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加快土地復(fù)墾步伐 部耕地保護(hù)司司長(zhǎng)嚴(yán)之堯就土地復(fù)墾條例答記者問(wèn)3月5日，國(guó)務(wù)院發(fā)布實(shí)施土地復(fù)墾條例。就條例出臺(tái)的背景、意義、主要措施等，國(guó)土資源部耕地保護(hù)司司長(zhǎng)嚴(yán)之堯回答了本報(bào)記者的提問(wèn)。問(wèn)：土地復(fù)墾條例出臺(tái)的背景是什么？答：我國(guó)人多地少、耕地后備資源不足，十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。由于各種原因，當(dāng)前有相當(dāng)數(shù)量的歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地尚未能及時(shí)得到復(fù)墾。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2009年，我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害共損毀土地1.3億多畝。其中，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀1億多畝，自然災(zāi)害損毀2000多萬(wàn)畝；已復(fù)墾面積為3000多萬(wàn)畝，但還有1億多畝尚未得到復(fù)墾。同時(shí)，每年生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)新?lián)p毀的土地約幾百萬(wàn)畝，其中60%是耕地或其他農(nóng)用地。為了加強(qiáng)土地復(fù)墾工作，國(guó)務(wù)院曾于1988年公布了土地復(fù)墾規(guī)定，1998年修訂的土地管理法也對(duì)土地復(fù)墾做了原則規(guī)定。上述規(guī)定對(duì)促進(jìn)土地復(fù)墾工作發(fā)揮了重要作用，但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，創(chuàng)建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的土地復(fù)墾法律制度越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)：一是監(jiān)督機(jī)制不夠健全，對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人不自覺(jué)履行復(fù)墾義務(wù)的行為缺乏有效制約；二是復(fù)墾責(zé)任主體不明確，大量的歷史遺留損毀地和自然災(zāi)害損毀土地不能得到復(fù)墾；三是資金保障機(jī)制還不完善，土地復(fù)墾義務(wù)人籌集復(fù)墾所需的資金渠道難以保障；四是土地復(fù)墾的激勵(lì)機(jī)制沒(méi)有建立，土地復(fù)墾義務(wù)人落實(shí)復(fù)墾義務(wù)、地方政府和社會(huì)各方積極參與歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的積極性不高。條例在1988年土地復(fù)墾規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)和落實(shí)了土地復(fù)墾的監(jiān)管措施，建立有效的監(jiān)管制約機(jī)制、資金保障機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，形成了一套完整的制度。問(wèn)：條例解決了土地復(fù)墾工作中的哪些問(wèn)題？答：一是明確土地復(fù)墾的責(zé)任主體，強(qiáng)化復(fù)墾責(zé)任。條例規(guī)定，對(duì)于生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照“誰(shuí)損毀，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，由土地復(fù)墾義務(wù)人負(fù)責(zé)復(fù)墾，同時(shí)要求復(fù)墾義務(wù)人嚴(yán)格按照審查通過(guò)的土地復(fù)墾方案落實(shí)復(fù)墾費(fèi)用、實(shí)施土地復(fù)墾工程、報(bào)告有關(guān)情況，并對(duì)不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的情形作出了處罰規(guī)定。對(duì)于沒(méi)有復(fù)墾義務(wù)人的歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地，條例首次明確由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾，有效解決了此類損毀土地復(fù)墾責(zé)任主體缺失的問(wèn)題。二是加強(qiáng)土地復(fù)墾全程監(jiān)督管理。條例既把土地復(fù)墾方案作為申請(qǐng)建設(shè)用地和采礦權(quán)審批的一個(gè)剛性約束，又把土地復(fù)墾方案作為監(jiān)督指導(dǎo)復(fù)墾義務(wù)人落實(shí)復(fù)墾義務(wù)的規(guī)劃依據(jù)和有效抓手。條例規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人要在申請(qǐng)建設(shè)用地或者采礦權(quán)前編制土地復(fù)墾方案；未編制方案或者方案不符合要求的，不得批準(zhǔn)建設(shè)用地，不得頒發(fā)采礦權(quán)許可證。復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)將土地復(fù)墾資金列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項(xiàng)目總投資，按照土地復(fù)墾方案提取復(fù)墾資金，專項(xiàng)用于復(fù)墾工程建設(shè)；督促土地復(fù)墾義務(wù)人按照土地復(fù)墾方案確定的目標(biāo)任務(wù)，開(kāi)展復(fù)墾工作，土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或者復(fù)墾驗(yàn)收不合格后經(jīng)整改仍不合格的，應(yīng)繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由國(guó)土資源主管部門代為組織復(fù)墾。三是建立和完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金參與土地復(fù)墾，綜合運(yùn)用退還耕地占用稅、補(bǔ)充耕地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等手段，分別對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人落實(shí)復(fù)墾義務(wù)，社會(huì)投資主體、土地權(quán)利人以及地方政府等參與歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾進(jìn)行激勵(lì)。四是明確法律責(zé)任，加大處罰力度。條例對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人不編制土地復(fù)墾方案、不按規(guī)定繳納復(fù)墾費(fèi)、違反復(fù)墾資金監(jiān)管要求、拒絕或阻礙監(jiān)管人員執(zhí)法檢查等行為加大了懲罰力度。同時(shí)，首次明確了國(guó)家監(jiān)管人員不履行職責(zé)也要承擔(dān)法律責(zé)任。問(wèn)：您認(rèn)為條例的出臺(tái)具有哪些現(xiàn)實(shí)意義？答：條例的頒布實(shí)施，為加強(qiáng)和規(guī)范土地復(fù)墾工作提供了強(qiáng)有力的法律保障，標(biāo)志著我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)邁入法制化、規(guī)范化和制度化管理的新階段，是國(guó)土資源法制建設(shè)的一件大事。它的頒布實(shí)施，將對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范土地復(fù)墾工作產(chǎn)生積極的影響，對(duì)于堅(jiān)守18億畝耕地紅線、保障發(fā)展、保證國(guó)家糧食安全，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。首先，條例的頒布實(shí)施，推動(dòng)了我國(guó)土地復(fù)墾事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。條例明確了土地復(fù)墾的責(zé)任主體，強(qiáng)化了對(duì)義務(wù)人的監(jiān)督和約束，加大了對(duì)復(fù)墾義務(wù)人不履行法定義務(wù)的懲罰力度；同時(shí)，對(duì)國(guó)家監(jiān)管人員不履行監(jiān)管職責(zé)明確了法律責(zé)任。條例還建立和完善了激勵(lì)機(jī)制，以充分調(diào)動(dòng)相關(guān)主體投身土地復(fù)墾的積極性。這一系列規(guī)定，對(duì)于促進(jìn)土地復(fù)墾義務(wù)人自覺(jué)履行義務(wù)，強(qiáng)化國(guó)土資源主管部門監(jiān)管能力，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性，形成合力、加強(qiáng)和規(guī)范土地復(fù)墾工作提供了強(qiáng)有力的保障。第二，條例的頒布實(shí)施，對(duì)保障發(fā)展保證糧食安全、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。一方面，在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，各類非農(nóng)建設(shè)用地需求仍很強(qiáng)勁，耕地保護(hù)的壓力依然很大；另一方面，我國(guó)損毀土地復(fù)墾利用潛力巨大。如果能按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜草則草”的原則，對(duì)所有損毀土地進(jìn)行復(fù)墾，可為國(guó)家增加6000多萬(wàn)畝耕地、3000多萬(wàn)畝其他農(nóng)用地。第三，條例的頒布實(shí)施，對(duì)加強(qiáng)損毀土地的復(fù)墾起到很好的促進(jìn)作用，將為解決成千上萬(wàn)名農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題提供了新的保障。在一些土地破壞嚴(yán)重的地區(qū)，大量農(nóng)民群眾陷入“無(wú)房可居、無(wú)地可種、無(wú)崗可上、無(wú)水可用”的困境。以山東濟(jì)寧為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，因采煤累計(jì)塌陷土地約40萬(wàn)畝，導(dǎo)致40萬(wàn)農(nóng)民無(wú)地可種，同時(shí)，目前每年還要新增塌陷地4萬(wàn)畝左右。對(duì)塌陷區(qū)等損毀土地進(jìn)行復(fù)墾，既加強(qiáng)土地破壞區(qū)的生態(tài)治理，發(fā)揮很好的環(huán)境效益，同時(shí)也為這些地區(qū)的農(nóng)民提供新的生活保障。問(wèn)：下一步將如何貫徹實(shí)施好條例？答：我們將以條例的頒布實(shí)施為契機(jī)，加大土地復(fù)墾有關(guān)知識(shí)的宣傳力度，提高各級(jí)政府、國(guó)土資源管理部門對(duì)土地復(fù)墾工作的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)復(fù)墾義務(wù)人對(duì)土地復(fù)墾工作的自覺(jué)性，提升公眾對(duì)土地復(fù)墾、耕地保護(hù)、節(jié)約集約利用土地的認(rèn)知度；各級(jí)國(guó)土資源管理部門將加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，把土地復(fù)墾工作抓實(shí)抓好。同時(shí)，加強(qiáng)好與各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，齊抓共管，共同推進(jìn)。具體而言：一是深化配套政策研究，完善土地復(fù)墾制度建設(shè)。完善土地復(fù)墾監(jiān)督機(jī)制、約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)條例的可操作性和指導(dǎo)性。為此，我們今年將制定出臺(tái)土地復(fù)墾條例實(shí)施管理辦法。同時(shí)，建立健全土地復(fù)墾方案編報(bào)審查制度、土地復(fù)墾資金保障制度、土地復(fù)墾監(jiān)督管理制度、土地復(fù)墾監(jiān)測(cè)與報(bào)告制度等。我們擬選擇10個(gè)市縣或者礦山企業(yè)作為土地復(fù)墾方案的聯(lián)系點(diǎn)，共同研究土地復(fù)墾方案實(shí)施的政策措施。二是做好復(fù)墾監(jiān)管。包括督促義務(wù)人編制土地復(fù)墾方案，重點(diǎn)督促已經(jīng)辦理建設(shè)用地手續(xù)或者領(lǐng)取采礦許可證，并繼續(xù)從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的土地復(fù)墾義務(wù)人補(bǔ)充編制方案；嚴(yán)格審查復(fù)墾方案，加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管。對(duì)不履行復(fù)墾義務(wù)的，按條例規(guī)定嚴(yán)格處罰，該吊銷采礦許可證的，就吊銷許可證。三是建立資金保障制度，切實(shí)落實(shí)土地復(fù)墾費(fèi)用。督促義務(wù)人按照土地復(fù)墾方案制定土地復(fù)墾資金安排和使用計(jì)劃，建立國(guó)土、義務(wù)人共同監(jiān)管的資金使用制度；加強(qiáng)土地復(fù)墾費(fèi)用征收使用管理，配合有關(guān)部門完善相關(guān)辦法。同時(shí)，我們將建立以政府資金為引導(dǎo)的“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的土地復(fù)墾多元化投融資渠道，不斷完善土