 通常由雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險：自然不可抗力。第三章引言、定義和解釋引言、定義和解釋部分是所有PPP項(xiàng)目合同均包含的內(nèi)容，一般包含了合

6、同簽署時間、簽署主體、簽署背景，以及合同中涉及的關(guān)鍵詞語的定義和條款的解釋方法。煢楨廣鰳鯡選塊3 / 29網(wǎng)羈淚。煢楨廣鰳鯡選塊網(wǎng)羈淚鍍。該部分審核的重點(diǎn)是簽署主體和簽署背景。3.1 簽署背景審核3.1.1 簽署背景審核的意義PPP項(xiàng)目合同通常在引言部分簡要介紹項(xiàng)目雙方的合作背景、PPP項(xiàng)目合同的目的。審核PPP 項(xiàng)目合同 簽署背景，一是對PPP項(xiàng)目合同要素的審核中能夠更為全面的把握，二是對 PPP項(xiàng)目合同以及該P(yáng)PP項(xiàng)目本身的合規(guī)性作出判斷。鵝婭盡損鵪慘歷蘢鴛賴。鵝婭盡損鵪慘歷蘢鴛賴縈。雖然已經(jīng)進(jìn)入項(xiàng)目合同簽署階段，有關(guān) PPP項(xiàng)目本身的合規(guī)性應(yīng)當(dāng)已經(jīng)經(jīng)過審核，但作為 PPP項(xiàng)目合同審核人，

7、仍然應(yīng)當(dāng)對此作出自己的判斷，防范PPP項(xiàng)目合同效力/可履行性方面的風(fēng)險。籟叢媽羥為贍僨蟶練淨(jìng)?；[叢媽羥為贍僨蟶練淨(jìng)櫧。3.1.2 簽署背景審核重點(diǎn)審核 PPP項(xiàng)目合同簽署背景，應(yīng)當(dāng)審核PPP項(xiàng)目本身的合規(guī)性，主要從項(xiàng)目是否經(jīng)過 PPP適用性評價、 PPP模式審批、物有所值評價、財(cái)政承受能力論證、PPP項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)審批，以及相關(guān)評價 / 論證 / 審批的結(jié)果進(jìn)行審核。 預(yù)頌圣鉉儐歲齦訝驊糴。預(yù)頌圣鉉儐歲齦訝驊糴買。3.2 合同主體審核3.2.1 合同主體范圍PPP項(xiàng)目的參與方可能包括政府方、社會資本方/ 項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、融資方、建設(shè)承包商、運(yùn)營商、供應(yīng)商、保險公司等，但PPP項(xiàng)目合同通常

8、僅涉及兩方主體，即政府方與社會資本方。滲釤嗆儼勻諤鱉調(diào)硯錦。滲釤嗆儼勻諤鱉調(diào)硯錦鋇。3.2.2 政府方主體資格PPP項(xiàng)目合同政府方簽署主體，通常根據(jù)政府職權(quán)分工，有項(xiàng)目所在地相應(yīng)級別的政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)。(1)行政級別財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金 20XX1134 / 29號），將參與PPP項(xiàng)目的政府行政級別限定在縣級及縣級以上人民政府。鐃誅臥瀉噦圣騁貺頂廡。鐃誅臥瀉噦圣騁貺頂廡縫。(2)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu) 縣級及縣級以上人民政府可以自行作為PPP項(xiàng)目合同簽署主體，也可以委托有關(guān)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署PPP項(xiàng)目合同。 擁締鳳襪備訊顎輪爛薔。擁締鳳襪備訊顎輪爛薔報

9、。 根據(jù)財(cái)金113 號文，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是政府或其指定的職能部門、事業(yè)單位。 根據(jù)國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資 20XX2724號，以下簡稱發(fā)改委2724 號文）的規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)包括地方政府相應(yīng)的行業(yè)管理部、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)。贓熱俁閫歲匱閶鄴鎵騷。贓熱俁閫歲匱閶鄴鎵騷鯛。 這種政策差異導(dǎo)致實(shí)踐操作中的不統(tǒng)一，現(xiàn)實(shí)中有部分地方政府授權(quán)地方融資平臺公司或行業(yè)運(yùn)營公司作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，但從剝離地方融資平臺公司的政府職能、劃清政企界限、實(shí)現(xiàn)政企分離的角度來看，不宜委托融資平臺公司或行業(yè)運(yùn)營公司作為代表政府方的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。壇摶鄉(xiāng)囂懺蔞鍥鈴氈淚。壇摶鄉(xiāng)囂

10、懺蔞鍥鈴氈淚躋。3.2.3 社會資本方資格(1)社會資本方資格的限制根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南（試行） 的規(guī)定，社會資本方是指與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同的社會資本或項(xiàng)目公司；社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、 外國企業(yè)和外商投資企業(yè)；但本級政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外） 不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。外國企業(yè)參與還需要接受外資進(jìn)入等方面審查。蠟變黲癟報倀鉉錨鈰贅。蠟變黲癟報倀鉉錨鈰贅籜。(2)社會資本方資格的例外原則上本級政府融資平臺公司不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目，但是按照國

11、辦發(fā)42 號文第 13 條的規(guī)定改造完成后的政府融資平臺公司（主要指實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，債權(quán)債務(wù)已經(jīng)與政府剝離）是不受PPP參與主體限制的。買鯛鴯譖曇膚遙閆擷凄。買鯛鴯譖曇5 / 29膚遙閆擷凄屆。(3)主體資格繼承 在項(xiàng)目初期階段，項(xiàng)目公司尚未成立時，政府方會先與社會資本（即項(xiàng)目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協(xié)議，以明確雙方的合作意向，約定雙方有關(guān)項(xiàng)目建造、運(yùn)營維護(hù)等關(guān)鍵事項(xiàng)安排。綾鏑鯛駕櫬鶘蹤韋轔糴。綾鏑鯛駕櫬鶘蹤韋轔糴飆。 待項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司與政府方簽署正式PPP項(xiàng)目合同，或者簽署關(guān)于承繼此前協(xié)議的補(bǔ)充合同。 在 PPP項(xiàng)目合同中通常也會對PPP項(xiàng)目合同生效后，政府方與項(xiàng)目公司

12、及其母公司之前就本項(xiàng)目所達(dá)成的協(xié)議是否會繼續(xù)存續(xù)進(jìn)行約定。驅(qū)躓髏彥浹綏譎飴憂錦。驅(qū)躓髏彥浹綏譎飴憂錦諑。 對于政府方來說， 由于涉及簽署相對方主體的更換，應(yīng)當(dāng)考慮是否需要做出要求社會資本方做出擔(dān)保的安排。貓蠆驢繪燈鮒誅髏貺廡。貓蠆驢繪燈鮒誅髏貺廡獻(xiàn)。3.3 生效時間審核中應(yīng)當(dāng)注意PPP項(xiàng)目合同中， 只有部分條款是簽署時生效，例如前提條件、 爭議解決等，而其他條款往往約定于前提條件滿足時生效。鍬籟饗逕瑣筆襖鷗婭薔。 鍬籟饗逕瑣筆襖鷗婭薔嗚。3.4 定義為避免合同履行中對合同名詞的理解不同而引發(fā)爭議，PPP項(xiàng)目合同中通常都包括定義條款。被定義名詞通常包括“政府方 ”“項(xiàng)目公司 ”“工作日 ”“生效

13、日 ”“運(yùn)營日 ”“移交日 ”“融資交割”“不可抗力 ”“法律變更 ”“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) ”“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) ”“性能測試 ”等；根據(jù)特定項(xiàng)目的具體情形，可能還需要有針對性的設(shè)置一些被定義名詞。構(gòu)氽頑黌碩飩薺齦話騖。構(gòu)氽頑黌碩飩薺齦話騖門。應(yīng)當(dāng)注意， 某一名詞一旦被定義，其在整個合同項(xiàng)下只應(yīng)當(dāng)用于被定義的含義；某一事項(xiàng)一旦被以定義于某一名詞，其在整個合同項(xiàng)下只應(yīng)當(dāng)以該名詞表達(dá)；審核時定義部分時應(yīng)當(dāng)通讀全篇合同，保證整個合同中名詞使用的一致性。輒嶧陽檉籪癤網(wǎng)儂號澩。輒嶧陽檉籪癤網(wǎng)儂號澩蠐。6 / 293.5 解釋為避免因?qū)贤瑮l款作出不同解釋而產(chǎn)生的爭議，PPP項(xiàng)目合同中通常會專門約定該合同的解釋方法。 解釋

14、方法應(yīng)當(dāng)力求能反映合同簽署雙方的真實(shí)意思表示。堯側(cè)閆繭絳闕絢勵蜆贅。堯側(cè)閆繭絳闕絢勵蜆贅瀝。第四章項(xiàng)目范圍與期限4.1 項(xiàng)目范圍4.1.1 項(xiàng)目范圍的概念PPP項(xiàng)目范圍是指項(xiàng)目合作期限內(nèi)項(xiàng)目合同雙方的合作范圍與主要合作內(nèi)容，是 PPP項(xiàng)目合同的核心條款，包括縱向邊界與橫向邊界。識饒鎂錕縊灩筧嚌儼淒。識饒鎂錕縊灩筧嚌儼淒儂。（1）縱向邊界是指項(xiàng)目范圍涉及設(shè)計(jì)、投融資、 建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、移交中的哪些階段，決定 PPP項(xiàng)目的模式，例如BOO（建設(shè) -擁有 -運(yùn)營）就不包含移交。凍鈹鋨勞臘鍇癇婦脛糴。凍鈹鋨勞臘鍇癇婦脛糴鈹。（2）橫向邊界是項(xiàng)目的空間邊界，在合作范圍中應(yīng)當(dāng)明確合作項(xiàng)目投資標(biāo)的物的范圍

15、、建設(shè)內(nèi)容、服務(wù)對象、獨(dú)家運(yùn)營的區(qū)域等。恥諤銪滅縈歡煬鞏鶩錦。恥諤銪滅縈歡煬鞏鶩錦聰。4.1.2 合作范圍審核要點(diǎn)實(shí)踐中， PPP項(xiàng)目合作范圍通常是排他的，政府不會在合作期限內(nèi)就PPP項(xiàng)目合作范圍內(nèi)的內(nèi)容與其他主體合作；正因?yàn)檫@種排他性的存在，項(xiàng)目合同必須對合作范圍進(jìn)行精確的界定，以免對具有競爭性的項(xiàng)目是否侵犯了排他性產(chǎn)生爭議。鯊腎鑰詘褳鉀溈懼統(tǒng)庫。鯊腎鑰詘褳鉀溈懼統(tǒng)庫搖。4.2 合作期限4.2.1 合作期限的考慮因素項(xiàng)目的合作期限通常在項(xiàng)目前期論證階段進(jìn)行評估，通常綜合考慮如下因素：（1）政府方需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期限；（2）項(xiàng)目資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)壽命周期和技術(shù)壽命周期；（3）項(xiàng)目投資回收期；

16、7 / 29（4）項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)期；（5）財(cái)政承受能力；（6）法律法規(guī)關(guān)于項(xiàng)目合作期限的規(guī)定。4.2.2 合作期限的設(shè)定方式合作期限的設(shè)定通常有如下兩種方式：（ 1）單時段合作期限：即項(xiàng)目合同生效之日起至設(shè)定的終止日止。（ 2）雙時段合作期限： 分別設(shè)置獨(dú)立的建設(shè)期限和運(yùn)營期限；建設(shè)期出現(xiàn)任何的延誤，不論該延誤屬于何方責(zé)任，均不對運(yùn)營期限產(chǎn)生任何影響。碩癘鄴頏謅攆檸攜驤蘞。碩癘鄴頏謅攆檸攜驤蘞鷥。4.2.3 合作期限設(shè)定方式的選擇（ 1）兩種合作期限設(shè)定方式的本質(zhì)區(qū)別在于：是否由社會資本方承擔(dān)建設(shè)工期不確定的風(fēng)險。（ 2）采用單時段合作期限，建設(shè)工期不確定的風(fēng)險將由社會資本方承擔(dān)，在PPP項(xiàng)目合同 中，需要就建設(shè)工期遲延的責(zé)任歸屬，以及不可歸責(zé)于社會資本方時合作期限的順延作出約定。閿擻輳嬪諫遷擇楨秘騖。閿擻輳嬪諫遷擇楨秘騖輛。（ 3）采用雙時段合作期限，運(yùn)營期受建設(shè)工期傳導(dǎo)的風(fēng)險將由政府方承擔(dān)