22第五章：業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制 第一節(jié)(1).docx

第五章：業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制 第一節(jié)（1）第一節(jié) 預(yù)算業(yè)務(wù)控制及實(shí)務(wù)案例 一、從企業(yè)預(yù)算到行政事業(yè)單位預(yù)算 組織可以分為兩類(lèi)：贏利性組織（主要指企業(yè)）和非贏利性組織（在我國(guó)主要指行政事業(yè)單位）。實(shí)際上，無(wú)論是贏利組織或是非贏利組織，都擁有或控制著部分經(jīng)濟(jì)資源、人力資源和信息，都有著追求以比較少的投入獲得比較高的收益（經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的或政治的），因而都需要得到財(cái)務(wù)的支持與幫助。 其中，最富有成效的支持就是預(yù)算的編制、執(zhí)行和反饋及修正。 所以，從組織層面來(lái)講，預(yù)算是一種人的行為的集中體現(xiàn)，它將組織所擁有或控制的資源與未來(lái)目標(biāo)相聯(lián)系，集中表現(xiàn)為對(duì)人的行為的管理，是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化、人本化理念為一體的現(xiàn)代組織管理模式。 因而，科學(xué)合理的預(yù)算管理，是組織富有成效的重要措施和方法。 （一）預(yù)算的特征 預(yù)算也稱(chēng)為預(yù)算控制，是將組織的決策目標(biāo)及其資源配置規(guī)劃加以定量化并使之得以實(shí)現(xiàn)的內(nèi)部管理活動(dòng)或過(guò)程。它具有如下特征： 1. 全面性； 2. 風(fēng)險(xiǎn)自抗； 3. 權(quán)力制衡； 4. 以人為本。 （二）預(yù)算循環(huán) 預(yù)算是周而復(fù)始、不斷循環(huán)的過(guò)程，是從預(yù)算目標(biāo)擬定與預(yù)算編制、責(zé)任落實(shí)與推動(dòng)實(shí)施、業(yè)績(jī)報(bào)告與問(wèn)題診治、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與責(zé)任辨析、獎(jiǎng)罰兌現(xiàn)到總結(jié)改進(jìn)的系統(tǒng)化過(guò)程。 1. 目標(biāo)擬定。 2. 預(yù)算的編制。 3. 預(yù)算的審批。 4. 預(yù)算的執(zhí)行。 5. 預(yù)算的調(diào)整。 6. 預(yù)算分析考核。 二、行政事業(yè)單位預(yù)算及存在的問(wèn)題 （一）行政事業(yè)單位預(yù)算體制 對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，針對(duì)不同性質(zhì)的單位其預(yù)算體制不同。 對(duì)于依靠財(cái)政性資金運(yùn)營(yíng)的單位，其受?chē)?guó)家預(yù)算制度約束，按照中華人民共和國(guó)預(yù)算法及相關(guān)法規(guī)制度來(lái)開(kāi)展單位預(yù)算； 不依靠財(cái)政性資金運(yùn)營(yíng)的行政事業(yè)單位則不受?chē)?guó)家預(yù)算制度約束，完全可以按照一般組織的預(yù)算管理模式開(kāi)展預(yù)算，特別是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)單位，完全可以借鑒企業(yè)全面預(yù)算管理體系。實(shí)際上，即使是政府預(yù)算，在具體到單位內(nèi)部時(shí)，其運(yùn)營(yíng)機(jī)理和在行政事業(yè)單位內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)過(guò)程基本與我們常說(shuō)的企業(yè)預(yù)算管理體系相一致。課堂練習(xí) 判斷不依靠財(cái)政性資金運(yùn)營(yíng)的行政事業(yè)單位則受?chē)?guó)家預(yù)算制度約束，完全可以按照一般組織的預(yù)算管理模式開(kāi)展預(yù)算，特別是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)單位，完全可以借鑒企業(yè)全面預(yù)算管理體系。（ ）顯示本題答案答案：A【答案】錯(cuò)誤 （二）我國(guó)政府預(yù)算制度 目前，我國(guó)所采用的復(fù)式預(yù)算結(jié)構(gòu)是兩式結(jié)構(gòu)，其基本思路是： （1）預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算兩部分。 （2） 經(jīng)常性預(yù)算收入是國(guó)家以社會(huì)管理者的身份取得的各項(xiàng)稅收收入和其他一般性收入。 經(jīng)常性預(yù)算支出是國(guó)家用于維持政務(wù)活動(dòng)、保障國(guó)家安全和社會(huì)秩序、發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)、以及用于人民生活和社會(huì)保障等方面的開(kāi)支。 （3）資本性預(yù)算收入主要包括三部分：即經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余、資本性收入（即非稅收入中的基金收入、國(guó)有資產(chǎn)收益等）、債務(wù)收入。 資本性支出主要包括兩部分：即經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和環(huán)境保護(hù)支出。 （4）經(jīng)常性預(yù)算不能出現(xiàn)赤字。 1. 政府預(yù)算的編制程序 現(xiàn)代政府預(yù)算的編制程序一般是要經(jīng)過(guò)政府行政部門(mén)編制草案、政府財(cái)政部門(mén)匯總審核、政府首長(zhǎng)審核批準(zhǔn)、議會(huì)審核這么四個(gè)大的階段。我國(guó)政府預(yù)算的編制程序與其他國(guó)家的一般程序基本一致。但我國(guó)具體實(shí)行的是“兩上兩下”的程序。 2. 政府預(yù)算的審批 （1）財(cái)政部門(mén)的審核階段。 （2）政府首長(zhǎng)的審核階段。 （3）人民代表大會(huì)審核階段。 （4）政府預(yù)算批復(fù)階段。 3. 政府預(yù)算的執(zhí)行 政府預(yù)算經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)之后，就進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行階段。 （1）預(yù)算收入的執(zhí)行。 組織預(yù)算收入的執(zhí)行，重點(diǎn)是做好以下幾方面的工作： 根據(jù)組織預(yù)算收入的需要，制定相關(guān)政策和各種制度，研究和制定組織收入的方法，以節(jié)約征收經(jīng)費(fèi)，提高征收效率。 根據(jù)預(yù)算收入任務(wù)和收入計(jì)劃，幫助和督促各經(jīng)管收入的部門(mén)、納稅義務(wù)人和繳款人努力完成預(yù)算收入任務(wù)，把一切應(yīng)繳收入及時(shí)地、足額地繳入國(guó)庫(kù)，保證政府預(yù)算收入隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增加。同時(shí)，要防止單純地為完成預(yù)算收入任務(wù)而形成“虛收”。 經(jīng)常檢查預(yù)算收入執(zhí)行情況，分析國(guó)家法規(guī)、政策，以及國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)情況的發(fā)展變化對(duì)預(yù)算收入的影響，及時(shí)解決預(yù)算執(zhí)行中的矛盾和問(wèn)題，提出加強(qiáng)預(yù)算管理、增加收入、改進(jìn)工作的措施和建議。 加強(qiáng)征收機(jī)關(guān)和相關(guān)部門(mén)的分工協(xié)作，建立收入直達(dá)國(guó)庫(kù)制度和信息共享制度。堅(jiān)決糾正預(yù)算收入征管中的一些違法亂紀(jì)行為，維護(hù)國(guó)家預(yù)算收入的完整性。 （2）預(yù)算支出的執(zhí)行。 做好預(yù)算支出的執(zhí)行工作應(yīng)著重于以下幾個(gè)方面： 按照公共財(cái)政的要求和組織預(yù)算支出執(zhí)行的需要，制定國(guó)家預(yù)算支出的政策和法規(guī)，制定預(yù)算支出管理的各種制度和辦法。 根據(jù)部門(mén)預(yù)算制定年度、季度、月度用款計(jì)劃，準(zhǔn)確掌握國(guó)庫(kù)庫(kù)款情況。按照集中支付制度的規(guī)定，適時(shí)地、正確地把預(yù)算資金撥付到用款單位。 建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，明確各預(yù)算部門(mén)和單位的責(zé)任，確保預(yù)算資金高效和節(jié)約使用。 在保證重點(diǎn)支出需要的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)庫(kù)存款的余額，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)庫(kù)資金的資本營(yíng)運(yùn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支的動(dòng)態(tài)平衡。 依法安排預(yù)算周轉(zhuǎn)金，解決季節(jié)性資金收支進(jìn)度不均衡的矛盾，做好資金調(diào)度平衡。 4. 預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整。在政府預(yù)算執(zhí)行中，由于國(guó)際、國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總是在不斷地發(fā)展變化，往往會(huì)出現(xiàn)一些意想不到的事件會(huì)影響到原政府預(yù)算的執(zhí)行。這就有必要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，根據(jù)新的情況組織新的預(yù)算平衡。 5. 預(yù)算執(zhí)行情況的分析。 （三）政府預(yù)算管理中存在的難題 1. 預(yù)算編制環(huán)節(jié)的問(wèn)題 在預(yù)算編制過(guò)程中，某些預(yù)算單位夸大經(jīng)費(fèi)預(yù)算，如將支出項(xiàng)目全部列足，編制尚未立項(xiàng)依據(jù)不充分的預(yù)算項(xiàng)目，甚至虛報(bào)加大了預(yù)算資金總量；另一方面，一些預(yù)算單位也故意隱瞞收入。 在預(yù)算編制過(guò)程中，某些預(yù)算單位通過(guò)以下方式隱瞞收入： （1）明顯少報(bào)預(yù)算外收入。 （2）少報(bào)或不報(bào)。 （3）故意隱瞞上年結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)和事業(yè)基金結(jié)余數(shù)。 2. 預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的問(wèn)題 預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)行為主要表現(xiàn)在： （1）拖欠工資； （2）擠占挪用專(zhuān)項(xiàng)資金，用專(zhuān)項(xiàng)資金彌補(bǔ)正常經(jīng)費(fèi)不足； （3）轉(zhuǎn)移、隱瞞收入或資金，將專(zhuān)項(xiàng)資金結(jié)余轉(zhuǎn)入經(jīng)常性結(jié)余，決算時(shí)隱瞞經(jīng)常性結(jié)余，預(yù)算外資金坐收坐支，形成賬外賬和“小金庫(kù)”等； （4）虛列支出，以撥列支或列支后記往來(lái)科目。 3. 存在問(wèn)題的原因 除主觀認(rèn)識(shí)不到位之外，當(dāng)前預(yù)算違規(guī)的原因還表現(xiàn)在： （1）單位屬性、關(guān)系不明。 （2）部門(mén)利益驅(qū)動(dòng)。 （3）政府會(huì)計(jì)制度不完善。 （4）財(cái)政撥款時(shí)間的限制。課堂練習(xí) 多選預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)行為主要表現(xiàn)在（ ）。A拖欠工資B擠占挪用專(zhuān)項(xiàng)資金，用專(zhuān)項(xiàng)資金彌補(bǔ)正常經(jīng)費(fèi)不足C轉(zhuǎn)移、隱瞞收入或資金，將專(zhuān)項(xiàng)資金結(jié)余轉(zhuǎn)入經(jīng)常性結(jié)余，決算時(shí)隱瞞經(jīng)常性結(jié)余，預(yù)算外資金坐收坐支，形成賬外賬和“小金庫(kù)”等D虛列支出，以撥列支或列支后記往來(lái)科目顯示本題答案答案：ABCD【答案】ABCD 【案例】行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行，問(wèn)題重重 【案件啟示】這個(gè)案例說(shuō)明，盡管我國(guó)建立了嚴(yán)格的政府預(yù)算制度體系，并上升到法律層面來(lái)規(guī)范，但從實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況來(lái)看，結(jié)果并不理想，這說(shuō)明我們的預(yù)算執(zhí)行控制機(jī)制和控制制度還不完善，還不能起到有效的控制效應(yīng)。 1. 單位內(nèi)部控制制度不健全，或執(zhí)行不力 2. 預(yù)算監(jiān)督力度有待加強(qiáng) 三、預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)與關(guān)鍵控制環(huán)節(jié) （一）預(yù)算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)單位應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注涉及預(yù)算業(yè)務(wù)的下列風(fēng)險(xiǎn) 1. 預(yù)算體系不健全，崗位職責(zé)分工不合理，可能造成單位資源浪費(fèi)和管理效率低下。 2. 預(yù)算管理未經(jīng)適當(dāng)審批或超越授權(quán)審批，可能因重大差錯(cuò)、舞弊、欺詐而導(dǎo)致?lián)p失。 3. 預(yù)算目標(biāo)不合理，預(yù)算項(xiàng)目不完整，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，預(yù)算編制程序不規(guī)范，預(yù)算分解和預(yù)算調(diào)整不合理，可能造成單位預(yù)算管理體系缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性。 4. 預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)異常情況，相關(guān)部門(mén)未及時(shí)查明原因，未能提出解決辦法。 5. 預(yù)算執(zhí)行單位為定期報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，可能造成預(yù)算失去其應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。 6. 預(yù)算分析不正確，未能總結(jié)出預(yù)算管理過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。 7. 預(yù)算監(jiān)控和預(yù)算考核不力，對(duì)考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲不公平、不合理，可能造成預(yù)算管理流于形式。 （二）預(yù)算業(yè)務(wù)的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié) 在建立與實(shí)施預(yù)算內(nèi)部控制中，至少應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)下列關(guān)鍵方面或者關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制： 1. 明確規(guī)范職責(zé)分工、權(quán)限范圍和審批程序，科學(xué)合理地設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員，確保各崗