城市土地儲備征購方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1、2021城市土地儲備征購方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)工作計劃 匯報人：XXXXYour content to play here, or through your copy, paste in this box, and select only the text. Your content to play here, or through your copy, paste inthis box, and select only the text.土地儲備機(jī)制是我國城市土地管理制度的創(chuàng)新,目前全國有70多個城市建立了土地儲備機(jī)構(gòu),在規(guī)范土地市場,土地資產(chǎn)保值增值,促進(jìn)國有企業(yè)改革,加快城市建設(shè)等方面取得了顯著

2、的效果.由于我國土地儲備制度建立時間不長,理論指導(dǎo)和法律規(guī)范還十分缺乏,也沒有比較成熟的經(jīng)驗可以借鑒,所以運(yùn)行中也存在一些需要進(jìn)一步研究和探索的問題.其中,怎樣以適當(dāng)?shù)姆绞胶蛢r格,在適合的時間,按照適宜的數(shù)量取得儲備土地,是一個迫切需要研究的理論問題和實踐難題.本文根據(jù)市土地儲備中心一年多來實際工作的體會,結(jié)合有關(guān)土地經(jīng)濟(jì)和土地管理的法規(guī)和政策,對此進(jìn)行初步的探討.一,目前儲備土地的來源和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(一)儲備土地的來源按照市政府第33號令市市區(qū)土地儲備暫行辦法所規(guī)定的范圍,目前市儲備土地的來源主要有:因單位搬遷,解散,撤銷,破產(chǎn)或其他原因停止使用的原劃撥國有土地;市政府指令征購的土地;以出讓方式

3、取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)且又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地;因國家建設(shè)代征而未處置的土地;被依法收回的國有土地;土地使用權(quán)人申請市土地儲備中心回收的土地;其他需要進(jìn)行儲備的土地.從以上市政府所規(guī)定的土地儲備范圍我們可以看出,儲備土地的來源不僅包括城市存量土地,而且還包括城市增量土地.但是,從土地儲備中心實際運(yùn)作的情況來看,儲備土地的來源范圍和渠道還不夠?qū)挄?根據(jù)市土地儲備中心成立一年來所儲備的24宗土地情況統(tǒng)計表1(略),可以發(fā)現(xiàn)主要存在3個突出的問題:1.儲備土地規(guī)劃用途單一.目前儲備土地的規(guī)劃用途基本為居住用地,占總土地儲備量的96.6%.這使得土地儲備中心難以發(fā)揮在政府調(diào)控土地市場中的作用,同

4、時也不利于土地資源的合理調(diào)配,今后應(yīng)向工業(yè)用地,商住用地,文教用地等多用途方向延伸.2.儲備土地來源單一.以往所回收的土地除一宗為集體土地外,其余都來自市區(qū)停產(chǎn)的工業(yè)企業(yè)用地,占總量的90.7%.事實上,舊城改造,城中村改造,城鄉(xiāng)結(jié)合部開發(fā)都可以提供儲備土地來源,市區(qū)擴(kuò)大過程中新增建設(shè)用地也應(yīng)該逐步納入土地儲備范圍.3.城市土地一級市場未壟斷.目前在市區(qū)雖然建立了土地儲備制度,但是土地儲備中心尚未完全壟斷一級市場,沒有做到”一個口子進(jìn),一個口子出”.由于城市建設(shè)飛速發(fā)展,基礎(chǔ)設(shè)施,公共設(shè)施和景觀設(shè)施的需求量非常大,相應(yīng)需要投入巨額資金進(jìn)行建設(shè)和改造.于是市政府采用以土地?fù)Q資金的政策,給相關(guān)部門

5、一部分土地,由其先自籌資金進(jìn)行建設(shè),待可出讓土地拍賣后再回收資金.除了土地儲備中心外,能夠?qū)κ袇^(qū)國有存量土地進(jìn)行回收整理開發(fā)和制定供應(yīng)計劃的部門主要有市城市建設(shè)發(fā)展投資有限公司,市交通建設(shè)投資有限公司,市河道整治投資有限公司等3個公司,它們分別隸屬于市建委,市交通局和市河道辦.截止XX年9月底,各部門所控制的土地總面積和可出讓土地面積如表2(略)所示.在一級市場上多頭供應(yīng)土地不利于政府調(diào)控土地供應(yīng)總量,制約了土地儲備功能的實現(xiàn).(二)征購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)目前,市土地儲備中心在征購和回收土地時,對土地,地上建筑物等進(jìn)行一定的補(bǔ)償,補(bǔ)償方法按照市政府第33號令執(zhí)行,分50萬元/畝,40萬元/畝,30

6、萬元/畝3個檔次進(jìn)行補(bǔ)償.一般對于住宅,商業(yè)用途的土地,在環(huán)城河以內(nèi)的按50萬元/畝補(bǔ)償,環(huán)城河以外的按40萬元/畝進(jìn)行補(bǔ)償;對于回收后作為綠化用地的,一律按30萬元/畝標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償.這種補(bǔ)償辦法簡單,方便,易于操作,但是對于某些土地使用者,特別是通過出讓途徑獲得土地的使用者不公平,使儲備中心取得土地的阻力較大.土地回收時間延長,增加了儲備的成本.另外,根據(jù)目前的補(bǔ)償政策,在土地出讓后有一部分土地收益返還給原土地使用者,即土地儲備中心所儲備的土地在權(quán)益方面留有尾巴,增加了將來土地增值收益分配的復(fù)雜性.3個檔次的土地回收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),在土地儲備制度建立之初,不失為一種簡便易行的補(bǔ)償方法,但隨著土地儲

7、備制度的逐步規(guī)范和完善,這種補(bǔ)償方法的不合理性已日益顯現(xiàn),主要表現(xiàn)在沒有體現(xiàn)回收土地之間的多種差異性:1.土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)差異.由于歷史的原因,我國土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜,有有償劃撥,無償劃撥和有償出讓等方式,用地單位的土地權(quán)益和成本差異很大.目前許多用地單位的土地取得成本加上土地和建筑物的投入成本,已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),如果按照目前規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回收,回收難度就特別大.2.土地原用途差異.回收補(bǔ)償?shù)膶嶋H操作是按新規(guī)劃用途為住宅,商業(yè)用地的地塊,以環(huán)城河為界,以內(nèi)為50萬元/畝,以外為40萬元/畝;規(guī)劃用途是綠化,道路用地的統(tǒng)一按30萬元/畝進(jìn)行補(bǔ)償.而沒有考慮土地的現(xiàn)有用途

8、和用地單位的實際土地收益.3.土地區(qū)位和綜合價值差異.3個檔次的補(bǔ)償分類不能充分體現(xiàn)級差地租理論,因為同在環(huán)城河內(nèi)的不同地塊,其交通條件,地理位置,商服繁華度和公共服務(wù)設(shè)施的完善程度差別是較大的,因而其價格差別也是很大的.因此,單純以環(huán)城河為界劃分的方法就不盡科學(xué),更應(yīng)以基準(zhǔn)地價考慮土地級別范圍.4.原土地使用單位差異.原土地使用單位包括企業(yè),事業(yè)單位,政府機(jī)關(guān)等,企業(yè)又分為國營企業(yè),集體企業(yè)和個體企業(yè)等,他們?nèi)〉猛恋氐姆绞胶屠眯б嬗泻芏嗖町?企業(yè)目前經(jīng)營情況和社會負(fù)擔(dān)也不同,但目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮這些情況,增加了回收土地的難度.可見,制定合理,科學(xué),可操作的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急,

9、既體現(xiàn)了城市土地儲備制度運(yùn)作的客觀需要,也對社會穩(wěn)定和利益平衡有直接的影響.二,土地征購的臺理范圍和具體方式(一)合理的土地征購范圍從我國土地所有制的形式,土地儲備機(jī)制的功能定位以及杭州等地土地儲備制度運(yùn)行的經(jīng)驗看,合理的土地征購范圍應(yīng)是由政府完全壟斷一級土地市場,即所有城市存量土地和增量土地在出讓前都只能從土地儲備中心這”一個口子進(jìn),一個口子出”.根據(jù)市區(qū)土地本身的特點(diǎn),我們認(rèn)為市合理的土地征購范圍應(yīng)包括4個方面:1.進(jìn)入城市建設(shè)用地范圍的農(nóng)村集體土地.農(nóng)村集體土地對于城市建設(shè)用地來講屬于增量土地范疇.一般包括以下幾種農(nóng)村集體土地:因城市擴(kuò)大征用郊區(qū)農(nóng)村集體土地;因規(guī)劃和城市建設(shè)的需要,征用

10、”城中村”的集體土地;因城市建設(shè)和規(guī)劃的需要征用集體企業(yè)土地.對集體土地變?yōu)閲型恋?土地儲備中心應(yīng)嚴(yán)格按照土地管理法進(jìn)行征用,并貫徹保護(hù)耕地的原則.對于”城中村”,根據(jù)城市規(guī)劃要求和原則,應(yīng)該實施”撤村建居”的戰(zhàn)略.2.城市存量土地中的劃撥土地.城市存量土地中,大部分是歷史上國家以劃撥方式交給企業(yè)和單位使用的土地,可以由土地儲備中心代表國家收回,它是土地儲備中心土地儲備的主要內(nèi)容.劃撥土地使用者的土地主要包括:因單位搬遷,解散,撤銷,破產(chǎn),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者其他原因調(diào)整出的劃撥國有土地;因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃,舊城改造和土地整理,市政府指令收購的土地;土地使用權(quán)人申請土地儲備中心收購的土地;其他需要進(jìn)

11、行儲備的國有劃撥土地3,城市存量土地中沒有經(jīng)過出讓和劃撥的土地.由于歷史原因,城市存量土地中還有一些產(chǎn)權(quán)沒有歸屬任何單位的國有土地,應(yīng)該進(jìn)入土地儲備體系.主要包括:市區(qū)范圍內(nèi)無主土地;市政府代征的土地;土地使用期限到期被政府依法收回的土地;市土地管理部門依法收回的荒蕪,閑置的國有土地;土地違法案件經(jīng)依法查處,依法沒收的土地;以出讓方式取得土地使用權(quán)后無力繼續(xù)開發(fā)而又不具備轉(zhuǎn)讓條件的土地.4.出讓土地中被政府收購的土地.土地儲備中心的儲備土地來源除了增量土地和存量土地中尚未有償出讓的部分外,還應(yīng)向土地的二,三級市場開拓儲備土地的來源,即已經(jīng)出讓給土地受讓人并進(jìn)入土地二級市場的土地.包括土地受讓人

12、土地開發(fā)后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的土地和銀行抵押處置的土地等.對于這些土地,土地儲備中心根據(jù)土地市場供應(yīng)計劃和城市發(fā)展規(guī)劃,必要時可以在土地市場收購,或者行使政府優(yōu)先購買權(quán),以達(dá)到政府調(diào)控土地市場的目的.儲備土地進(jìn)入土地儲備體系后,應(yīng)由土地拆遷公司及時完成拆遷,平整,開發(fā),配套等土地整理工作,以便熟地進(jìn)行出讓.(二)土地征購方式及其操作程序根據(jù)儲備土地的來源和對象,其具體征購方式有土地征用,土地回收,土地置換和土地購買等4種.1.土地征用.國家根據(jù)城市建設(shè)和發(fā)展需要,按照土地管理法,將原集體所有土地征用為國家所有,具體由土地儲備中心實施.其具體操作方式如圖1(略).2.土地回收.土地儲備中心代表政府按照法律

13、,法規(guī)等收回土地使用權(quán)的行為和過程.土地回收的主要對象是城市存量土地,可以是無償?shù)?但多數(shù)情況下是需要補(bǔ)償?shù)?其操作程序如圖(略).3.土地置換.土地儲備中心根據(jù)市政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局,對原來在城區(qū)內(nèi)不符合城市規(guī)劃或?qū)ζ髽I(yè)再發(fā)展有阻礙的企業(yè)和單位進(jìn)行用地布局調(diào)整,用儲備土地置換出原企業(yè)或單位的土地.土地置換的操作程序如圖3(略).4.土地購買.土地儲備中心在土地二,三級市場上,根據(jù)土地儲備和供應(yīng)計劃,在同等條件下,優(yōu)先購買土地使用權(quán),增加土地儲備的活動.土地購買主要有如下幾種情況:土地受讓人進(jìn)行土地開發(fā)后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的土地;銀行抵押需處置的土地;市場交易價格明顯偏低的土地.土地購買

14、的操作程序如圖4(略).從上面的4種土地征購方式我們可以看到,各種征購方式基本上都經(jīng)過申請,權(quán)屬核定,征詢,實施補(bǔ)償,變更權(quán)屬等幾個階段.但由于每種征購方式適用范圍不同,每個階段的操作方式和內(nèi)容有所不同,土地儲備中心應(yīng)根據(jù)實際情況進(jìn)行具體操作.三,土地征購過程中土地補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)從目前城市土地儲備制度的運(yùn)轉(zhuǎn)情況來看,土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是關(guān)鍵,同時也是難點(diǎn).因為土地儲備制度是一種創(chuàng)新,我國現(xiàn)行法律法規(guī)目前還沒有專門對其性質(zhì)進(jìn)行規(guī)定,各城市的做法也不相同.因此,我們只能從土地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵入手,分析其影響因素,從而確定一些基本原則,并針對不同征購方式探討具體的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).(一)土地征購過程中土地補(bǔ)

15、償?shù)膬?nèi)涵土地補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是對原土地使用人有關(guān)土地經(jīng)濟(jì)權(quán)益的補(bǔ)償,與土地產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)有很大關(guān)系.直接影響土地補(bǔ)償?shù)姆ǘ?quán)利主要包括土地所有權(quán),土地使用權(quán),土地處置權(quán)和土地發(fā)展權(quán).我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定城市范圍內(nèi)土地為國家所有,農(nóng)村土地歸集體所有,國家建設(shè)占用集體土地要通過征用.因此,征購集體土地需要對土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,征購城市存量土地中的國有土地不需要對土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償.因為征用集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由國家規(guī)定,并帶有強(qiáng)制性,所有權(quán)的補(bǔ)償是不完全的.土地使用權(quán)是指土地使用者按照土地出讓合同或劃撥使用的規(guī)定對土地經(jīng)營管理并獲取土地收益的權(quán)利,它受有關(guān)法律法規(guī)明確的約束和保護(hù),所以土地補(bǔ)償構(gòu)成中應(yīng)包

16、含土地經(jīng)營權(quán)價格.土地處置權(quán)包括最終處置權(quán),出讓和劃撥權(quán),用地約束調(diào)整權(quán),轉(zhuǎn)讓權(quán),出租權(quán),抵押權(quán)和繼承權(quán)等,對于擁有劃撥土地使用權(quán)的原土地使用者完全不具備土地處置權(quán).因此,如果被收購?fù)恋厥莿潛芡恋厥褂脵?quán),土地補(bǔ)償不應(yīng)包括土地處置價格.對于擁有劃撥土地使用權(quán)的原土地使用者相應(yīng)的擁有轉(zhuǎn)讓權(quán),出租權(quán),抵押權(quán)和繼承權(quán),這在出讓合同中有明確規(guī)定,土地補(bǔ)償中應(yīng)包括與其相應(yīng)的土地處置權(quán)價格.土地發(fā)展權(quán)指土地在規(guī)劃或最優(yōu)利用條件下的價格.我國實施土地儲備制度實踐過程中,收購雙方對土地補(bǔ)償分歧最大的就是發(fā)展權(quán)價格是否包含在土地補(bǔ)償構(gòu)成中,由此可能導(dǎo)致收購價格數(shù)倍的變化.我國目前設(shè)置的土地權(quán)利體系沒有直接發(fā)展權(quán).

17、但從現(xiàn)行法律法規(guī)及土地增值的成因分析,土地發(fā)展權(quán)應(yīng)是國家的權(quán)力,被收購?fù)恋氐脑褂谜?無論是出讓土地使用權(quán)還是劃撥土地使用權(quán)都不擁有土地發(fā)展權(quán).從土地補(bǔ)償內(nèi)涵構(gòu)成的分析中我們可以看出,在現(xiàn)行的法律法規(guī)下,土地的補(bǔ)償內(nèi)容可能涉及土地使用權(quán),部分土地處置權(quán)以及部分土地所有權(quán).根據(jù)收購對象不同,具體的補(bǔ)償內(nèi)容是幾種權(quán)利的某種組合.(二)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響因素土地權(quán)益的大小不僅取決于權(quán)利的內(nèi)容,而且取決于這些權(quán)利帶來的經(jīng)濟(jì)效益.因此,在制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時,應(yīng)結(jié)合宗地特點(diǎn),考慮以下幾個方面的因素:土地區(qū)位因素.土地區(qū)位是某宗土地與其所處的周圍環(huán)境綜合作用的結(jié)果,根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗,一般都根據(jù)土地區(qū)位將城市土

18、地進(jìn)行分級.土地用途.土地用途應(yīng)以土地目前現(xiàn)狀用途為準(zhǔn).這是因為從理論上分析因規(guī)劃改變或被收購導(dǎo)致的土地增值部分,屬于土地的外部增值與原土地占有或使用者無關(guān),其增值收益理應(yīng)歸社會公有或國家所有.另外從土地的權(quán)益分析因規(guī)劃改變或被收購導(dǎo)致的土地增值部分,屬于土地發(fā)展權(quán)的權(quán)益,應(yīng)屬于土地所有者國家.土地使用權(quán)年限.由于土地價格是各年地租的總現(xiàn)值,在進(jìn)行土地補(bǔ)償時必然要考慮用地單位剩余的土地使用權(quán)年限.土地成本.由于歷史原因,獲得同樣性質(zhì)的土地使用權(quán),其取得土地的成本不一樣,在土地補(bǔ)償中應(yīng)該考慮.(三)確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗及我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)模式,我們認(rèn)為確定儲備土地的補(bǔ)

19、償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循下面幾個原則:產(chǎn)權(quán)原則.如上所述,土地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵是土地產(chǎn)權(quán),土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與被補(bǔ)償土地經(jīng)濟(jì)主體對土地的權(quán)力和利益相一致.土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)償相分離原則.土地收購過程中可能牽涉到土地補(bǔ)償,地上附著物補(bǔ)償,職工或住戶安置補(bǔ)償,企業(yè)異地安置補(bǔ)償以及企業(yè)債務(wù)分擔(dān)等經(jīng)濟(jì)關(guān)系.在實際操作中,對地上附著物補(bǔ)償和企業(yè)債務(wù)處理的內(nèi)涵比較清楚,國家和地方都有相關(guān)的規(guī)定.而安置補(bǔ)償與土地補(bǔ)償往往區(qū)別不開,導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)混亂.土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)償是兩個完全不同的概念,土地補(bǔ)償主要考慮土地權(quán)益的大小;而安置補(bǔ)償則要考慮被收購者的生活和居住水平,具有一定的計劃性和福利性.因此,二者的依據(jù)和作用完全不同.現(xiàn)實中,許多企業(yè)都把安置,搬遷,改制甚至企業(yè)扭虧的希望寄托在土地補(bǔ)償上,被收購的土地主要是占據(jù)市中心區(qū)域,經(jīng)營不善或瀕臨倒閉的企業(yè)用地.對于這些企業(yè)來說,即使其土地不被收購,政府仍需對其進(jìn)行安置,土地補(bǔ)償與安置補(bǔ)償要分別考慮.增值貢獻(xiàn)原則.土地增值是指由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地投資而造成的土地價值提高.由經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張,政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資和建設(shè)以及城市規(guī)劃等導(dǎo)致的土地增值,應(yīng)該歸屬于政府或社會公共所有,不在土地補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi).由土地使用單位對宗地的資金和勞動力投入導(dǎo)致的宗地增值,應(yīng)該根據(jù)貢獻(xiàn)予以補(bǔ)償.(四)不同征購方式土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)1.征用集體土地按照有關(guān)法律法規(guī)確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償.國家與被征用土地者或