論公共利益的法律界定

1、論公共利益的法律界定 論公共利益的法律界定 目錄 一, 公共利益法律界定的現(xiàn)狀2 二, 公共利益的進(jìn)一步界定的必要性和可能性4 三, 界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)5 四, 進(jìn)一步界定公共利益需解決的三個(gè)核心問(wèn)題5 摘要：行政法規(guī)對(duì)公共利益做出了界定，但不夠清晰，實(shí)踐中仍有許多公共利益泛化、虛化等 現(xiàn)象。本文分析了公共利益的界定現(xiàn)狀，闡述了進(jìn)一步界定公共利益的可能性和必要性，在遵循公共利益界定基本原則的基礎(chǔ)上，解決了進(jìn)一步界定公共利益的三個(gè)核心問(wèn)題，得出有關(guān)公共利益界定的結(jié)論。 關(guān)鍵詞：公共利益；法律；界定 1 在我國(guó)，公共利益長(zhǎng)期以來(lái)就是政治、法律領(lǐng)域爭(zhēng)論的核心概念，它常因體現(xiàn)權(quán)力正當(dāng)性的、行為價(jià)值判斷

2、的基礎(chǔ)、法律保護(hù)的目標(biāo)，而被人們所廣泛的引用和信仰。然而，公共利益究竟是什么？xxxx年1月，國(guó)務(wù)院公布實(shí)施了國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例，第八條中對(duì)公共利益的內(nèi)容做出了規(guī)定，但它的邊界和內(nèi)涵仍不夠清晰。當(dāng)前學(xué)界和理論界對(duì)公共利益的界定仍有多種說(shuō)法，在實(shí)踐中有甚者鉆法律的空子，將其視為一個(gè)虛空的概念，即沒(méi)有人相信公共利益的存在，除非它符合自己的利益。不但如此，各地國(guó)家機(jī)關(guān)特別是政府機(jī)關(guān)也常對(duì)未明確的“公共利益”作隨意擴(kuò)張的解釋?zhuān)瑥亩浴肮怖妗泵x侵犯集體和個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因此，如何詳盡全面的明確公共利益的范圍仍是我們討論的熱點(diǎn)、難點(diǎn)。 一 公共利益法律界定的現(xiàn)狀 在我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律中有

3、不少關(guān)于“公共利益”的規(guī)定，例如 憲法第十條：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。 憲法第十三條：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。物權(quán)法第四十二條：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。土地管理法第二條，第五十八條以及城市房地產(chǎn)管理法第十九條也涉及到公共利益一詞。但是這些法條內(nèi)容只是對(duì)公共 利益作了抽象的規(guī)定，沒(méi)有作出具體明確的界定，直到xxxx年1月國(guó)務(wù)院公布并施行國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例，對(duì)公共利益的內(nèi)容進(jìn)行了羅列。國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)

4、償條例中是這樣規(guī)定的：為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：（一）國(guó)防和外交的需要；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。但是，什么是“法律和行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”

5、，并沒(méi)有進(jìn)一步的明確給出，這就使得面對(duì)公共利益，仍有相當(dāng)大的不確定性。在界定中有兩種極端化傾向：一種是以公共利益為手段來(lái)牟取私利的公共利益的泛化；一種是缺乏參與渠道和救濟(jì)途徑，喪失保護(hù)力度的公共利益的虛化。 （一）公共利益的泛化 “所謂公共利益的泛化，是指各種利益（地方利益、部門(mén)利益，甚至私人商業(yè)利益）扯著公共利益的大旗為其鳴鑼開(kāi)道，公共利益似乎成了百物雜陳的大口袋，其涵蓋范圍被無(wú)限擴(kuò)張。其中最為典型而且矛盾也最為突出的就是城市拆遷和農(nóng)地征用中的公共利益濫用現(xiàn)象?！?城市房屋拆遷中的公共利益泛化：在城市房屋拆遷中，拆遷的目的是收回公民房屋所占用的國(guó)有土地使用權(quán)，由于我國(guó)實(shí)行土地與房屋分離的制度

6、，所以，在土地管理法第58條規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)收回制度以后，我國(guó)又建立了獨(dú)立于收回制度之外的房屋 2 拆遷制度，這種房屋拆遷雖然表面上是拆遷人與公民之間的關(guān)系，但實(shí)際上，拆遷人進(jìn)行房屋拆遷必須獲得國(guó)家頒發(fā)的拆遷許可證，所以，對(duì)公民房屋的拆遷本質(zhì)上是國(guó)家對(duì)公民房屋的征收。根據(jù)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例第九條：依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。根據(jù)此條例規(guī)定，城市房屋拆遷必須符合城市規(guī)劃。這可以被看作是城市房屋拆遷的目的。同時(shí)，作為其前提的國(guó)有土地使用權(quán)收回制度規(guī)定，有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主

7、管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿(mǎn)，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；（四）因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；（五）公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的?？梢?jiàn)，土地使用權(quán)收回制度中并沒(méi)有對(duì)“公共利益”予以明確，同時(shí)，根據(jù)該條文將“公共利益”與“舊城改造”分開(kāi)列舉的結(jié)構(gòu)來(lái)看，似乎土地管理法并不認(rèn)為舊城改造屬于公共利益的一種情況，如此一來(lái)，城市房屋拆遷制度的“合憲性”何在呢？如果城市房屋拆遷

8、中的合憲性是不存在的，那么為何有如此多的城市強(qiáng)制拆遷假借了公共利益之名？ 征收集體所有土地中的公共利益泛化：憲法第xxxx年攀升、鐵路部門(mén)春運(yùn)的趁火打劫等等，都是漠視和虛置社會(huì)公共利益的典型例證。 二 公共利益的進(jìn)一步界定的必要性和可能性 (一)界定的必要性 由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)“公共利益”的解釋仍不夠清晰，使得憲法和法律中與“公共利益”相關(guān)的條款無(wú)法得到準(zhǔn)確的執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)擁有了過(guò)于廣泛的自由裁量權(quán)，方便了他們假借公共利益的名義侵犯他人權(quán)利、謀求自身利益，導(dǎo)致公共利益被濫用，對(duì)憲法、法律的相關(guān)條款熟視無(wú)睹；更有一些地方政府為滿(mǎn)足地方利益、部門(mén)利益甚至是私人利益，乘公共利益和私人利益界

9、限不明之機(jī)，將政府利益、商業(yè)利益甚至特定利益集團(tuán)利益都納入公共利益的范疇，濫用征收征用權(quán)，嚴(yán)重侵害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和社會(huì)的安定和諧。 例如：江蘇鐵本鋼鐵有限公司占用長(zhǎng)江邊6000多畝地，導(dǎo)致4000多名農(nóng)民被迫搬遷，而農(nóng)民所獲得的青苗補(bǔ)償費(fèi)和耕地補(bǔ)償費(fèi)每畝不過(guò)2萬(wàn)多元，還要分十多年才付清。企業(yè)給政府的土地出讓金最后是1128萬(wàn)元畝，當(dāng)?shù)劓?zhèn)干部稱(chēng)其中部分錢(qián)要向國(guó)家上交各類(lèi)規(guī)費(fèi)。這些征地協(xié)議書(shū)都是由鎮(zhèn)、村政府與各村委會(huì)簽訂的，沒(méi)有被征地農(nóng)民的簽字。 當(dāng)權(quán)機(jī)關(guān)以公共利益為由強(qiáng)制克減和限制公民權(quán)利時(shí)，面對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)，廣大受害群體原本既處于弱勢(shì)地位，再加之沒(méi)有合理明確的法律作為依據(jù)，導(dǎo)致有關(guān)部門(mén)的肆意妄為，百

10、姓最終也只能是聽(tīng)之任之，無(wú)力抗衡。因此對(duì)公共利益進(jìn)行法律上的明確界定，制定公權(quán)力在公共利益和個(gè)人利益的交叉部分的運(yùn)行規(guī)則，明晰公權(quán)力的邊界，是保護(hù)私權(quán)利的有利武器，是非常必要的。法律對(duì)公共利益做出相對(duì)合理的界定是憲法保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的貫徹和落實(shí)，也是體現(xiàn)法治精神的需要。 （二）界定的可能性 在國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例未出臺(tái)施行前，姜明安教授在界定“公共利益”完善法律規(guī)范一文中指出：“ 考察我國(guó)和境外的法律實(shí)踐，法律界定“公共利益”一個(gè)基本涵義和大致范圍應(yīng)該說(shuō)還是可能的。如：我國(guó)行政訴訟法要對(duì)行政訴訟受案范圍作出規(guī)定就不是一件容易的事，但是該法就通過(guò)列舉加概括再加排除的方式較好地解決了這一問(wèn)題。該法首先列舉出了可能的行政訴訟可訴具體行政行為，為避免列舉不能窮盡，再添加一個(gè)兜底性條款，將立法時(shí)不能列舉或難以列舉的可訴具體行政行為(即所有涉及相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他具體行政行為)概括性地列入，然后又排除出立法時(shí)確定不作為法院行政訴訟受案范圍的行政行為。雖然用這種方式界定的行政訴訟受案范圍仍然不是很明確，但大致的范圍還是比較清楚的?！倍跅l例中，只借鑒了第一步，通過(guò)列舉的方式簡(jiǎn)單明確公共利益的范圍，并使用兜底排除性的、限制性的并沒(méi)有給出規(guī)定。通過(guò)行政法的實(shí)例，足見(jiàn)界定公共利益的可能性是充分的。此外，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地法對(duì)“公共利益” 的范圍就是通過(guò)列舉加概括的