推進財政支出績效評價如何帶動績效預(yù)算

1、、財政支出績效評價與績效預(yù)算所謂財政支出績效評價，就是指運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，依據(jù)一定的原則， 對財政資金使用的綜合效果進行評判（在公共財政下，財政資金使用不僅追求經(jīng)濟效益，還有更廣泛的政治、社會效益），并通過績效評價找出財政支出決策和執(zhí)行中的問題以及改進的 方向?？冃ьA(yù)算在西方國家推行已有較長時間，但對績效預(yù)算的涵義仍有不同的看法。世界銀行專家沙利文認為，績效預(yù)算是一種以目標為導(dǎo)向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的預(yù)算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。澳大利亞把績效預(yù)算分成五個部分：政府要辦的事；配置預(yù)算資源；以結(jié)果為中心制定績效目標；評價目標實現(xiàn)

2、狀況的標準；評價績效的指標體系?？梢钥闯?，澳大利亞是把績效預(yù)算歸結(jié)為政府行政活動的資金支持體系的評價模式。國內(nèi)學(xué)者賈康等人認為，績效預(yù)算是一種預(yù)算模式，包含著預(yù)算理念和預(yù)算過程的變化，而預(yù)算編制方法的變化只是績效預(yù)算實現(xiàn)方式所采用的手段。王延杰認為，績效預(yù)算就是按照政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的績效狀況安排 預(yù)算資金的預(yù)算組織形式和管理機制。其實質(zhì)是將政府行為績效與預(yù)算相掛鉤，并依據(jù)政府行為績效狀況安排預(yù)算收支。我們認為， 績效預(yù)算是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式，強調(diào)以結(jié)果作為預(yù)算資源分配的依據(jù)，而不是按照投入或過程來分配資源?？冃ьA(yù)算包括了從財政資金分配、管理、使用到 評估的整個過程，涉及到政府

3、運作、公務(wù)人員的觀念轉(zhuǎn)變、法制氛圍等各個層面。通過績效 預(yù)算不僅可以提高資金的使用效率，而且可以由此提高人員的辦事效率，以事帶人，使各部門形成良性的激勵約束機制。、財政支出績效評價體系是績效預(yù)算的核心內(nèi)容績效預(yù)算是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，主要包括政府績效評價體系、財政支出績效評價體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。政府績效評價體系是績效預(yù)算的基礎(chǔ)部分。政府績效評價體系在績效預(yù)算中的作用： 首先，政府績效分為政府行政總目標、部門總目標、部門目標結(jié)構(gòu)、部門 行政合規(guī)性、部門項目執(zhí)行情況五個部分。當(dāng)某個部門這五部分內(nèi)容規(guī)定清晰以后，部門預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)和支出總額界定也就有了基本依據(jù)。其次，政府績效評價標準說明的是政

4、府各部門應(yīng)該和可能做到什么、做到何種程度、什么時候做完。因此，一旦政府績效評價標準 明確下來，支出預(yù)算的合理性也就相應(yīng)規(guī)定下來。再次，政府績效評價指標本質(zhì)上指明的是從哪些方面衡量政府績效，當(dāng)政府績效評價指標確定下來了，人們確定財政支出績效評價指標體系時，也就可以把財政支出合理性指標測定與政府行政效果對應(yīng)起來。建立財政支出績效評價體系的核心，就是把現(xiàn)代市場經(jīng)濟的一些理念融入預(yù)算管理中, 使政府預(yù)算能像企業(yè)財務(wù)計劃一樣， 對政府的行為進行內(nèi)控， 并通過這種內(nèi)控， 保障政府目 標的實現(xiàn)，提高政府運行效率，促進政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府與市場的協(xié)調(diào)能力。財政支出 績效評價體系不僅是對財政支出情況進行評價和

5、監(jiān)督， 其根本意義是以財政支出效果為最 終目標， 考核政府的職能實現(xiàn)程度， 即考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量、 質(zhì)量 及成本。 因此， 如果僅從財政的角度來進行財政支出績效評價， 就很難全方位地反映財政 支出的實際效益。從這個意義上說，財政支出績效評價體系是以財政部門為主體， 政府其 他職能部門共同配合而形成的管理公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一項制度。由于財政支出范圍廣 泛，績效表現(xiàn)特征多樣化，既有可用貨幣衡量的經(jīng)濟效益， 也有無法用貨幣衡量的社會效 益， 進而導(dǎo)致財政部門難以采用準確的辦法來對財政支出進行衡量，而這一工作“盲區(qū)” 恰恰是減少資源損失浪費、 提高效率的關(guān)鍵點。 財政支出績效評價

6、體系就是要把 “不可衡量 的事”變?yōu)榭珊饬康?，確定政府的職能、財政支出的目標以及實現(xiàn)這些目標所需要的步驟， 在給定目標的前提下尋求最有效率的實現(xiàn)目標的方式， 以最低成本、 最大限度地滿足社會經(jīng) 濟發(fā)展的公共需要?？梢?， 財政支出績效評價體系在績效預(yù)算中的關(guān)鍵作用是從質(zhì)和量兩 個角度說明政府資金的使用狀況， 從而使績效預(yù)算的功能突出反映在資金使用效率評價對 預(yù)算撥款的約束上。政府績效評價體系解決的是預(yù)算編制依據(jù)問題， 財政支出績效評價體 系解決的則是編制好了的預(yù)算究竟是否被執(zhí)行好、事后來看優(yōu)劣之處是什么。因此， 可以 說財政支出績效評價體系是績效預(yù)算的核心內(nèi)容?？冃ьA(yù)算是一個復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)工程

7、， 需要嚴密、 系統(tǒng)、規(guī)范的組織體系。 這一體系的基本功能不僅在于確?？冃ьA(yù)算的順利實施， 更為重要的是為績效預(yù)算的編制、評價和科學(xué)實施， 為合理提供人力資源、管理規(guī)范及思 想方法等提供保障。組織管理體系在績效預(yù)算系統(tǒng)中發(fā)揮著控制和管理的作用， 使績效預(yù) 算按設(shè)計的方向運行。三、以項目績效評價帶動項目績效預(yù)算構(gòu)建廣東的實踐為加強財政支出管理， 提高資 金使用效益，廣東省于 2003 年開展財政支出績效評價試點， 2004 年設(shè)立了全國第一個省 級財政支出績效評價機構(gòu)。 當(dāng)前， 廣東省把工作重點放在財政支出項目績效評價上，先易后難，從項目績效評價入手，把項目績效評價結(jié)果與項目預(yù)算編制結(jié)合起來，

8、在實踐中不斷 探索和改進， 通過完善財政支出績效評價體系， 為建立項目績效預(yù)算進行了有益的探索。（一）穩(wěn)步推進重點項目績效評價試點工作。從 2003 年 8 月至 2005 年 12 月，全省先后 組織開展了 131 個重點項目的績效評價試點。在試點工作中，我們做了詳細的策劃和考慮， 從評價通知書下達、 評價方案和數(shù)據(jù)表格設(shè)計、 指標選定、 評價方法選用到評價程序的規(guī)范 等方面都做到精心設(shè)計， 完整周密； 從評價現(xiàn)場組織勘驗到具體項目的抽樣核實、 賬目核對 審查、數(shù)據(jù)采集、現(xiàn)場分組線路等各個環(huán)節(jié)做到考慮周詳，細心實施；評價數(shù)據(jù)采集以后， 數(shù)據(jù)整理、 歸類、 統(tǒng)計、 分析、 圖表制作、 撰寫評價

9、報告等各個程序做到嚴格、 科學(xué)和準確。（二）規(guī)范工作制度，嚴格評價程序。理順工作關(guān)系，明確工作責(zé)任，制定規(guī)范的工作程序 和配套文件都直接影響績效評價工作的科學(xué)規(guī)范和準確真實。 在這方面， 廣東省主要做了以 下工作：一是研究制定了關(guān)于進一步加強財政支出管理的意見 ，這是開展績效評價工作 的綱領(lǐng)性文件， 對財政資金的項目申報、預(yù)算審核、過程監(jiān)督和使用績效結(jié)果評價提出了 要求。 二是研究制定了 廣東省財政支出績效評價試行方案 ， 這是廣東省績效評價的指導(dǎo) 性文件。 三是研究制訂了績效評價內(nèi)部協(xié)調(diào)工作制度、 中介機構(gòu)參與績效評價工作管理辦法（試行）、自評報告復(fù)核程序、自評結(jié)果審核標準等一系列績效評價相

10、關(guān)工作規(guī)范，設(shè)計了 績效評價工作流程圖、 自評報告基礎(chǔ)表格和績效評價分析報告書等范本。 四是建立專家評審 制度和審核意見反饋制度。 五是及時收集整理財政部、 外省市以及廣東省各地市、 各部門單 位的績效評價指標，對廣東省財政支出績效評價指標體系進行了補充完善， 為績效評 價工作的全面實施打下良好基礎(chǔ)。此外，積極推進廣東省績效評價立法工作， 2005 年正式 向省法制辦提出了將廣東省財政資金使用績效評價辦法作為2007 2010 年立法計劃項目的建議。（三）建立自評、重點評價相結(jié)合的長效機制。從 2005 年開始，廣東省全面鋪開了省級部 門預(yù)算單位對財政支出項目資金使用情況進行自我績效評價工作和

11、財政部門對重大項目的 綜合評價工作。每個部門預(yù)算單位對 500 萬元以上項目或跨年度項目進行自評，向財政部 門提交自評報告，財政部門對自評報告進行復(fù)核審查和抽查。對重大項目， 省財政廳會同 有關(guān)部門對項目進行綜合評價。 自評工作經(jīng)過布置培訓(xùn)、 自評、 初審、 專家復(fù)審、 反饋意見、 抽樣復(fù)核、 重點評價、 下達結(jié)論、 內(nèi)部通報等 9 個階段， 在 177 個自評項目中， 評定了 154 個項目的績效結(jié)果： 33 個項目良好， 54 個項目好， 61 個項目一般， 6 個項目差，其余 23 個項目由于屬涉密工程及資金下達時間較晚等原因沒有形成評價結(jié)論。通過開展績效評價， 形成了自我評價、自我監(jiān)督

12、和外部評價、外部監(jiān)督兩個層次相結(jié)合的評價監(jiān)管體系， 各單 位逐步樹立了績效觀念和責(zé)任意識， 更加關(guān)注資金使用效果， 請款用款更加慎重和規(guī)范。 據(jù) 統(tǒng)計， 省級各單位 2006 年預(yù)算新增請款比 2005 年減少了 30 多億元。（四）探索開展第三方評價，為績效評價注入活力。在 2006 年的 10 個重點評價項目中， 選取了省教育廳“高校建設(shè) 211 工程”和省計生委“計劃生育技術(shù)服務(wù)經(jīng)費”兩個社會關(guān) 注度較高的項目， 作為第三方評價試點項目， 委托社會中介機構(gòu)實施績效評價。 一是根據(jù) 項目的不同性質(zhì)，選取了有這方面專長的研究所，借用專家的力量，實行第三方評價，確保 開展評價的可行性。二是與選

13、取的研究所簽訂協(xié)議， 規(guī)范實施評價的行為，明確實施評價 的目標， 保證評價的質(zhì)量。 三是要求實施單位必須嚴格按照 廣東省財政支出績效評價試行 方案 等有關(guān)規(guī)定， 根據(jù)項目特點設(shè)定評價指標、 確定合適的評價方法、 進行現(xiàn)場勘驗核實、 收集整理分析評價基礎(chǔ)資料等一系列評價程序， 對項目資金的落實、 項目的組織實施、 項目 實施的效果、 現(xiàn)場勘驗及評價資料等情況以及項目實施存在的問題進行多角度、 全方位的定 性及定量分析評價，最后形成績效評價報告。（五）評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)。 績效評價結(jié)果的運用， 是績效評價工作的核心和 歸宿。從 2005 年開始，省財政將績效與部門發(fā)展目標結(jié)合起來， 將

14、績效評價結(jié)果與財政 資金管理結(jié)合起來， 建立起獎懲制度， 逐步建立科學(xué)、 規(guī)范的項目資金分配使用約束機制。 一是根據(jù)績效評價結(jié)果， 幫助有關(guān)部門找出資金使用和管理上存在的問題，分析其形成原 因，提出建議，以規(guī)范項目管理。二是把績效評價結(jié)果與預(yù)算編制、執(zhí)行緊密結(jié)合，把項目 績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)， 對績效良好的項目在同類項目中優(yōu)先安排， 對績 效差劣的項目視情況提請省政府批準暫停、 撤消或減少專項資金。 三是實行績效評價結(jié)果內(nèi) 部通報制度。 對省級財政支出項目自我績效評價結(jié)果向省直各部門（單位） 進行了通報， 對做得好的單位給予了充分肯定， 并指出了存在的問題， 加強了對省直部門的激

15、勵和監(jiān)督， 增 加了財政支出透明度 ,提高了依法行政水平。六）開展信息化建設(shè)，提高評價工作效率?？冃гu價涉及眾多單位和支出項目，數(shù)據(jù)信息 量大，時效性強。省財政研究開發(fā)了財政支出項目數(shù)據(jù)庫， 實行項目信息化管理，科學(xué)有 效地為績效評價工作和項目管理提供了必要的技術(shù)保障條件，大大提高了績效評價工作效 率，并為以后年度績效評價和績效預(yù)算管理積累了豐富的資料。（七） 營造良好的輿論環(huán)境和社會氛圍?？冃гu價工作的開展需要多形式、多渠道地廣泛宣傳。 如召開財政支出績效評價研討會， 在報刊雜志上宣傳推廣財政支出績效評價， 引起 社會各界對績效評價工作的廣泛關(guān)注； 編印績效評價資料， 宣傳績效評價工作的有關(guān)

16、規(guī)定與 動態(tài)， 介紹好的經(jīng)驗，推廣好的做法，著力引導(dǎo)和推動全省績效評價工作的順利開展； 加 強與其他省市財政部門的溝通、學(xué)習(xí)與交流，擴大績效評價工作的影響力。（八）建立健全評價機構(gòu)，抓好評價隊伍建設(shè)。財政支出績效評價工作政策性強，專業(yè)性突 出，必須要有機構(gòu)和人員作保證。廣東省財政廳 2004 年在全國率先成立了省級的績效評價 職能處室， 專司財政支出績效評價。隨后，各級財政部門也紛紛設(shè)立了績效評價機構(gòu)，配 備了人員。同時，加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高評價隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)，更好地適應(yīng)評價工作的需 要。四、進一步推進績效預(yù)算工作的建議（一）構(gòu)建績效預(yù)算的法律框架， 夯實績效預(yù)算的基礎(chǔ)。 績效預(yù)算這種以結(jié)果

17、為導(dǎo)向的預(yù)算 管理方式， 包括了從財政資金分配管理、使用到評價的整個過程，影響范圍廣、程度深， 需要強有力的法律和制度保障。各國在推行績效預(yù)算時，都制定了相關(guān)的法律法規(guī)， 為績 效預(yù)算改革提供法律依據(jù)和保障。如美國的政府績效與成果法案 ，澳大利亞的公共服 務(wù)法，新西蘭的國家部門法案和公共財政法案 。按照依法行政、依法理財?shù)囊螅?廣東的績效預(yù)算改革也必須依靠法制保障， 完善法規(guī)， 建立起一系列的相關(guān)配套制度。 當(dāng)前 尤其需要完善預(yù)算法 ，強化預(yù)算法的權(quán)威性。（二）遵循循序漸進的原則，探索績效預(yù)算的有效途徑?？冃ьA(yù)算作為一個系統(tǒng)工程，它涉 及到財政管理體制、行政管理體制、經(jīng)濟管理體制、政府會計改

18、革等因素，涉及到政府角色 的重新定位， 政府內(nèi)部不同部門之間利益的重新調(diào)整， 涉及到政府運作、 公務(wù)人員的觀念 轉(zhuǎn)變、 法治環(huán)境等各個方面。 從國外情況看， 由傳統(tǒng)的預(yù)算編制過渡到實施績效預(yù)算需要一 個較為長期的過程， 如荷蘭政府從 1997 年著手準備到 1999 年開始試點， 直至 2002 年 才正式采用績效預(yù)算；新加坡的改革過程更加漫長，從 1978 年開始準備到 1996 年基本完 成，耗時 18 年，經(jīng)歷了從投入控制轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出，最后強調(diào)績效的過程。從中都可以看出， 績效預(yù)算的建立與運行都需要一個漫長的過程，無論是廣大受眾還是整個社會管理體系都需要一個適應(yīng)的過程。 當(dāng)前廣東省把工作重點放在項目績效評價上， 把評價結(jié)果與預(yù)算 編制逐步結(jié)合起來， 建立項目績效預(yù)算機制， 為推行部門績效預(yù)算打好基礎(chǔ)， 這是一條切實可行的路子。（三）立足省情，不斷創(chuàng)新績效預(yù)算體制。從西方國家實行的績效預(yù)算來看，不同的國家有 不同的做法， 即使同一個國家， 不同的州或省其方法也各有差異。 廣東省在績效預(yù)算改革方 面可以主動先行一步， 作有益的探索。 比如可結(jié)合廣東省實際， 引入計劃項目預(yù)算系統(tǒng) （），根據(jù)部門的發(fā)展規(guī)劃制定年度工作計劃， 并按項目細化為績效目標， 作為年度部門 預(yù)算的依據(jù)， 年度終了后對部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行績效評價， 并按評價結(jié)果調(diào)整下一年 度的部門預(yù)算