關(guān)于我國(guó)城市土地經(jīng)營(yíng)中的問(wèn)題與對(duì)策探討 - 經(jīng)濟(jì)學(xué)

1、關(guān)于我國(guó)城市土地經(jīng)營(yíng)中的問(wèn)題與對(duì)策探討 - 經(jīng)濟(jì)學(xué) 論文摘要城市土地經(jīng)營(yíng)是城市經(jīng)營(yíng)的核心和關(guān)鍵。國(guó)有土地非法入市、國(guó)有土地資產(chǎn)收益大量流失；土地出讓以生地、毛地為主，熟地出讓比重低；土地供應(yīng)協(xié)議方式比重大，招標(biāo)拍賣(mài)比重過(guò)低等是我國(guó)城市土地經(jīng)營(yíng)中的一些主要問(wèn)題對(duì)此，必須繼續(xù)深化土地使用制度改革、加強(qiáng)城市科學(xué)規(guī)劃管理以及積極尋求并實(shí)施合理有效的經(jīng)營(yíng)方略，這必將對(duì)健康地開(kāi)展城市經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)揮積極作用。 論文關(guān)鍵詞城市經(jīng)營(yíng)；城市土地經(jīng)營(yíng)；主要對(duì)策 城市經(jīng)營(yíng)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為了突破城市發(fā)展的資金瓶頸，適應(yīng)城市持續(xù)快速健康發(fā)展麗興起的一種新理念。所謂城市經(jīng)營(yíng)是指城市政府依據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略

2、，廣泛引用市場(chǎng)機(jī)制和營(yíng)銷(xiāo)手段，充分挖掘與合理開(kāi)發(fā)城市自身資源，科學(xué)地組織資源、資產(chǎn)、資金的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，做到增值財(cái)富、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加快城市建設(shè)，籍以提高城市的整體功能、環(huán)境質(zhì)量和綜合實(shí)力，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的一種謀略和戰(zhàn)略措施。其中，城市的土地資源是城市最大的存量資產(chǎn)，是政府最大的財(cái)富。城市經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要內(nèi)容就是要最大限度地盤(pán)活土地資產(chǎn)，把自然資源轉(zhuǎn)化成滾滾財(cái)源。城市土地經(jīng)營(yíng)是城市經(jīng)營(yíng)的核心和關(guān)鍵。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的有效利用和保護(hù)性開(kāi)發(fā)，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展，是政府城市經(jīng)營(yíng)的基本目標(biāo)和重要任務(wù)。政府要做好城市土地經(jīng)營(yíng)工作，這還需從它的制度條件談起。 （一）、城市土地經(jīng)營(yíng)的制度條件 我國(guó)傳統(tǒng)的城市土地使

3、用制度是實(shí)行無(wú)償無(wú)限期元流動(dòng)使用的制度。在這種城市土地使用制度下，形成了無(wú)償調(diào)撥土地的計(jì)劃管理體制，以及由計(jì)劃管理部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目立項(xiàng)批地，然后由土地管理部門(mén)行政劃撥土地的城市土地供應(yīng)機(jī)制。這種無(wú)償調(diào)撥和以需求定供給的土地供應(yīng)機(jī)制和管理體制，由于缺乏市場(chǎng)機(jī)制的有效引導(dǎo)和有償付費(fèi)的制約，土地使用者占用土地沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)壓力，占麗不用、征麗不用、多占少用現(xiàn)象普遍。由于計(jì)劃者缺乏合理配置土地資源的價(jià)值尺度和來(lái)自市場(chǎng)的有關(guān)資源配置的信息，無(wú)法對(duì)大量建設(shè)用地的需求做出切合實(shí)際的調(diào)撥計(jì)劃，難以真正做到節(jié)約用地和空間合理配置，導(dǎo)致了城市土地濫用、土地資源配置不合理、土地利用效率低下以及土地資源的浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題，制

4、約了我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。顯然這種傳統(tǒng)的土地?zé)o償使用制度早已不適合時(shí)代要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)構(gòu)成城市空間資源和功能載體的各種資本(如土地、基礎(chǔ)設(shè)施、城市形象等)特別是城市土地進(jìn)行集聚、重組和運(yùn)營(yíng)，最大限度地盤(pán)活存量，吸引增量，實(shí)現(xiàn)城市的自我滾動(dòng)、自我積累、自我增值，走以地建城、以地興城的自我發(fā)展之路已成必然。要達(dá)到這一目標(biāo)必須首先改革相關(guān)的土地使用制度，變?cè)械挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有土地?zé)o償無(wú)限期使用制度為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的以城市土地有償、有限期使用為核心內(nèi)容的國(guó)有土地有償使用制度。這是進(jìn)行城市土地經(jīng)營(yíng)的制度條件，也是重要的前提條件。 （二）、當(dāng)前城市土地經(jīng)營(yíng)中存在的主要問(wèn)題 隨著城

5、市國(guó)有土地有償使用制度的建立，城市土地經(jīng)營(yíng)工作得以不斷開(kāi)展，城市土地的資產(chǎn)價(jià)值日益顯現(xiàn)，對(duì)城市籌集建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)城市自我滾動(dòng)、自我積累、自我發(fā)展發(fā)揮了越來(lái)越大的作用。另一方面，我們應(yīng)該看到，由于城市土地經(jīng)營(yíng)工作實(shí)踐的時(shí)間不長(zhǎng)，人們的觀點(diǎn)還比較陳舊、認(rèn)識(shí)還不足，相關(guān)的研究不充分，法律法規(guī)不健全，所以就不可避免地還存在一些問(wèn)題。 (一)國(guó)有土地非法入市。國(guó)有土地資產(chǎn)收益大量流失 我國(guó)城市存在的大量存量土地，還有很多掌握在土地使用者手中，而政府掌握的份額較少。在劃撥存量土地使用權(quán)可以通過(guò)補(bǔ)辦出讓手續(xù)向土地市場(chǎng)供應(yīng)土地的制度下，使得眾多劃撥土地使用者成為合法的土地供應(yīng)者，導(dǎo)致城市存量土地供應(yīng)市場(chǎng)成為多

6、頭供應(yīng)的買(mǎi)方市場(chǎng)。存量土地自發(fā)、元序進(jìn)入土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的局面，使得政府難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)城市一級(jí)市場(chǎng)土地供應(yīng)的高度壟斷，從而導(dǎo)致政府為管理城市土地市場(chǎng)所制定的以市場(chǎng)取向的供地計(jì)劃失效，政府宏觀調(diào)控市場(chǎng)能力大大削弱，容易引發(fā)土地市場(chǎng)供求失衡和總量失控，并導(dǎo)致土地市場(chǎng)運(yùn)作不規(guī)范、國(guó)有土地資產(chǎn)大量流失。這種城市存量土地供應(yīng)機(jī)制不僅難以有效促使存量土地資產(chǎn)顯化，相反，由于當(dāng)前土地管理政策、手段、法制等的不完善，反而加劇了“隱性市場(chǎng)”的發(fā)展，造成大量國(guó)有土地資產(chǎn)收益的流失。 (二)土地出讓以生地、毛地為主。熟地出讓比重低 以熟地方式出讓?zhuān)梢允雇恋厍捌陂_(kāi)發(fā)后的增值收益歸政府所有，有利于增加城市建設(shè)資金，有利于

7、縮短開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)周期，分散開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，改善投資環(huán)境，有利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)交易秩序。而以生地、毛地出讓?zhuān)粌H導(dǎo)致理應(yīng)歸屬?lài)?guó)家的部分土地資產(chǎn)收益不能實(shí)現(xiàn)，而且由于土地標(biāo)價(jià)的顯性程度低，導(dǎo)致土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不規(guī)范，土地收益分配不合理。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前城市出讓的土地中生地、毛地所占比例超過(guò)60，而熟地則不到40。 (三)土地供應(yīng)協(xié)議方式比重大。招標(biāo)拍賣(mài)比重過(guò)低 目前雖然有償出讓迅速擴(kuò)大，但是在國(guó)家城市建設(shè)用地的供應(yīng)總量中，通過(guò)有償出讓供應(yīng)的仍占少數(shù)，而出讓中采用招標(biāo)拍賣(mài)的更低。眾所周知，拍賣(mài)和招標(biāo)的市場(chǎng)化和公開(kāi)化程度要高于協(xié)議出讓?zhuān)瑑r(jià)格比較合理，也容易接受社會(huì)的監(jiān)督，保持交易的公正、公開(kāi)和公平

8、性，有利于防止徇私舞弊。而協(xié)議出讓在地塊選擇、規(guī)范要求、價(jià)格形成、付款方式等方面更多依賴(lài)出讓機(jī)構(gòu)的能動(dòng)作用，隨意性和盲目性大，不易實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。土地出讓行為的不規(guī)范，導(dǎo)致人情地、關(guān)系地、條子地比較普遍存在。土地使用權(quán)出讓價(jià)格偏低，少收了大量的土地出讓金。特別是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，過(guò)多的協(xié)議出讓?zhuān)钩鞘型恋貎r(jià)值收益不能通過(guò)出讓價(jià)格充分體現(xiàn)出來(lái)，不利于城市土地的經(jīng)營(yíng)，為土地交易中的“暗箱操作”和腐敗提供了溫床。一方面，掌握土地出讓權(quán)的個(gè)別人利用權(quán)力，徇私舞弊，貪污受賄；另一方面，一些人進(jìn)行土地投機(jī)，炒買(mǎi)炒賣(mài)，牟取暴利。這些既造成了國(guó)家土地資產(chǎn)的大量流失，又造成了土地市場(chǎng)的混亂和無(wú)序。 （三）、完善城市土

9、地經(jīng)營(yíng)的主要對(duì)策 (一)深化土地使用制度改革。解決土地供應(yīng)“源頭”問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)政府對(duì)城市土地經(jīng)營(yíng)主動(dòng)權(quán) 城市土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)處于“源頭”地位，是城市土地資源的初次分配，對(duì)城市土地利用和土地市場(chǎng)規(guī)范意義重大。由于我國(guó)當(dāng)前城市土地使用制度改革尚不夠完善，土地市場(chǎng)亦處于初級(jí)階段，距離規(guī)范化、成熟化的市場(chǎng)還有較大距離，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的合理配置作用還不顯著，土地供應(yīng)和管理方式難以適應(yīng)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，難以對(duì)城市土地市場(chǎng)及各類(lèi)開(kāi)發(fā)行為發(fā)揮積極的宏觀調(diào)控作用。所以，深化土地使用制度改革，須先從“源頭”人手，從轉(zhuǎn)變城市土地供應(yīng)機(jī)制模式這一深層次原因出發(fā)，徹底解決當(dāng)前土地使用管理中的諸多問(wèn)題。改變目前多

10、個(gè)“源頭”供地的局面，將分散的土地集中起來(lái)，使政府真正做到壟斷經(jīng)營(yíng)土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)，增強(qiáng)政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力，按照房地產(chǎn)的發(fā)展規(guī)律，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期采用不同的土地供應(yīng)計(jì)劃，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。 (二)科學(xué)規(guī)劃。地盡其用。實(shí)現(xiàn)城市土地經(jīng)營(yíng)的持續(xù)發(fā)展 應(yīng)遵循“以人為本”的原則，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需要出發(fā)，把“科學(xué)規(guī)劃，地盡其用”作為城市土地經(jīng)營(yíng)的基本策略。如果城市發(fā)展與用地規(guī)劃不科學(xué)，打亂仗，那就無(wú)法做到地盡其用，不能經(jīng)營(yíng)好城市土地。xx市市長(zhǎng)xx說(shuō)過(guò)：“要做好、做美一個(gè)城市，最重要的是總體規(guī)劃和精品意識(shí)，并不是有錢(qián)就能堆出一個(gè)美好的環(huán)境。城市建設(shè)是凝固的藝術(shù)，歐洲人把它們的古城、

11、古建筑都視為珍寶，文藝復(fù)興時(shí)期那些大師的作品，也多體現(xiàn)在一座座建筑的設(shè)計(jì)、墻雕和繪畫(huà)上。搞好城市要有點(diǎn)藝術(shù)眼光和品位。城市建設(shè)的特點(diǎn)是，抹上一筆，就很難拿掉，幾十年就是它了，搞個(gè)臟兮兮的建筑，能窩囊一輩子，給后人都添麻煩。我們不僅要給城市以使用價(jià)值，而且要賦予她藝術(shù)氣息，而且越往后，經(jīng)濟(jì)條件越好，人們對(duì)精神和藝術(shù)的追求就越強(qiáng)烈。在我們今天對(duì)城市進(jìn)行脫胎換骨改造的過(guò)程中，應(yīng)該有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，更好的藝術(shù)感覺(jué)，把未來(lái)城市的骨架做好。”在這樣的思想指導(dǎo)下，其規(guī)劃出來(lái)的城市土地價(jià)值肯定不會(huì)低，土地經(jīng)營(yíng)收入就不可能少。 (三)積極思考。尋求合理有效的經(jīng)營(yíng)方略 第一，爭(zhēng)獲先行優(yōu)勢(shì)，增加土地價(jià)值。城市規(guī)劃一旦

12、確定，就應(yīng)加快建設(shè)，晚建不如早建，早建可獲得先行優(yōu)勢(shì)。城市規(guī)劃由上級(jí)部門(mén)批準(zhǔn)，可避免相鄰城市間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。嚴(yán)格按已被上級(jí)政府批準(zhǔn)的規(guī)劃，加快城市建設(shè)，爭(zhēng)獲先行優(yōu)勢(shì)，亦不損害其他城市的利益。通過(guò)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善城市生活居住、投資與經(jīng)營(yíng)環(huán)境，促進(jìn)地價(jià)上升之后再出租或出讓土地使用權(quán)，顯然可大幅度增加土地經(jīng)營(yíng)收入。 第二，先多抵押，后再出售。在城市建設(shè)初期，城市基礎(chǔ)設(shè)施尚未建設(shè)完善：城市土地的級(jí)差地租也還沒(méi)有更高地注入進(jìn)來(lái)，同時(shí)申請(qǐng)使用土地的投資者們手中尚未積累起很多資金，購(gòu)買(mǎi)力有限，地價(jià)難以升高。而隨著時(shí)間的推移和城市建設(shè)的不斷加強(qiáng)，一方面城市建設(shè)資金不斷投入，使城市土地所含有的級(jí)差地租逐漸提

13、高，促進(jìn)地價(jià)上升。另一方面，隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)上的資金增多，申請(qǐng)使用土地的投資者不僅人數(shù)增多，而且他們平均擁有的資金也增多在銀行的信用度提高，能夠用來(lái)購(gòu)地的借貸資金也增多，從另一個(gè)角度可促進(jìn)城市土地價(jià)格的上升。這樣，城市土地價(jià)格在未來(lái)幾年、十幾年甚至幾十年時(shí)間跨度內(nèi)的平均上升率，將顯著高于銀行貸款年利率，更高于市政建設(shè)債的年利率，為城市建設(shè)獲取更多的土地經(jīng)營(yíng)的收益。當(dāng)然，先多抵押，后再出售的土地經(jīng)營(yíng)策略，是不要純粹為了籌資而急于賣(mài)地，缺錢(qián)可以抵押借貸和發(fā)行市政建設(shè)債。至于必要的建設(shè)用地，還是應(yīng)正常供應(yīng)。 第三，先多出租，后再出售。土地經(jīng)營(yíng)的起初階段，有一些土地使用者可能會(huì)由于暫時(shí)缺少購(gòu)地

14、，而愿意在約定期限內(nèi)租用土地，每年支付地租，對(duì)此應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)。因?yàn)檫@樣做等于擴(kuò)大了購(gòu)買(mǎi)和租用土地的現(xiàn)實(shí)購(gòu)買(mǎi)力，有助于通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升地租水平，進(jìn)而提升地價(jià)。有些土地使用者使用土地比較穩(wěn)定，時(shí)限較長(zhǎng)，但又很難一次性交納一大筆土地出讓金，這種情況下可采取國(guó)有土地租賃的方式，確定一個(gè)使用年限，簽訂土地租賃合同，規(guī)定每年交納土地的租金，這樣會(huì)解決一大批一次性交納土地出讓金困難的土地使用者有償使用土地的問(wèn)題。 第四，少協(xié)議出讓?zhuān)嗾袠?biāo)拍賣(mài)。為了發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作用，提高土地經(jīng)營(yíng)效益，無(wú)論是出租還是出讓城市土地使用權(quán)，都應(yīng)當(dāng)盡可能采取招標(biāo)和拍賣(mài)的方式，盡量少用協(xié)議方式。建立公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，而過(guò)多的土地協(xié)議出讓是與這一要求相矛盾的，同時(shí)它還與充分顯示土地資產(chǎn)價(jià)值的資本運(yùn)營(yíng)要求相背離。2xx年國(guó)務(wù)院發(fā)出了關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資源