加強土地交易與不動產(chǎn)登記的有效銜接

加強土地交易與不動產(chǎn)登記的有效銜接 土地交易與不動產(chǎn)登記關(guān)系密切。不動產(chǎn)物權(quán)經(jīng)市場交易而設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記而發(fā)生效力。交易是登記的重要前提，登記則是交易的重要保障。而土地交易與房屋交易有所區(qū)別，其中土地轉(zhuǎn)讓主要是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，房屋轉(zhuǎn)讓則主要是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。不動產(chǎn)登記暫行條例施行以來，各地加快推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。但目前我國土地市場中仍存在著大量違規(guī)交易、違規(guī)辦理登記的現(xiàn)象。交易與登記的違法、違規(guī)往往互為前提，如果不做好兩者的銜接，彌補管理上的漏洞，勢必形成惡性循環(huán)，嚴重擾亂土地市場的秩序，侵害不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。而加強土地交易與不動產(chǎn)登記的銜接，有利于確保土地出讓合同的履約，規(guī)范市場秩序，避免國有土地資產(chǎn)流失，保障權(quán)利人的合法權(quán)益。厘清內(nèi)在聯(lián)系機制 為了做好土地交易與不動產(chǎn)登記的銜接，有必要厘清兩者的內(nèi)在聯(lián)系機制。在功能定位上具有內(nèi)在聯(lián)系。在我國土地公有制的背景下，由于政府在土地管理中的多種角色（既是土地出讓人，又是行政管理者，還是土地登記者），因此，盡管土地交易與不動產(chǎn)登記的基本功能不同（交易的基本功能是實現(xiàn)土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，登記的基本功能確認土地使用權(quán)的歸屬，保護權(quán)利人的利益），但仍存在一些共同點，主要表現(xiàn)在二者都承擔著一定的土地管理職能，而且所承擔的土地管理職能本質(zhì)上是一致的、關(guān)聯(lián)的。在操作程序上具有內(nèi)在聯(lián)系。從操作程序上看，土地交易與不動產(chǎn)登記往往互為依托，環(huán)環(huán)相扣。一方面，土地交易后需要進行登記。物權(quán)法第一百四十五條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，應(yīng)當向登記機構(gòu)申請變更登記。”另一方面，土地交易前必須進行登記。理論上，只有登記過和產(chǎn)權(quán)明晰的土地，方可進行出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押和租賃。無論一級市場還是二級市場，登記都是對不動產(chǎn)交易結(jié)果的一種確認和表現(xiàn)形式。在法理上具有內(nèi)在聯(lián)系。從法理上看，土地交易與不動產(chǎn)登記所涉及的權(quán)利關(guān)系有所差別，前者同時涉及債權(quán)和物權(quán)，而后者主要為物權(quán)。物權(quán)制度與債權(quán)制度是市場經(jīng)濟中最基本的兩項財產(chǎn)制度，共同維護著市場交易的安全。從物權(quán)上看，一級市場通過交易設(shè)立物權(quán)，二級市場通過交易轉(zhuǎn)移物權(quán)，不動產(chǎn)登記確立物權(quán)；從債權(quán)上看，土地出讓合同中既明確了受讓人的權(quán)利，也規(guī)定了受讓人應(yīng)承擔的義務(wù)，比如，節(jié)約用地、環(huán)保節(jié)能等要求，由此構(gòu)成了債權(quán)的一部分。從載體上看，登記簿是不動產(chǎn)登記管理的基礎(chǔ)；土地合同是土地交易的載體。正視銜接中的問題 從實際情況看，我國交易與登記銜接中存在的問題主要表現(xiàn)在出讓、轉(zhuǎn)讓和抵押等三個方面。土地出讓與登記銜接中存在的問題。首先體現(xiàn)在出讓合同中約定需登記部門審核的內(nèi)容，登記部門難以或無法操作。比如，為提高土地節(jié)約集約利用水平，越來越多的出讓人會在出讓合同中約定土地的建設(shè)、功能、管理、建筑節(jié)能和環(huán)境保護等管理要素的要求，并要求在登記簿和產(chǎn)權(quán)證附記欄中予以注記。但在登記的實踐中，有的要素內(nèi)容太細，有的過于宏觀難以量化，導(dǎo)致注記難。有的要求即使進行了注記，但由于口徑不清，統(tǒng)計單位不明，導(dǎo)致登記部門難以審核落實。此外，政策法規(guī)明文規(guī)定“未履行合同約定不得辦理初始登記”，如招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定第23條規(guī)定，“受讓人依照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同的約定付清全部土地出讓價款后，方可申請辦理土地登記，領(lǐng)取國有建設(shè)用地使用權(quán)證書。未按出讓合同約定繳清全部土地出讓價款的，不得發(fā)放國有建設(shè)用地使用權(quán)證書，也不得按出讓價款繳納比例分割發(fā)放國有建設(shè)用地使用權(quán)證書”。但在土地登記管理工作中，尚存在未履行出讓合同約定就為其辦理土地初始登記的情況。土地轉(zhuǎn)讓與登記銜接中存在的問題。這方面出現(xiàn)的問題在于，不符合法律規(guī)定的轉(zhuǎn)讓條件，或未按照法定程序轉(zhuǎn)讓的，登記部門為其違規(guī)辦理轉(zhuǎn)移登記。例如，按照城市房地產(chǎn)管理法規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當按照出讓合同約定支付全部土地使用權(quán)出讓金，并取得土地使用權(quán)證書。但是一些企業(yè)未達到這些條件就擅自轉(zhuǎn)讓，土地登記部門也為其辦理了轉(zhuǎn)移登記。對于劃撥土地和一些以協(xié)議方式或定向邀標等方式供應(yīng)的土地，在合同中往往都設(shè)置一些轉(zhuǎn)讓的限制性條款，比如，規(guī)定“未經(jīng)出讓人同意、未履行相關(guān)手續(xù)，不得轉(zhuǎn)讓，不得進行登記?！钡?，實際操作中，一些登記部門并沒有把關(guān)，擅自轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象時有發(fā)生。未達到在合同中約定的轉(zhuǎn)讓條件，登記部門是否可給其辦理轉(zhuǎn)移登記，目前在認識上還不統(tǒng)一。為了實現(xiàn)土地利用效益的最大化，不少地方在土地出讓時，往往在出讓合同中對受讓人提出一系列要求，如投資強度、產(chǎn)出效益、物業(yè)持有比例等，受讓人若達不到相關(guān)指標要求，則不得轉(zhuǎn)讓，登記部門也不得辦理轉(zhuǎn)移登記。在實際操作中，一部分地區(qū)的登記部門按照合同約定嚴格把關(guān)，防止擅自轉(zhuǎn)讓；但也有一部分地區(qū)的登記部門以合同約定不是法定程序為由，仍為一些未履行合同約定的企業(yè)辦理轉(zhuǎn)移登記，造成操作上的不統(tǒng)一。土地抵押與登記銜接中存在的問題。一是將違規(guī)登記的土地用于抵押融資。例如，為虛假的土地辦理登記用于抵押融資；違反規(guī)定將劃撥土地直接用于抵押融資；未履行土地出讓等程序，直接辦理土地登記用于抵押融資。二是不符合抵押條件的，登記機構(gòu)違規(guī)批準抵押融資。主要包括四種類型：違規(guī)批準利用公益設(shè)施等土地抵押融資；違規(guī)批準未取得合法土地使用權(quán)的土地進行抵押融資，如違法用地未查處到位即辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)證用于抵押融資；違規(guī)批準改變土地用途（使用權(quán)類型、權(quán)屬）進行抵押融資；為政府儲備土地辦理不符合要求的使用權(quán)類型或用途登記，用于抵押融資。促進銜接提效能 總的思路是：以保障土地交易安全和提高土地利用效率為目標，以加強土地全生命周期管理和土地節(jié)約集約利用為主線，以注記內(nèi)容上的銜接為關(guān)鍵，以信息技術(shù)支撐和不動產(chǎn)登記制度為保障，以完善管理內(nèi)容、優(yōu)化工作流程、加強部門合作、健全法律法規(guī)、提升配套服務(wù)為重點，促進土地交易與不動產(chǎn)登記在內(nèi)容、流程、制度、法規(guī)與技術(shù)等各方面的有效銜接，提高交易與登記的整體效能。細化注記內(nèi)容，明晰審核口徑，實現(xiàn)出讓與登記的銜接。根據(jù)物權(quán)法和不動產(chǎn)登記暫行條例的相關(guān)規(guī)定，建議明確不動產(chǎn)登記簿（證）注記的原則：依法合規(guī)，注記內(nèi)容的管理要求必須合乎法律法規(guī)，不能以政代法；突出重點，有選擇性、有重點地提出確需在登記環(huán)節(jié)注記的內(nèi)容，切勿眉毛胡子一把抓。特別要明確，必須是有相關(guān)法律法規(guī)，或省級以上政府文件規(guī)定的需要寫入合同的管理要求，方能由不動產(chǎn)登記部門進行注記。具體而言，建議重點納入以下合同內(nèi)容：一是法律規(guī)定的一些限制性要求。比如，非市場化出讓的土地轉(zhuǎn)讓限制（比如劃撥、協(xié)議土地的轉(zhuǎn)讓限制等）；是否違法用地等。二是合同約定的一些提示性要求。比如，環(huán)保要求、投入產(chǎn)出要求等。同時還應(yīng)注意，在注記中提出的管理要求應(yīng)是可操作的，明晰審核口徑，方可有效落實。通過分類管理和分工合作，實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓、抵押與登記的有機銜接。土地轉(zhuǎn)讓、抵押與登記銜接應(yīng)實現(xiàn)分類管理，不該設(shè)置條件的不設(shè)置，不審核，交給市場；該設(shè)置條件的，明確設(shè)哪幾類、如何審核、誰負責(zé)審核，嚴格監(jiān)管（具體流程見圖1）。圖1 土地轉(zhuǎn)讓、抵押與登記銜接管理的思路與流程為了促進二級市場的活躍和發(fā)展，對于按市場化方式取得的，且省級以上政府沒有明確限制轉(zhuǎn)讓、抵押要求的土地，可以適當放松政府管制，只由登記部門在登記時法定審核和登記。對于非市場化出讓的土地，或省級以上政府對轉(zhuǎn)讓、抵押有明確限制要求的土地，交易管理部門要嚴格監(jiān)管。為此，建議建立土地交易備案審核制度，加強交易審核，不符合要求的不予備案，并將交易合同備案信息作為登記的審核要件。交易審核主要有轉(zhuǎn)讓審核和抵押審核。轉(zhuǎn)讓交易審核的內(nèi)容包括：基本條件審核，即是否達到了規(guī)定的基本轉(zhuǎn)讓條件；合規(guī)性審核，即是否改變了土地性質(zhì)和其他規(guī)劃參數(shù)等；合約性審核，即是否履行了出讓合同上的相關(guān)約定；價格審核，即土地轉(zhuǎn)讓價格不得明顯高于或低于市場價格；繳稅情況審核，即是否已繳納契稅和增值稅等稅費。抵押交易審核則包括對抵押基本條件、抵押金額、抵押物競買人資格、抵押主體資格、土地分割抵押、抵押擔保債權(quán)范圍等的審核。通過優(yōu)化管理體制，強化部門之間的有機銜接。建議加快推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作進程，優(yōu)化銜接流程。比如，土地初始登記時，登記部門要根據(jù)土地出讓合同，將“房地產(chǎn)權(quán)證應(yīng)注記內(nèi)容”錄入登記簿（證）注記欄，以便監(jiān)管后續(xù)的二級市場交易行為。加強法律法規(guī)建設(shè)，修訂土地交易與不動產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定。為了保障交易與登記的有機銜接，建議盡快修訂城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例（國務(wù)院令第55號）等相關(guān)政策法規(guī)。一是明確將出讓合同約定作為登記基本依據(jù)，未有效履約的不得進行登記；二是明確建立土地交易備案審核制度。加強信息平臺建設(shè)，實現(xiàn)