行政結(jié)構(gòu)：駐京辦.doc

一、地方駐京辦面臨整肅風(fēng)暴一場(chǎng)針對(duì)各級(jí)地方政府駐京辦事處的整肅風(fēng)暴正在醞釀中。獲悉，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局（以下簡(jiǎn)稱國(guó)管局）正在制定一份徹底的整改方案，方案首先涉及52家副省級(jí)以上政府辦事處和大型國(guó)企駐京辦的整頓和改革。國(guó)管局駐京辦管理司負(fù)責(zé)副省級(jí)以上駐京辦的管理和協(xié)調(diào)。此前，整頓駐京辦事處已被中紀(jì)委和監(jiān)察部列為2006年四大工作任務(wù)之一。各級(jí)政府的駐京辦事處因“跑部錢進(jìn)”而被時(shí)任國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華點(diǎn)名。5000余家政府駐京辦事處正面臨著半個(gè)世紀(jì)以來最大的一次生存危機(jī)，一些基層縣市政府辦事處恐怕難逃被裁撤的命運(yùn)。風(fēng)暴欲來幾天前，北京市發(fā)改委相關(guān)處室的負(fù)責(zé)人已經(jīng)開始走訪各地市縣級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)處了。2006年8月30日，一位市級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)處主任指出，“這次了解的情況與機(jī)構(gòu)改革有關(guān)”。5000余家縣級(jí)辦事處均歸口北京市發(fā)改委區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作處管理。該處一位負(fù)責(zé)人說，中紀(jì)委和監(jiān)察部現(xiàn)在正在查這個(gè)事情，等中紀(jì)委拿出意見，改革才能定下方向。駐京辦成為風(fēng)暴中心，或許緣于李金華的敢言。2005年年底，在談到對(duì)預(yù)算資金的審計(jì)監(jiān)督時(shí)，他直言：各省市區(qū)、地級(jí)市甚至縣都在北京設(shè)立辦事處，有的駐京辦目的就是“跑部錢進(jìn)”。2006年年初，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記吳官正在中央紀(jì)委第六次全會(huì)上所做的工作報(bào)告中，三次提到了駐京辦的腐敗和治理問題。據(jù)貴州省駐京辦的一位負(fù)責(zé)人說，吳官正的講話首次將整頓駐京機(jī)構(gòu)、剎住“跑部錢進(jìn)”風(fēng)提到了一定高度。其后，中紀(jì)委將調(diào)查整頓駐京機(jī)構(gòu)列為2006年重點(diǎn)任務(wù)之一。更實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作開始于2006年2月。2月27日，國(guó)管局召開廉政工作會(huì)議，各省駐京辦負(fù)責(zé)人全部到會(huì)。會(huì)議決定，由中紀(jì)委負(fù)責(zé)調(diào)研駐京辦，由國(guó)管局具體醞釀拿出改革方案，這個(gè)方案可能會(huì)在今年第四季度擇機(jī)公布，方案中首先涉及52家副省級(jí)以上政府辦事處和大型國(guó)企駐京辦事處的整頓與改革。江西省駐京辦有關(guān)人士說，中紀(jì)委曾計(jì)劃三年完成對(duì)駐京機(jī)構(gòu)的改革和整頓，今年是三年里的最后一年。駐京辦現(xiàn)象沒有人確切地知道，中國(guó)有多少形形色色的駐京辦事機(jī)構(gòu)。粗略統(tǒng)計(jì)，在北京，除了52家副省級(jí)以上辦事處外，還有520家市級(jí)和5000余家縣級(jí)辦事處。而據(jù)江西省駐京辦事處人士估計(jì)，如果加上各種協(xié)會(huì)、企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機(jī)構(gòu)超過1萬家。1949年，內(nèi)蒙古自治區(qū)率先在北京設(shè)立第一家駐京辦事機(jī)構(gòu)。1991年，北京共有186個(gè)市級(jí)以上的駐京辦。此后，駐京辦以驚人的速度在北京扎營(yíng)，到2002年時(shí)已激增至426個(gè)，十年之內(nèi)翻了一番。一般來說，駐京辦事處將自己定位于溝通信息、招商引資、協(xié)助遣返上訪群眾和組織來京務(wù)工者等。在此過程中，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象廣為詬病。未經(jīng)證實(shí)的消息說，各地辦事處每年用在疏通關(guān)系上的“灰色經(jīng)費(fèi)”在200億元以上。一個(gè)變化是，不僅各級(jí)地方政府在北京設(shè)立辦事處，省級(jí)政府的廳局機(jī)關(guān)駐京辦事處也越來越多。省發(fā)改委、建設(shè)廳等實(shí)權(quán)部門紛紛在北京設(shè)立辦事處，直接與相關(guān)部委溝通，省辦事處的職能越來越小了。事實(shí)上，一位江西省駐京辦事處人士說，“他們比我們有錢”。而湖南省政府駐京辦事處辦公室工作人員指出，他們和省建設(shè)廳駐京聯(lián)絡(luò)處沒什么關(guān)系，他們歸北京市發(fā)改委管，我們歸國(guó)管局管。也許廳里覺得有必要設(shè)置駐京聯(lián)絡(luò)處，又有人力和財(cái)力，就設(shè)了。吉林省人民政府駐京辦事處經(jīng)聯(lián)處副處長(zhǎng)金寶山說，省政府駐京辦事處和各地市駐京聯(lián)絡(luò)處也沒有太大的關(guān)系，原則上是我們指導(dǎo)他們工作，“指導(dǎo)但不是領(lǐng)導(dǎo)工作”。過去，有些省份各廳局的駐京聯(lián)絡(luò)處是設(shè)在省政府辦事處里的，但是后來他們都自己設(shè)立了聯(lián)絡(luò)處，自己聯(lián)系各自領(lǐng)域的事情。他說，“實(shí)際上跑部錢進(jìn)主要就是省里一些機(jī)構(gòu)的駐京辦，害得大家一起跟著遭殃?，F(xiàn)在比以前好多了，以前跑得更厲害”。山東省日照市政府駐京辦事處主任盧振迢說，除了歸國(guó)管局管的那52家，其他的辦事處、聯(lián)絡(luò)處管理都是很松散的，向北京市發(fā)改委遞個(gè)申請(qǐng)，租個(gè)辦公室就可以了，有的甚至都不注冊(cè)，租個(gè)房子就成，相當(dāng)于“黑戶”。北京市發(fā)改委不收其他費(fèi)用，只是要每年審一次機(jī)構(gòu)代碼證書。據(jù)知情人士介紹，縣市聯(lián)絡(luò)處原則上三年一換屆，但在不少縣市，聯(lián)絡(luò)處做得好，基本都是不變的，可以繼續(xù)做下去。事實(shí)上，辦事處的工作很不好做，因?yàn)榭h市領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系很復(fù)雜，接待誰好了誰不好了，回去都會(huì)影響你政績(jī)的好壞。一位不愿透露姓名的駐京辦事處人士說，“聯(lián)絡(luò)處說白了就是吃喝聯(lián)系，什么事情都做，很雜。上面也經(jīng)常有事沒事地過來看看，我們都陪吃陪喝，接待看級(jí)別定規(guī)格，有的要錢，級(jí)別高的一般不會(huì)要錢，萬一人家不高興了怎么辦”？而且，“你說領(lǐng)導(dǎo)談話辦事，能是三兩句話就行的嗎？說實(shí)話，我們也不想這樣辛苦，有誰想干這種工作？都是沒辦法。”不管出于什么原因，駐京辦事處成為腐敗高發(fā)區(qū)是不爭(zhēng)的事實(shí)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，最近幾年因腐敗落馬的駐京辦負(fù)責(zé)人就有河北省李真案中的河北省駐京辦主任王福友、成克杰案中廣西駐京辦事處副主任李一洪、沈陽“慕馬案”中沈陽駐京辦主任崔力等等。第三方力量各種駐京辦事處和北京的關(guān)系頗為微妙。江西省駐京辦一位負(fù)責(zé)人說，北京市一度停止了對(duì)新設(shè)駐京辦事處的審批。2003年又曾專門發(fā)文，歡迎設(shè)立各種駐京辦事機(jī)構(gòu)。其中最受北京市歡迎的是各大企業(yè)的駐京辦，其次為各縣市政府的，而對(duì)于各省發(fā)改委等廳局設(shè)立的辦事處比較反感。原因在于，他認(rèn)為，“因?yàn)楦魇≈睂購(gòu)d局在北京只是跑項(xiàng)目，沒有投資相關(guān)產(chǎn)業(yè)”。各種駐京辦事處為北京帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各級(jí)政府駐京辦事處的資產(chǎn)在2001年就超過了100億元，僅2002年，這些辦事處在購(gòu)房、建房的投資和日常經(jīng)費(fèi)開支就高達(dá)43億元，平均每戶482萬元，比上一年增長(zhǎng)了23.5%和21%。據(jù)2003年北京工業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒披露，各駐京辦事處除了在拉動(dòng)北京內(nèi)需方面“發(fā)揮了重要作用”，還參加了北京順義啤酒節(jié)、大興西瓜節(jié)等招商活動(dòng)，并促成了投資4000萬元的海爾集團(tuán)物流中心落戶北京。廣東某市駐京聯(lián)絡(luò)處一份報(bào)告中甚至聲稱，外地駐京機(jī)構(gòu)投資已成為繼國(guó)外資金和私人投資之后的“第三力量”。上述江西駐京辦人士說：“駐京辦怎么改革，就看北京市和中央怎么協(xié)調(diào)了”。在1990年7月由國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的一份駐京機(jī)構(gòu)清理整頓通知中，明文規(guī)定“各級(jí)政府的駐京辦事機(jī)構(gòu)一律不得經(jīng)商辦企業(yè)，已開辦的企業(yè)要立即撤銷”。而在北京市后來的幾份文件中均對(duì)其產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)默許并設(shè)有“駐京聯(lián)絡(luò)處申請(qǐng)辦理經(jīng)營(yíng)性實(shí)體（賓館、飯店、餐館等）”的一項(xiàng)服務(wù)。8月29日，北京市發(fā)改委區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作處的周處長(zhǎng)聲稱，“我們聽中央的”。但與此同時(shí)，他指出，現(xiàn)在還沒有聽說有什么改革計(jì)劃。另一位區(qū)域合作處的負(fù)責(zé)人則認(rèn)為，一些改革實(shí)際上已經(jīng)開始了。其中，各企業(yè)的駐京辦原來也由該處管理，去年年初劃歸北京市工商局管理。他認(rèn)為，“這樣就比較方便，放開了不準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)的限制了”。目前，各企業(yè)的駐京辦事處占到了全部駐京機(jī)構(gòu)的37，數(shù)量上僅次于政府的駐京辦事處。改變的和不可改變的從目前來看，縣市級(jí)駐京聯(lián)絡(luò)處是最有可能被撤并的駐京機(jī)構(gòu)。吉林省人民政府駐京辦事處經(jīng)聯(lián)處副處長(zhǎng)金寶山認(rèn)為，“很多縣市一級(jí)的聯(lián)絡(luò)處根本沒有存在的必要，一個(gè)機(jī)構(gòu)三四個(gè)人、一個(gè)辦公室能做什么事情？完全可以撤并到省駐京辦這邊一個(gè)處室”。但是這一點(diǎn)也很難得到縣市官員的認(rèn)同。東部沿海某市駐京辦人士認(rèn)為，有些縣市的辦事處確實(shí)該撤，有些比較大一點(diǎn)、發(fā)展好的地市，辦事處也都形成規(guī)模了，就應(yīng)該實(shí)際考慮一下。每個(gè)地方都有自己的訴求，當(dāng)?shù)胤嚼婧蛧?guó)家調(diào)控有沖突的時(shí)候，肯定需要反映情況，做些溝通。一些批評(píng)者則認(rèn)為，是中央政府的資源配置權(quán)力過大才導(dǎo)致了各級(jí)駐京辦的激增和腐敗問題層出不窮，僅僅對(duì)駐京辦動(dòng)刀并不能解決根本問題。貴州省駐京事處一位負(fù)責(zé)人指出，“政府總喜歡管一些該交給市場(chǎng)的東西，政府管的越多，跑部錢進(jìn)就會(huì)越厲害”。他認(rèn)為，駐京機(jī)構(gòu)確實(shí)需要改革，但如果只是國(guó)管局一個(gè)命令一下就完了，以后各種各樣的駐京機(jī)構(gòu)肯定還會(huì)再起來。東北某省駐京辦事處經(jīng)聯(lián)處負(fù)責(zé)人對(duì)這一點(diǎn)表示認(rèn)同，他強(qiáng)調(diào)指出，“治理跑部錢進(jìn)不能只看現(xiàn)象，不能只揪住聯(lián)絡(luò)處一面不放，兩方面都有原因。地方要發(fā)展、要上項(xiàng)目，國(guó)家要搞宏觀調(diào)控、打壓投資過熱，地方不發(fā)展怎么能行呢？讓一些地方達(dá)到國(guó)家制定的一些產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，幾乎就等于讓他們停產(chǎn)了，不跑部怎么能行呢”？為此，他堅(jiān)持認(rèn)為，“部委和駐京辦要各打五十大板，不能只揪住一個(gè)不放?！痹?jīng)參加了年初國(guó)管局會(huì)議的一位駐京辦負(fù)責(zé)人說，“國(guó)管局單搞肯定不行，甚至可能會(huì)招致地方政府的反對(duì)”。他認(rèn)為，改革辦事機(jī)構(gòu)是一件關(guān)系到地方政府和國(guó)管局、涉及面比較廣的事情，肯定需要上面和下面的進(jìn)一步溝通和協(xié)調(diào)。一位駐京辦網(wǎng)站負(fù)責(zé)人也認(rèn)為，駐京辦雖然出了很多問題，但中央處理還是很慎重的，如果改革也應(yīng)該納入政府機(jī)構(gòu)編制改革。改革的方向是進(jìn)一步弱化政府的色彩。而現(xiàn)在駐京辦事處的干部都是有級(jí)別的，縣級(jí)駐京辦是副科級(jí)，省駐京辦一半是副廳級(jí)，一半是正廳級(jí)。他說：“即使中央取消了各級(jí)駐京辦，各級(jí)政府也還是會(huì)以其他形式設(shè)立駐京的聯(lián)系機(jī)構(gòu)，不叫駐京辦了，但駐京辦溝通各部委的職能也還是要有的”。案例思考1、根據(jù)職能性質(zhì)劃分，駐京辦屬于行政機(jī)構(gòu)的哪一類型？這類機(jī)構(gòu)有什么基本屬性？2、本材料主要反映的是一個(gè)什么事件？其基本構(gòu)成要件是什么？3、結(jié)合政府結(jié)構(gòu)設(shè)置的基本要求，分析我國(guó)各級(jí)政府駐京辦產(chǎn)生及其機(jī)構(gòu)調(diào)整的基本動(dòng)因。其中，重點(diǎn)分析駐京辦職能調(diào)整的原因。4、結(jié)合所學(xué)專業(yè)知識(shí)，聯(lián)系中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情，分析本次駐京辦整肅風(fēng)暴的發(fā)生動(dòng)因，并且預(yù)測(cè)風(fēng)暴的發(fā)展趨勢(shì)。二、成都大部制改革初見成效 仍有部門不愿交錢交權(quán)2黨的十七大報(bào)告指出，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門問題。”作為新一輪行政管理體制改革的“關(guān)鍵詞”，“大部門體制”引人關(guān)注：是單純組織機(jī)構(gòu)的“減”，還是政府職能的“轉(zhuǎn)”？充分“授權(quán)”與嚴(yán)格“問責(zé)”之間，怎樣有機(jī)統(tǒng)一？作為一項(xiàng)具體的機(jī)制創(chuàng)新，又該如何在行政管理體制改革的總體布局中協(xié)調(diào)推進(jìn)？九龍治水流進(jìn)成都后，府南河就分屬幾家管理：水利局管農(nóng)村段，市容環(huán)衛(wèi)局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理辦公室管府南河綜合治理，國(guó)土局管地下水。這樣的體制，讓成都本已十分棘手的水環(huán)境問題雪上加霜。一次，成都突降暴雨，剛投入使用半年的東城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。隧道臨近府南河，水卻幾天沒抽出去。老百姓意見很大，甚至質(zhì)疑是否隧道設(shè)計(jì)有誤，該不該修建隧道。原因其實(shí)很簡(jiǎn)單，五家單位管水，平時(shí)相安無事，一場(chǎng)暴雨下來卻沒有一家出面牽頭協(xié)調(diào)，人員、設(shè)備、資金無法落實(shí)，耽誤了抽水。類似的尷尬，林業(yè)局和園林局也常遇到。按歸口，大熊貓保護(hù)屬于林業(yè)局，前幾年，一到冬天，成都周邊山區(qū)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)病餓大熊貓，雖然成都市動(dòng)物園和大熊貓繁育研究基地近在咫尺，且設(shè)施先進(jìn)，技術(shù)一流，但由于屬于園林局，歸建設(shè)口，結(jié)果，只能舍近求遠(yuǎn)，將大熊貓送往較遠(yuǎn)的臥龍自然保護(hù)區(qū)。成都大學(xué)在成都近郊的石陵鎮(zhèn)，市區(qū)到石陵的公交車終點(diǎn)站距學(xué)校還有一站多路，很不方便。就為了將這一站的公交車延長(zhǎng)到校門口，學(xué)校老師、人大代表、政協(xié)委員跑了一年多都沒有結(jié)果。因?yàn)?，按?dāng)時(shí)的分工，城內(nèi)的交通是市政公用局承擔(dān)，城外的交通歸市交通局管，城里的公交車不能出城，郊區(qū)的車也不能到城里攬客。沒有協(xié)調(diào)機(jī)制，這一站路怎么也開不過去。職能整合“行政管理體制僵化，分工過細(xì)、職能交叉，對(duì)接不清、空間模糊，有利就干、無利就躲。本來應(yīng)是九龍治水，結(jié)果卻是龍多不治水，行政管理體制非改不可了。”成都市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)副主任李聲宙說。成都市委、市政府開始了大刀闊斧的行政管理體制改革。探索從“大部門體制”開始：2005年2月6日，撤消農(nóng)牧局，設(shè)置農(nóng)業(yè)委員會(huì)；2005年11月10日，撤消水利局，組建水務(wù)局；2006年1月20日，撤消交通局，組建交通委員會(huì)；2006年10月18日，撤消林業(yè)局和園林局，組建林業(yè)和園林局。新組建的部門不僅僅是名稱的改變，也不是回到從前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的大攬大統(tǒng)，權(quán)力集中，而是根據(jù)法律、法規(guī)確定職能的原則，一件事情盡量由一個(gè)部門辦理，將部門職能重新進(jìn)行了梳理和調(diào)整，把職能和管轄范圍相近、業(yè)務(wù)性質(zhì)雷同的部門，整合組建一個(gè)更大部門的管理體制，其管轄范圍更寬，以達(dá)到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的目的。效果初現(xiàn)新組建的市水務(wù)局將全市的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及河道、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等所有涉水事務(wù)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，水務(wù)管理的一體化，結(jié)束了“多龍管水”的局面。通過統(tǒng)籌考慮城區(qū)防洪和環(huán)境用水，將原來當(dāng)作“水害”放走的雨洪水進(jìn)行科學(xué)調(diào)配，2005年利用雨洪水近2億立方米，沖洗城區(qū)河道淤泥近10萬立方米，有效地改善了城區(qū)河道水質(zhì)。這之后，成都連續(xù)碰到大雨，而下穿隧道再?zèng)]有被淹過。水務(wù)局一位老職工欣慰地說：“體制順了，水都知道往哪兒流了。”2007年春節(jié)前夕，細(xì)心的成都市民發(fā)現(xiàn)，市區(qū)主要街道擺放鮮花的架子由過去的鋼管換成了一根根青青的翠竹，為古老的歷史文化名城平添一絲古樸韻味。這也是合并的成果。成都市林業(yè)和園林局副局長(zhǎng)葉浪介紹，過去，每年節(jié)假日主要街道擺鮮花，光是租鋼管就要花幾十萬，現(xiàn)在，直接用農(nóng)村運(yùn)來的竹子，用完后再拉到造紙廠、纖維板廠，既環(huán)保又使農(nóng)民增收。建在遠(yuǎn)郊的大熊貓吃竹基地使成都大貓熊繁育研究基地不再到處買竹子，大熊貓吃竹質(zhì)量穩(wěn)定供應(yīng)充足。城市綠化苗木基地每年節(jié)約了幾百萬外買苗木的費(fèi)用，還幫助農(nóng)民找了條穩(wěn)定的收入渠道。新組建的市交通委員會(huì)，將市交通局的全部職能、市政公用局的城市公共交通、客運(yùn)、出租車、市公安局的交通技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施規(guī)劃管理、市經(jīng)委承擔(dān)鐵路、公路、郵政、通信航空等綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能進(jìn)行整合，打破了交通各自為政、多頭執(zhí)法的局面，初步形成了城鄉(xiāng)一體的大交通格局。阻力和障礙改革也遇到了一些阻力和障礙?！奥毮苷系拿嬖綇V，所觸及的部門利益越多，受到的干擾就越大?！敝槿耸空f，