公共服務的的理論變遷及制度安排.doc

公共服務的制度分析 以公共安全服務為例 宋全喜 第一節(jié) 導論 一、研究的緣起 “安全是市民社會的最高概念，是警察概念；按照這個概念，整個社會的存在都只為了保證它的每個成員人身、權利和財產不受侵犯”。1所以說，任何國家都需要警察服務來提供基本的社會秩序和人身財產安全，中國也不例外。在改革開放的新時代里，中國要持續(xù)發(fā)展，需要有各方面的努力，在種種努力之中，高質量地提供警察服務，保障穩(wěn)定的社會秩序，保護公民的人身財產安全，也是非常重要的。1999年“兩會”期間，與會的人大代表對社會治安問題就給予了相當?shù)年P注，特別是2001年4月2日至3日在北京召開的全國治安工作會議上，國家有關領導指出社會治安不僅是個重大的社會問題，也是一個重大的政治問題。由此可見當前政府對社會治安問題的重視與關注，當然，這也從一個側面反映出當前我國社會治安問題的嚴重性。從日常生活來看，中國公民對安全的投資也日益增大，如越來越多的家庭開始花數(shù)目不小的資金安裝防盜門和鋼窗架子。應該說，社會各個方面對于警察服務的供給是非常重視的，有效需求也是強勁的，并且警察服務的績效對于中國的穩(wěn)定與發(fā)展也是至關重要的，無論是政府領導人，還是普通公民，還是提供警察服務的官員，都看到了這一點。 但是，公益物品的特性表明，公共安全服務作為一種公益物品，在消費上必然會存在搭便車的問題。而政府、市場以及自治組織，都是公益物品領域必然存在的搭便車的解決之道。政府不可能是唯一的，市場也不可能是唯一的，顯然自治組織也不可能是唯一的解決之道。這是理論分析的結論。當然，在實際的公益物品供給中，情形要比理論分析復雜得多。就目前的實踐來看，公益物品理論是政府干預的最充分的理由。絕大多數(shù)國家都采取了政府壟斷經營公益物品的方式，尤其是在公共安全服務上，這導致了公共安全服務的有效供給不足和供給上的低效率。這說明，政府并不需要壟斷公益物品，政府放棄壟斷經營，利用更多的市場化的方法，通過地方分權和社區(qū)參與，調動當?shù)卣姆e極性，可以實現(xiàn)公益物品的更優(yōu)化的供給。這同時也說明，福利經濟學有關在公益物品場合充分競爭的市場機制不能實現(xiàn)資源配置效率的邏輯是正確的。但是，并不能因此推導出政府必然能夠實現(xiàn)資源配置效率。理論分析并不能簡單地代替政策抉擇。 但是，我們的研究還是不夠的，無論是在警察服務的理論方面，還是在中國警察服務的實證方面，都是如此。在實踐中，公共服務問題是一種遠比理論復雜得多的問題，至今還沒有一種理論能夠一勞永逸地徹底解決公共服務的問題，在將來也不會有，所以本文也不敢奢望能夠在多大程度上解決公共服務，特別是公共安全服務這種更特殊、更復雜的問題，本文只是想利用一種制度分析的方法，從公共經濟學的角度，來對目前的公共安全服務的制度安排進行分析與探討，把事實看清楚，筆者相信弄清楚事實“本來是什么”本身就是一件很有意義的工作。因為筆者相信，“如果我們知道了我們在哪里，要走向哪里，我們就能夠更好地判斷要做什么，如何做?！?二、分析的起點：制度理論 由于本文的中心在于用制度分析的方法對公共服務進行分析，筆者深信，“一項較為理想的制度安排里，激勵會促使其個人為所有的人獲取凈收益而非凈消耗。”2一項制度的好壞與相關的個人或組織所能獲得的收益大小直接相關。所以，筆者認為有必要集中分析一下制度理論，揭示出關于制度的一般見解，以利于以后的分析。 (一) 制度的內涵： 自人類社會產生以來，在人們的社會生活中形成了無數(shù)的制度，制度影響到人們的各種社會生活。正是由于制度與人的行為的密切相關性，吸引了無數(shù)政治、經濟、社會學家對制度進行研究的濃厚興趣，這也使制度理論得以不斷的豐富和發(fā)展。美國制度學派先驅之一凡勃侖首先將制度問題納入科學研究，開創(chuàng)了對制度進行系統(tǒng)的邏輯實證研究之先河。凡勃侖認為，制度是大多數(shù)人所共有的一些“固定的思維習慣、行為準則，權力與財富原則”?！爸贫缺仨氹S著環(huán)境刺激的變化而變化，因為就其性質而言，它就是對這類環(huán)境引起的刺激發(fā)生反應的一種習慣方式，而這些制度的發(fā)展也就是社會的發(fā)展。制度實質上就是個人或社會對有關的某些關系或作用的一般思想習慣人們是生活在制度也就是說思想習慣指導下的，而這些制度是早期遺留下來的。今天的制度，也就是當前公認的生活方式?！倍^經濟制度，則指的是人們在社會生活過程中接觸到它所處的物質環(huán)境時繼續(xù)前進的習慣方式，凡勃侖的這個定義指出了制度是對社會環(huán)境變動的一種應變方式，它通過沉淀于人類理性之中而成為一種習慣方式。3制度學派的另一位著名的代表人物康芒斯認為，“制度”一詞的定義并不十分確定，但是他還是從制度內的人類行為入手找到了適用于一切屬于制度范疇的一種普遍的原則，即制度是集體行動控制個體行動。而集體行動與所謂的制度密切相關，后者告訴個人能夠、應該、必須做什么，或者是相反。4按照他的觀點，傳統(tǒng)經濟研究由于受個人主義方法論的束縛，沒有研究支配經濟體系結構的各種規(guī)則和體制，作為經濟體系發(fā)展和運轉的關鍵機制，政府是采取集體行動和進行變革的首要工具。個人的偏好嚴重地受到其他人或他自己所屬的集體或組織的影響，同時還受到與此有關的制度的約束。 新制度經濟學是當今許多經濟學流派或理論的一種綜合。將制度作為經濟學研究對象的新制度經濟，吸收和借鑒了制度學派的有益成果，在有關制度內涵的定義方面，提出了與以往其他制度學派相類似的見解。安德魯斯考特給出了制度的明確界定。他指出：“社會制度，指的是社會全體成員都贊成的社會行為中帶有規(guī)律性東西，這種規(guī)律性體現(xiàn)在各種特定的往復的情境之中，并且能夠自行實行或由某種外在權威施行之。”5這個定義指出了制度在執(zhí)行方式上的性質差異，一種是自覺施行的制度，另一種是需要強制實施的制度。W艾爾斯納認為，制度是一種決策或行為的規(guī)則，后者在此控制著“往復多人情境中的個人”。特定的規(guī)則通常在特定的社區(qū)內得到普遍承認，因為它們?yōu)榕c決策有關的預期提供了基礎。6保羅布什認為，某種制度，則可以被定義為一系列由社會限定的相關行為類型。在闡述制度概念時布什強調其“社會限定”性，指出，制度主義者不可否認人類行為的隨機性質，但堅持認為處于某一社會內的所有行為最終均要受制于社會限定或制約。7新制度經濟學的主要代表人物道格拉斯諾斯認為，“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范?！?上述各種議論可以說是關于制度范疇的歸納性描述，前述各種定義都離不開規(guī)則這個核心概念，所以說制度的核心在于它是用以限定人類行為的規(guī)則，是約束行為主體利益行為的一系列規(guī)則?！爸贫染褪侨思捌湟?guī)律性和重復性的互動模式，它使投入轉化為產出。制度包括這樣一類事物，如家庭、私人公司、政府部門、地方社團、教會和園藝俱樂部等。”9本文所提的制度就是從這個意義上講的。 （二）制度均衡 在經濟學中，均衡狀態(tài)是個衡量標準，它可以幫助我們解釋現(xiàn)實世界。人們已經發(fā)現(xiàn)它有助于辨認那些不能使均衡狀態(tài)實現(xiàn)的原因，正如辨認一種具體狀況究竟離均衡狀態(tài)多遠，以及為了達到這一點必須采取哪些步驟。新制度經濟學從制度入手涉及利益均衡的問題。制度均衡表明制度狀態(tài)的概念，只有處于均衡狀態(tài)的制度，制度自身的特性才能充分體現(xiàn)出來，有效地發(fā)揮起有利于發(fā)展與穩(wěn)定的功能。所謂制度均衡，就是行為主體對既定制度安排和制度結構的一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)。在這種制度狀態(tài)下，行為主體自愿接受這種規(guī)則，實現(xiàn)了社會的穩(wěn)定與發(fā)展。 就某一項制度安排或制度結構而言，在任何條件下，行為主體對制度本身持滿足狀態(tài)，任何單個行為主體（個人或組織）所實際追求的目標，皆是自身的效用或利益最大化。個體是為促進其利益和促成想要得到的結果而創(chuàng)造了制度。新制度學派經濟學家諾斯指出，制度是由追求效用最大化的個體精心創(chuàng)造的，但制度一旦存在便為進一步的行動確定了參數(shù)。10根據(jù)制度的一般內涵，它是一系列支配特定的活動方式和相互關系的行為規(guī)則，也可以具體理解為是旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個體行為的一系列規(guī)則。由于社會是由多個行為主體組成的，所以某一行為主體的利益最大化目標最初可能會與另一行為主體相沖突。但以損害其他行為主體利益為結果的利益最大化不是真正的利益最大化，因為被損害者總是會報復或采取其他對策，從而導致?lián)p害者的利益損失。所以在社會中，單個行為主體的利益最大化是以不損害其他行為主體的利益最大化為條件的。制度是在解決行為主體之間的利益最大化目標的沖突中產生和發(fā)展起來的?！坝捎谌藗兛偸菚斐蓜e人的有利于自己的行動，而反對和抵抗別人的不利于自己的行動，在長期的互動過程中，要多次重復的博弈之后，就會形成對大家都有利，或至少不損害任何人的制度安排?！?1一項制度要使行為主體滿意，即處于制度均衡狀態(tài)，必須實現(xiàn)利益均衡。這就要求制度必須滿足兩項條件：（1）能夠保證個體的合理的利益地位，否則，難以保持個體對制度的滿意狀態(tài)；（2）能夠約束個體效用最大化行為，使個體利益行為與公共利益不相違背。因為“要沒有任何約束的前提下，個體尋求在任何與所有的邊際上實現(xiàn)最大化”。“若沒有約束，我們將存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明存在。”12布坎南認為：“制度研究的全部意義都城在于確保各種約束，制度和機構降低自私的政治行為的重要性。”13這兩項條件是相輔相承、不可分割的。任何一項條件的缺失，為可能形成均衡的制度狀態(tài)，也不可能實現(xiàn)利益均衡。因此，制度均衡意味著能夠實現(xiàn)個體利益與公共利益和諧統(tǒng)一的制度狀態(tài)。如果某項制度過分強調公共利益而抑制個體利益或過分突出個體利益而侵害公共利益，都不可能實現(xiàn)個體利益與公共利益的和諧統(tǒng)一，都將是不均衡的。 （三）制度變遷 正如諾斯所言，制度變遷就是“制度創(chuàng)立、變更隨著時間變化而被打破的方式”。14制度變遷可以理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程，表現(xiàn)為制度由非均衡到新的均衡的變化。制度變遷實際上是對制度非均衡的一種反應。人類進行一切活動的主要動因之一來自于某種利益的需要，制度變遷活動也是如此。新制度經濟學認為，行為主體需要在一定的制度下獲得某種利益和好處，同時，任何一項制度的建立、運行和維護都需要花費一定的成本和費用。因此任何一項制度的變遷都不是任意發(fā)生的，需要在成本-效益分析的基礎上進行權衡。當制度處于均衡狀態(tài)時，該項制度的凈收益將大于零，而且在可供選擇的制度中凈收益最大。在制度處于均衡狀態(tài)時，現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給經濟中的任何個人或團體帶來額外的收入。但是，制度均衡不是一種常態(tài)，而制度非均衡才是一種常態(tài)，因為人的需求是無止境的增長的，人們對于利益的最大化的追求也是無限度的。一旦制度處于非均衡狀態(tài)時，行為主體對制度的不滿足勢必加大該項制度的運行和維護成本，制度的凈收益也相應地減少，行為主體就會把不同制度的凈收益進行比較，最后就會選擇一項凈收益較大的制度。 三、分析框架 現(xiàn)在許多制度分析都依賴于簡單的分類，把制度安排要么歸入公共，要么歸入私人，即要么作為國家的一部分，要么作為市場的一部分。這種分類導致了對市場失敗或國家失敗的簡單診斷：要么需要政論的干預，要么需要搞私有化。實際上，社會事務是非常復雜的，我們不能只是簡單地把它們分為公共領域或私人領域。所以說，以前雖然有許多的制度失敗，但并不能簡單地認為這只是市場或國家失敗的結果。 筆者在本文中采用公共政策與制度分析（IAPP：Institutional Analysis and Public Policy ）的研究框架，對公共服務進行制度分析和研究?，F(xiàn)在我對IAPP這一分析框架進行簡單的介紹： 首先，探索有關物品和服務的性質，在這一框架中，把任何物品或者服務都看作是復雜的，并且可以進行細分，而不是籠統(tǒng)地分為私益物品或公益物品。比如，氣象服務具有公益物品和私益物品服務雙重性，基礎設施服務具有私益物品、公益物品、集體物品三重性質，公共安全服務具有不同層次的公益物品、私益物品和集體物品的性質，自然壟斷行業(yè)具有規(guī)模經濟性等。 其次，認為不同的物品或服務的不同的融資、生產、供給、提供、消費政策選擇可能導致不同的問題。比如公共住房供給政策導致住房供給緊張，并導致各方面的負激勵，不能實現(xiàn)安居；基礎設施公共供給，往往導致缺乏維護的問題；安全服務集權化安排反而無法實現(xiàn)有效的安全服務；自然壟斷行業(yè)國有化無效，過分管制導致無效，管制改革要適當?shù)取?第三是，這一分析框架著眼于公共服務的有效供給，在分析所存在的問題的基礎上，從以下三個層次上分析各方面的政策選擇：（1）操作層次：公民個人、社會組織、單位、各級政府、國家會采取不同的政策，并導致不同的結果。（2）集體選擇層次：為了使有關方面采取有利于公共服務的政策選擇，制定特定的集體選擇的規(guī)則，在特定的基礎上，有關方面才有積極性采取適當?shù)恼?。?）立憲層次：正如個體的理性可能導致集體的非理性一樣，我們認為聰明的人未必就能選擇適當?shù)闹贫?，這時選擇制度的立憲規(guī)則就非常重要。 最后，具體來說，在IAPP的分析框架里，主要有以下理論要件組成：（1）人的理論：我們認為任何政策選擇以及這種政策能產生何種激勵效果等都與人有關，確切是說都與人當時所處的決策環(huán)境及人性的沖動有關。所以在IAPP分析框架里，很關注人的理論，對人性的研究是一個非常重要的分析維度。（2）物品的理論：一種物品或服務的屬性直接關系到現(xiàn)實中該種物品或服務的政策選擇和制度安排。實際上，現(xiàn)實中的任何政策或制度安排中都隱含有對物品屬性的前提假設或判斷。所以說公益物品理論、私益物品理論等有關物品的理論是IAPP分析框架的重要理論組成要件，在本文中也將花相當?shù)墓P墨來對物品的屬性進行探討。（3）制度設計和評價的理論：運用制度設計和評價的理論，對現(xiàn)實的公共政策和制度安排進行分析和評價，為公益物品或服務的生產或供給提供一種有效的替代選擇。 在這一分析框架中，公共政策是開放性的，不僅僅是政府的政策，這是IAPP對公共政策的一個重要貢獻。 所以說，在以后的章節(jié)中，筆者將從人和物的屬性探討開始，分析人性的沖動和物品的屬性與相關的政策選擇的關系，接著將分析公共服務特別是公共安全服務的物品特性及由此而產生的供給特性，并歸納總結公共安全服務的理論變遷。此后，文章將從理論走向現(xiàn)實，從抽象走向具體，用上述的理論來分析現(xiàn)實中公共安全服務的制度安排和政策選擇，最后落腳到較為具體的社區(qū)公共安全服務的供給制度上。全文沒有將目標定在得出一種具體的結論上來，只是想通過運用IAPP分析框架對公共服務進行制度上的分析，分析各種制度安排的優(yōu)與劣，探討現(xiàn)實中各種制度安排的改進與完善。本文堅信，現(xiàn)實中不存在一種唯一的、最優(yōu)的公共安全服務的供給制度安排，各種制度安排都有其有效限度和空間，通過合理綜合運用各種制度安排，可以改進公共安全服務的有效供給。 第二節(jié)公與私的深度思考 一、公與私的性質與界限 長期以來人們習慣于把現(xiàn)實的物品和服務進行公私之分，不可否認這一分類方法既有理論意義又有現(xiàn)實意義。理論上這一簡單的劃分有利于進行理論分析，減輕了理論分析的難度；現(xiàn)實中，公與私的劃分關系到物品的供給制度安排，如私益物品的供給用市場制度安排，公益物品的供給用政府制度安排。但是，現(xiàn)實遠非理論上的劃分這么簡單，要比理論上的劃分復雜的多，所以我們今天有必要對物品的屬性進行更深度的思考。 （一）私益物品 行為的動力來自于單個的經濟人對自利的追求。這對消費者來說就是以有限的支出來獲得最大的效用，對生產者來說就是以有限的投入來獲得最大利潤，各方面努力的結果就是各個消費者剩余和各個生產者利潤的充分實現(xiàn)。這是經濟生活中的私。私是市場機制的動力，但并不是市場機制的唯一結果，市場機制的另一個結果是公，即經濟資源配置效率，也就是實現(xiàn)共同富裕。從私到公的轉換并不是無條件的，它的條件是所涉及到的物品和服務必須是私益物品(private goods)。一般認為私益物品具有如下特征：（1）它在消費上具有排他性(excludability)。也就是說物品和服務的總量等于每一個消費者所擁有或消費的該物品和服務量的總和，這意味著私益物品是能夠在消費者之間進行分割的。私益物品的排他性是顯而易見的。比如，我買的個人電腦別人未經我的允許，他人也就無權享用，這時我就對我買的電腦擁有了排他性消費權。對于一個社會來說電腦的消費總量就是整個社會的人所享用的電腦的總和。（2）私益物品的消費具有競爭性，也就是說私益物品每增加一單位的消費，其邊際成本不為零。也就是說每增加一個單位的私益物品的供給，就需要增加生產一個單位私益物品所需要的成本。私益物品的這兩個特征，使得私益物品的消費和生產是可分的，也就是說它有可能界定私益物品的產權，從而為市場競爭提供財產權的條件。這時，只要市場是充分競爭的，不存在任何壟斷，包括政府的壟斷和黑社會的壟斷，這時市場經濟就能夠充分地使有限的資源實現(xiàn)最優(yōu)配置，促使人們節(jié)約使用有限的資源，并促使人們支開發(fā)新的資源。 （二）公益物品 并不是所有的物品都是私益物品，因為有些產品并不具備上述三項特點，這些產品經濟學上把它們劃分為公益物品（public goods）。公益物品有如下三個特點： 首先，它在消費上具有非排他性（non-excludability），或者說是不可分的。對于任何一個消費者來說，他可支配的公益物品的數(shù)量就是該公益物品的總量。反過來，公益物品的總量就是任何一個消費者所消費的量。公益物品的非排他性也是非常明顯的，比如公共安全服務中的國防，國防不由私人企業(yè)提供，因為原因之一就是不付錢的公民也能夠享受其收益。進而言之，如果公民假定其他人會付費，從而低估了其對國防的偏好，沒有建設防空洞，結果就是國防得不到適當?shù)墓┙o。同時每一個人的消費量實際上也就是該國家所有人的消費量，因此國防在消費者中間也是不可分的。多數(shù)公益物品，如公共治安、消防或消除空氣污染，也是不可分的；它們也不可能只向愿意付費的個人出售。公益物品的這種不可排他性在很大程度上決定了現(xiàn)實中公益物品供給方面的制度安排。 第二、公益物品的消費具有非競爭性，即公益物品每增加一個單位的消費，其邊際成本為零。也就是說，每增加一個單位公益物品的供給，不需要增加生產一個單位公益物品所需要的成本。比如就國防來說，增加一個人并不要求增加國防供給量的成本，即每增加一個單位的消費量其邊際成本為零；反過來，減少一個人的消費量，也并不導致邊際成本的減少。公益物品的這兩個特性，使得公益物品的消費是不可分的，也就是說它不可能界定產權，從而也就不可能為市場競爭提供產權的條件。這時，只要市場是充分競爭的，不存在任何壟斷，包括政府和黑社會的壟斷，市場經濟就不能充分地使有限的資源實現(xiàn)最優(yōu)配置，也就不能促使人們節(jié)約使用有限的資源，更不能促使人們去開發(fā)新的資源。公益物品的非排他性和非競爭性表明，要確定公益物品的產權具有很高的甚至難以計算的私人交易成本。比如在治安方面，一個政府花費了大筆預算，創(chuàng)造了良好的治安條件，這時要把良好的治安局限在部分人里是非常困難的，除非設置關卡，不讓他人進入本地區(qū)。這實際上代價很大，并且也不值得。國家一旦有了良好的治安，增加一個人的消費量，其邊際成本為零，而要實現(xiàn)排除一個人的消費，則要花費無數(shù)的警力，顯然很不值得。 （三）公與私的深度思考 依上述理論，判斷一項物品或服務的屬性應當并不難，只要看它是否具有排他性和競爭性就可以了。具有競爭性和排他性，則該物品為私益物品；若具有非競爭性和非排他性，則該物品為公益物品。問題的復雜性在于，現(xiàn)實生活中，物品的屬性是公益物品還是私益物品的性質和邊界具有不確定性和模糊性。理論上，人們可以較容易地給出公益物品與私益物品的定義，但現(xiàn)實中，二者之間并沒有十分嚴格的邊界。換句話說，“純公益物品”只是少數(shù)，在“純公益物品”與“純私益物品”之間還存在大量“準公益物品”。例如，公共安全、基礎設施、部分教育產品、部分衛(wèi)生產品等，都屬于準公共產品。事實上，所有公益物品的“公益性程度”都是相對可變的，即使通常被認為具有純公益性的物品和服務也是如此。 從時間上看，公益物品的公益性程度具有歷史階段性，例如，廣播電視產品曾被認為是公益性程度很高的物品，但隨著技術進步，廣播電視的產品和服務走向個性化，其公益性程度就會不斷降低。與此相反的情況是，在一定條件下，私益物品也具有公益性，例如在戰(zhàn)爭期間，許多私益物品都會變成公益物品。 從空間上看，公益物品的效用范圍是相對有限的，例如，一個城市的“治安”實際上只是該市人民可以共享的公益物品，卻不是其他城市人民可以享有的；公路是行人車輛可以共享的準公益物品，但車輛行人擁擠時就會發(fā)生競爭；陽光、空氣曾被看作是取之不盡、用之不竭的無價公共資源，無須競爭，但在特定條件下其公共性程度也會降低。 因此，對于公益物品與私益物品性質和邊界的認識，不能只滿足于理論上的定義，而必須從一定的歷史發(fā)展階段和特定國情環(huán)境中去把握。 我國有自己特有的國情，我國經濟處于與他國經濟不同的歷史發(fā)展階段，決定了我國社會經濟生活中，公益物品與私益物品的性質和邊界以及公益物品的品種、結構、各種公益物品的公益性程度，也有著與其他國家不同的特點。只有在充分認識這些特點的基礎上，才有可能科學界定政府、企業(yè)、市場三者的功能和邊界，處理好公平與效率的關系，保證經濟、社會快速穩(wěn)定發(fā)展。 二、人性、財產權利制度與公益物品的有效供給 (一)人的屬性：一個重要的分析維度 公益物品的生產和供給活動是有利于全社會的最大的公益行為，發(fā)展公共經濟可以增進社會整體福利水平的提高，可以說是對大家都有好處的事情，這個道理人人都懂。但是，對大家都有好處的事情并非每個個人都有積極性去做，這是人類行為中一個非常值得研究的現(xiàn)象，其中究竟有什么奧秘呢？這與人的屬性有著密不可分的關系。 在社會科學中，分析的維度往往與人性深處的沖動有關。15不同的人處于不同的沖動之中，不同的沖動的互動就構成了不同的人際關系，不同的人性的沖動決定了人們行為選擇方式。人性的沖動是各種各樣的，并不單單只有利他之心，也并非只有損人之心，人有時是理性的，有時又是非理性的。人有損人的沖動或者權力的沖動，有無私利他的沖動，自然也有互助利他的沖動。這些沖動都會影響人們之間的互動模式，影響人們的行為選擇方式。當損人沖動居上風時，人們就造就了政治人；當利他沖動占上風時，人們就造就了道德人，而當互助沖動占上風時，人們就成了典型的經濟人。 政治人的特點是一心一意為自己謀利益，并且不惜犧牲他人的利益，也就是我國古代韓非子所主張的人性本惡。像我們常聽說的“只可我負天下人，不可天下人負我”，“人不為已，天誅地滅”等都是尋政治人的人格的真實寫照。在霍布斯的利維坦、馬基雅維利的君主論等論著里，對政治人所組成的社會，即政治社會進行了經典的描述。在這樣的社會里人人為了自己的利益而侵害他人，同時人人也被他人所侵害，所以說在這樣的社會里是沒有安全可言的，這樣的社會是可怕的。但是，好在現(xiàn)實并非如此，人也有向善的一面。 道德人的特點是一心一意為他人謀福利，并且不惜犧牲自己的利益，即人性本善。“寧可天下人負我，不可我負天下人”、“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”、“毫不利已，專門利人”、“大公無私”都是首先人的人生格言。首先人沒有自己的利益，只有他人的利益，在存在集體的社會里，只有集體的利益，沒有個人的利益。烏托邦和道德至善主義都是道德人世界的典型。道德人的世界對于長期以來不得不生活于政治世界中的人來說是十分渴望的，在這樣的社會里人人為他人著想，不會發(fā)生利益侵害，在這樣的社會里也是沒必要談論安全問題的，因為根本就不存在侵害問題。但這樣的社會只是一種烏托邦，在現(xiàn)實中是難求的。 經濟人的特點是追求互利，其格言是“不可天下人負我，我也不負天下人”、“拔一毛而利天下不為，拔天下一行利已也不為”。經濟人是“有理性的、追求自身利益或效用最大化的人?！?6由經濟人組成的社會，其資源配置是按照互惠互利的方式配置的，是經濟社會。在經濟分析中，一個前提假設就是經濟人的行為是理性的，認為經濟人的目標是實現(xiàn)最大化，賣者要實現(xiàn)利潤的最大化，買者要實現(xiàn)效用的最大化。 以上政治人、道德人和經濟人的人性特點描述只是一種單純的理論上的劃分，其實，在現(xiàn)實中，人性上很復雜的，既有性惡的一面，也有性善的一面；既有理性的一面，又有非理性的一面。在本文中，對人性的前提假設是人性是復雜的，更確切地說，人是有限理性的，即人所面臨的環(huán)境是復雜的。經濟人雖然趨向于完全理性，但實際上只能做到有限理性，個人只能在其所面臨的特定環(huán)境下，通過理性的計算，考察權衡各種不同的策略的收益和成本及它們可能的結果，來決定其策略選擇。人的有限理性是緣于現(xiàn)實中一個人所擁有的信息是有限的，這時也就給了個人以實施機會主義的機會。這時理性的人一旦有機會，就會實施規(guī)避責任、搭便車或者尋租等有利于私人而不利于公共利益的行為。 其實，每一個人都是在一定的環(huán)境中，在面臨有限的信息中進行決策的。環(huán)境越是確定，信息越是全面，其決策也就越確定。因此，所有的人都會力圖減少決策環(huán)境中的不確定性。如果警察可以隨時知道什么時間、什么地點需要安全服務，需要保護，則無疑會大大減少警力的無畏浪費。信息不對稱、不全面，涉及到地方性知識和科學知識的不對稱。一般來說，全國性政府擁有較多的地方性知識，而地方性政府和公民消費者擁有較多的地方性知識，即有關時間和地點的知識。這兩種知識都是非常重要的。這兩種不對稱，就可能引發(fā)投機行為。這使得某些人可以憑借自己知道而別人不知道的信息獲益，并有可能損害他人的利益。信息不對稱還有其他表現(xiàn)，如當個人或物品的內在質量屬性變化幅度很大，但不投入相當時間或其他成本就難以測量這種質量時，就發(fā)生了一種常見的信息不對稱。在中國有些俗話：“從南京到北京，買者沒有賣者精”，就是這一信息不對稱的常識性表述。 所以說，我們在對公共安全服務進行制度分析時，不能拋開人的屬性這一分析維度，并且應該認識到，人的屬性是一種復雜的人性，不能簡單地說人性是善還是惡，是理性是非理性，而是認為人性是一種客觀存在，這是復雜的，是一所處的環(huán)境有密切關系的，而人的行為是惡，是善，是理性還是非理性，還是有限理性，則取決于其人本身的屬性及其所處的環(huán)境。 （二）財產權利制度 公有制經濟中有一個重要現(xiàn)象：公有產權是大家共有的產權，從法律和道德上講，關心公有財產是人人應盡的責任和應有的公德。但是，“應該”并不等于“現(xiàn)實”?，F(xiàn)實是，產權的公共所有，決定了產權效用初始分配的平均化和非競爭性，而效用的平均化分配和無須競爭，等于從制度上剝奪了公有財產的“稀缺性”。公有財產不再是稀缺資源，這反而降低了個人對它的關心程度。就像陽光和空氣，被認為是取之不盡用之不竭、人人可以均等享受的公共資源，因而很少有人關心它們是否會枯竭一樣。 對于公有財產來說，法律意義上，每個人享有的權利與其他人是一樣的。大家都平等地、無差異地享有公有財產的各項權利，因而所有權機制對每個人行為的激勵約束作用也是等量的、同力度的、無差異的。激勵約束的平均化，等于無激勵無約束，因為在這里，人與人之間無須為追求產權效用而彼此競爭。無論關心公有財產還是不關心公有財產，都一樣享有平均化的產權效用。個人并不因多關心公有財產就多得一些效用，也不因少關心公有財產就少得一些效用。由法律界定的人人對財產的平等權利與個人是否關心公有財產并沒有直接關系。在這種情況下，個人的最優(yōu)理性行為是選擇“不關心”和“搭便車”。因為，“關心”需要個人付出精力即支付人力資本卻不能提高個人效用，“不關心”可以節(jié)約個人勞動成本并獲得同樣的效用，“不關心”行為符合個人追求效用最大化的基本原則，所以，個人決策和行為都趨向于“不關心”和“搭便車”。 從對現(xiàn)實的觀察中不難發(fā)現(xiàn)，在公有制經濟中，主動關心公有財產的人，并不是大多數(shù)只能從公有產權獲得平均效用的人，而只是那些可以合法或非法地從公有產權獲得“超平均效用”的小部分人。后者對公有財產的關心程度要大大高于前者。 可見，財產的公共所有和產權效用的平均化分配，會誘發(fā)人的惰性和搭便車動機，削弱人們關心公有資源、發(fā)展公共經濟的積極性和工作熱情。然而，這種個人理性行為的后果是導致集體非理性：大多數(shù)人都不關心公有財產、都想偷懶和搭便車，使公共經濟喪失了動力和活力，變成短缺經濟，最終使公益物品供給不足，致使社會整體福利水平的下降。 同樣，公益物品消費上的非排他性，決定了公益物品效用的分配也是平均化和排斥競爭的，因而也會誘發(fā)人的惰性和搭便車動機，使個人和以贏利為目的的企業(yè)缺乏足夠的積極性和工作熱情去關心和發(fā)展公益物品。 從生產和供給角度看，市場和以贏利為目的的競爭性企業(yè)不可能有效供給公益物品。因為在市場競爭中，參與者是分散自主決策，追求自身利益的最大化。對于以盈利為目的的競爭性企業(yè)來說，生產和供給公益物品的結果是“效益外部化而成本內部化”，是賠錢的買賣，這與追求自身利益最大化的原則相背離，不劃算，所以企業(yè)不愿意搞，即使搞也搞不好。 就是說，盡管生產和供給公益物品這件事對他人有利、對社會有利、最終對企業(yè)自身也有利，但競爭性企業(yè)卻沒有興趣也沒有積極性去做這件于人于己都有利的好事。 從消費和需求角度看，企業(yè)和個人在消費公益物品時有“搭便車”動機和不愿主動付款的問題。公益物品的消費是不能免費的，因為公益物品的生產需要付出成本，需要消耗資金和資源。必須按商品交換的原則收費才能維持公益物品的生產和再生產。企業(yè)、個人是公益物品的消費者，理應付費。但追求效用最大化的個人和以贏利為目的的企業(yè)，內生地缺乏自覺付款、自覺納稅的主動性，因為避稅或逃稅漏稅可以降低私人成本和企業(yè)成本，相應地提高私人效率和企業(yè)效率。 站在社會效率立場看，搭便車和不愿主動付費行為是一種特殊方式的損人利己行為，會減少國家財政收入，給公益物品的再生產、再供給帶來困難，降低社會效率，降低全體社會成員的效用水平。逃稅漏稅行為侵害的對象是全體社會成員或“全民”。但是，“全民”卻沒有辦法依靠市場制度和市場機制去懲罰和遏制逃稅漏稅行為。市場對此無能為力，因為市場通行的原則是等價交換、自愿付款，市場機制不具有向企業(yè)和個人收繳消費公益物品費用的能力，因而也就不具有生產和再生產公益物品的能力。 與此相關的另一個問題是，只要對自己有好處，企業(yè)和個人就具有“生產”負外部效應的“公害物品（如污染環(huán)境）”的潛在動機，因為這是一件“成本外部化而效益內部化”的事情。對于負外部效應，市場同樣也是無能為力。 顯然，在公益物品領域，財產的公有制安排、公益物品效用的平均化分配，與人力資源（天然）私有制、贏利性企業(yè)制度以及市場交易制度不相兼容，如果硬把它們搞到一起，會內生地產生一種誘發(fā)人損人利己行為的不良機制，導致公益物品供給的無效率。 第三節(jié)、 公共安全服務的邏輯起點：公益物品 公共安全服務問題的核心問題是公共安全服務的有效供給問題，而一項物品能否實現(xiàn)有效的供給，與人們對它的理論認識直接相關，有什么樣的理論指導，就會有什么樣的供給制度安排。從傳統(tǒng)上來看，人們一直把它作為一種公益物品，更確切地說是把它作為純粹公益物品來看待，相應的供給制度安排就是長期以來政論包攬公共安全服務的供給和生產。所以說公益性是公共安全服務的邏輯起點，并且公益性的安全服務對于一個地區(qū)，一個國家乃至整個世界的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。因此研究公共安全服務問題應該從其公益性開始。下面筆者將用公共經濟學的有關理論對公共安全服務的公益性進行分析。 一、公共安全服務的理論基礎 公共安全服務無疑具有公益性的特點，所以說公共安全服務的理論基礎就是公益物品理論。美國著名經濟學家薩繆爾森利用數(shù)學表達式，給公益物品下了定義。17他認為，某種私益物品的總消費量等于全部消費者對私益物品消費的總和，用公式表示為： X j = S x ji （j = 0， ，J） i1 在此公式中，X為最終消費品，上標i為消費者人數(shù)，下標j為私益物品投入量，Xj 是最終消費品的j 次私益物品投入量，顯然它應該等于全體消費者i的總投入量。而公益物品的消費總量則等于任何一位消費者的消費量，用公式表示即： X k = X ki（k = J + 1， ，J + K） 當代經濟學家約瑟夫E斯蒂格里茨與安東尼B阿特金森也認為，在物品的分類方面，私益物品與公益物品處于一個序列的兩個極端，在一個極端中，一個人的消費增加一個單位使得他人的消費減少一個單位；而公益物品在另一極端，一個人消費的增加并沒有導致他人消費的減少。18 因此，私益物品滿足三個特性。第一，物品和服務的消費是排他的；第二，物品和服務的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本應該比較低，不至于發(fā)生私人無力承擔交易成本的情況。并非所有的物品都符合私益物品的特征。從廣義上講，不具備上述這些特征的物品就是公益物品(public goods)。公益物品的特點與私益物品明顯不同19： 1、消費的非排他性。公益物品的消費具有非排他性。為一個消費者生產公益物品就必須為所有消費者生產公益物品。單個人對公益物品的消費不影響其他消費者對同樣公益物品的消費。只是個體對公益物品的消費取決于該公益物品向社會提供的總量。雖然公益物品的生產包含失去其他產品生產的機會成本，但公益物品的消費沒有機會成本。 2、收益的非排他性。公益物品的收益具有非排他性。個人從公益物品中受益并不能排除他人從中受益，也不可能因為自己受益就排除他人受益。 3、公益物品的生產具有較高甚至無法計量的私人交易成本。這是由公益物品定價和收費在現(xiàn)實中的不可能性決定的。 這樣，通過對比公益物品與私益物品的特點來分析公共安全服務的性質時，就可以看出，公共安全是比較典型的公益物品。良好的社會治安為人們的生活和發(fā)展提供了基本的保證，人人都可從良好的治安環(huán)境中受益而不能排除他人從中受益；由于公共安全本身的復雜性質，人們無法就所有安全要素的數(shù)量和質量進行精確地計算，即使能夠以現(xiàn)有的技術去衡量，各個國家和地區(qū)的標準也非常不同；同時，在廣義上，我們無法選擇消費或是不消費公共安全，因為失去了公共安全，人們的生命將毫無保障，甚至無法生存下去，即使一個人說他自衛(wèi)能力特強，公共安全對他可有可無，但良好的公共安全服務造就的良好的社會治安環(huán)境仍會客觀存在，不會因為一個人是否消費而影響到其他人是否消費。 私益物品的消費是排他的，如一個廠商或居民取得某一私益物品，如機器設備、原材料、房屋、食品等，這些物品只能由該廠商或居民消費，除非經廠商或居民同意，否則其他廠商或居民不能消費。但公益物品的消費是非排他的，如一公民享受良好的公共安全服務帶來的良好的社會治安環(huán)境，并不妨礙其他公民對該公益物品的消費，該地區(qū)所有公民都能夠享受良好的治安所帶來的安全感，且并不影響他人對其他公益物品或私益物品的消費。 對生產者或提供者而言，為一個消費者生產公益物品，實際上是為所有的消費者生產該物品，而誰生產物品，誰并不一定從中受益。在多數(shù)情況下，個人不管付費與否，都不能被從公益物品的消費中排除出去，即作為公益物品，它的供給形式具有整體性，不能把它分割成若干部分而分別供應給不同的公益物品消費者。以公共安全服務為例，在一國之內，它是提供給全體國民的，在世界范圍之內，具有世界性的公共安全服務可以通過國家之間的聯(lián)合或全球努力提供給世界人民，不可能把一國內的任何一個國民任意排除在享受特定的治安環(huán)境之外，即使這種排除是可能的，例如一個社區(qū)公共安全服務非常好，達到了夜不閉戶的程度，對進入這一社區(qū)的其他公民收取安全費，這將一些行人無法自由通過，這樣可以排除一部分人消費，但這種做法違背帕累托最優(yōu)20，因而這種做法是不應該的。 公益物品的問題在于無法實行誰消費誰付費的原則。因為收費的困難或收費成本太高，生產者無法得到足夠的生產回報，生產成本難以得到必要的價值補償；或者是別人（由于搭便車）從公益物品中得到的好處可能比生產者還要高，會挫傷生產者積極性，導致公益物品的供給不足。 公益物品收費困難問題本身很復雜，經濟學家進行了長久的討論，但沒有達成共識。有代表性的是科斯和薩繆爾森的不同觀點。 科斯在他的經濟學上的燈塔一文中指出，只要明晰了燈塔（也就是公益物品）的產權，燈塔的收費困難就可以得到解決，從而使燈塔這種公益物品能夠通過市場來供給。辦法是政府對燈塔的建造者頒發(fā)許可證，授權他們向過往的船只收費。 與科斯不同，從約翰穆勒到薩繆爾森，大多數(shù)經濟學家認為，依靠市場機制，不可能解決燈塔的收費困難，也就是說，市場在這里會失靈。 薩繆爾森認為，燈塔的收費面臨著一個基本的困難，就是燈塔發(fā)出的光線應如何定價。在市場交換的條件下，一種商品或服務的價格，不是取決于它的平均成本，而是取決于它的邊際成本。問題在于，燈塔一旦建造起來，多一艘船只從它下面通過，并不會使燈塔的建造成本或維護成本有任何的增加，也就是說邊際成本為零，這樣按照邊際成本定價的原則，船主根本不該付費。燈塔的收費困難依然存在。因此，公益物品不能通過市場供給，而只能由政府來提供，相應的費用通過征稅彌補。 其實，正如本文將要證明的，現(xiàn)實中的公益物品不都是純粹的公益物品，公益物品本身涵蓋范圍很寬，具有層級性。一般地說，凡是公共消費的物品都具有公益物品的特征，完全公共消費而無私人消費的物品就是純粹的公益物品，否則，就是不純粹的公益物品。各類公益物品之間有很大差異，同樣的公益物品在不同的情況下也可能有不同的（公益物品的）純度。即使過去傳統(tǒng)意義上純粹的公益物品也會隨著時代而發(fā)生變化。如隨著收費技術的提高，以前無法實行付費消費的物品現(xiàn)在可以很容易地收費。 毫無疑問，公共安全服務具有公共福利性質，應該由政府部門提供，這是一個總的原則。但是免費供應會導致一個超消費問題或有效供給不足問題，而超消費和有效供給不足本身都會造成社會福利損失。如，一位公民向公安部門報警說今晚有人想殺害他，要求特別安全保護，而在信息不對稱的情況下，公安機關又無法確證其是否說謊，而警察法的有關規(guī)定，公安機關應當派人保護，如果這樣的話每個公民都會要求特別安全保護，這樣必然在耗費大量警力，導致安全服務的超消費和供給不足。因此，有的公共安全服務也可以考慮適當收取費用，實行有償服務。如目前較為普遍的是單位的保安服務由保安公司實行有償提供服務，這樣至少可以限制過量消費，減少消費擁擠。 二、公共安全服務的公益性：理論的探討 公共安全服務作為一項公益性的服務，它是任何一個政府所必須承擔的一項基本職能，它直接關系到一個國家的發(fā)展與穩(wěn)定，關系到全體公民的生命和財產的安全，所以說公共安全服務的首要意旨就在于其公益性。 從前面提到的公共經濟學理論中的物品屬性理論來看，公共安全服務作為一種公益物品是有其理論依據(jù)的。 首先，公共安全服務的消費具有明顯的非排他性。如公安機關通過治安整治，鎮(zhèn)懾了一批犯罪分子，社會發(fā)案率明顯下降，社會治安狀況大大改善，公民的安全感增加了；日夜守衛(wèi)邊疆的官兵戰(zhàn)士，使國內的老百姓可以安全地生產生活，免遭外來侵略者的蹂躪，保護了公民的生命財產安全。這是我們大家都很熟悉的公共安全服務。出于安全的考慮，人們都需要消費這種安全服務，正如我們需要醫(yī)療、教育一樣。這種公共安全服務的消費具有完全的非排他性。國防、全國的治安服務是一種不可分割的公益物品，完全符合公益物品的公式： X k = X ki（k = J + 1， ，J + K） 全體消費者的消費總量等于任何一位消費者的消費量，并且人們消費由于國防和社會良好的治安環(huán)境所帶來的效益，以及提供和生產國防安全和良好的社會治安環(huán)境的成本并不因為享受它的人數(shù)規(guī)模發(fā)生了變化面變化。良好的社會治安，全體中國公民包括在中國的外國公民也能享受到它的好處。因此，我們很難排除某些人的享用權，也就是說，根本無法排他。而且從成本收益的比較分析來看，也沒有必要在使用上采取排他性的措施，因為多一個人享受良好的治安，對他人的消費量不存在任何影響，國防安全服務、治安服務的邊際成本為零或接近于零。也就是說即使采取了排他性的措施，生產者（國家）也不能節(jié)約一分一厘的成本。即完全沒有必要排他。相反，如果采取排宏觀世界措施，成本反而增加，排他本身的難度很大，需要很大成本，必然得不償失。 第二，生產公共安全服務產品的收益具有非排他性，也就是說誰投資，不見得誰收益，或者說，收益與社會收益存在著巨大的差距。如前文所說，警察和國防戰(zhàn)士冒著生命危險，同違法犯罪分子和入侵者作斗爭，確保了國家和社會的安全與穩(wěn)定。當然警察和國防戰(zhàn)士本人及其家人也可能從中獲得收益，但這一收益與全國乃至全球所有的人們從這一服務獲得的收益相比幾乎可以忽略不計。而且別人的收益并不影響你的收益。 第三，公共安全服務具有較高甚至是無法計量的私人交易成本。無論國防還是警察隊伍的建設都需要大量的人力、物力和財力，任何個人都不可能做到這一點。由政府或國家提供公共安全服務可以說是人類無數(shù)次理性選擇的結果，如果沒有集體提供任何的安全服務的話，那么人類必將倒退到原始的以強凌弱的戰(zhàn)爭狀態(tài)，人類必將為此付出巨大的成本。可以公共安全服務的發(fā)展得益于人們之間的合作，得益于集體合作。我們無法想象，有哪個個人愿意投資于這樣一個全民收益的事業(yè)。 公共安全服務的上述特點說明公共安全服務是公益物品。公益物品有著與私人物品完全不同的需求曲線和供給曲線。于是，在消費上就出現(xiàn)了“搭更車”（free-riding）現(xiàn)象，在供給上出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)象。其原因就在于公益物品在消費上不存在支出約束，在供給上沒有利潤驅動。在此，要把“私”轉換成“公”，市場機制是無能為力的。為了在公益物品方面，既能保證“私”，即個人福利最大化，又能保證“公”，即社會經濟生活實現(xiàn)瓦爾拉均衡21和帕累托最優(yōu)，就有必要引入市場機制以外的機制。這也成了長期以來政府介入公益物品供求的基本理由。沒有國家提供公共安全服務，我們就不可能有今天的安靜生活?？梢哉f正是由于有了國家給我們提供的公共安全服務，為我們的發(fā)展提供了良好的社會秩序，我們才得以在這里安靜的生活、工作、學習，憧憬著美好的未來。 三、公共安全服務的供求矛盾 作為公益物品的公共安全服務，其需求也是因人而異，可以說不同的人對公共安全服務的需求是不完全一樣的。如，上個月我連續(xù)兩輛自行車被盜，可以說校園自行車盜竊案的發(fā)案率是比較高的地區(qū)，我就希望加強校園巡邏，加大校園盜竊自行車的打擊力度；而有的地段強奸案發(fā)案率比較高，人則希望能夠加強夜間巡邏，加大對強奸案的打擊力度等等。總之，人們的需求多樣性是必然的、客觀的，而生產和消費卻是統(tǒng)一的，不管你是居住在繁華的娛樂區(qū)，還是居住在偏遠的農村，不管你需要什么的安全服務，大家都被一視同仁、無差別地提供相同的服務相同頻度的治安巡邏服務。這些公益物品供求關系特征導致對個人而言，要么是供給過剩，要么是供給不足。白天繁華的大街上，治安案件的發(fā)案率一般是比較低的，不需要什么過頻的治安巡邏服務，但是，警察機關卻派了大量的警力進行常規(guī)巡邏；而在夜晚，城郊結合部路段的發(fā)案率一般都比較高，需要加大巡邏服務，但是卻仍按常