永州市土地利用總體規(guī)劃.doc

此文檔收集于網(wǎng)絡，如有侵權，請聯(lián)系網(wǎng)站刪除目 錄第一章 區(qū)域概況1第二章 規(guī)劃修編簡要過程2第三章 規(guī)劃修編背景分析8第四章 上輪規(guī)劃實施評價18第五章 土地利用現(xiàn)狀分析26第六章 有關基礎數(shù)據(jù)的說明29第七章 有關節(jié)約集約用地的說明37第八章 有關中心城區(qū)規(guī)劃控制的說明46第九章 有關統(tǒng)籌區(qū)域土地利用的說明50第十章 主要規(guī)劃控制指標分解落實59第十一章 規(guī)劃環(huán)境影響評價66第十二章 其他需要說明的問題71第一章 區(qū)域概況第一節(jié) 歷史沿革永州市歷史悠久，前身是零陵地區(qū)。史載“舜南巡狩，崩于蒼梧之野，葬于江南九嶷，是為零陵”，零陵由此得名。1995年11月，經(jīng)國務院批準，撤消零陵地區(qū)，建立地級永州市。現(xiàn)轄冷水灘、零陵兩區(qū)和祁陽縣、東安縣、雙牌縣、道縣、江華縣、江永縣、寧遠縣、新田縣、藍山縣、金洞管理區(qū)以及回龍圩管理區(qū)13縣（區(qū)）第二節(jié) 地理位置永州市地處湘南西部，湘江流域上游，湘粵桂三省區(qū)結合部，是湖南省的歷史文化名城之一。地理位置為東經(jīng)11106-11221，北緯2439-2651。北鄰邵陽、衡陽，東接郴州，西臨廣西桂林，東南與廣東連州接壤，南北長245公里，東西寬144公里，總面積為2.23萬平方公里。第三節(jié) 自然資源永州市地勢西南部較高，東北及中部較低，呈現(xiàn)向東傾斜的“山”字形地貌總輪廓；境內(nèi)屬中亞熱帶大陸性季風濕潤氣候區(qū)，太陽輻射較強，無霜期長，四季分明，農(nóng)、林、牧適宜性強；礦產(chǎn)資源種類繁多，已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源56種，占全省135種礦產(chǎn)資源的41%，主要礦種有錳、鎢、錫、鉛、鋅、銻和銀；動植物資源豐富，有喬、灌等7類植物；野生動物有51科，118種，占全省同類野生動物總數(shù)的23.6%；河流密布，有大小河流733條，大致分為兩個集源區(qū)：一是長江洞庭湖水系；二是珠江流域。第四節(jié) 社會經(jīng)濟永州市現(xiàn)轄4區(qū)9縣、188個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5355個村（居）民委員會。2005年，總?cè)丝跒?74.86萬人，其中農(nóng)村人口416.30萬人，城鎮(zhèn)人口158.56萬人，城鎮(zhèn)化水平為27.58%；完成地方生產(chǎn)總值360.76億元，按可比價格計算，比2004年增長11.5%，其中：第一產(chǎn)業(yè)增加值110.59億元，增長8.0%；第二產(chǎn)業(yè)增加值95.45億元，增長16.3%；第三產(chǎn)業(yè)增加值154.71億元，增長11.2%；人均地區(qū)生產(chǎn)總值7186元，比上年增長11.0%；全年完成固定資產(chǎn)投資145.31億元，比上年增長29.4%，完成財政總收入20.05億元，比上年增長19.6%，三次產(chǎn)業(yè)結構為30.6626.4642.88。第五節(jié) 交通區(qū)位永州市境內(nèi)，湘桂鐵路、衡昆高速公路橫穿市域北部，G207、G322及S216、S217在市區(qū)內(nèi)縱橫交錯，湘江、瀟水四季通航，零陵機場已開通多條國內(nèi)航線。貫穿南北的洛湛鐵路，永連公路現(xiàn)已通車，二廣高速公路、廈蓉高速、部分省道改線已經(jīng)納入國家及省建設計劃，城市對外交通及內(nèi)部聯(lián)系正日趨便利，交通網(wǎng)絡系統(tǒng)正日趨完善。第二章 規(guī)劃修編簡要過程第一節(jié) 規(guī)劃編制任務一、根據(jù)湖南省土地利用總體規(guī)劃的要求，結合永州市土地資源特點及存在的問題提出本地區(qū)土地利用戰(zhàn)略；二、根據(jù)永州市土地自然條件、社會經(jīng)濟條件和國民經(jīng)濟社會發(fā)展需要，確定土地利用規(guī)劃調(diào)控目標；三、根據(jù)永州市土地利用調(diào)控目標和各縣（區(qū)）土地資源特點，確定各縣（區(qū)）土地利用方向；四、確定永州市中心城市、重要基礎設施工程、重點建設項目用地規(guī)模和布局；五、對永州市土地利用結構進行調(diào)整，用地布局進行優(yōu)化；六、統(tǒng)籌永州市縣（區(qū)）之間土地利用；七、制定規(guī)劃實施的政策和措施。第二節(jié) 規(guī)劃編制原則一、依法編制原則永州市土地利用總體規(guī)劃的編制應當遵循中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國土地管理法實施條例等相關法律、法規(guī)。二、統(tǒng)籌兼顧原則土地利用總體規(guī)劃要統(tǒng)籌兼顧耕地保護、社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設等用地需求，為永州市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供全面的土地利用保障。三、相互協(xié)調(diào)原則土地利用總體規(guī)劃的編制應注重與相關規(guī)劃在發(fā)展目標、用地規(guī)模、用地布局和控制等方面相互協(xié)調(diào)。土地利用總體規(guī)劃應與城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃等相銜接。四、因地制宜原則土地利用總體規(guī)劃的編制應正確判斷永州市社會經(jīng)濟所處的發(fā)展階段，從實際出發(fā)，制定切合實際的土地利用規(guī)劃目標、規(guī)劃方案和實施措施，突出解決規(guī)劃期內(nèi)土地利用中存在的主要問題。五、公眾參與原則土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對土地利用重大問題的決策，應廣泛聽取相關部門、專家和公眾的意見及建議。六、注重實施原則土地利用總體規(guī)劃的編制應切實可行，明確規(guī)劃實施所必須的條件，充分考慮規(guī)劃實施的可行性和實施效果，使規(guī)劃具有較強的可操作性。第三節(jié) 編制技術路線根據(jù)土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法和市、縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行），采取的技術路線如下：成立規(guī)劃修編領導小組下設領導小組辦公室落實技術承擔單位編制工作方案 編制技術方案基礎資料收集整理 規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)更新 實地調(diào)查分析 重大問題專題研究 部門專項用地規(guī)劃編制規(guī)劃大綱 省廳下達主要控制指標 編制規(guī)劃供選方案專家咨詢部門審查 網(wǎng)上公示 政府常務會議討論 形成規(guī)劃方案送審稿 專家評審 省廳會審 形式審查規(guī)劃成果 規(guī)劃文本規(guī)劃說明規(guī)劃圖件規(guī)劃附件 上報湖南省人民政府批復 圖2-1 永州市土地利用總體規(guī)劃修編技術路線圖第四節(jié) 編制工作過程一、準備階段（一）組織準備1、成立規(guī)劃修編領導小組成立永州市土地利用總體規(guī)劃修編領導小組，市長任組長，分管副市長任副組長，發(fā)改委、規(guī)劃建設局、交通局、水利局、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、環(huán)保局、商務局等政府主要職能部門負責人為成員。領導小組下設辦公室（設市國土資源局內(nèi)），由國土資源局局長任主任，分管規(guī)劃的副局長任副主任，市國土資源局規(guī)劃用地科、地籍科、耕?？?、礦管科、土地整理中心等相關科室負責人為成員。2、成立專門工作班子成立永州市土地利用總體規(guī)劃修編工作專班，由分管副局長任主任，規(guī)劃科、地籍科科長任副主任。工作人員以規(guī)劃科、地籍科為主，同時從測繪、礦管、縣（區(qū)）局及其他有關單位抽調(diào)骨干人員組成。3、全面部署規(guī)劃修編工作一是土地利用總體規(guī)劃修編動員大會。由領導小組組長主持，領導小組各成員單位主管領導、各縣（區(qū)）主管國土的副縣長以及國土局局長參加。全面部署永州市土地利用總體規(guī)劃修編工作任務，明確各職能部門和各縣（區(qū)）的工作職責，落實規(guī)劃修編的工作時間。會議召開以后，以市政府的名義下發(fā)土地利用總體規(guī)劃修編工作文件，進一步明確職責、規(guī)范工作程序。二是召開領導小組協(xié)調(diào)會議。由領導小組組長主持，領導小組各成員單位主要負責人參加的領導小組協(xié)調(diào)會。進一步明確在土地利用總體規(guī)劃修編中，各個職能部門的責任和任務；特別是布置部門專項用地規(guī)劃的編制任務，明確各個職能部門專項用地規(guī)劃編制的技術要求，以及提交專項用地規(guī)劃的時間。明確要求各職能部門指定一個副職專門負責土地利用總體規(guī)劃修編工作，并指派本部門一名技術骨干全力配合規(guī)劃修編。（二）技術準備在組織準備的同時，積極開展技術準備工作。首先是選定永州市規(guī)劃修編技術承擔單位。通過對幾家技術單位的考察，最終選擇了具有規(guī)劃甲級資質(zhì)的湖南省測繪科技研究所承擔了永州市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）的修編工作；其次，在選定技術承擔單位之后，有技術單位成立的永州市土地利用總體規(guī)劃修編技術小組，指派了專門的技術人員負責永州市規(guī)劃修編的具體工作；然后由規(guī)劃修編領導小組和技術小組一同協(xié)商，從技術創(chuàng)新、切實可行的的角度出發(fā)，結合永州市的實際制定了規(guī)劃修編工作方案和技術方案，理順了規(guī)劃修編的思路，明確了規(guī)劃修編工作的目標。二、調(diào)查分析階段（一）“四查清、四對照”工作根據(jù)國土資源部關于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作中“四查清、四對照”工作有關問題的通知（國土資發(fā)2005182號）的要求，永州市國土資源局為保證全市的“四查清、四對照”工作按省廳的要求保質(zhì)保量完成，永州市國土局精心組織，全面動員、統(tǒng)一部署，分階段按步驟開展檢查對照、整改處理工作，2006年4月全面完成了市、縣兩級“四查清、四對照”工作。（二）資料收集、核實和整理在永州市政府全面部署規(guī)劃修編工作后，各職能部門按照技術單位提供的資料清單和資料要求，積極配合技術單位開展工作；技術單位組織了業(yè)務能力強、工作經(jīng)驗豐富的技術人員對資料收集工作進行現(xiàn)場指導，及時對資料收集過程中存在的問題進行整理和反饋，通過多次的協(xié)調(diào)和交流，確保了基礎資料的完整性和準確性，為永州市規(guī)劃修編后續(xù)工作開展奠定了扎實基礎。（二）基礎數(shù)據(jù)確認為確保基礎數(shù)據(jù)能更充分的反映永州市的土地利用情況，永州市組織各個縣（區(qū)）在2003年建庫數(shù)據(jù)的基礎上，對各個縣區(qū)的土地利用現(xiàn)狀進行了實地補充調(diào)查。在調(diào)查基礎上，按照省廳有關技術要求，結合各地開展的“四查清、四對照”的工作成果，統(tǒng)一將各個縣區(qū)的數(shù)據(jù)庫更新到2005年10月31日，并上報省廳審批通過，確保了新一輪規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)的準確性。通過土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫建設和更新，查清了全市土地利用類型、權屬、面積和分布狀況，更新了土地利用基礎圖件，做到圖、數(shù)、實地相一致。三、專題研究階段在整理、核實基礎資料和基礎數(shù)據(jù)確認的基礎上，根據(jù)永州市規(guī)劃修編的實際需要，規(guī)劃編制技術人員與有關專家一起，開展了永州市土地利用總體規(guī)劃實施評價、永州市土地利用與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)研究、永州市土地集約與節(jié)約利用研究、永州市城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與土地利用協(xié)調(diào)研究、永州市城鄉(xiāng)建設用地結構和布局優(yōu)化研究、永州市耕地和基本農(nóng)田保護研究、永州市土地利用與生態(tài)環(huán)境建設協(xié)調(diào)研究等七個方面的專題研究，在組織技術審查和專家審查之后，完成了市國土局內(nèi)部相關科室的意見征求工作，永州市各個職能部門的審查工作。在對專題研究成果進行修改完善后，2007年9月上報省廳順利通過驗收。作為一個階段性的成果，專題研究工作的完成，為永州市土地利用規(guī)劃修編工作穩(wěn)步推進提供了充實依據(jù)。四、規(guī)劃大綱編制階段在專題研究的基礎上，結合永州市各職能部門編制的專項用地規(guī)劃，包括永州市交通用地專項規(guī)劃（2006-2020）、永州市水利用地專項規(guī)劃（2006-2020）、永州市水利用地專項規(guī)劃（2006-2020）、永州市農(nóng)業(yè)用地專項規(guī)劃（2006-2020）等個主要用地部門專項規(guī)劃，提出了永州市規(guī)劃修編指導思想和土地利用戰(zhàn)略，擬定了規(guī)劃期內(nèi)永州市主要的土地利用調(diào)控目標，就如何保護和合理利用農(nóng)用地、集約節(jié)約利用建設用地以及協(xié)調(diào)土地利用和生態(tài)環(huán)境建設明確了思路，最終形成了永州市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）大綱（以下簡稱規(guī)劃大綱），大綱成果由文本和說明組成。大綱成果先后經(jīng)過市規(guī)劃修編領導小組和省廳組織的專家評審，并于2008年6月1日由湖南省人民政府正式批復。規(guī)劃大綱作為規(guī)劃修編的階段性成果，對指導永州市規(guī)劃修編后續(xù)工作的開展具有承前啟后的重要作用。五、規(guī)劃方案編制階段在規(guī)劃大綱編制工作完成的基礎上，加強與省級土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)。通過與永州市委、市政府以及規(guī)劃建設部門的多次銜接，確定了中心城區(qū)的發(fā)展方向和用地規(guī)模，進一步明確了中心城區(qū)的發(fā)展思路。同時，通過多次與各個職能部門的交流和溝通，經(jīng)過多次補充和完善，確定了永州市主要用地部門在規(guī)劃期內(nèi)擬實施的各類各項重點工程項目，及時將其納入新一輪規(guī)劃中，確保永州市的重點工程項目用地能夠落到實處。在省廳下達了新一輪規(guī)劃的主要控制指標后，永州市規(guī)劃修編領導小組多次召開會議進行協(xié)商，在堅持“突出重點，統(tǒng)籌全局”的原則下，制定了永州市各縣區(qū)的主要控制指標分解方案，并及時將方案下發(fā)到轄區(qū)內(nèi)的各縣區(qū)，確保各縣區(qū)規(guī)劃修編工作的有序進行。結合前期專題研究成果、大綱成果和省廳下達的有關控制指標，依據(jù)有關市級規(guī)劃編制規(guī)程，從永州市的土地利用現(xiàn)狀分析入手，明確規(guī)劃期內(nèi)的土地利用戰(zhàn)略，制定土地利用調(diào)控目標，提出了土地利用結構調(diào)整和布局優(yōu)化方案，結合規(guī)劃期內(nèi)的土地利用分區(qū)，制定差別化的區(qū)域土地利用措施，安排規(guī)劃期內(nèi)的重點工程項目，并從保障規(guī)劃實施的角度提出了相應的政策措施，完成了土地利用總體規(guī)劃初步方案的編制。通過專家咨詢，部門評審，網(wǎng)上公示以及永州市政府常務會議專題討論通過以后，經(jīng)過進一步修改和完善，形成了永州市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）（送審稿）。六、規(guī)劃成果報批階段在完成了送審稿的編制之后，按照湖南省土地利用總體規(guī)劃修編領導小組關于印發(fā)的要求，先后經(jīng)過了省規(guī)劃修編領導小組辦公室組織形式審查，專家審查以及會議審查，形成永州市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）成果，上報湖南省人民政府審批，審批通過后正式實施。第三章 規(guī)劃修編背景分析第一節(jié) 規(guī)劃修編宏觀背景分析一、區(qū)域發(fā)展宏觀背景（一）國家宏觀調(diào)控政策轉(zhuǎn)變當前國家宏觀調(diào)控政策的趨向是在土地、金融、市場準入、外資外貿(mào)、消費等政策上實行轉(zhuǎn)變，集中體現(xiàn)在以控制固定資產(chǎn)投資過快增長為重點，堅持短期政策和長期政策結合，治標和治本并舉，繼續(xù)嚴把土地、信貸“兩個閘門”和市場準入“一個門檻”，完善外資外貿(mào)政策，積極擴大消費需求。國家在完善宏觀調(diào)控體系上，堅持把發(fā)展作為首要任務、把擴大內(nèi)需作為長期的政策取向、把擴大農(nóng)村需求和增加就業(yè)作為重點、努力提高我國經(jīng)濟的整體實力。根據(jù)國內(nèi)外市場變化，各地區(qū)將不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。在東部地區(qū)繼續(xù)保持高速增長的同時，積極推進西部大開發(fā)，有效發(fā)揮中部地區(qū)的綜合優(yōu)勢，支持中西部地區(qū)加快發(fā)展，振興東北等老工業(yè)基地，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。國家宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)變，將對永州市區(qū)域經(jīng)濟、社會的發(fā)展起引導性和限制性作用。（二）中部崛起國家實行區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。在中共中央關于制定十一五規(guī)劃的建議中指出：繼續(xù)推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展，形成合理的區(qū)域發(fā)展格局；國家繼續(xù)在經(jīng)濟政策、資金投入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，加大對中西部地區(qū)的支持。至此，中部崛起在國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中提上議程。中部地區(qū)在全國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中定位為“六個基地”，即全國商品糧和優(yōu)勢農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地、能源生產(chǎn)基地、重要原材料生產(chǎn)基地、有競爭力的制造業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)基地、勞動力資源開發(fā)和輸出基地、重要的文化和旅游基地。重點發(fā)展區(qū)域為沿長江經(jīng)濟帶、沿京廣線經(jīng)濟帶和六省確定的城市圈；中部省份與長三角、珠三角、環(huán)渤海三大經(jīng)濟圈聯(lián)系緊密的帶動區(qū)和輻射區(qū)；國家級、省級各類開發(fā)區(qū)；國家重要的糧食核心主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的主產(chǎn)區(qū)。永州市地處湘南，得天獨厚的自然條件極有利于煙葉、茶油、優(yōu)質(zhì)稻米等糧經(jīng)作物、工業(yè)原材林的生產(chǎn)，特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品豐富，如何利用國家對中部崛起的政策和資金的支持，加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展是永州市不可多得的機遇。（三）泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟合作經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展重要背景下，腹地狹小，外圍山地環(huán)繞，基礎設施延伸與發(fā)展空間拓展均受阻嚴重的珠江三角洲，為尋找發(fā)展空間，增加持續(xù)增長的后勁，將眼光投向了與其相鄰的內(nèi)陸省份。與此同時，粵港澳周邊省區(qū)尋求經(jīng)濟增長的帶動區(qū)域，也將目光投向了大珠三角。走向合作，成為這一區(qū)域融入外部經(jīng)濟的必然選擇。目前，港澳經(jīng)濟尤其是香港經(jīng)濟面臨轉(zhuǎn)型，一是發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，二是發(fā)展用高科技武裝起來的服務業(yè)，前者要借助內(nèi)地的科技力量，后者要以龐大的第二產(chǎn)業(yè)作為基礎。要實現(xiàn)這兩點都需要“泛珠三角”其它地區(qū)的參與。與此同時，“泛珠三角”其它地區(qū)的制造業(yè)也需要通過港澳的服務業(yè)走向世界，提高層次。永州市處于粵港澳資金、技術、產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移的通道上，加大自身基礎設施和投資環(huán)境的建設，將在“泛珠三角”區(qū)域經(jīng)濟合作中謀求到不可估量的發(fā)展機會，區(qū)域經(jīng)濟將實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。（四）湖南“3+5”城市群和長株潭設立“兩型社會”國家試驗區(qū)長株潭城市群作為湖南省經(jīng)濟核心，在近年來對全省經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用越來越強。2007年底，長株潭城市群更是獲批成為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)”，一種以點帶面，以形成更強大的城市群帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的局面呼之欲出。湖南省經(jīng)濟格局將以長株潭為中心，以一個半小時通勤為半徑，包括岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽在內(nèi)的“35”城市群建設，將長株潭的推動力放大，形成實質(zhì)性的經(jīng)濟一體化，使城市群成為經(jīng)濟發(fā)展要素的聚集地和輻射地、載體、平臺。各城市定位為：長株潭作為“3+5”城市群的核心，將努力建設成為重要的現(xiàn)代裝備制造及高新技術產(chǎn)業(yè)基地、現(xiàn)代物流基地，打造在全國較具影響力和競爭力的現(xiàn)代城市群；常德市主動承接長沙的輻射，定位為湘西北工業(yè)城市、物流中心；岳陽市進一步強化中南地區(qū)最大的石化工業(yè)基地和新聞紙生產(chǎn)基地的作用，加快電力能源基地和先進制造業(yè)基地的建設；益陽市整合生態(tài)、人文、旅游資源，打造長株潭后花園；婁底市重點發(fā)展成長株潭的能源基地；衡陽市將依托武廣高速鐵路，打造成“3+5”城市群的加工基地。永州市緊鄰衡陽市，衡昆高速公路和湘桂鐵路將兩市串聯(lián)，在湖南省新的經(jīng)濟發(fā)展格局中，依靠永州市原有的工業(yè)基礎尤其是汽車配件生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，加大有色金屬的開采，冶煉加工，加快融入衡陽市加工基地的建設，是其迎接“3+5”城市群輻射作用的有效途徑。(五)湘南大開發(fā)戰(zhàn)略湘南三市地處南大門，地理位置得天獨厚，戰(zhàn)略地位十分重要，區(qū)位、資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出，是湖南省區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略布局中不可缺失的重要一環(huán)。當前，國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展趨勢、國家采取的政策措施以及全省發(fā)展大環(huán)境，都給湘南開發(fā)提供了難得機遇。隨著“泛珠三角”區(qū)域經(jīng)濟合作的推進，省委省政府加大對湘南開發(fā)，努力將湘南地區(qū)建設成為泛珠三角區(qū)域經(jīng)濟中重要的有色金屬深加工基地、出口加工基地、能源基地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地和旅游休閑基地。同時，為強力推進湘南大開發(fā)，省委、省政府將加大對湘南開發(fā)的政策支持力度，在交通基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用、財政金融、國企改革、旅游、人才、海關等八個方面給予支持。湘南大開發(fā)戰(zhàn)略給永州市經(jīng)濟實現(xiàn)跨越式飛速發(fā)展帶了機遇，如何在經(jīng)濟發(fā)展和土地利用上貫徹湖南省實施的湘南大開發(fā)戰(zhàn)略，是本輪土地利用總體規(guī)劃修編中著重要考慮的問題。二、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略（一）區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢分析永州自古便是華中、華東地區(qū)通往廣東、廣西、海南及西南地區(qū)的交通要塞，也是湖南對外開放的重要門戶，市區(qū)到廣州僅500多公里，南六縣距廣州僅400多公里，是“沿海的內(nèi)地，內(nèi)地的前沿”。市域內(nèi)湘桂鐵路橫貫東西，G322、G207及九條省道縱橫交錯，永州至廣東連州二級公路、湘桂鐵路、洛湛鐵路、衡昆高速公路、二廣高速公路、廈蓉高速公路和湘江水道形成區(qū)域間的交通樞紐，北上中原，東出華東。西南向可以直通西南部各省區(qū)，并可從廣西北海、防城和廣東湛江出海，是中原和華東地區(qū)通往大西南的通道。永州機場已開通多條國內(nèi)航線。完善的區(qū)域交通系統(tǒng)，使得永州市區(qū)位極具發(fā)展優(yōu)勢。在接受外部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對其輻射帶動作用下，一方面衡昆高速公路、湘桂鐵路等受省內(nèi)“3+5”城市群的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局，尤其是已定位為湖南省“3+5”城市群加工基地的衡陽市，將不可避免的給永州市工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶來發(fā)展機會；另一方面，永州市通過永連公路、二廣高速公路，打通了與廣東省經(jīng)濟往來的通道，為承接粵港澳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移做好了硬件準備，在湖南實施湘南大開發(fā)戰(zhàn)略的各項政策措施的保障下，永州市建設成為粵港澳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基地的時機和條件均已成熟。整體而言，永州市先天的地理區(qū)位和后天的交通區(qū)位，一起構建了北可接受湖南“3+5”城市群乃至更北的華中經(jīng)濟圈的經(jīng)濟輻射、南可接受華南經(jīng)濟圈乃至更南的東盟自由貿(mào)易區(qū)對其的經(jīng)濟帶動的經(jīng)濟區(qū)位優(yōu)勢，極具發(fā)展?jié)摿?。（二）區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略在中部崛起、“泛珠三角”區(qū)域經(jīng)濟合作、“3+5”城市群經(jīng)濟新格局、湘南大開發(fā)戰(zhàn)略等背景下，永州市按照湖南省經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的整體部署并結合自身的區(qū)位優(yōu)勢和已有的經(jīng)濟基礎，制定“十一五”時期區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。戰(zhàn)略定位：全方位對接粵港澳，承接珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造成湖南對外開放的橋頭堡；實行園區(qū)興工、工業(yè)強市，走“速度永州”的跨越式發(fā)展?？傮w思路：以園區(qū)建設為載體，以項目為支撐，以工業(yè)為主導，以農(nóng)業(yè)為基礎，以城鎮(zhèn)為依托，突出特色產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，壯大支柱產(chǎn)業(yè)，把永州打造成先進制造業(yè)基地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工供應基地、有色金屬探采和深加工基地、生態(tài)文化商務旅游休閑基地、現(xiàn)代物流中轉(zhuǎn)基地。戰(zhàn)略部署：對接粵港澳首先永州市將從清理現(xiàn)有政策入手，抓緊制訂和完善有關招商引資的優(yōu)惠政策；其二從加快南部貿(mào)易走廊建設入手，打造承接珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的堅實載體；其三是從改進承接轉(zhuǎn)移方式入手，加強與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地政府間的緊密合作；其四是從強化基礎工作入手，切實提高服務配套能力。推進工業(yè)化培育汽車和機電制造、食品加工、竹木林紙、制藥、冶金化工、能源、建材、輕紡等八大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，打造汽車、卷煙、造紙、制藥、食品加工五大產(chǎn)業(yè)集群，建好一區(qū)五園一走廊七大興工載體。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展“綠色”農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，培育優(yōu)質(zhì)商品糧、優(yōu)質(zhì)果、“三品”蔬菜、烤煙、草場、油茶、工業(yè)原料林、牲畜養(yǎng)殖等八大生產(chǎn)基地，形成八大優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)。第二節(jié) 土地利用面臨的形勢黨的十七大明確提出了貫徹落實科學發(fā)展觀，建立節(jié)約型社會，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展的戰(zhàn)略目標。具體來說，就是要以人為本，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)速度和結構、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。要求充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，加強土地資源節(jié)約集約利用，轉(zhuǎn)變土地利用模式，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，注重土地生態(tài)環(huán)境的建設和保護，增強土地資源的可持續(xù)利用，保障國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對用地的合理需求。如何在落實科學發(fā)展觀，調(diào)整經(jīng)濟結構，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，全面實現(xiàn)小康社會的宏偉目標中，處理好保護資源與保障發(fā)展的關系，提高土地資源對社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的保障能力，將是今后相當長時期內(nèi)，我國土地資源合理利用所面臨的形勢。未來十五年，永州市土地資源利用和管理上機遇與挑戰(zhàn)并存。機遇：第一，隨著經(jīng)濟全球化、國家宏觀調(diào)控政策的轉(zhuǎn)變、中部崛起戰(zhàn)略的實施、泛珠三角洲區(qū)域經(jīng)濟合作的進一步加強、湖南省“3+5”城市群發(fā)展戰(zhàn)略、湘南大開發(fā)戰(zhàn)略的落實和長株潭城市群設立“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)”所產(chǎn)生的輻射帶動作用，永州市社會經(jīng)濟發(fā)展面臨著前所未有的發(fā)展機會；第二，永州市作為湖南省對外開放的西南門戶城市，內(nèi)外交通十分便利，區(qū)內(nèi)以衡昆高速、湘桂鐵路、洛湛鐵路、二廣高速、永連高等級公路為主體的交通網(wǎng)絡已經(jīng)基本建成，湘江及瀟水四季通航，永州機場已開通多條航線，將對永州市社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生深刻而長遠的影響；第三，粵港澳地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐逐步加快，永州市毗鄰廣東、廣西兩省，消化吸收粵港澳地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的發(fā)展機會，具有得天獨厚的地域優(yōu)勢，在湖南實施湘南大開發(fā)戰(zhàn)略的各項政策措施的保障下，永州市建設成為粵港澳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移基地的時機和條件均已成熟。在今后的十五年中，永州市社會經(jīng)濟將步入一個快速發(fā)展階段，勢必給區(qū)域內(nèi)部土地資源開發(fā)利用帶來全方位影響，將進一步促進區(qū)域內(nèi)土地資源結構和布局的優(yōu)化升級，提高土地資源利用效率，加快土地資源由外延粗放向集約高效利用的轉(zhuǎn)變，保障整個社會經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。挑戰(zhàn)：第一，耕地保護與建設用地需求之間的矛盾將更加突出，如何在“雙?！钡那疤嵯?，切實保護耕地，特別是基本農(nóng)田，是永州市土地資源利用的根本；第二，如何在保障發(fā)展中，節(jié)約和集約用地，提高土地資源利用效率，是永州市未來土地利用的難點；第三，如何處理保障發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境的關系，實現(xiàn)建設“綠色永州”的目標，是永州市土地利用的重點；第四，如何處理城鄉(xiāng)之間，地區(qū)之間的發(fā)展關系，協(xié)調(diào)鞏固農(nóng)業(yè)和發(fā)展工業(yè)之間的用地矛盾，是永州市土地利用的核心。機遇與挑戰(zhàn)并存將是未來永州市土地資源利用中的兩大主題，資源保護和經(jīng)濟發(fā)展兩大任務十分艱巨。永州市必須抓住機遇，強化土地資源對社會經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控作用；同時，又充分保障社會經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的合理需求，確保土地資源的合理利用，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益的和諧統(tǒng)一。第三節(jié) 規(guī)劃修編必要性分析一、規(guī)劃修編是適應未來發(fā)展的需要由于永州市經(jīng)濟發(fā)展具有波動性的特點，對建設用地的需求也處于不均勻增長態(tài)勢，從過去九年對建設用地的需求來看，永州市建設用地增長速度較慢，但有逐步加快的趨勢。隨著“十一五”期間一些大型的工程項目，例如洛湛鐵路，二廣高速、廈蓉高速、省級公路升級改造以及一系列大中型水利設施項目的相繼上馬，特別是隨著永州市委、市政府搬遷到冷水灘之后，冷水灘區(qū)已經(jīng)成為了永州市發(fā)展的核心區(qū)域，城市建設用地需求十分旺盛。因此，隨著永州市社會工業(yè)化、人口城市化、設施現(xiàn)代化的發(fā)展，建設用地需求將出現(xiàn)較大規(guī)模的增長，土地利用結構將出現(xiàn)較大的調(diào)整。規(guī)劃修編必須站在為社會經(jīng)濟發(fā)展提供全面保障的角度，對上輪規(guī)劃的目標進行合理調(diào)整，為未來社會經(jīng)濟發(fā)展拓展土地利用的空間。二、規(guī)劃修編是發(fā)揮土地宏觀調(diào)控作用的需要土地宏觀調(diào)控，最主要的是對土地供應總量的控制，而統(tǒng)籌安排各業(yè)用地的供應總量，正是土地利用總體規(guī)劃的重要職責。土地利用總體規(guī)劃要發(fā)揮對土地利用的宏觀調(diào)控功能，必須及時開展土地利用總體規(guī)劃修編，協(xié)調(diào)各部門、各行業(yè)用地需求，發(fā)揮對土地利用總量的調(diào)控作用。如果錯過了這次規(guī)劃編制機會，今后的部門協(xié)調(diào)難度將會加大，土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控功能將大打折扣。土地利用總體規(guī)劃是土地管理的龍頭，規(guī)劃方案本身的科學性、合理性是重要前提。永州市上輪規(guī)劃實施九年來，總體而言，在土地利用和管理中發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效，但也不可否認，由于規(guī)劃實施條件的變化和社會經(jīng)濟的非均衡發(fā)展，規(guī)劃也存在許多與實際需求不相適應的問題，追切需要通過修編來予以解決。三、規(guī)劃修編是為社會發(fā)展提供全面土地保障的需要上輪土地利用總體規(guī)劃雖然突出了耕地保護，但由于目標相對單一，在一定程度上影響了規(guī)劃整體功能的發(fā)揮。落實中央提出的科學發(fā)展觀，必須堅持可持續(xù)發(fā)展原則，按照五個統(tǒng)籌的要求，綜合確定土地利用規(guī)劃目標。從為社會經(jīng)濟發(fā)展提供全面保障的需要出發(fā)，在土地利用總體規(guī)劃方案中，除了要有耕地保護和建設用地規(guī)模控制目標外，從土地資源可持續(xù)利用的角度，必須要有土地生態(tài)環(huán)境建設目標；從轉(zhuǎn)變土地利用增長方式的角度，必須要有土地集約利用的目標；從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的角度，必須要明確加強土地開發(fā)整理、改善土地生產(chǎn)條件等方面的目標。這些規(guī)劃目標的調(diào)整，意味著規(guī)劃指導思想和規(guī)劃內(nèi)容上的重大調(diào)整，必須通過規(guī)劃修編才能夠?qū)崿F(xiàn)。四、規(guī)劃修編是解決土地利用管理中現(xiàn)實矛盾的需要盡管永州市在上輪規(guī)劃中確定的全市各類建設用地指標均較為合理，但永州市土地利用管理中仍存在以下幾個方面較為突出的問題：一是耕地保有量目標難以實現(xiàn)；二是基本農(nóng)田保護壓力較大；三是建設用地占用耕地量的不足。這三個方面的問題急需在新一輪的土地利用總體規(guī)劃修編中，通過科學合理的預測，適度調(diào)整相關規(guī)劃目標，確保土地利用實現(xiàn)科學管理，確保永州市未來社會經(jīng)濟健康發(fā)展。五、規(guī)劃修編是加強耕地保護、保障國家糧食安全的需要在日常管理中，由于上輪規(guī)劃將基本農(nóng)田布局在建設用地規(guī)?？刂迫ν?，基本農(nóng)田保護與建設用地在布局上的矛盾比較突出。要保證基本農(nóng)田總量不減少，就必須補劃基本農(nóng)田；要解決基本農(nóng)田與建設用地在布局上的沖突，就必須協(xié)調(diào)用地布局，讓建設用地有合理的空間，讓基本農(nóng)田真正保得住；要保證基本農(nóng)田質(zhì)量不降低，就必須加大土地開發(fā)整理力度，加大投入，不斷改善土地生產(chǎn)條件，加強基本農(nóng)田建設，提高基本農(nóng)田質(zhì)量。如此大面積的調(diào)整，需要通過土地利用總體規(guī)劃修編統(tǒng)一協(xié)調(diào)。第四章 上輪規(guī)劃實施評價 本章節(jié)采用的數(shù)據(jù)均為永州市歷年地籍變更數(shù)據(jù)。第一節(jié) 上輪規(guī)劃編制情況永州市土地利用總體規(guī)劃（1997-2010年）由永州市政府組織編制，規(guī)劃范圍包括冷水灘區(qū)、零陵區(qū)、東安縣、祁陽縣、雙牌縣、道縣、寧遠縣、藍山縣、新田縣、江永縣和江華縣，土地總面積為2225530.62公頃。1996年為規(guī)劃基期年，規(guī)劃期限為1997-2010年，2000年為規(guī)劃近期目標年，2010年為規(guī)劃遠期目標年。規(guī)劃于1998年編制完成，1999年9月經(jīng)湖南省人民政府批準實施。上輪規(guī)劃是根據(jù)耕地銳減的嚴峻形勢和適應新土地管理法實施要求而編制，根本目的是確保耕地總量動態(tài)平衡，規(guī)劃編制中自上而下層層下達耕地保護控制指標，各級規(guī)劃的主要任務是分解落實上級下達的控制指標，并要求下級規(guī)劃所確定的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積不得低于上級下達的指標。規(guī)劃編制中以有限供給引導和制約建設用地需求作為首要原則，規(guī)定下級規(guī)劃所確定的新增建設用地和新增建設用地占用耕地指標不得超過上級下達的控制指標。上輪規(guī)劃確定的永州市主要控制指標：耕地保有量目標：1997-2010年，因建設占用、退耕、災毀減少耕地面積控制在14587公頃，通過土地開發(fā)、整理、復墾補充耕地16000公頃，增減相抵凈增耕地1413公頃，到2010年，全市耕地保有量不低于345262公頃?；巨r(nóng)田保護目標：全市基本農(nóng)田保護面積不低于297500公頃，基本農(nóng)田保護率86.5%。建設用地控制目標：1997-2010年，規(guī)劃新增建設用地總量控制在27143公頃以內(nèi)，其中占用耕地4867公頃。規(guī)劃期末，建設用地總規(guī)?？刂圃?17353公頃。（1）新增城市用地控制在1693公頃以內(nèi)，其中占用耕地655公頃；（2）新增建制鎮(zhèn)用地控制在7419公頃以內(nèi)，其中占用耕地1220公頃；（3）新增農(nóng)村居民點用地控制在2738公頃以內(nèi)，其中占用耕地83公頃；（4）新增獨立工礦用地控制在2277公頃以內(nèi)，其中占用耕地145公頃；（5）新增交通用地控制在6079公頃以內(nèi)，其中占用耕地1362公頃；（6）新增水利設施用地控制在6877公頃以內(nèi)，其中占用耕地1402公頃；（7）新增特殊用地控制在60公頃以內(nèi)。土地利用率和產(chǎn)出率目標：土地利用率由1996年的87.0%提高到2010年的89.8%；土地產(chǎn)出率由1996年每公頃國內(nèi)生產(chǎn)總值8400元提高到2010年的31453元。第二節(jié) 上輪規(guī)劃實施情況規(guī)劃批準實施以后，永州市人民政府主要通過兩種方式組織規(guī)劃實施：一是根據(jù)土地管理法規(guī)定，實施土地用途管制，對建設占用土地，通過規(guī)劃審查和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，按規(guī)劃要求控制用地范圍和用地面積；二是按照耕地占補平衡的要求，組織土地開發(fā)整理復墾項目實施，確保耕地占補平衡。規(guī)劃實施九年，各項主要控制指標實施情況如下：一、耕地保護目標耕地保有量：2005年，永州市實有耕地面積335738.07公頃，比上輪規(guī)劃確定的耕地保有量低9523.93公頃。按照國家政策，農(nóng)業(yè)內(nèi)部結構調(diào)整占用耕地不作為耕地減少考核，全市扣除農(nóng)業(yè)內(nèi)部結構調(diào)整減少耕地7906.08公頃（其中耕地調(diào)整為林地6680.95公頃，調(diào)整為園地1067.84公頃，調(diào)整為牧草地31.71公頃，調(diào)整為其他農(nóng)用地125.58公頃），實際耕地保有量與規(guī)劃耕地保有量的缺口達1617.85公頃。規(guī)劃實施情況表明，永州市實有耕地面積與上輪規(guī)劃確定的耕地保有量控制指標的差距有擴大的趨勢。二、基本農(nóng)田保護目標上輪規(guī)劃確定永州市基本農(nóng)田保護面積297500公頃，基本農(nóng)田保護率為86.5%。至2005年，永州市基本農(nóng)田保護面積為297500公頃，實現(xiàn)了上輪規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護目標。三、新增建設用地規(guī)模和新增建設用地占用耕地指標1997-2005年，全市累計新增建設用地4796.11公頃，相當于規(guī)劃14年控制指標的17.76%，年均新增建設用地532.90公頃，是規(guī)劃年度控制指標的27.49%。從新增建設用地指標的使用情況來看，永州市的新增建設用地指標安排較為寬松。1997-2005年，全市累計新增建設用地占用耕地1708.51 公頃，相當于規(guī)劃14年控制指標的35.10%，年均新增建設用地占用耕地347.64公頃，相當于規(guī)劃年度控制指標的54.61%。從新增建設用地占用耕地指標的使用情況來看，新增建設用地占用耕地指標安排也較為寬松。四、土地開發(fā)整理補充耕地指標1997-2005年全市累計補充耕地1778.01公頃，年均新增耕地197.56公頃，實現(xiàn)了建設占用耕地達到占補平衡的要求，但補充耕地數(shù)量僅實現(xiàn)了上輪規(guī)劃目標的11.11%，完成情況與規(guī)劃目標存在著較大差距。五、農(nóng)村居民點用地規(guī)模規(guī)劃實施九年，新增加農(nóng)村居民點用地717.12公頃，為規(guī)劃控制指標的26.19%，農(nóng)村居民點用地減少123.44公頃，為規(guī)劃控制指標的1.12%，農(nóng)村居民點用地凈增加593.68公頃。從農(nóng)村居民點用地規(guī)模變化情況來看，實現(xiàn)上輪規(guī)劃所確定的農(nóng)村居民點縮減目標難度很大。六、土地利用率和產(chǎn)出率目標規(guī)劃實施九年，永州市的土地利用率由1996年的87%提高到了2005年的88.99%，年均提高0.22%，比規(guī)劃確定的年均增長指標（0.20%）高0.02個百分點，說明永州市對未利用土地資源的開發(fā)利用程度在不斷提高。土地產(chǎn)出率由1996年的每公頃國內(nèi)生產(chǎn)總值8400元提高到2005年的16230.73元，年均增長21.47%，比規(guī)劃目標年均增長率（26.75%）低5.28個百分點。說明永州市的土地利用效益在逐年穩(wěn)步提高，但是和上輪規(guī)劃所確定的土地產(chǎn)出率目標還存在一定的差距。第三節(jié) 上輪規(guī)劃實施成效一、強化了耕地特別是基本農(nóng)田的保護根據(jù)省廳對永州市耕地保護，特別是基本農(nóng)田保護的要求，全面落實基本農(nóng)田保護責任制，層層簽訂耕地保護責任書，落實基本農(nóng)田保護責任目標，明確責任人，明確行政首長負責制，通過這些措施，有效保障了耕地和基本農(nóng)田保護工作有序開展；通過建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、耕地占補平衡制度和基本農(nóng)田占一補一制度，耕地保護力度大大加強，有效地實施了對耕地特別是基本農(nóng)田的保護，耕地面積長期大面積減少的局面得到有效遏制。規(guī)劃實施九年，全市共新增耕地1778.01公頃，實現(xiàn)了耕地占補平衡，徹底改變了長期以來耕地只占不補的被動局面。二、保障了社會經(jīng)濟發(fā)展對建設用地的合理需求規(guī)劃實施后，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，永州市社會經(jīng)濟發(fā)展速度逐步加快，建設用地需求不斷增長。永州市一方面堅持嚴格按照規(guī)劃用地，有效控制建設用地布局，保障了社會經(jīng)濟發(fā)展對建設用地的合理需求；另一方面，通過增加投資強度，提高建筑容積率等途徑，有效改善了建設用地的利用結構，提高了土地利用效率，對保護耕地也起到了積極的作用。特別是衡昆高速永州段、永連公路、洛湛鐵路等國家、省重點項目的實施，有效改善了區(qū)域內(nèi)外的交通基礎條件，為永州社會經(jīng)濟的穩(wěn)定、快速發(fā)展提供了良好的基礎。三、增強了按規(guī)劃使用土地和管理土地的意識永州市市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃的全面編制與實施，首次解決了土地利用和管理有規(guī)劃可依的問題；新土地管理法對土地用途管制的規(guī)定，將各項用地必須符合土地利用總體規(guī)劃作為法定原則，奠定了土地利用總體規(guī)劃在土地利用管理上的權威地位；土地資源管理部門在日常管理中依據(jù)規(guī)劃審批土地，對不符合規(guī)劃的建設用地不予批準，對違反規(guī)劃用地和未批先用、少批多用等違法用地行為嚴肅查處，并追究有關人員的法律責任，保證了規(guī)劃的強制性和嚴肅性。通過疏堵結合，加上長期的宣傳教育，使全社會特別是各級領導干部逐步形成了土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃的觀念。四、為土地利用宏觀調(diào)控提供了可靠依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定了城鄉(xiāng)建設發(fā)展規(guī)模和范圍，對各項建設用地空間布局和用地規(guī)模實行了整體控制，城市、城鎮(zhèn)建設和農(nóng)村居民點的空間拓展必須符合規(guī)劃。改變了過去建設用地缺乏總量控制、隨意發(fā)展、分散布局的格局，引導城鄉(xiāng)建設集中發(fā)展，促進了存量土地的開發(fā)利用，有效控制了建設用地規(guī)模。規(guī)劃實施九年，全市地區(qū)生產(chǎn)總值增加188.39億元，新增建設用地4997.89公頃，地區(qū)生產(chǎn)總值每增加1億元增加建設用地26.53公頃，經(jīng)濟效益明顯提高。土地利用總體規(guī)劃不僅使土地利用方式發(fā)生了根本變化，而且已逐步成為各項事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)，永州市先后編制了城市總體規(guī)劃、旅游發(fā)展規(guī)劃等十多個與土地利用密切相關的規(guī)劃，與土地利用總體規(guī)劃在用地規(guī)模和布局方面進行了主動有效銜接，土地利用總體規(guī)劃作為土地利用宏觀調(diào)控的重要技術手段已得到體現(xiàn)。五、指導了生態(tài)退耕，促進了生態(tài)環(huán)境的改善土地利用總體規(guī)劃貫徹“在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)”的方針，明確了生態(tài)退耕的規(guī)模和范圍，制定了切實可行的生態(tài)環(huán)境建設措施，有效地指導了坡耕地還林及后備土地資源的合理利用和保護等。規(guī)劃實施以來，全市共組織退耕還林6680.95公頃，促進了土地資源的可持續(xù)利用，改善了生態(tài)環(huán)境。第四節(jié) 上輪規(guī)劃編制與實施中存在的問題一、規(guī)劃目標相對單一，耕地總量動態(tài)平衡目標難以實現(xiàn)上輪規(guī)劃在確定永州市土地開發(fā)整理補充耕地目標中，片面強調(diào)耕地總量動態(tài)平衡，卻忽視了永州市實際，缺乏有效的政策機制和資金保障。2005年末全市耕地面積335738.07公頃，比1996年的耕地面積少8236.53公頃。按照目前的年均耕地減少速度，2010年要達到上輪規(guī)劃確定的耕地保有量目標，今后五年，永州市必須新增耕地9523.93公頃，每年需新增耕地1904.79公頃，是規(guī)劃實施九年來年均新增耕地的9.64倍。顯然，如果不調(diào)整耕地保護的思路，耕地保有量目標難以實現(xiàn)。二、農(nóng)村居民點用地存在擴大趨勢在農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)人口大量增加的同時，農(nóng)村居民點總規(guī)模不斷增加，由1996年的58545.32公頃增加到2005年的59138.19公頃，農(nóng)村居民點用地規(guī)模不但沒有實現(xiàn)上輪規(guī)劃所確定的農(nóng)村居民點用地縮減的目標，反而有所擴大，導致人均農(nóng)村居民點用地面積從123.54平方米上升到139.81平方米，集約利用程度較低。三、規(guī)劃缺乏對土地利用形勢變化的適應性上輪規(guī)劃在方案編制時以剛性為主，彈性不足，對土地利用變化缺乏適應性，規(guī)劃用地位置與實際項目選址要求不符的現(xiàn)象比較常見，線狀工程用地和一些工業(yè)用地尤其突出，動輒要修改規(guī)劃。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市在規(guī)劃實施期間，調(diào)整各級規(guī)劃30多次。土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整，說明規(guī)劃對未來土地利用趨勢變化預測還不夠準確，但在管理上又缺乏相應的調(diào)節(jié)手段，只有通過規(guī)劃調(diào)整來解決問題。規(guī)劃調(diào)整固然可以解決規(guī)劃與用地需求不相符的矛盾，但規(guī)劃調(diào)整次數(shù)過多，勢必影響規(guī)劃的嚴肅性。四、規(guī)劃的現(xiàn)實地位不高，調(diào)控作用發(fā)揮不充分規(guī)劃實施的權威性還不高，總體控制作用發(fā)揮不充分。由于土地利用總體規(guī)劃實施的時間不長，社會對規(guī)劃重要性認識還不深，出現(xiàn)了規(guī)劃的法律地位雖然很高，但在實施管理中的隨意性卻相對較大的現(xiàn)象。一些地方的領導對用地要符合土地利用總體規(guī)劃認識較高，但在用地安排時卻片面要求規(guī)劃方案適應用地要求，要求土地資源管理部門修改規(guī)劃以滿足用地發(fā)展空間。由于種種原因，違法占地近幾年時有發(fā)生。一些行業(yè)用地規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在發(fā)展目標、統(tǒng)計口徑、基期數(shù)據(jù)、規(guī)劃期限等方面不一致，土地利用規(guī)模上不協(xié)調(diào)，也在一定程度上限制了土地利用總體規(guī)劃宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。第五章 土地利用現(xiàn)狀分析第一節(jié) 土地利用現(xiàn)狀結構2005年，永州市土地總面積2225531.16公頃。農(nóng)用地：總面積1892417.69 公頃，占土地總面積的85.03%。其中：耕地370385.94公頃，園地38387.64公頃，林地1337515.53 公頃，牧草地2385.00公頃，其他農(nóng)用地143743.58公頃。建設用地：總面積98607.45公頃，占土地總面積的4.43%。其中：城鄉(xiāng)建設用地78605.25公頃，包括城市用地5519.77公頃，建制鎮(zhèn)用地9367.21公頃，農(nóng)村居民點用地57840.23公頃，獨立建設用地5878.04公頃；交通水利用地17269.30公頃；其他建設用地2732.90公頃。未利用地：總面積234506.02公頃，占土地總面積的10.54%。其中：水域29831.29公頃，灘涂沼澤7688.50公頃，自然保留地196986.23公頃。第二節(jié) 土地利用強度分析從土地利用率、建設用地利用率和農(nóng)業(yè)用地利用率等方面分析永州市土地利用強度（表1）。表5-1 2005年永州市與湖南省土地利用指標對照情況表指 標永州市湖南省差值（-）土地利用率（%）89.4690.93-1.47建 設 用地建設用地利用率（%）4.436.28-1.85人均農(nóng)村居民點用地（平方米/人）139.97165.68-25.71人均城鎮(zhèn)居民點用地（平方米/人）81.2959.7921.50農(nóng)業(yè) 用地農(nóng)業(yè)用地利用率(%)85.0384.650.38土地墾殖率(%)16.6418.02-1.38復種指數(shù)(%)248.54214.5633.98人均耕地（公頃/人）0.060.060.00農(nóng)業(yè)人口人均耕地（公頃/人）0.090.080.01林地覆蓋率（%）60.1056.133.97永州市土地利用率比全省平均水平低1.47個百分點，說明永州市土地利用程度還有一定的提升空間；建設用地利用率比全省平均水平低1.85個百分點，而農(nóng)業(yè)土地利用率則略高于全省平均水平0.38個百分點，充分反映了永州市農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎較好，利用率高，而建設用地利用率較低也客觀反映了永州市建設用地規(guī)模偏小，對建設用地的需求尚處于一個緩慢的增長期；人均農(nóng)村居民點用地比全省平均水平低出25.71平方米，客觀的反映出了永州市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)民新建房屋的需求量小，新建房的增長速度要慢于農(nóng)村人口的增長速度；人均城鎮(zhèn)居民點用地面積大于全省平均水平，說明永州市城鎮(zhèn)用地的集約利用程度不高，還具有一定潛力可挖；土地墾殖率比全省平均水平低1.38個百分點，復種指數(shù)比全省平均水平搞33.98，說明永州市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好；林地覆蓋率為60.10%，高于全省平均水平56.13%，說明永州林業(yè)資源豐富，生態(tài)環(huán)境狀況相對較好。第三節(jié) 土地利用效益分析一、經(jīng)濟效益2005年末，永州市以占湖南省10.51%的土地面積，養(yǎng)活了占湖南省8.54%的人口（戶籍人口），創(chuàng)造了5.54%的地區(qū)生產(chǎn)總值，實現(xiàn)的財政總收入占湖南省的3.39%，對湖南省經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的作用。但從人均地區(qū)生產(chǎn)總值來看，永州市略低于湖南省的平均水平，工業(yè)總產(chǎn)值也僅占湖南省3.4%，反映出永州市經(jīng)濟基礎薄弱、工業(yè)水平還有待提高的現(xiàn)實。土地產(chǎn)出率方面，單位面