《公共管理學》重點總結-陳振明版

名詞解釋，簡答，分析，論述。 第一章導論公共管理學：是運用管理學、政治學、經濟學、法學、社會學、系統(tǒng)科學和政策分析學等多學科理論與方法研究公共組織，尤其是政府組織的管理活動及其規(guī)律的學科。它是一個科際整合的交叉學科群，是以解決公共問題為導向的應用學科具有貼近實踐和實際操作性的特點。公共管理學研究對象：公共事物的管理過程及其規(guī)律公共管理的主體：公共部門公共管理的對象：公共事物公共管理的目的：維護公共利益，促進社會協調發(fā)展，提供公共服務公共管理的范圍和內容：公共部門研究、公共管理過程研究、公共管理一般方法研究、公共管理外部環(huán)境研究等公共利益：公共管理的目標 具有客觀性和社會共享性公共事物：公共管理的客體 公共事物是指涉及社會成員的公共利益、滿足其共同需要、關系其整體利益的一系列活動，以及這些活動的最終結果。 具有社會性、公益性、非營利性和規(guī)模性公共權力：實現公共管理的前提 公共權力是指公共機構處理公共事物的權力 政府是凌駕于社會之上的公共機構新公共管理：政策的執(zhí)行、公共服務的提供等職責可以轉移至非政府公共部門甚至私人部門。公共管理：是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福利與公共利益。 公共行政與公共管理的關系：廣義上，公共行政和公共管理二者的外延是相等的，都可以理解為公共部門對公共事物所進行的管理活動。公共行政有狹義和廣義之分，狹義上是指政府對自身事物的管理，廣義上是指政府對包括自身事物在內的整個社會的管理。宏觀層面的公共管理，指的是政治學意義上的公共管理，即政治學所研究的國家治理或政治治理。中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動。在政治/行政二分法（政治是國家意志的體現，行政是國家意識的執(zhí)行）下，公共行政或公共管理都是公共部門管理的具體模式。 在微觀層面上，公共管理重點是解決管理技術和方法問題，新公共管理更多地在這一范疇內體現出來。此層面上公共部門與私人部門的管理具有相通性。公共行政與公共管理的區(qū)別：（1）公共行政與公共管理相比是一個較舊術語。（2）“行政”基本上指服從指令和服務，而“管理”則指：取得某些結果和取得這些結果的管理者的個人責任。（3）公共行政是一種服務于公眾的活動，公務員執(zhí)行的是他人制定的政策；管理則包括“行政”在內，而且也涉及到組織，即以最高效率實現目標并對結果真正負有責任。（4）公共行政注重過程、程序和符合規(guī)定；公共管理涉及的內容和范圍更為廣泛，它不一定只發(fā)生在組織機構的內部，它包括了管理戰(zhàn)略、外部環(huán)境處理以及組織的廣泛使命和目標等。一個公共管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結果”和以結果為導向來承擔責任 。（5）公共行政采用的是僵死的、等級制的官僚制組織形式。公共管理往往采用更為彈性的、以市場為基礎的形式（是一種政府的社會角色及政府與公民關系方面所進行的變革）。公共管理的特點（1）公共管理承認政府部門治理的正當性（法治政府）（2）有限責任政府 （3）公共管理社會化：公私合作、政府與社會共同治理（4）進行專業(yè)化管理并明確管理者的責任（5）全方位績效管理：政府再造、公共部門改革、新公共管理、管理主義、企業(yè)型政府等政府改革運動（6）公共管理強調多元價值：強調民主、分權、制衡、人權、多元主義、公平、正義、法治等理念或價值（7）公共管理既重視法律、制度，更關注管理戰(zhàn)略、管理方法 （8）公共管理以公共福利和公共利益為目標公共管理的特質 （1）公共管理是一個整合性概念 公共管理在“什么”和“為何”層面上沿襲公共行政，而在如何層面上沿襲企業(yè)管理； 在維護其公共利益性質層面上沿襲公共部門的“公共”特性，在如何整合資源和提高效率等層面上運用私人部門的一些管理手段和管理精神； 整合公共部門和私人部門所能運用的各種工具。（2）公共管理借用私人部門的管理手段，但并未改變其公共性質。 公共管理的公共性體現在：公共管理主體即公共部門的“公共性”；管理手段即公權力的“公共性”；價值觀即公平、正義的“公共性”；目標即公共利益的“公共性”。強調社會價值與責任。 （3）公共管理重視與外部環(huán)境的整合，強調以最高管理者的戰(zhàn)略設計、政策設計為焦點。（4）公共管理不完全等于“政府管理”，是一種新治理。公共部門的管理者包括政府、私人部門、非營利部門和非政府組織。 （5）公共管理關注和重視政府改革和再造。（6）公共管理是一個科際整合的研究領域，需要運用政治學、經濟學、管理學、社會學、心理學等諸多理論和方法。 公共管理與私人部門管理的區(qū)別（1）政治權威與經濟權威 公共部門的管理往往棲身在政治制度背景之中，不可避免地包括政治權威的作用。許多公共管理活動具有強制性。 私人部門管理則更多融合于市場機制，其權威的行使更多來自于市場或經濟權威，而不是公權力或以國家強制力為后盾（2）多元制衡與自主性（3）公共利益與私人利益（4）法的支配與意思自治（5）政府與市場 （6）多元理性與經濟理性公共管理的產生與發(fā)展一、早期的公共行政（19世紀末以前）二、傳統(tǒng)的公共行政模式（19世紀末至20世紀七十年代）三、公共管理模式（20世紀70年代至今）傳統(tǒng)公共行政模式的特征 （1）行政部門處于政治領導的正式控制之下，建立在官僚制的嚴格等級制模式的基礎之上，層次分明，權力集中，政府官員分工細致（2）由常任的、中立的和無個性特征的官員任職（非人格化的行為方式），按照固定的行政程序和規(guī)范處理公務，不偏不倚地為任何執(zhí)政黨服務，不是修飾政策，而僅僅是執(zhí)行被政治官員決定的政策（3）以過程而不是以結果為運行基礎，立足于制定要遵循的程序而不重視成果傳統(tǒng)公共行政模式兩大支柱理論：1、韋伯的官僚制理論2、政治與行政二分法下的政治控制理論現代官僚體系的六項原則：（1）固定和法定的管轄范圍的原則（2）公職等級制和權力等級化的原則（3）現代公職管理建立在保存書面文件的基礎之上（4）公職管理（職業(yè)化）。 （5）專職化 政治與行政二分法下的政治控制理論：（伍德羅威爾遜在1886年提出）應將政治與行政分開；應將政策與行政分開 政治（制定政策規(guī)則）與行政（執(zhí)行政策和提供公共服務）分離，可以減少政黨分贓、貪污腐化和獨斷專行決策的發(fā)生 傳統(tǒng)公共行政的基本原理（1）政府本身應該按照等級制、官僚制的原則進行組織（2）政府一旦介入到某一政策領域內，它就可以通過官僚制組織結構成為商品和服務的直接提供者（3）政治與行政能夠分離。（4）認為公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領導人服務的職業(yè)官僚傳統(tǒng)公共行政模式的不足：缺乏效率、管理上的低能、行動遲緩、創(chuàng)新不足等（1）政治控制模式既不充分也不符合邏輯。消極控制難以適應現代公共服務所承擔的廣泛的、管理的以及政策制定的角色；（2）官僚制理論可能產生非民主化趨勢、創(chuàng)新動力不足、效率不高等社會問題；（3）公共選擇學派認為官僚制背離了自由，與市場作用相比效率太低，主張采用縮減政府規(guī)模為目標的政策。 新公共管理：政策的執(zhí)行、公共服務的提供等職責可以轉移至非政府公共部門甚至私人部門。以新古典經濟理論、新制度經濟學、公共選擇為其理論基礎，其核心理念是在公共管理中引進市場機制。新公共管理模式存在某些共同點（1）代表著一種與傳統(tǒng)的公共行政不同的重大變化，較為引人注意的是結果的實現和管理者的個人責任。（2）明確表示脫離古典官僚制的意圖，欲使組織、人事、任期和條件更有靈活性。（3）明確規(guī)定組織和人事目標，這樣可以根據績效指標對工作任務的完成情況進行測量，同樣可以對計劃方案進行系統(tǒng)評估。這些做法背后的推動力是“三E”：經濟、效率和效能（4）資源管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作，而不是無黨派的或中立的。 （5）政府職能更有可能受到市場檢驗，（6）通過民營化和市場檢驗、鑒定合同等其他方式減少政府職能的趨勢。20世紀70年代末以來世界各國政府改革的重點（1）重新認識公共部門效率的決定作用，并把傳統(tǒng)的效率觀擴展為包括經濟、效率和效益（3E）在內的全方位績效管理觀（2）把公共行政的責任置于影響甚至有時可以決定公共事物管理效果的重要地位。在一定程度上改變了傳統(tǒng)的政治/行政二分法和行政原則。 （3）追求公私合作，政府與社會力量互動的治理模式，強調公共行政的二元分野，即政府公共政策化和事物管理社會化。帶有強烈的市場化取向和管理主義色彩。思考題：20世紀80年代以來這種帶有強烈市場化取向（包括社會參與等）和管理主義色彩的公共部門改革運動 在執(zhí)行過程中可能產生哪些問題？為什么？操作程序標準的破壞和道德下降。信息不對稱、不完全公開信息 、公共企業(yè)家短缺等。 新公共管理運動興起的時代背景直接原因：長期以來政府機構臃腫、政府職能不斷膨脹、持續(xù)的財政危機、效率低下、缺乏活力、甚至滋生腐敗等現象以及由此引起的社會對政府的廣泛不滿，迫使政府重新審視和改革其官僚機構。 更重要的原因：各國政府部門面臨的時代背景和外部環(huán)境的深刻變化 （1）新技術革命的沖擊（2）私人部門管理績效和應變創(chuàng)新能力所帶來的挑戰(zhàn)（3）經濟全球化趨勢所帶來的挑戰(zhàn)（4）公共部門管理理念變化的影響一方面，面臨復雜多變的外部環(huán)境，政府已不可能包攬全部的公共事物，更不可能對涉及公眾利益的各種社會事物實施有效的直接管理。 另一方面，公民社會治理能力不斷提高，要求社會自我治理的呼聲也越來越強烈，這也為建立國家和社會共同治理模式創(chuàng)造了條件。 經濟全球化中政府組織的角色：國家戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略決策；與世界各國和國際組織的協調、溝通、合作和同盟關系的建立；維護本國經濟安全、金融安全、糧食安全和提高民族工業(yè)的國際競爭力；在多元文化的背景下，維護民族傳統(tǒng)文化和提高民族凝集力等。 公共管理學的發(fā)展（1）公共行政與公共管理作為一門學科，誕生于20世紀初發(fā)達的資本主義國家 。 在當今社會，政府行政體系與市場體系成為影響社會最大的兩股力量。政府管理體系在創(chuàng)造和提升國家競爭優(yōu)勢方面具有不可替代的作用。 （2）自從1887年威爾遜的行政之研究發(fā)表以來，公共行政一直是政府公共部門管理的主要理論。（3）公共管理作為一個研究領域，其正式產生于20世紀70-80年代。我國公共管理的發(fā)展我國正在進行大規(guī)模的政府行政改革，致力于建立與社會主義市場經濟相適應的公共行政與公共管理體制，這需要我們以開放的態(tài)度，了解、研究、學習和借鑒國外發(fā)達國家研究和實踐的成果、經驗和教訓。同時，我們又不能簡單照搬西方國家的經驗，必須結合我國實際。公共管理發(fā)展的學科背景第一階段：政治與行政二分法（1900-1926）第二階段：行政原則（1927-1937）第三階段：公共行政即政治學（二戰(zhàn)后）第四階段：公共行政即管理學（1960、至70年代起。基本假設：公共行政與私人部門的行政沒有本質區(qū)別；強調一般管理/類同管理；企業(yè)績效優(yōu)于政府績效） 公共管理學的理論基礎1、公共選擇理論（布坎南于20世紀60年代創(chuàng)立，用非市場方式解決公共問題）2、委托代理理論3、尋租理論（布魯格于1974年提出，尋租收益大于成本，易引發(fā)腐敗行為）4、博弈論中的納什均衡（個人理性與集體理性的沖突）5、管理主義6、重塑政府理論7、有限政府理論公共管理學的研究方法（了解）基本研究方法：文獻研究法、調查研究法、科學分析法具體研究方法：實證分析（問卷調查與個案訪談等）、規(guī)范分析、系統(tǒng)分析方法、成 本收益分析方法典型案例分析方法博弈分析方現代官僚體系的局限性由于嚴格執(zhí)行標準化的操作程序、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這種官僚制組織十分穩(wěn)定-但是其行動遲緩而且程序煩瑣。面臨當前迅速變化的世界，龐大的、組織、控制、管理嚴密的官僚制組織-無論是公共部門還是私營部門-已經不能正常運行了”。第二章 公共組織廣義的公共組織：是指不以營利為目的、管理社會公共事物、服務于社會大眾的，以協調和提高社會公共利益為目的的組織狹義的公共組織：是指行使行政權力以達到公共目的、實現公共利益的組織，即政府組織公共行政組織的特征系統(tǒng)性服務性：行政組織行為的出發(fā)點和基本屬性權威性法制性動態(tài)性公共組織的含義和特征主要體現在“公共”上：公共組織的關鍵點是公共組織是公共、政治決策的結果（屬于公權力），而不是市場運作的結果（屬于私權力）。 公共組織與私人組織的核心差異在于其是否擁有合法的強制力，政府是社會中惟一可以合法使用暴力的機關。思考題：我國在公共組織的邊界定位和管理方面仍存在哪些問題？改革的方向是什么？我國事業(yè)單位體制改革的基本思路：將其中不具公共性質的事業(yè)單位實行“企業(yè)化”改制；對具有公共性質的事業(yè)單位，政府依據其公益性程度，提供與之匹配的公共資金投入和政策支持，并探索適應當前國內外形勢的新型經營和管理方式，以提高運作效率。 實現公共組織結構的扁平化、網絡化，建立決策科學、信息透明、辦事高效、運轉協調、行為規(guī)范的公共管理體系公共組織的構成因素組織目標、組織人員、物質要素、職能范圍、機構設置、職位設置、權責關系、規(guī)章制度、團體意識、公共組織的類型(1)依據公共組織所擁有權力的強制性的大小區(qū)分1.強制型公共組織：政府部門2.半強制型公共組織：仲裁委員會、行業(yè)協會、消費者權益保護協會等3.非強制型（服務性）公共組織：高校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構、文化和科技團體、服務咨詢機構等(2)按職權和管轄范圍大小區(qū)分中央人民政府 、 地方各級人民政府（含自治機關）：（3）按工作性質、內容和作用區(qū)分領導機關：各級人民政府的行政首腦機關職能機關：國務院所屬各部、委、辦，各級地方人民政府負責專業(yè)行政管理的廳、局、處、科等直屬機關：國務院下屬的國家海洋局、國家專利局、國家氣象局、國務院機關事物管理局等輔助機關：國務院和省級人民政府的辦公廳、縣市人民政府的辦公室咨詢機關：各級人民政府所屬的研究室、研究中心和顧問委員會等派出機關：省人民政府的地區(qū)行署、城市市區(qū)人民政府的街道辦事處、縣市人民政府的區(qū)公所等公共組織環(huán)境：組織外部所有能夠直接對組織存在與發(fā)展產生影響的因素的總和利格斯1961年發(fā)表行政生態(tài)學：根據社會制度在功能上的分化程度將行政系統(tǒng)分為，與農業(yè)社會環(huán)境相適應的“融合型”行政模式；與從農業(yè)社會向工業(yè)社會過渡的社會環(huán)境相適應的“棱柱型”行政模式；與現代工業(yè)社會環(huán)境相適應的“衍射型”行政模式。后工業(yè)社會，“扁平型”的行政模式。公共組織環(huán)境的內容政治環(huán)境、經濟與技術環(huán)境、文化環(huán)境我國現階段的公共行政環(huán)境特征政治上的特征：主流是人民掌握了國家的權力，是國家的主人。高度集權的模式開始解體，但帶有封建政治制度的痕跡，民主法制還不夠健全，官僚主義、集權、特權都還有其存在和滋生的土壤經濟上的特征：初步具備社會主義制度賴以存在的物質技術基礎，但社會生產力水平仍較低；建立了以生產資料公有制和按勞分配為主體，但存在多種經濟形式和分配形式文化上的特征：社會主義文化占主導地位，傳統(tǒng)文化中崇尚吃苦耐勞、勤奮樸實、禮儀道德具有積極影響，但存在文化多元化發(fā)展趨勢公共組織結構： 1.公共組織的縱向結構：又稱結構的層級化，是指公共組織內部按上下隸屬層次關系而形成的一種等級結構。層級越高，其管轄范圍、職責和權力也越大?？v向結構的關鍵是確立各層級之間的隸屬關系，需要處理好管理層次和管理幅度問題縱向結構的等級層次可分為：高層、中層、基層管理幅度指一個主管所能直接、有效地控制下屬的數目。管理幅度與直接領導作用大小成反比2.公共組織的橫向結構：是指同一層級各部門之間構成的分工合作和關系形式。劃分部門和組織分工的基本依據：目標、程序、人物或事物、地區(qū)（L.古利克的四標準理論）按管轄區(qū)的界限劃分公共組織有利于某一區(qū)域內部事物的協調統(tǒng)一，缺點是重復性機構增多，容易產生地方主義、條塊分割等問題按職能界限將工作性質相同的業(yè)務劃歸一個部門管理，優(yōu)點是能體現專業(yè)化分工原則，做到事權專一，職責明確，力量集中，提高各部門運作效率，缺點是容易造成本位主義按行業(yè)和產品的不同來劃分公共組織 優(yōu)點：有利于發(fā)揮專業(yè)技術力量的業(yè)務特長，缺點是易造成機構的重疊設置，不利于整個公共組織系統(tǒng)的宏觀協調公共組織體制：是指公共組織結構中各層級、各部門之間關系法律化、制度化的表現形式。是發(fā)揮公共組織整體效能的關鍵環(huán)節(jié)1. 首長制與委員會制（依據公共組織最高決策人數多少劃分）首長制：指一個公共組織的最高決策權力和責任賦予首長一人單獨承擔的組織體制委員會制：指公共組織的決策和管理權力由兩人以上組成的委員會共同行駛，按少數服從多數原則集體決定、共同負責的組織體制一般涉及決策、立法、咨詢、協調等事物時宜采用委員會制,易于發(fā)揮集體智慧、分工合作、推行民主和科學決策，防止個人專權，但容易事權分散、決策遲緩、責任不清、協調困難、保密性差凡涉及執(zhí)行性、速決性、技術性、事務性工作的宜采用首長制，發(fā)揮其行政首長權力集中、責任明確、執(zhí)行有力、保密程度高、行政決策快等優(yōu)點，但難以避免行政首長個人能力和品質缺陷做到“任事宜專其責，議事當廣其謀”2.集權制與分權制（依據公共組織上下級職權的大小劃分）集權制：指一個公共組織的一切事物的決定權力集中于上級，下級處于被動受控地位，凡事都依據上級命令或指示辦理的組織體制分權制：指公共組織中的下級機構在其管轄范圍內有較大的自主權，上級機構對下級機構權限范圍內事項不予干涉的組織體制集權制的優(yōu)點是政令統(tǒng)一，標準一致，指揮靈便，防止地方分裂；缺點是易導致獨斷專行，下級主動性和積極性不高分權制的優(yōu)點是便于激發(fā)下級的工作熱情，達到分工合作和分層負責的目的，使公共組織更有彈性的創(chuàng)造力；缺點是過度分權，易造成下級機構各行其是，各自為政。做到“統(tǒng)中有分、分中有通”3.層級制與職能制（依據公共組織內部各機構職權性質和范圍劃分）層級制：指將公共組織體系進行縱向劃分，每個層級的工作性質相同，各自對其上一層級負責，但管轄范圍從上到下依次縮小的組織體制職能制：指在公共組織中按不同的工作性質，從橫向上平行地劃分出若干部門，每個部門所管轄業(yè)務性質不同，但管轄范圍大致相同的組織體制層級制優(yōu)點是，結構簡單、事權集中、責任明確、決策迅速、政令統(tǒng)一、聯系簡捷；缺點是結構呆板、難以適應復雜環(huán)境變化、各層級管轄事物過多、主管能力有時面臨挑戰(zhàn)職能制優(yōu)點是，各部門業(yè)務專一、職責明確；缺點是缺乏合作精神，各自為政，協調困難我國政府機構改革成效不佳的原因何在？最根本的原因就是沒有抓住轉變職能這個關鍵,而要轉變政府職能,首先就要界定政府職能,政府職能界定是政府機構改革的邏輯起點。政府職能界定的途徑：(一)確定公共事務范圍,界定政府總體職能(二)加強協調和統(tǒng)一,合理安排政府間職能結構(三)按照市場經濟的要求,重新調整政府部門間職能結構2008年政府機構改革需要解決的突出問題是什么？方案實施中應注意哪些問題？2008國務院機構改革的主要任務是，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。實施中應注意：、建立良性運行機制，鞏固機構改革成果一是要思想認識到位二是組織領導到位三是要工作措施到位四是要職能轉變到位五是用人機制到位2008年政府機構改革與前幾輪政府機構改革的最大區(qū)別是什么？第一，以“建設服務型政府”為政府機構改革的首要目標。第二，以適應時代發(fā)展的要求、適應社會主義市場經濟發(fā)展和社會主義民主政治建設要求為這次機構改革的首要任務第三，堅持“以人為本”、“執(zhí)政為民”是這次政府機構改革的根本出發(fā)點和落腳點。第四，加大政府機構整合力度，實行職能有機統(tǒng)一的“大部制”，是這次政府機構改革的首要特點第五，加強和改善宏觀調控及重要領域的管理，促進科學發(fā)展，是這次政府機構改革的又一特點總之，這次國務院機構改革方案目標明確、職責明晰、服務性強、整合力度大，與改革開放以來歷次改革相比較，具有鮮明的時代特色、服務特色、民生特色和整合特色。第三章 公共管理職能一般的管理職能概述：約瑟夫L 梅西概括為七大職能：（主要關注管理內部要素）決策、組織、人員配備、計劃、控制、信息溝通、指揮休斯的“三分法”：戰(zhàn)略：確定目標和重點（以對外部環(huán)境和組織預測為依據）設計操作計劃以實現所定目標管理內部構成要素：人員組織和調配人事指揮和人事管理制度控制績效管理外部構成要素：與組織的外部單位協調關系與獨立的組織協調關系與新聞媒體和公眾協調關系公共管理職能體系：戰(zhàn)略管理職能： 環(huán)境分析 戰(zhàn)略規(guī)劃 戰(zhàn)略實施 戰(zhàn)略評估公共管理的內部要素管理職能： 組織和人員配備 人事指導和人事管理制度 績效控制公共管理的外部要素管理職能： 對利益集團的管理：制度化的聯系與對話 對政策團體的管理：政策領域利益相關者 外部要素管理中的責任機制：對公民負責公共管理職能的特征（1）政府公共管理職能的重新界定與定位 新公共管理理論：掌舵而不是劃槳 新公共服務理論：服務而不是掌舵 公共價值管理理論：創(chuàng)造公共價值（2）政府行使公共職能手段的“企業(yè)化”（3）公共服務職能的市場化和社會化（4）公共服務職能的社區(qū)化（5）注重外部環(huán)境和未來方向的戰(zhàn)略管理（6）通過績效評估等措施提高公共管理部門的工作效率公共管理職能的發(fā)展政府職能主要包括:政治統(tǒng)治職能和公共管理職能公共管理職能:核心是政府的經濟管理職能和社會管理職能現代西方政府公共管理職能變化兩大趨勢:總體上不斷增長和極度擴張以及公共管理職能社會化的表象現代社會主流的經濟學家除了承認政府應該發(fā)揮守夜人作用外，還應該發(fā)揮提供公共產品、鼓勵競爭、防止自然壟斷、減輕負外部經濟效應等職能。 20世紀30年代世界經濟大蕭條后，經濟學家又提出政府還應保證經濟成長有穩(wěn)定的宏觀環(huán)境，維持經濟的可持續(xù)增長（宏觀經濟調控）。轉軌期我國政府經濟職能的特性分析（1）處于體制轉型時期的中國，市場機制的發(fā)育還很不完善，因而政府有扶持市場發(fā)育的責任，在市場機制完善之前，代替市場完成一些經濟活動，并在市場規(guī)則完善的過程中逐漸退出。（2）中國政府長期以來推行計劃經濟體制，政府職能必然有進有退。（3）經濟建設型政府向公共服務型政府轉型，產生了集權與分權、分稅問題和財權、財力與事權的重新劃分等問題；公共服務需求快速增長與政府供給的矛盾日益突出 。 （4）政府處于痛苦的轉型過程中，核心公共服務處于不斷變革中。我國現階段的歷史特征并存期：黃金發(fā)展機遇期與矛盾突發(fā)期并存問題集中爆發(fā)期擠壓期：國內問題國際化、國際問題國內化轉型期開始進入拐點工業(yè)化進入拐點應建立小政府、大社會：還權于企業(yè)，還權于人民、還權于社會，強調公共管理職能中政府的作用萬能政府與有限政府：應從萬能政府走向有限政府，發(fā)揮社會組織的作用，市政府職能社會化、市場化市場失靈：是指市場無法有效率地分配商品和勞務的情況。市場失靈的原因（公共產品、壟斷、外部影響、非對稱信息）（1）存在交易信息的不完全和不充足的可能性（2）交易成本會有礙交易的實現。 （3）由于信息不足或分布不均衡或是無力保障合同的實施，有些市場是難以存在的。（4）有些買家或賣家的市場力量會足以破壞公平定價的條件（壟斷）。（5）某些交易具有“外在性” （6）有些商品和服務無論消費者付費與否都可享有，天生具有公共的特點市場失靈是政府干預和政府規(guī)制得以合理化的重要理由之一。 市場失靈現象外部性市場的不完全性市場行為的短期性和滯后性市場不能避免投機行為的產生市場不能實現社會收入分配的平等市場無力阻止壟斷市場在對外貿易中的缺陷政府干預：對宏觀經濟進行管理和調控 （手段：通過供給管理，平衡經濟結構和優(yōu)化產業(yè)結構； 通過需求管理，調節(jié)市場供需，達到總量平衡。） （原因：市場波動與經濟的不穩(wěn)定性） 調節(jié)收入分配，提供社會保障（手段：收入分配政策、財政的轉移支付、完善社會保障制度提高公眾福利）（原因：市場經濟下的收入不平等）為公眾提供公共產品和服務 （手段：使用稅收手段。使用企業(yè)合并的方法。使用規(guī)定財產權的辦法）（原因：市場經濟中的外部性）公共產品：是政府和社會提供的具有消費的非競爭性、收益的非排他性和外部性的物品。 可分為： 純公共產品、準公共產品和俱樂部產品。純公共產品：是指產品消費過程中具有完全非競爭性和非排他性因而具有明顯的正外部性和社會效益的公共產品，一般由政府免費向社會成員提供。包括基礎科學研究、基礎教育、國防等。 準公共產品：是指介于純公共品和私人產品之間的具有不完全非競爭性和非排他性特征的公共產品。由政府、社會和受益者個人或私人企業(yè)共同承擔投入成本。 俱樂部產品：是指那些受益人相對固定的通過俱樂部形式組織起來的利益共同體所提供的俱樂部公益性產品。俱樂部內部所有成員分攤投入成本。 私人產品：具有完全競爭性和排他性的產品。主要由私人（私人部門）提供，并由市場機制進行調節(jié)。外部經濟：如果某個經濟單位從其經濟活動中得到的私人利益小于該活動所帶來的社會利益，這種性質的外部影響稱為“外部經濟” 外部不經濟：如果某個經濟單位從其經濟活動中得到的私人利益大于該活動所帶來的社會利益，這種性質的外部影響稱為“外部不經濟” 我國當前仍存在純公共產品供給不足而私人產品卻公共供給的現象，你能結合實際舉例說明嗎？答：純公共產品供給不足的現象：農村純公共產品供給不足：（1）農村科技、農業(yè)相關信息等“軟”公共產品遠不能滿足農民的需要 （2）法律政策供給不足 （3）農村生態(tài)環(huán)境惡化私人產品公共供給的現象：（沒找到）營造和保護有效競爭的市場環(huán)境完善市場運行規(guī)則，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序完善產權制度培育市場競爭主體，協調解決團體沖突推進政府機構改革，抑制行政壟斷抑制經濟壟斷經濟壟斷的后果： 影響經濟效率 導致資源配置不足 在一定條件下會阻礙技術進步經濟壟斷的治理： 壟斷價格管制。 資本回報率管制。 反壟斷法和反托拉斯法市場經濟條件下政府的基本職能（1）提供經濟發(fā)展的基礎結構。（2）組織各種各樣公共產品和公共服務的供給。 （3）共有資源和自然資源的保護。（4）社會沖突的調整和解決。（5）保護并維護市場公平競爭。（6）收入和財產分配的調節(jié)。（7）宏觀經濟的穩(wěn)定。市場功能與政府職能的配合實現政府職能歸位政府干預的目的是促進市場功能的發(fā)揮實現政府與市場的優(yōu)勢互補將競爭機制引入政府公共服務領域尋找第三支手將科學的企業(yè)管理方法引入政府管理政府失?。涸谑袌鼋洕校疄槌C正和彌補市場機制的功能缺陷或市場失靈所采取的立法、行政管理及各種經濟手段在實施過程中事與愿違，未能有效克服市場失靈，甚至阻礙和限制了市場功能的正常發(fā)揮，引起經濟關系扭曲，加劇市場缺陷和市場混亂，難以實現社會資源最優(yōu)配置，最終導致政府干預經濟的效率低下和社會福利損失。政府失敗的三種情況: 政府干預經濟活動達不到預期目標 或成本高昂 或引致一些其他負面效應政府失敗的類型及原因1、政策制定的復雜性和低質的政策2、成本和收益的分離：過剩和成本提高3、內部性問題4、政府組織的低效率和政府執(zhí)行的無效率5、另一種分配的不公平6、尋租及腐敗7、所有制殘缺內部性：指公共組織進行內部管理的標準和規(guī)則，即用來評估機構的運行和機關人員的行為。市場失靈的核心是外部性問題，而政府失靈的核心是內部性問題。公共組織有四種類型：政策組織、規(guī)則制定組織、服務組織、執(zhí)行組織。政策組織和規(guī)則制定組織不可能引入市場競爭機制，屬于典型的自然壟斷性質。公共服務組織和執(zhí)行組織即使引入市場競爭機制，其競爭性也是有限的、受到很大限制的。公共產品供給的低效率的原因：公共產品供給效率評價困難政府部門壟斷供給政府機構或官員缺乏追求利潤的動機監(jiān)督機制的缺乏國家干預管制是造成產權殘缺的根源，所有者的產權殘缺程度與政府管制的程度成正比。產權殘缺在一定程度上導致資源配置的無效率，非排他性的公有產權似乎對人人有利，結果誰也得不到更多的好處國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家也是認為經濟衰退的根源。政府失敗的糾正與防范:進行立憲改革。對政府的財政過程尤其是公共支出加以約束完善表達民主的方式及發(fā)明新的政治技術用市場力量改善政府的功能,提高政府效率。在政府內部重新確定競爭機制在高層行政管理者中恢復發(fā)揮個人積極性的制度更經常采用由私營企業(yè)承擔公用事業(yè)的政策一些人認為“管理越少的政府就是越好的政府”，你同意這種看法嗎？（政府干預）答：該說法是片面的。一方面，國家干預管制是造成產權殘缺的根源，所有者的產權殘缺程度與政府管制的程度成正比，產權殘缺在一定程度上導致資源配置的無效率，但是另一方面，政府干預包括對宏觀經濟進行管理和調控、調節(jié)收入分配提供社會保障、為公眾提供公共產品和服務的職能，有效的政府干預是使現代市場經濟得以穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。政府增加干預，將是現代市場經濟的一個重要特征。政府要盡量減少在微觀上的管理，同時要加強在經濟及社會事業(yè)發(fā)展的宏觀指導和管理。第四章 公共部門戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略:一個組織在激烈的競爭環(huán)境中，為謀求其生存與發(fā)展，實現組織的使命和目標而制定的帶有長遠性和全局性的關于組織發(fā)展方向和行動方案的謀劃。戰(zhàn)略管理：是指一個組織在制定和實施關于其未來發(fā)展方向、目標和行動方案的規(guī)劃過程中，所進行的決策、組織、協調、評價和控制等一系列的活動，以及這些活動的藝術性和科學性。戰(zhàn)略管理的特征 （1）戰(zhàn)略管理是未來導向的 （2）戰(zhàn)略管理著重于長遠的、總體的謀略 （3）戰(zhàn)略管理是一個組織尋求成長和發(fā)展機會及識別威脅的過程。（4）戰(zhàn)略管理是科學性、應用性、發(fā)展性的統(tǒng)一（5）戰(zhàn)略管理是直覺和理性分析的結合，這是戰(zhàn)略決策創(chuàng)新所必不可少的。 （6）戰(zhàn)略管理是持續(xù)性與循環(huán)性的過程。 （7）戰(zhàn)略管理是戰(zhàn)略性的思維方式。戰(zhàn)略性思維的特征： 超前意識、長遠意識、全局意識、權變意識、創(chuàng)新意識戰(zhàn)略思維：通過組織所處的外界環(huán)境對組織加以考察；它旨在描述清晰的目標和目的；它試圖脫離常規(guī)的管理任務，而以系統(tǒng)的方法審視組織變化前景的長期情況。 公共部門重視戰(zhàn)略管理的原因（1）更加復雜和不確定的環(huán)境。（2）公共部門角色的變化。（3）國際化和國際競爭力的挑戰(zhàn)。（4）公共利益的挑戰(zhàn)。公共部門戰(zhàn)略管理過程戰(zhàn)略規(guī)劃階段戰(zhàn)略實施階段戰(zhàn)略控制階段外部環(huán)境與內部環(huán)境分析機會與挑戰(zhàn)、優(yōu)勢與劣勢（SWOT）戰(zhàn)略規(guī)劃戰(zhàn)略實施與戰(zhàn)略控制戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃（戰(zhàn)略計劃）的聯系與區(qū)別：戰(zhàn)略規(guī)劃在管理領域流行于20世紀60-70年代，在80年代后逐漸被戰(zhàn)略管理所取代。更重要的是戰(zhàn)略規(guī)劃是戰(zhàn)略管理的一個組成部分，并不涉及戰(zhàn)略的執(zhí)行與評估問題，如果將戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行與評估結合在一起，便構成完整的戰(zhàn)略管理過程。兩者的不同之處在于，戰(zhàn)略計劃關注的是制定恰當的決策，而戰(zhàn)略管理側重的是戰(zhàn)略結果的產生：新市場、新產品、新技術。所以戰(zhàn)略管理更加綜合、完備，它不僅僅制定出計劃，而是意在使計劃與組織的所有部門結合起來。 戰(zhàn)略計劃分成三種形式：企業(yè)戰(zhàn)略計劃（是從短期計劃和長期計劃發(fā)展而來，并與資源配置和績效測評結合在一起。） 公司戰(zhàn)略計劃（更關心組織的高層，并且更關心企業(yè)各部門之間的責任分配，在具體細節(jié)上要周詳得多）戰(zhàn)略管理三者的共同點是：認可組織的任務，實施某些環(huán)境監(jiān)測，明確一系列的目標并通過制定戰(zhàn)略計劃來實現這些目標。企業(yè)戰(zhàn)略計劃和公司戰(zhàn)略計劃都有它們的局限性：計劃成果微乎其微并造成分析失效；引入戰(zhàn)略計劃的組織阻力；高層管理人員撤消或放松對計劃的支持，將戰(zhàn)略計劃置之一旁”。戰(zhàn)略規(guī)劃模式1、發(fā)展初步共識2、確認組織的法規(guī)和使命3、進行SWOT分析4、確認組織所面臨的戰(zhàn)略議題5、戰(zhàn)略選擇SWOT分析：通過了解組織內部的優(yōu)勢與弱勢，掌握外部機會，規(guī)避風險，從而制定良好戰(zhàn)略的方法。主要目的在于提供組織內部的優(yōu)勢與弱點、機會與威脅的相關信息，以便組織作出最好的回應。 SWOT分析的進行（1）考慮外部環(huán)境，分析組織的機遇與威脅。（2）進行內部環(huán)境評估，提供組織內部的優(yōu)勢和弱點。不同的戰(zhàn)略匹配與選擇：SO增長戰(zhàn)略 WO扭轉戰(zhàn)略 ST多元化戰(zhàn)略 WT防御戰(zhàn)略戰(zhàn)略管理在公共部門的作用：提供戰(zhàn)略性發(fā)展方向知道資源配置的優(yōu)先順序強化組織對環(huán)境的適應能力設定了追求卓越的標準提供了控制和評估的基礎公共部門戰(zhàn)略管理的限制：（1）政府任期的短期性和行動取向（2）公共管理的許多方面都是由立法者所確立的（3）公共規(guī)則大部分是在組織內部進行的（4）可靠性分析通常是費力又費錢的（5）公共機構對問題解決的非正式群體過程不太熟悉（6）由于預算約束和短期觀念，公共戰(zhàn)略規(guī)劃者的工作通常很難證明是合理的（7）與私人部門相比，公共戰(zhàn)略通常是通過組織設計、預算和財務控制、人事制度和政策來實現的公共部門戰(zhàn)略管理中存在的問題1、公共機構目標和任務仍不夠明確2、正式的戰(zhàn)略計劃過程過于呆板（通過積極貫徹執(zhí)行和定期調整計劃，注重戰(zhàn)略計劃的連續(xù)性而非周而復始地簡單重復，將著眼點不是簡單地放在計劃本身而是用戰(zhàn)略思維方法思考組織的過程，可以使這個問題得到糾正。） 3、正式的過程有時與創(chuàng)造性和革新相違背公共部門戰(zhàn)略管理中的對策 尋找具有全局觀、強調整合的管理途徑，拋棄短期主義的思維方式 選擇充滿朝氣和強有力的領導人負責組織工作（排除干擾、果斷決策） 制定嚴格的規(guī)章制度 追求滿意的結果你認為我國當前大中城市的電網改造、城鎮(zhèn)規(guī)劃、公地規(guī)劃、立體交通系統(tǒng)、公共衛(wèi)生體系、基礎教育布局等領域應采取哪些戰(zhàn)略改進措施？ 第五章 公共部門績效管理與監(jiān)督績效：是指從過程、產品和服務中得到的輸出結果，并能用來進行評估和與目標、標準、過去結果以及其他組織的情況進行比較政府績效：是指政府在社會經濟管理活動中的結果、效益、效能，是政府在行使其職能、實現其意志過程中體現出來的管理能力。 內容：政治績效、經濟績效、社會績效、文化績效績效管理：是利用績效信息協助設定統(tǒng)一的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程。它包含了組織目標制定、組織實施、組織目標的實現程度與改進等內容。績效管理的基本內容：（1）績效評估（包括組織的、計劃的和個人的績效）（2）績效衡量（3）績效追蹤公共部門績效管理的意義 績效管理的必要性和重要性體現在以下幾個方面： （1）責任落實。（2）利害關系人的期望。（3）對結果導向的強調。（4）個人業(yè)績和組織業(yè)績的雙重要求。 有利于公共部門責任的落實 有利于衡量政府制定和實行的公共政策是否滿足不同顧客的要求 有利于推動從重過程向重結果轉變 有利于促進從重個人績效的評估、研究轉向組織與個人績效的評估、研究并重 有利于激勵和約束機制的建立和完善 有利于改變政府機關的鋪張浪費現象公共部門績效評估：是一個適用于為評價政府活動、增強為進展和結果負責的一切有系統(tǒng)的努力的術語績效評估的類型 內部評估評估機構 外部評估 個人績效評估 評估對象 組織績效評估 管理與改進型評估 評估目標 責任與控制型評估 節(jié)約開支型評估公共部門績效評估的構成要素 績效評估的目標 績效評估的途徑 績效評估的制度安排 績效評估的信息系統(tǒng)公共部門績效評估的程序 整體規(guī)劃 技術準備 資料和信息的收集 評估實施 結果反饋 提出改進方案績效評估標準：是一個量化的過程-或給一個程序、項目或其它活動的運作指定的一個數目，以此作為標準來測定一個公共機構為其顧客提供產品或服務的狀況。 績效評估指標：（4E指標）（1）經濟 經濟指標是指組織投入到管理項目中的資源水準。經濟指標關心的是以最小的投入來提供一定質量和數量的公共產品或公共服務。經濟指標并不關注服務的品質問題。 （2）效率 效率簡單地可以理解為投入與產出的比例關系，它關心的是手段問題，而這種手段經常以貨幣方式加以表達與比較。效率可以分為兩種類型：生產效率，指生產或提供服務的平均成本。二是配置效率，指組織所提供的產品或服務是否能夠滿足利害關系人的不同偏好。（3）效果 衡量公共服務的一個重要指標。效果通常是指公共服務實現標的的程度，包括現狀和行為的改變程度。因此，效果是指公共服務符合政策目標的程度，通常以產出與結果之間的關系來衡量。效果關心的是目標與結果。 （4）公平 衡量政府績效的重要指標。公平指標是就接受公共服務的團體或個人所質疑的公正性而言，該指標相當難以衡量。 政府績效衡量中的限制 內部無能的反功能 政府績效的因果關系難以確認 公共部門組織很少能控制環(huán)境的因素 政治考量經常是資源配置的重心公共部門績效管理制度面臨的共同問題 績效管理的前提是將所有績效進行量化 功能相同的公共組織有地區(qū)性差異，標準統(tǒng)一并不一定公平 如何制定與品質績效有關的指標仍是績效衡量的主要限制 績效指標制定的合理性、適用性、針對性 績效信息的準確性、及時性績效管理成功的條件 管理者要成為組織績效的中心 高層的支持和承諾 制定績效目標和績效規(guī)劃 績效衡量對組織有意義 利用績效規(guī)劃和績效體系使管理者負責任 意識到績效的重要性 要連續(xù)不斷地發(fā)現問題和績效改進的機會標桿管理：是一個認識和引進最佳實踐，以提高績效的過程。標桿管理被普遍認為是一種評估、比較的過程，以改進工作程序并取得更高的績效。最佳實踐的標準（1）成功地跨越時限。 （2）可量化的結果。 （3）革新性。（4）被認可為具有積極意義的成果。 （5）具有可重復性。（6）具有局部的重要性。 （7）不要與特定的人口統(tǒng)計方式聯系起來。標桿管理中的標桿：是標桿管理機構所建立的標準或績效標準。（內部標桿、外部標桿）你認為應如何改進我國政府的績效？（標桿管理）甄選并引進最佳實踐，建立標桿管理（1）確定標桿。 （2）確定比較對象。 （3）收集數據。（4）確定績效差距。（5）就結果進行溝通。（6）確定作出改善的目標。（7）制定行動計劃。（8）實施計劃。（9）對實施結果進行監(jiān)督。（10）重新校訂標桿。人力資源：廣義上，泛指現在和未來一切可能成為生產性要素的人口，他包括現實的人力資源、潛在的人力資源和未來的人力資源。狹義上，指一個國家、一個地區(qū)乃至一個組織能夠作為生產性要素投入社會經濟活動的勞動力人口的數量和質量。人力資源的質量：是一個國家、地區(qū)和組織的勞動者健康情況、知識與技能水平、價值與態(tài)度、行為能力等綜合因素的反映。人力資源的特征（1）人力資源是一種能動資源。 （2）人力資源是高增值性資源。 （3）人力資源無法儲藏，具有很強的時效性。 （4）人力資源必須不斷地投資、維持與提升，才能保持其價值和增值。 人事管理，是一種以事為中心的管理。人力資源管理是一種以人為中心的管理傳統(tǒng)人事制度管理與人力資源管理的區(qū)別： 觀念不同：傳統(tǒng)的人事培訓比較注重表現為職業(yè)技能、知識、道德等的培訓以及短期教育；人力資源管理與開發(fā)則比較注重文化環(huán)境、倫理道德、綜合性課程以及長期教育 側重點不同：傳統(tǒng)的人事管理制度是以人員的任用、考核、獎懲、晉升、等規(guī)范性工作作為人事工作的主要內容；人力資源管理與開發(fā)則更多地考慮各類人力資源之間的適當比例、優(yōu)化組合及平衡發(fā)展，幫助人們將自身的工作設計得更合理，更多地發(fā)揮其才能，從而帶來工作效率的提高。模式不同：傳統(tǒng)的人事制度管理是一種被動式管理，而人力資源管理是一種主動式管理。 方法不同：傳統(tǒng)的人事管理方法比較單一，人力資源管理與開發(fā)則強調用人的綜合性 人力資源管理五大基本功能：人力資源的獲取、人力資源的發(fā)展、人力資源的激勵、人力資源的維持、人力資源的研究人力資源管理人員的知能：技術知能、組織知