(2021年整理)九、土地利用規(guī)劃實施保障措施研究思路和要求

1、九、土地利用規(guī)劃實施保障措施研究思路和要求九、土地利用規(guī)劃實施保障措施研究思路和要求 編輯整理：尊敬的讀者朋友們：這里是精品文檔編輯中心，本文檔內(nèi)容是由我和我的同事精心編輯整理后發(fā)布的，發(fā)布之前我們對文中內(nèi)容進行仔細校對，但是難免會有疏漏的地方，但是任然希望（九、土地利用規(guī)劃實施保障措施研究思路和要求）的內(nèi)容能夠給您的工作和學(xué)習(xí)帶來便利。同時也真誠的希望收到您的建議和反饋，這將是我們進步的源泉，前進的動力。本文可編輯可修改，如果覺得對您有幫助請收藏以便隨時查閱，最后祝您生活愉快 業(yè)績進步，以下為九、土地利用規(guī)劃實施保障措施研究思路和要求的全部內(nèi)容。土地利用規(guī)劃修前期工作培訓(xùn)授課材料之九土地利用

2、規(guī)劃實施保障措施研究思路和要求主講人：薛永森 鄧紅蒂全國土地利用規(guī)劃修編工作委員會2005年9月提綱內(nèi)容提要一、研究目的與任務(wù)(一）目的意義（二）主要任務(wù)（三）有關(guān)要求二、研究的主要內(nèi)容（一)國內(nèi)現(xiàn)狀（二）其他國家和地區(qū)經(jīng)驗（三）研究重點與方向一、 研究目的與任務(wù)（一）目的意義1、研究制定實施保障措施是土地規(guī)劃編制工作的重要組部分規(guī)劃本質(zhì)上就是確定目標(biāo)并圍繞目標(biāo)制定措施付諸實施的過程。土地利用規(guī)劃編制工作不僅包括確定規(guī)劃目標(biāo)和制訂規(guī)劃方案，同時還包括圍繞規(guī)劃目標(biāo)和方案研究制定規(guī)劃實施的機制和措施。規(guī)劃方案與實施政策機制密切結(jié)合，才能確保規(guī)劃的有效實施。2、制止保障措施是保證規(guī)劃實施的重要于段。

3、經(jīng)過依法、科學(xué).民主決策確立確立的土地利用總體規(guī)劃，建立起了各方面相互制約、共同遵守的規(guī)范，為規(guī)范和制約人們的土地利用活動提供了依據(jù)。通過行政、法律、經(jīng)濟、科技等手段，保證規(guī)劃所確定的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等在空間上和時間上得以實現(xiàn)。沒有健全的實施保障措施，不切實加強規(guī)劃實施管理，規(guī)劃確定的目標(biāo)、任務(wù)就很難實現(xiàn)。（缺第3頁）由于規(guī)劃實施的保障措施不夠完善，在一定程度上影響了耕地保護、建設(shè)用地集約利用等重要目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，在新一輪規(guī)劃編制和規(guī)劃實施中，有必要強化和健全規(guī)劃實施保障措施。（二)主要任務(wù)國辦發(fā)32號文件指出,要研究如何強化規(guī)劃管理的保障措施，要按照加強土地用途管制的要求研究土地利用規(guī)劃，

4、計劃在用地規(guī)模，機構(gòu)，布局和時序上進一步發(fā)揮調(diào)控和引導(dǎo)作用的保障措施，提出確保土地利用規(guī)劃有效實施的政策、制度、機制和辦法。曾培炎副總理在全國土地利用規(guī)劃修編前期工作會議上指示，“要采取法律、經(jīng)濟、行政、科技等綜合手段，從機制、制度上保障規(guī)劃實施”。1、研究制訂規(guī)劃實施的法律措施 部要抓緊(土地管理法修訂的準(zhǔn)備工作，同時盡快完成（土地利用規(guī)劃條例的研究起草：各地也要結(jié)合實際，制定土地利用規(guī)劃的地方性法規(guī)規(guī)章。2、研究保障規(guī)劃實施的行政措施 研究改進規(guī)劃實施管理模式,加強和改進土地利用年計劃、建設(shè)項目用地預(yù)審管理，探索城市建設(shè)用地增加與農(nóng)建設(shè)減少相掛鉤的機制等等。3、研究保障規(guī)劃實施的經(jīng)濟措施探

5、索建立和完善規(guī)劃施激勵機制，經(jīng)濟手段促進規(guī)劃目標(biāo)的落實。 4、研究保障規(guī)劃實施的監(jiān)督機制 研究建立耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積考核制度，研究規(guī)劃實施的公眾參與和監(jiān)督制度的具體實現(xiàn)方式等等。 5、研究保障規(guī)劃實施的科技措施加快土地利用規(guī)劃管理信息化建設(shè)，對規(guī)劃實施情況進行動態(tài)監(jiān)測,提高規(guī)劃管理科技水平等。（三）有關(guān)要求1、 規(guī)劃實施保障措施研究既要落實現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,也要有所創(chuàng)新。規(guī)劃實施保障措施研究要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，也要適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求,更新土地規(guī)劃管理理念，逐步建立以規(guī)劃管制、計劃調(diào)控為核心的土地規(guī)劃管理制度體系。 2、規(guī)劃實施保障措施研究既要體現(xiàn)國家上地規(guī)

6、劃管理的基本要求,也要與各地土地行政主管部門的職能和行政管理體制改革相適應(yīng)。 在落實國家有關(guān)法律法規(guī)的前提下，根據(jù)實際情況研究提出確保規(guī)劃有效實施的地方性法規(guī)、條例、政策、制度機制和辦法,建立完善規(guī)劃實施監(jiān)督機制和考桉體系,探索土地利用規(guī)劃許可制度和規(guī)劃實施激勵機制. 3、規(guī)劃實施保障措施研究既要保證規(guī)劃確定的各項目標(biāo)的實現(xiàn)，也要建立適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展客觀實際調(diào)控規(guī)劃的機制。規(guī)劃實施是一個長期的過程，應(yīng)根據(jù)規(guī)劃實施不同階段實際情況進行調(diào)整，結(jié)合規(guī)劃管理信息化建設(shè)，研究建立規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、評價和管理的保障體系。研究的主要內(nèi)容規(guī)劃實施保障措施從內(nèi)容來分可分為秩序手段和過程手段兩種。秩序手段旨在維

7、護和改善規(guī)劃實施秩序，如通過制定規(guī)章制度，頒布法律或法規(guī)來建立規(guī)劃實施的制度和機制，為規(guī)劃實施提供一個大框架，即建立健全法律、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)體系，明確規(guī)劃實施的基本原則。如規(guī)劃許可、年度計劃、用地預(yù)審、規(guī)劃審查、目標(biāo)責(zé)任制等制度，形成規(guī)劃實施的基本框架.過程手段是指規(guī)劃實施過程中根據(jù)客觀實際對具體的實施政策、規(guī)劃指標(biāo)(標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、布局等)進行調(diào)整，從而實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的一系列措施和方法.建立適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展變化的規(guī)劃實施政策、機制,在遵循規(guī)劃管制、強化計劃調(diào)控的原則下，采取一定的行政措施、激勵機制,如城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤、土地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)，以及，周轉(zhuǎn)，“置換等政策，

8、保障規(guī)劃調(diào)控土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等門標(biāo)的實現(xiàn).二、研究的主要內(nèi)容(一）規(guī)劃實施的法律手段（二)規(guī)劃實施的經(jīng)濟手段（三)規(guī)劃實施的行政手段（四)規(guī)劃實施的社會手段（五)規(guī)劃實施的技術(shù)手段（一)規(guī)劃實施的法律手段 規(guī)劃實施的法律手段足指建立健全規(guī)劃實施的法律體系，明確規(guī)劃實施的法律地位，理順與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系，建立規(guī)劃實施的基本制度,確立規(guī)劃實施的基本原則。其主要功能在于為規(guī)劃實施提供良好的環(huán)境,規(guī)范和約束土地管者和用地單位的行為，通過建立以保障規(guī)劃實施基本法律為心，專項法規(guī)和地方法規(guī)相配套的法律體系，保障規(guī)劃的順利實施.1、國內(nèi)現(xiàn)狀為保證規(guī)劃的實施，國家制定了保障規(guī)劃實施的基本律和相應(yīng)的配套法

9、規(guī)。土地管理法單設(shè)第三章“土地利用總體規(guī)劃”，大大提高了土地利用總體規(guī)劃的法律地位。根據(jù)土地管理法，國家制定了（土地利用年度計劃管理辦法)、建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法、建設(shè)項目用地審查報批管理辦法，確立了以年度計劃、用地預(yù)審、規(guī)劃審查為主體的規(guī)劃實施制度.土地管理法及其一系列的配套法規(guī),不僅確立了規(guī)劃實施的基本制度，也使其能夠與其他涉及土地開發(fā)利用的各種規(guī)劃相銜接，為保證規(guī)劃的實施打下了很好的基礎(chǔ).1、國內(nèi)現(xiàn)狀各地在探索規(guī)劃實施的法律保障方面也有很多好的做法,在建立地方性規(guī)劃實施的法規(guī)方面做了很好的探索。湖北省2002年初頒布實施了湖北省土地利用總體規(guī)劃實施辦法對土地規(guī)劃公告、建設(shè)用地預(yù)審、土地

10、利用年度計劃管理、設(shè)用地規(guī)劃審核、城市規(guī)劃和村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃土地利用審核、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及生態(tài)建設(shè)等活動做了明確的規(guī)定，并要求計劃、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、交通、城市規(guī)劃等部門配合國土資源行政主管部門做好土地規(guī)劃的實施工作，同時對違反土地規(guī)劃行為的檢舉、控告、獎勵等也做了明確規(guī)定，使規(guī)劃管理有章行。河北省制定了土地利用總體規(guī)劃實施管理辦法、建設(shè)用地預(yù)審辦法等。福建省制定下發(fā)了土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整與修改的若干意見,明確了規(guī)劃調(diào)整與修改的原則、概念界定、適用范圍、審批程序、報批材料以及報批后規(guī)劃檔案的更新。這些地方性法規(guī)有力地促進了規(guī)劃的實施。2、 存在的問題一是規(guī)劃的法律地位有待進一步提高。規(guī)劃的權(quán)威性

11、、嚴肅性不夠，規(guī)劃實施評價、監(jiān)督機制不完善，隨意調(diào)整規(guī)劃，違反規(guī)劃、計劃批地用地的問題仍然比較嚴重. 二是尚未形成完整的土地利用規(guī)劃法律法規(guī)體系，特別是缺少土地利用規(guī)劃的專門法律和地方法規(guī)，規(guī)劃管理的一些基本制度沒有通過法的形式予以明確。三是現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)土地利用規(guī)劃的規(guī)定比較原則，有的規(guī)定操作性不強。如，省、市政府按權(quán)限修改規(guī)劃，是否可以調(diào)整基本農(nóng)田保護區(qū)位置(如果可以調(diào)整,則使占用基本農(nóng)田必須報國務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)定被架空，如果不可以調(diào)整，省、市政府按權(quán)限修改規(guī)劃的規(guī)定在許多情況下形同虛設(shè)）。四是規(guī)劃執(zhí)行難、執(zhí)法不力的問題仍然比較突出。違法成本低，甚至明受罰暗得利，是違反規(guī)劃批地用地難以從根本

12、上遏止的重要原因。 3、其他國家和地區(qū)經(jīng)驗為保障規(guī)劃實施,世界上許多國家都建立了以基本法為核心，專項法、區(qū)域法相配套的法律體系。早在19世紀(jì)英國政府就制定了有關(guān)土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的法規(guī)，到目前為止，已經(jīng)形成了完整的土地規(guī)劃法規(guī)體系，這些法規(guī)明確了政府規(guī)劃當(dāng)局的行政職責(zé)，實施程序和辦法.韓國自1961年以來,逐步建立了規(guī)范國土綜合規(guī)劃、地域規(guī)劃和部門規(guī)劃的編制、審批以及執(zhí)行的法律體系。(1) 基本法律：憲法、國土基本法；(2) （2)專項法規(guī)：國土綜合規(guī)劃法、國土利用法、城市規(guī)劃法；(3) 地域規(guī)劃有關(guān)的法律：如促進特定地區(qū)綜合開發(fā)特別措施法、 首都圈整備規(guī)劃法、 開發(fā)限制區(qū)域的設(shè)置及管理特

13、別措施法等;韓國政府還注重將重要的國土規(guī)劃與國土規(guī)劃舉措以總統(tǒng)令或公告的形式予以頒布，以增強其權(quán)威性，這些也構(gòu)成為國土規(guī)劃法規(guī)的一部分。 4、研究的重點與方向由于基本法律、法規(guī)只能做出一般性規(guī)定，在具體問題上可操作性不強。由此導(dǎo)致在實際管理中,遇到具體問題處理措施往往無法可依。我國十地管理法規(guī)和政策改革發(fā)展趨勢，將注重制定專項法規(guī)。在國家級專項法規(guī)制定之前，地方可先制定出地方性土地管理的專項法規(guī)，以期填補法律空白，便于行政管理機構(gòu)在管理和具體操作層面上有法可依.土地利用規(guī)劃實施管理保障體系中的法律保障建設(shè)應(yīng)包括兩個層次。 一是要建立涉及規(guī)劃及規(guī)劃實施管理的國家級法律和與之配套的專項法規(guī)，主要有

14、土地利用規(guī)劃法、 土地利用規(guī)劃條例、 土地利用規(guī)劃實施管理條例、 土地用途分區(qū)管制規(guī)則等,以此明確整個國家有關(guān)規(guī)劃實施管理的目標(biāo)、方針和實施規(guī)劃的根本性法律依據(jù);二是各地應(yīng)在遵循國家法律法規(guī)的前提下制定可操作性強的地方性配套法規(guī)，如規(guī)劃實施條例或辦法，提出有關(guān)規(guī)劃實施機構(gòu)管理程序、實施效果評價監(jiān)督管理、規(guī)劃調(diào)整、違反規(guī)劃的強制措施等具體規(guī)定來保證各級規(guī)劃的落實。 （二）規(guī)劃實施的經(jīng)濟手段（差12頁上半部分) 1、國內(nèi)現(xiàn)狀在國家實施的基本政策基礎(chǔ)上,各地紛紛出臺了規(guī)劃實施激勵機制,在保證規(guī)劃實施的前提下，對土地整理折抵、置換、周轉(zhuǎn)、掛鉤等政策方面進行了大量的探索。浙江省在全國率先推行了土地整理折

15、抵建設(shè)占用耕地指標(biāo)和折抵指標(biāo)在全省范圍內(nèi)易地有償調(diào)劑使用政策，一定程度上促進了全省的土地整理和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，也解決了經(jīng)濟建設(shè)需要用地與資源不足的矛盾。四川省雙流縣在實施“三個集中”時，以規(guī)劃為龍頭和基礎(chǔ),以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以綜合配套的政策措施為保證，既加速了城鄉(xiāng)一體化進程，也促進了規(guī)劃的實施。先后制定了十多項配套政策和大量措施，內(nèi)容涉及拆遷安置、失地農(nóng)民培訓(xùn)、就業(yè)、子女入學(xué)、低保、社保、合作醫(yī)療、戶籍管理、社區(qū)管理以及規(guī)劃、土地、財政、投資、行政審批等許多方面.2、存在的問題 目前我國所采取的經(jīng)濟措施總體上還比較欠缺，不夠全面、系統(tǒng)，調(diào)節(jié)作用有限. 一是規(guī)劃與市場缺乏有機結(jié)合，建設(shè)用地的市場配

16、置比例較低,市場配置土地資源的基礎(chǔ)作用尚未充分發(fā)揮; 二是建設(shè)占用耕地成本和補償標(biāo)準(zhǔn)總體偏低，新增建設(shè)用地土地有償使用費收繳制度，在一些地方?jīng)]有得到嚴格執(zhí)行，使原本主要依靠經(jīng)濟手段遏制建設(shè)用地外延擴張的努力未能取得預(yù)期成效： 三是一些地方嘗試采取建設(shè)用地指標(biāo)置換周轉(zhuǎn)、易地有償調(diào)劑以及易地開發(fā)、易地代保等辦法和措施，以解決地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展與土地供給不平衡的問題，但是這些辦法和措施由于不夠規(guī)范，在有的地方客觀上誘發(fā)了多占地、占優(yōu)補劣等問題.3、其他國家和地區(qū)經(jīng)驗 通過財政資助和靈活多樣的稅收、金融手段落實土地規(guī)劃目標(biāo)，是很多國家通行的規(guī)劃實施辦法.法國采取補貼、獎勵制度和優(yōu)惠的稅收政策，建立各種開

17、發(fā)基金和獎金等措施，鼓勵國土整治和土地規(guī)劃中開發(fā)項目的執(zhí)行,并通過補貼或減免稅收等措施吸引社會企業(yè)參與土地規(guī)劃項目的實施；韓國，一方面通過實施擴大綜合土地稅制、開發(fā)者負擔(dān)制、宅基地面積上限制度、土地超過收入稅制度等，為規(guī)劃實施創(chuàng)造良好的條件：另一方面為保證國土建設(shè)綜合規(guī)劃的實施，采取推進戰(zhàn)略，并在政治方面和資金方面給予支持。韓國對符合規(guī)劃的土地利用，國家進行相關(guān)公共設(shè)施的配套建設(shè)，對無規(guī)劃的土地利用采取禁止提供公共服務(wù)的方式，使不合理利用土地的土地所有者最終得不到利益.4、研究的重點與方向我國社會主義市場經(jīng)濟體制已初步建立，制定和實施土地利用規(guī)劃要充壬考慮經(jīng)濟規(guī)律, 自覺運用經(jīng)濟機制把積極的經(jīng)

18、濟手段與政府的規(guī)劃意圖、社會的整體利益結(jié)合起來，制定出適用于刁；同地區(qū)、時段的經(jīng)濟政策，為規(guī)劃實施創(chuàng)造良好氛圍。國家要完善保障規(guī)劃實施的宏觀經(jīng)濟政策，如建立和完善土地利用稅收調(diào)節(jié)體系，提高新增建設(shè)用地的門檻，提高存量土地保有成本，促進存量土地節(jié)約集約利用，以及規(guī)范農(nóng)用地轉(zhuǎn)用行為，防范不合理擴張用地；規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付方式，加大對農(nóng)用地的建設(shè)力度，提高土地使用者保護耕地的積極性等措施，引導(dǎo)土地利用行為朝著規(guī)劃確定的目標(biāo)發(fā)展;加強土地市場建設(shè)，建立健全土地收購貯備和土地基金制度，利用地價與土地收益分配政策調(diào)節(jié)土地供求等。地方要在完善國家確定的經(jīng)濟政策基礎(chǔ)上，在保障規(guī)劃實施的前提下,積極探索促進規(guī)劃實

19、施的激勵機制。研究制定有利于促進土地節(jié)約集約利用、有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域用地、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟措施，探索土地整理折抵、建設(shè)用地置換、農(nóng)村建設(shè)用地減少與緘鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤等機制解決建設(shè)用地指標(biāo)“時空”不匹配的問題.（三）規(guī)劃實施的行政手段 土地利用規(guī)劃作為一項國家措施和政府行為，仍需要依靠行政組織運用行政手段采用命令、指示、規(guī)定、制度、計劃、標(biāo)準(zhǔn)等行政方式來組織規(guī)劃的實施。其主要功能在于為規(guī)劃實施提供良好的環(huán)境，規(guī)范和約束土地管理者和用地單位的行為，保障規(guī)劃的頃利實施。它屬于非經(jīng)濟的長期管理手段，其優(yōu)點在于集中統(tǒng)一管理,具有較強的針對性，手段比較靈活，缺點是容易導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用。1、國

20、內(nèi)現(xiàn)狀 根據(jù)土地管理法和其他相關(guān)法律法規(guī)，在規(guī)劃實施過程中逐步建立了規(guī)劃實施責(zé)任制、土地利用年度計劃、建設(shè)項目用地預(yù)審、建設(shè)用地報批規(guī)劃審查、土地利用規(guī)劃的監(jiān)督檢查等制度,在土地管理中發(fā)揮了重要作用。有效地引導(dǎo)、調(diào)控和規(guī)范城鄉(xiāng)土地利用，促進了土地資源的集約合理利用和耕地特別是基本農(nóng)田的保護。各地在落實土地利用規(guī)劃基本管理制度中，還根據(jù)本地實際進行了大量的探索,完善了規(guī)劃實施制度，并在土地管理中發(fā)揮了重要作用。 上海市根據(jù)上海市建設(shè)項目審批中用地規(guī)?？刂乒芾碓囆修k法，在現(xiàn)有項目審批、規(guī)劃選址以及土地手續(xù)辦理流程中,進一步強化了土地預(yù)審工作. 四川省在年度計劃的管理上，制定了四川省實施土地利用計劃

21、管理辦法的規(guī)定，根據(jù)四川實際規(guī)范了土地利用年度計劃的編制與下達,使用與管理的操作辦法。四川省人民政府下發(fā)了關(guān)于加強建設(shè)項目用地預(yù)審工作的通知,對于用地規(guī)模大、用地情況復(fù)雜的建設(shè)項目，還需委托有資質(zhì)的中介機構(gòu)按預(yù)審的有關(guān)要求對項目進行預(yù)審，提出預(yù)審評估報告。 湖北省進行了計劃指標(biāo)體系改革，將閑置土地消化利用指標(biāo)、城市經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)指標(biāo)和重點口子鎮(zhèn)農(nóng)地轉(zhuǎn)用啟動指標(biāo)納入年度計劃。 江蘇省建立了土地利用計劃前置管理的模式，所有建設(shè)用地項目在用地報批前，都必須取得國土資源部門核發(fā)的土地利用計劃通知書,方可申請用地，無土地利用計劃的建設(shè)項目，一律不予批準(zhǔn)土地。福建省將土地利用總體規(guī)劃的實施管理納入各級政

22、府的國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制,由省政府向設(shè)區(qū)市政府，設(shè)區(qū)市政府向縣政府逐級下達責(zé)任書，并每年組織考核，有力強化了各級政府和領(lǐng)導(dǎo)的土地規(guī)劃意識，樹立了規(guī)劃的權(quán)威.2、存在的問題 一是計劃管理體制沒有理順.年度計劃指標(biāo)的設(shè)置、編制方法不夠完善，省級以下計劃的內(nèi)容未能適應(yīng)管理需要；計劃下達的方式需要調(diào)整；一些地方重編制輕實施，缺乏執(zhí)行管理的有效手段，使事前調(diào)控變成事后統(tǒng)計;計劃確認、臺帳管理和執(zhí)行情況報告制度在很多地方?jīng)]有落實;指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)管理不夠規(guī)范，一些地方存在計劃外用地、超計劃用地現(xiàn)象。 二是建設(shè)項目用地預(yù)審工作介入滯后，許多地方?jīng)]有按照法律規(guī)定在建設(shè)項目可行性研究階段或核準(zhǔn)過程中進行預(yù)審，影響到預(yù)

23、審效果；預(yù)審的覆蓋面有限,許多地方只對單獨選址項目進行預(yù)審，而對城鎮(zhèn)建設(shè)（包括各類園區(qū))項目用地沒有進行預(yù)審；預(yù)審工作深度不夠，特別是缺少劉用地合理性的審查；預(yù)審權(quán)限與用地審批權(quán)限不一致，影響有關(guān)工作的銜接。 三是規(guī)劃審查制度被忽視,重批地輕規(guī)劃審查的現(xiàn)象普遍存在。 四是規(guī)劃調(diào)整不規(guī)范，缺少相應(yīng)的監(jiān)督、評價、調(diào)整的制度。3、其他國家和地區(qū)經(jīng)驗(1) 建立專門機構(gòu)協(xié)助政府制定和實施規(guī)劃。韓國政府極其重視國：規(guī)劃組織的建設(shè)，除主管國土規(guī)劃的建設(shè)交通部外，還設(shè)立了專門的國：規(guī)劃研究機構(gòu);成立國土政策委員會、首都圈整備委員會等國土規(guī)劃的調(diào)性機構(gòu),由國務(wù)院總理任委員長,財政部部長和建設(shè)交通部部長任副員長

24、;為保障規(guī)劃的執(zhí)行,還設(shè)立了專門的大型公營企業(yè)，負責(zé)國土資源開發(fā)和一些全國性大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè).(2) 完善的土地用途管制制度。美國的土地用途分區(qū)管制實施條款，規(guī)定特定社區(qū)的土地使用及人口密度等性質(zhì)及一些防止過分擁擠的辦法，區(qū)劃對各類用地的開發(fā)規(guī)定了很嚴格的約束條件,其核心內(nèi)容是控制土地利用密度和容積率,控制城市規(guī)模不斷擴大，以有效保護農(nóng)用地。(3) 嚴格的規(guī)劃許可制度。1995年臺灣公布(國土綜合開發(fā)計劃法)草案,制定了全面實施許可制度，即凡需要變更土地使用分區(qū)的行為必須取得地方政府的規(guī)劃許可：凡需要配置發(fā)展所需要的公共設(shè)施及劃分基地的行為必須取得當(dāng)?shù)卣拈_發(fā)許可;凡在建筑基地進行建設(shè)的

25、必須4、研究的重點與方向 各級國土資源管理部門都要在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上完善規(guī)劃實施的管理制度，并根據(jù)規(guī)劃實踐需要創(chuàng)造新制度，加大規(guī)劃實施工作的深度與廣度。 探索建立規(guī)劃許可制度,依據(jù)規(guī)劃調(diào)控土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間布局和時序，切實解決脫離土地利用總體規(guī)劃選址、立項的問題；改進土地利用年度計劃指標(biāo)設(shè)置與管理方式；加強建設(shè)項目用地預(yù)審的各項制度建設(shè)，完善各級各類用地預(yù)審的程序、內(nèi)容和操作辦法；建立規(guī)劃實施監(jiān)督評價訴整機制、健全規(guī)劃管理責(zé)任制；制定規(guī)劃實施的評價體系和標(biāo)準(zhǔn)；探索農(nóng)村建設(shè)用地減少與城市建設(shè)用地增加相掛鉤等實施機制。(四）規(guī)劃實施的社會手段社會監(jiān)督與公眾參與是保證規(guī)劃實施的重要手段.監(jiān)督是

26、指在規(guī)劃實施過中，對規(guī)劃實施的狀況、效果以及規(guī)劃實施環(huán)境變化等進行監(jiān)督、測定、預(yù)測、分析和評估，保證規(guī)劃實施能根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要進行調(diào)整，防止不合理變更規(guī)劃內(nèi)容，實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo). 公眾參與就是要讓公眾參與規(guī)劃決策與實施,有知曉規(guī)劃內(nèi)容、參與規(guī)劃實施的權(quán)力，這是保證規(guī)劃可操作性的重要措施。1、國內(nèi)現(xiàn)狀 由于不同層級土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容與特點存在差異,對土地利用活動干預(yù)的直接程度不同，規(guī)劃監(jiān)督的方式、公眾參與的積極性與有效性也存在差異，公眾參與的地位與作用也不同。 全國規(guī)劃在編制過程中,積極邀請各職能部門、各?。▍^(qū)、市）、科研機構(gòu)和社會團體參與到規(guī)劃編制中,充分發(fā)表意見，在協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上形成

27、規(guī)劃方案；在規(guī)劃實施過程中,通過編制和實施年度計劃與各職能部門和各省(區(qū)、市)密切協(xié)作，保證社會各界廣泛參與到規(guī)劃實施中來。我國部分地區(qū)也開始重視規(guī)劃實施的社會手段,在這方面也做了不少工作。在規(guī)劃實施監(jiān)督監(jiān)察方面，廣東省出臺了廣東省國土資源監(jiān)察條例，根據(jù)該條例，廣東省將建立國土資源動態(tài)巡查制度，重點對城鄉(xiāng)接合部、基本農(nóng)田保護區(qū)和礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用情況進行巡查。 在公眾參與方面,天津市通過展示、公布方式引導(dǎo)公眾參與規(guī)劃的編制與實施，在政府網(wǎng)站上，以問答題的形式向公眾宣傳規(guī)劃的具體規(guī)定、規(guī)劃管理的主要手續(xù)、市政府對土地管理的具體規(guī)定，這為公眾參與規(guī)劃、了解規(guī)劃和遵守規(guī)劃創(chuàng)造了有利條件,有力地支持了

28、規(guī)劃的貫徹實施。江蘇各地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))在規(guī)劃編制與實施前后通過規(guī)劃方案公示、標(biāo)牌、標(biāo)語、條幅、電視廣播、座談會等形式專門進行宣傳，提高公眾參與規(guī)劃管理的程度。2、存在的問題 新土地管理法中規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在批準(zhǔn)后應(yīng)實行公告制度,但是僅僅公示規(guī)劃內(nèi)容是遠遠不夠的，還沒有充分發(fā)揮社會在規(guī)劃決策、參與實施等方面的作用，不能適應(yīng)建立和諧社會發(fā)展的要求. 在規(guī)劃的公眾參與方面，公眾參與面窄，參與深度不夠，公眾真正參與規(guī)劃內(nèi)容非常有限,基本上停留在規(guī)劃編制成果的公示層面，仍然只是規(guī)劃的被動接受者. 在規(guī)劃實施的監(jiān)督方面，規(guī)劃實施的人大監(jiān)督、公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督運用不夠充分，尚未建立起有效的社會制約機制。

29、 此外，各地還存在重事后查處，事前防范、事中監(jiān)督不夠；重個案查處，主動的、經(jīng)常性的全面檢查不夠；重違規(guī)批地占地行為的檢查和查處，對規(guī)劃指標(biāo)不落實、下級規(guī)劃突破上級規(guī)劃等檢查和查處不夠等問題。3、其他國家和地區(qū)經(jīng)驗在一些經(jīng)濟發(fā)達國家中規(guī)劃實施的透明度很高，在規(guī)劃實施的不同階段社會公眾有著知情、參與決策、監(jiān)督的權(quán)力，使得規(guī)劃能夠站在公眾利益的立場上反映土地利用中互不相同的價值取向，調(diào)節(jié)各種利益關(guān)系，這也是規(guī)劃方案能夠順利實施的必要條件。 加拿大各省的法律對土地規(guī)劃過程中的公眾參與都有明確的規(guī)定，規(guī)劃管理的各個階段都要向公眾公開，并舉辦聽證會。 臺灣都市計劃法的規(guī)定,土地權(quán)利關(guān)系人為促進其土地使用，

30、可以自行擬定或變更細部計劃，主要計劃擬定之后，在報送政府都市計劃委員會之前,應(yīng)于直轄市、縣政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等公共場所展示30天，任何公民或團體都可以在公展期間以書面形式向政府提出意見,由政府都市計劃委員會審議,并報請上級政府核定,經(jīng)審議批準(zhǔn)后,計劃方案還要向民眾公告，然后才可以實施。4、研究的重點與方向 規(guī)劃實施的社會手段就是發(fā)動社會大眾參與規(guī)劃的制定、監(jiān)督和維護規(guī)劃的實施。在規(guī)劃實施保障體系設(shè)計中社會監(jiān)督保障應(yīng)主要包括三個制度的建設(shè)即規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度、規(guī)劃管理公開制度。 建立規(guī)劃公眾參與制度就是明確規(guī)劃程序中公眾的職責(zé)與權(quán)益、參與的渠道與途徑，通過集思廣益比較準(zhǔn)確地表達社會需求調(diào)整土

31、地利用的整體利益和個體利益，減少決策失誤。完善規(guī)劃公示制度，不應(yīng)僅僅停留在規(guī)劃批準(zhǔn)之后,規(guī)劃管理的各個步驟都體現(xiàn)公開透明的原則。 建立規(guī)劃管理公開制度是指公開規(guī)劃的內(nèi)容,公開實施規(guī)劃的政策和有關(guān)要求，公開工作制度和辦事程序，公開按規(guī)劃審批和審查用地的結(jié)果等。上述三個制度是互為補充共同作用的社會監(jiān)督保障措施，其目的都是宣傳土地利用規(guī)劃的法律規(guī)定和要求，調(diào)動公眾潛力和主動意識,賦予土地使用者知曉、參與決策、監(jiān)督規(guī)劃的權(quán)力，促使政府部門公正執(zhí)法，提高工作效率，制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生.（五)規(guī)劃實施的技術(shù)手段規(guī)劃實施的技術(shù)手段內(nèi)容十分廣泛，主要涉及規(guī)劃監(jiān)測理論和方法、研究標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、信息化建設(shè)、實施效果評價、技術(shù)隊伍建設(shè)等方面，這些方面既對當(dāng)前的規(guī)劃實施產(chǎn)生影響，又對規(guī)劃的長遠發(fā)展具有決定性的作用,因此也可稱之為土地利用規(guī)劃基礎(chǔ)保障管理。1、國內(nèi)現(xiàn)狀國土資源部在規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和信