公共管理主體及其行為方式

1、第三講、公共管理主體 及其行為模式,一、公共部門的主體,市場制度是建立在交換關(guān)系上，公共部門是建立在權(quán)威關(guān)系之上的。公共部門的顯著特征在于它擁有對一切人或權(quán)利要求的權(quán)威，這種權(quán)威具有普遍性和唯一性。 -政治學(xué)家 林德布洛姆 公共部門是指這樣一種提供服務(wù)和產(chǎn)品的部門，其所提供的服務(wù)和產(chǎn)品的范圍和種類不是由消費(fèi)者的直接愿望決定的，而是由政府機(jī)構(gòu)決定的，在民主社會，是由公民的代表來決定的。 -經(jīng)濟(jì)學(xué)家 席克斯,什么是公共部門,廣義：包括政府部門、政府經(jīng)營管轄的一切機(jī)構(gòu)和企業(yè)、具有準(zhǔn)政府職能的中介組織以及政府擁有股權(quán)的企業(yè)。強(qiáng)調(diào)向部門外部的人提供服務(wù)和物品。而不是內(nèi)部贏利； 政府部門、公共企業(yè)和非政府

2、公共部門。 狹義：政府部門,二、市場經(jīng)濟(jì)與政府,市場經(jīng)濟(jì)就是自愿選擇產(chǎn)品和服務(wù)的機(jī)制與系統(tǒng)。 經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為，市場機(jī)制是通過市場供需均衡，使資源配置達(dá)到最有效益的方法。完全競爭市場依據(jù)市場機(jī)制來決定產(chǎn)品和服務(wù)的分配，具有效用最大化的個人和利潤最大化的廠商，會經(jīng)“看不見的手”的運(yùn)作，產(chǎn)出效益，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu),完全競爭市場的前提是六項假設(shè),第一、經(jīng)濟(jì)信息完全和對稱； 第二、充分競爭市場； 第三、規(guī)模報酬不變或遞減； 第四、企業(yè)和個人經(jīng)濟(jì)活動沒有任何外部效應(yīng)； 第五、交易成本可以忽略不計； 第六、經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人完全理性,市場失靈,市場機(jī)制無法將社會資源予以有效配置； 市場經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目

3、標(biāo),市場失靈”主要的現(xiàn)象,公共產(chǎn)品的提供缺位； 市場經(jīng)濟(jì)中的壟斷； 市場經(jīng)濟(jì)的外部性； 市場波動與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性； 市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等,結(jié)論,自由市場的經(jīng)濟(jì)并不像古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家所描繪得那么完美，“看不見的手”的運(yùn)作并不總是穩(wěn)定，最有效率的，這就是“市場失敗”。因此，政府有必要在“看不見的手”不那么有效的場合伸出“看得見的手”，用行政干預(yù)幫助市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作得更穩(wěn)定，更有效率，以彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)的不足。所以，“看不見的手”要想發(fā)揮作用，必須借助政府這只“看得見的手,市場經(jīng)濟(jì)中的政府職能,政府職能的履行是政府配置社會資源的具體體現(xiàn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場是最為基本的兩種社會資源配置機(jī)制。從經(jīng)濟(jì)運(yùn)作

4、的規(guī)律來看，社會經(jīng)濟(jì)資源的合理配置只能以市場機(jī)制為主，政府對于社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)不能取代市場機(jī)制，因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能是有限的，需要進(jìn)行嚴(yán)格的確定,政府職能的確定大體經(jīng)歷了三個階段,1，“守夜人”的小政府階段。 2，積極干預(yù)的大政府階段。 3，政府與市場合作階段,政府職能可確定為兩個基本方面,第一、是提供制度和規(guī)則以保護(hù)市場，維持市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，包括以立法的方式界定產(chǎn)權(quán)，維護(hù)市場秩序、保護(hù)經(jīng)濟(jì)契約的效力等； 第二、是彌補(bǔ)市場的不足，進(jìn)行糾正性的干預(yù)，包括提供公共物品、制約無效率的壟斷等,市場經(jīng)濟(jì)中的政府的基本角色和職能,提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)制度、規(guī)則和框架； 組織各種公共物品和服

5、務(wù)的供給； 共有資源和自然資源的保護(hù)； 社會沖突的調(diào)整和解決； 保護(hù)并維持市場競爭； 收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)； 宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制將取代政府成為配置社會資源的主要機(jī)制，相應(yīng)地，政府職能本身就面臨著轉(zhuǎn)變的問題。政府職能轉(zhuǎn)變，從某種意義上說就是政府管理社會經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的范圍和具體方式上的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的實際狀況，承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的公共事務(wù)，而把不應(yīng)屬于自己承擔(dān)的社會事務(wù)交給社會中介組織或者市場承擔(dān),政府要逐步由直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，由指揮微觀經(jīng)濟(jì)活動為主轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控活動為主，由行政命令手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)手段和法律手段為主，輔以行政手段，形

6、成“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。通過進(jìn)一步明晰政企之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府將逐步退出社會經(jīng)濟(jì)的微觀管理領(lǐng)域，形成國家與社會之間合理邊界和相互關(guān)系,在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能,1，為社會經(jīng)濟(jì)和社會健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展提供有效的公共政策； 2，通過財政、金融、貨幣等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段調(diào)節(jié)市場，引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展； 3，通過經(jīng)濟(jì)立法執(zhí)法等法律手段規(guī)范市場主體的行為，維護(hù)市場秩序； 4，擴(kuò)大政府社會控制和社會服務(wù)功能，維持社會秩序，提供社會福利； 5，優(yōu)化政府本身的管理，實現(xiàn)政府行政的法制化和高效化,需要指出的是，我國的政府職能轉(zhuǎn)變表面上是政府退出社會經(jīng)濟(jì)的微觀管理領(lǐng)域，但是事實上

7、政府職能轉(zhuǎn)變并不簡單等同于政府職能縮減。一方面，在市場體制尚為發(fā)育成熟的條件下，政府從市場的退出是一個漸進(jìn)的過程。政府不僅仍要承擔(dān)必要的管理職能，同時由于我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不成熟，政府又必須承擔(dān)起培育市場的艱巨任務(wù)。為此政府在轉(zhuǎn)變職能的同時，必須提高其政策能力，通過制定公共政策的途徑來培植市場。另一方面，政府微觀管理的職能取消，但是其宏觀調(diào)控和社會管理職能必須強(qiáng)化，在計劃體制下形成的原有的管理方式以及管理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，必須按照市場經(jīng)濟(jì)的要求加強(qiáng)政府的宏觀管理,政府失靈,典型的政府失靈主要有以下類型： 1、公共決策失誤； 2、政府機(jī)構(gòu)的低效率； 3、政府部門擴(kuò)張的內(nèi)在動力； 4、政府的尋租活動,政府治理工具的選擇,政府的治理工具主要有： 1、強(qiáng)制性工具：管制、公共企業(yè)、直接提供； 2、自愿性工具：家庭和社區(qū)、志愿者組織、市場； 3、混合性工具：信息和規(guī)劃、補(bǔ)貼、產(chǎn)權(quán)拍賣、稅收和用者付費(fèi),三、公共企業(yè)的角色,建立公共企業(yè)的原因： 1、通過行業(yè)壟斷維護(hù)國家利益； 2、通過提供公共物品糾正市場失靈； 3、通過優(yōu)惠補(bǔ)貼促進(jìn)公平與福利； 4、通過投資企業(yè)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展,公共企業(yè)改革,1、公共企業(yè)的改革： 第一、加強(qiáng)政府對公共企業(yè)的監(jiān)督； 第二、政府與公共企業(yè)關(guān)系合同化。 2、公共企業(yè)的民營化： 第