政府經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化與經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新.doc

政府經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化與經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新 內(nèi)容提要本文從一般背景和特定背景闡述政府經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)在關(guān)系，分析政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)施規(guī)范化管理的法律前提，提出政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中的作為與不作為，最后論述政府違法或者不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)管理行為的法律責(zé)任及補(bǔ)救措施。文章力圖說明，在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和參與經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢(shì)下，政府管理經(jīng)濟(jì)的觀念、體制和方法都要與時(shí)俱進(jìn)，這也就是經(jīng)濟(jì)法制度創(chuàng)新所諜求的目標(biāo)。關(guān) 鍵 詞政府經(jīng)濟(jì)管理；經(jīng)濟(jì)法；規(guī)范化；政府經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范化一、政府經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系(一)經(jīng)濟(jì)法已成為規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)管理之法和政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理之法1改革開放與法律形態(tài)的創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)法是20世紀(jì)世界法制史上最突出的成就之一。在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)法作為法律部門的名稱，以及經(jīng)濟(jì)法學(xué)作為法學(xué)學(xué)科的名稱，是在1978年下半年之后才開始形成的。改革開放逐步突破了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，要求政府轉(zhuǎn)變職能、企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，要求適應(yīng)時(shí)代發(fā)展、與國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌；圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心任務(wù)，國(guó)家始終把經(jīng)濟(jì)立法放在整個(gè)立法工作的首位，并且加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)執(zhí)法，于是經(jīng)濟(jì)法作為一種新型的法律形態(tài)應(yīng)運(yùn)而生。早在1979年6月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議就提出：“隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我們還需要有各種經(jīng)濟(jì)法。”這是官方文件中第一次出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)法”的專門術(shù)語(yǔ)。1982年12月，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第六個(gè)五年計(jì)劃，把“經(jīng)濟(jì)法”列為哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究的主要課題之一。特別要指出的是，在2001年3月九屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告明確提出：“關(guān)于法律部門，法學(xué)界有不同的劃分方法，常委會(huì)根據(jù)立法工作的實(shí)際需要，初步將有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系劃分為七個(gè)法律部門，即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法?！币宰罡吡⒎C(jī)關(guān)的名義對(duì)國(guó)家的法律體系予以劃分，表明中國(guó)立法的思路更為科學(xué)化、規(guī)范化了。經(jīng)濟(jì)法問題基于三個(gè)出發(fā)點(diǎn)：第一是國(guó)家(政府)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，第二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法的關(guān)系，第三是管理與法的關(guān)系。而這些因素，都必須擺在特定的社會(huì)歷史條件下加以考察?？梢哉f，沒有改革開放這種第二次革命，就不可能興起中國(guó)的經(jīng)濟(jì)法。改革開放使傳統(tǒng)的法律形態(tài)得到創(chuàng)新。這實(shí)際上就是一種制度創(chuàng)新。2，經(jīng)濟(jì)法規(guī)范國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行關(guān)系，體現(xiàn)發(fā)展、公平、安全三位一體的價(jià)值取向。什么是經(jīng)濟(jì)法，或者說，經(jīng)濟(jì)法是做什么的?全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中指出：“經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整因國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理所產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律。我國(guó)已經(jīng)制定了一批有關(guān)創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、維護(hù)市場(chǎng)秩序的法律，還制定了一批國(guó)家宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)行業(yè)管理、促進(jìn)對(duì)外開放、合理利用和保護(hù)自然資源等方面的法律”。中國(guó)經(jīng)濟(jì)法的概念及范圍，大致如此。經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)在于，立足于社會(huì)整體利益，以法律的形式反映國(guó)家因素對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的影響。換言之，經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家(主要以政府名義出面)管理和協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之法，管理為手段，協(xié)調(diào)為目的。政府經(jīng)濟(jì)管理是經(jīng)濟(jì)法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)法是政府經(jīng)濟(jì)管理的基本法律準(zhǔn)則和手段，兩者之間相互依存，有著不解之緣。經(jīng)濟(jì)法的基本理念和價(jià)值取向可以概括為發(fā)展、公平、安全三位一體：首先是發(fā)展權(quán)?！鞍l(fā)展才是硬道理?！?講“發(fā)展”還應(yīng)涵蓋可持續(xù)發(fā)展的概念，即經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次是分配權(quán)。這里所用的“分配”一詞是廣義的，即社會(huì)資源的配置和社會(huì)收人的分配。它包括：公平競(jìng)爭(zhēng)、公平交易、公平分配。國(guó)民收入的初次分配和再分配都應(yīng)合理安排，統(tǒng)籌兼顧。，再次是安全權(quán)。經(jīng)濟(jì)安全包括宏觀的和微觀的，這是針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)全球化的沖擊所作出的必然選擇。發(fā)展、公平、安全，既反映權(quán)力(權(quán)利)，又反映利益，是權(quán)力(權(quán)利)和利益的統(tǒng)一。發(fā)展、公平、安全三者的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)法謀求的價(jià)值目標(biāo)，這也就是政府經(jīng)濟(jì)管理期待的社會(huì)效果。(二)當(dāng)前政府經(jīng)濟(jì)管理面臨的挑戰(zhàn)1整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的要求作為一個(gè)有著十幾億人口的發(fā)展中國(guó)家，根本任務(wù)是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因此，領(lǐng)導(dǎo)、管理和組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，就成為各級(jí)政府的基本職責(zé)。由于復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和思想原因，當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序存在某些混亂現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：(1)假冒偽劣產(chǎn)品充斥市場(chǎng)；(2)偷稅、漏稅、騙匯和走私活動(dòng)屢禁不止；(3)商業(yè)欺詐、逃廢債務(wù)現(xiàn)象嚴(yán)重；(4)財(cái)務(wù)失真、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為比較普遍；(5)工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)弄虛作假、工程質(zhì)量低劣的問題相當(dāng)突出；(6)文化市場(chǎng)混亂；(7)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的重大特大安全事故時(shí)有發(fā)生；(8)地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷問題不少。面對(duì)這種嚴(yán)峻的現(xiàn)狀，政府應(yīng)當(dāng)怎么辦?國(guó)務(wù)院于2001年4月作出關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定，認(rèn)為“大力整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。”中央把整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序作為今后五年的工作任務(wù)，而在頭一年務(wù)必取得階段性的成果。確實(shí)應(yīng)當(dāng)深入反思一下：我們的觀念、體制和作風(fēng)能否充分適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求?政府行為本身存在哪些不規(guī)范的情況?對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，如何在規(guī)范中整頓、在整頓中規(guī)范?經(jīng)濟(jì)法具有市場(chǎng)性(經(jīng)濟(jì)性)、社會(huì)性和管理性特征，其思路是從國(guó)家、市場(chǎng)與法的關(guān)系人手來解決現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問題的，既要克服“市場(chǎng)失靈”，又要克服“政府失靈”，使政府、企業(yè)、市場(chǎng)三者達(dá)到協(xié)調(diào)。政府整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序要依法進(jìn)行，其中主要指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理，處理經(jīng)濟(jì)違法問題，保障和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行；當(dāng)然還要運(yùn)用刑法，通過審判程序處理經(jīng)濟(jì)犯罪問題。2適應(yīng)加入wTO、參與經(jīng)濟(jì)全球化的要求經(jīng)過15年堅(jiān)持不懈的努力，中國(guó)現(xiàn)已正式加人最有影響的多邊貿(mào)易體系世界貿(mào)易組織(WTO)。這是中國(guó)參與經(jīng)濟(jì)全球化的重大舉措。應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)全球化是一把雙刃劍。美國(guó)一位大學(xué)教授講得坦率：wTO規(guī)則“不僅理念是美國(guó)式的，連措詞都是美國(guó)式的”。加入WTO將給中國(guó)事業(yè)許多寶貴機(jī)遇，但也會(huì)產(chǎn)生某些負(fù)面影響。WTO協(xié)議確定了非歧視、市場(chǎng)開放、公平競(jìng)爭(zhēng)三大基本原則，既賦予參加成員許多權(quán)利，同時(shí)也規(guī)定了參加成員的許多義務(wù)。建立世界貿(mào)易組織協(xié)定規(guī)定：“每一成員應(yīng)保證其法律、法規(guī)和行政程序與所附各協(xié)定對(duì)其規(guī)定的義務(wù)相一致。”這就給我們提出了尖銳的問題：在經(jīng)濟(jì)全球化的客觀趨勢(shì)下，如何適應(yīng)潮流，趨利避害，立于主動(dòng)地位?關(guān)鍵是，如何提高政府和企業(yè)駕馭國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的能力?“加入WTO后，我國(guó)對(duì)外開放將出現(xiàn)三個(gè)重要轉(zhuǎn)變：由目前有限范圍和有限領(lǐng)域內(nèi)的開放，轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏拈_放；由以試點(diǎn)為特征的政策主導(dǎo)下的開放，轉(zhuǎn)變?yōu)榉煽蚣芟驴深A(yù)見的開放；由單方面為主的自我開放，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c世貿(mào)組織成員之間的相互開放。”2WTO本身是一個(gè)以帶有強(qiáng)制性的規(guī)則為基礎(chǔ)的政府間的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織。WTO一系列規(guī)則和機(jī)制可以稱得上是一部“國(guó)際經(jīng)濟(jì)行政法典”。因此，這種“法律框架下”的開放，對(duì)現(xiàn)行的政府經(jīng)濟(jì)管理的觀念、體制和方法必將產(chǎn)生重大的影響，要求進(jìn)行深刻的改革。我們無可回避地要迎接這種挑戰(zhàn)。(三)在新的形勢(shì)下要進(jìn)一步運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法來規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)管理行為1與時(shí)俱進(jìn)，首先要規(guī)范政府行為國(guó)務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定指出：“規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，首先要規(guī)范政府行為?！边@是切中要害的意見。為什么某些地方、部門假冒偽劣、騙稅、騙匯等老是整不下去?其重要原因之一就是地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義作怪。為什么招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)混亂?其重要原因之一就是政企不分，政府部門既是監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又成了招標(biāo)者，既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。諸如此類的現(xiàn)象表明，政府要擺正自己的位置、規(guī)范自己的行為。在某種意義上說，入世首先是政府人世。因?yàn)椋尤隬TD之后，政府的決策行為及決策執(zhí)行行為要受WT0規(guī)則的規(guī)范和約束，貿(mào)易政策及與外國(guó)的經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端也要受WT0關(guān)于貿(mào)易政策審議機(jī)制和爭(zhēng)端解決機(jī)制的監(jiān)督和約束。中央政府、地方政府以及政府下屬部門的行為是不是規(guī)范、政府會(huì)不會(huì)成為被告，取決于：能不能嚴(yán)格遵守WT0規(guī)則，有沒有認(rèn)真履行中國(guó)政府所作的承諾?假如地方政府或者政府部門在處理對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)方面出了問題(地方、部門的規(guī)章、規(guī)定、措施不符合WTO規(guī)則或者中國(guó)政府加入WTO所作出的承諾，損害了WTO其他成員的個(gè)人、企業(yè)的利益)，外國(guó)人可能告到中國(guó)的中央政府，也可以通過它本國(guó)的政府提交給世界貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制(此時(shí)中央政府成了被告)。因此，適應(yīng)加入WTO之后的新情況，政府管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的觀念、體制和方法都要?jiǎng)?chuàng)新。具體地說，要注意以下幾點(diǎn)：第一，要樹立依法管理、依法辦事的新觀念，改變憑權(quán)力、憑關(guān)系、憑感情辦事的舊格局。第二，要實(shí)行全國(guó)法制統(tǒng)一，特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)(包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)等)也不能例外。在特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)行的特殊政策要由中央規(guī)定。中國(guó)政府負(fù)有保證有關(guān)WTO的法律制度在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的責(zé)任。任何地方、任何部門都不能自定與WTO規(guī)則不一致、與中國(guó)政府作出的承諾不一致的文件或規(guī)定。第三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中要嚴(yán)格遵守非歧視原則(包括最惠國(guó)待遇和國(guó)民待遇)。第四，法律、政策要公開、透明，不能搞“暗箱操作”。內(nèi)部文件以及領(lǐng)導(dǎo)人寫條子、打電話不能作為處理對(duì)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)的依據(jù)?！霸谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在加入WTO的國(guó)際背景下，政府管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)的權(quán)力將會(huì)縮小，但其發(fā)揮的作用卻更為有效。表面上是退，實(shí)質(zhì)上是進(jìn)。”3進(jìn)是與時(shí)懼進(jìn)，退也是合乎潮流。特別要提出的是，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好當(dāng)被告的思想準(zhǔn)備，而且有可能敗訴。例如，1995一1998年間，由廣東省高級(jí)人民法院作一審、最高人民法院作二審的一起經(jīng)濟(jì)行政案件，兩審法院都否認(rèn)了行政機(jī)關(guān)的處理決定。這是值得吸取教訓(xùn)的。我們要力求減少政府?dāng)≡V的情況，特別是要力求防止出現(xiàn)中央政府被外國(guó)人起訴而最終敗訴的情況。2經(jīng)濟(jì)法向國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域長(zhǎng)驅(qū)直入經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家管理和協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行關(guān)系的一系列法律規(guī)范的總稱。其中，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)法體系的主體部分的，為一系列專門的經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)。以經(jīng)濟(jì)法律為例：(1)在加強(qiáng)宏觀調(diào)控方面，已制定了預(yù)算法、稅收征收管理法、個(gè)人所得稅法、中國(guó)人民銀行法、審計(jì)法、價(jià)格法等等；(2)在規(guī)范市場(chǎng)秩序方面，已制定了反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、廣告法、拍賣法、煙草專賣法、藥品管理法、招標(biāo)投標(biāo)法、證券法、保險(xiǎn)法等等；(3)在規(guī)范市場(chǎng)主體方面，已制定了全民所有制工業(yè)企業(yè)法、公司法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法、商業(yè)銀行法等等；(4)在擴(kuò)大對(duì)外開放方面，已制定了中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、外資企業(yè)法、臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法、對(duì)外貿(mào)易法、海關(guān)法、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法等等；(5)在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和完善行業(yè)管理方面，已制定了農(nóng)業(yè)法、種子法、漁業(yè)法、電力法、煤炭法、民用航空法、海上交通安全法、郵政法、建筑法、城市房地產(chǎn)管理法等等；(6)在加強(qiáng)土地和其他自然資源的保護(hù)和利用方面，已制定了土地管理法、森林法、草原法、水法、水土保護(hù)法、防沙治沙法、防洪法、礦產(chǎn)資源法、野生動(dòng)物保護(hù)法等等；(7)在奠定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理的基礎(chǔ)制度方面，已制定了計(jì)量法、標(biāo)準(zhǔn)化法、統(tǒng)計(jì)法、會(huì)計(jì)法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法、城市規(guī)劃法等等；(8)在發(fā)展和推廣運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，已制定了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法等等。至于今后的立法任務(wù)，國(guó)家立法部門提出，“在經(jīng)濟(jì)法方面，要重點(diǎn)制定反壟斷法、反傾銷法，完善財(cái)政稅收方面的法律”。4經(jīng)濟(jì)法規(guī)范的內(nèi)容，大體可歸納為實(shí)行宏觀調(diào)控、維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展等三大方面。而每一部經(jīng)濟(jì)法律，又包括主體、行為、責(zé)任等三大制度。這樣，就基本形成為經(jīng)濟(jì)法的體系。由此可見，經(jīng)濟(jì)法已進(jìn)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的方方面面。經(jīng)濟(jì)法的功能，經(jīng)濟(jì)法發(fā)揮作用的范圍，首先是政府，政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。管理市場(chǎng)，必須執(zhí)行反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法、價(jià)格法等等；管理企業(yè)，必須執(zhí)行公司法、 會(huì)計(jì)法、全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例、企業(yè)所得稅暫行條例等等。80以上的經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)要靠政府執(zhí)法，或者由政府實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督。政府及下屬有關(guān)部門，既是經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)，又是經(jīng)濟(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)。曾經(jīng)有一種議論：經(jīng)濟(jì)法是管政府的，還是管企業(yè)的?我們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)法首先是賦予政府經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力、規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)管理行為的；然后政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法來調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為。二、政府經(jīng)濟(jì)管理行為規(guī)范化的法律基礎(chǔ)(一)、政府法律角色的多重性1作為國(guó)家機(jī)關(guān)政府是國(guó)家機(jī)關(guān)之一，行使社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能。例如，企業(yè)、公司設(shè)立登記，審批中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)合同和章程，發(fā)放許可證，征稅，金融監(jiān)督管理，審計(jì)監(jiān)督，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，勞動(dòng)監(jiān)督，環(huán)境監(jiān)督。2作為所有者或者投資者政府同時(shí)又是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的代表，行使國(guó)有資產(chǎn)所有者職能。政府投資于企業(yè)、公司，即成為國(guó)家股東。按照資本決定(股東)權(quán)力、資本決定(股東)利益的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，在現(xiàn)代企業(yè)制度下，國(guó)家股東和其他股東同處于投資者的地位，根據(jù)它們投入企業(yè)、公司的資本額享有所有者的資本受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利，實(shí)行同股同權(quán)、同股同利。管理國(guó)有資產(chǎn)和監(jiān)督國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)通過行使資產(chǎn)所有者職能這樣的法律形式體現(xiàn)出來。3作為一般法人政府也是法人之一，屬于機(jī)關(guān)法人。例如，政府委托收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，政府機(jī)關(guān)采購(gòu)辦公用品，在這類一般性商品交換關(guān)系中，同樣應(yīng)當(dāng)實(shí)行平等、自愿、公平、誠(chéng)實(shí)信用的原則。其中，政府采購(gòu)，也應(yīng)以平等主體身份與供應(yīng)商簽訂合同。這就是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府法律身份多重性之一般認(rèn)識(shí)。第一種法律地位與第三種法律地位是容易分清的；問題在于，政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能這雙重角色往往發(fā)生混同。政、。資不分，管、辦不分，導(dǎo)致政、企難分。要使政府行為規(guī)范化，必須首先擺正政府自己的位置。(二)政府經(jīng)濟(jì)管理行為規(guī)范的法定要求1法定的依據(jù)、職權(quán)和程序政府管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)，按其法律性質(zhì)來說，屬于公法行為。公法行為，主要奉行法定原則。首先，國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的依據(jù)是法定的。例如，對(duì)一般的行政審批事項(xiàng)，要明確審批的內(nèi)容、條件、程序和時(shí)限，建立行政審批規(guī)范運(yùn)作機(jī)制；沒有法律、法規(guī)依據(jù)的行政審批，應(yīng)堅(jiān)決予以廢止。再如，公民、法人或者其他組織的經(jīng)濟(jì)行為，只有法律上明確規(guī)定給予處罰的，才受處罰。還須注意，法定的依據(jù)也有可能改變。例如，過去要求外資企業(yè)承擔(dān)出口義務(wù)，現(xiàn)在根據(jù)WTO規(guī)則，刪除了外資企業(yè)法關(guān)于產(chǎn)品全部出口或者大部分出口的內(nèi)容。我們經(jīng)常講要加大執(zhí)法的力度，不等于說加大直接管理的程度，加大處罰的程度。相反，直接管理應(yīng)當(dāng)逐步減少，凡是用市場(chǎng)機(jī)制可以代替的行政審批，應(yīng)堅(jiān)決予以廢止。處罰，既要有力度，又要有限度，不能將“執(zhí)法必嚴(yán)”簡(jiǎn)單理解為“執(zhí)罰必嚴(yán)”。沒有法定依據(jù)的，行政處罰無效。其次，國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的職權(quán)是法定的。政府機(jī)構(gòu)改革旨在通過合理設(shè)置政府部門，科學(xué)確定職責(zé)分工，達(dá)到管理規(guī)范、辦事高效的目標(biāo)。針對(duì)目前的現(xiàn)狀，需要注意兩點(diǎn)：第一，政府及下屬部門對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理，尤其是對(duì)企業(yè)、對(duì)市場(chǎng)的必要管理，其權(quán)限都應(yīng)由有關(guān)法律、法規(guī)予以規(guī)定。行政處罰也是如此，應(yīng)由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。第二，政府部門之間要明確職責(zé)分工，避免因職能交叉而造成管理上的重復(fù)或者疏漏。還要避免本應(yīng)由職能部門處理的事情，卻最終由政府或政府負(fù)責(zé)人出面來解決。有一種意見，認(rèn)為公法的實(shí)質(zhì)就是要限制政府權(quán)力。從國(guó)家適度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的“度”來說，政府權(quán)力的確需要限制，目前行政審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)等四大權(quán)力總體上說還是過大；各地區(qū)、各部門制定的帶有地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷內(nèi)容的規(guī)章也有待徹底清理。然而，籠統(tǒng)地主張限制政府權(quán)力可能引起誤解，比如宏觀調(diào)控、整頓市場(chǎng)這些必要的職權(quán)必須切實(shí)保障。出路在于，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與企業(yè)自主權(quán)應(yīng)當(dāng)處在一種相對(duì)平衡的狀況上。再次，國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理的程序也是法定的。國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理既要各司其職，還應(yīng)公開辦事程序，依照法定程序進(jìn)行。從法律的角度考察，按照法定程序辦事，既是為著保障管理工作的質(zhì)量，將行政執(zhí)法置于社會(huì)監(jiān)督之下，也是為著保障管理工作的效力，使行政執(zhí)法符合法律行為的形式要件。程序欠缺，有時(shí)會(huì)造成管理行為不能成立，程序不當(dāng)，有時(shí)會(huì)造成管理行為無效，最終影響實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理程序不可沒有，但不可太繁。從經(jīng)濟(jì)效率的角度考察，程序越簡(jiǎn)單越好，只要能夠真正解決實(shí)際問題就行。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提高辦事效率，減少管理層次，簡(jiǎn)化審批程序，做到管理制度統(tǒng)一、公開、簡(jiǎn)明。2法定主義與非法定主義的結(jié)合如前所述，國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理實(shí)行法定原則。但是，貫徹原則性，有時(shí)還需要一定的靈活性。具體有三點(diǎn)：一是自由裁量權(quán)。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活復(fù)雜多樣，完全采取同一模式處理各種問題并不恰當(dāng)，法律常常在法定職權(quán)范圍內(nèi)列出一個(gè)幅度，行政機(jī)關(guān)可在法定的幅度內(nèi)享有自由裁量權(quán)，但不能顯失公正。二是法定主義為主，非法定主義為輔。例如，對(duì)企業(yè)形態(tài)公司、合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)采取法定原則，而對(duì)改革中興起的企業(yè)形態(tài)城鄉(xiāng)股份合作制企業(yè)則采取允許探索的態(tài)度。三是非法定主義。例如，對(duì)市場(chǎng)行為，主要貫徹當(dāng)事人意思自治原則，即要求市場(chǎng)行為不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害社會(huì)公共利益。法律、行政法規(guī)未明示禁止的市場(chǎng)行為，應(yīng)屬允許；而不要反過來提“法律上有沒有規(guī)定可以這樣做”?依法辦事與制度創(chuàng)新是并行不悖的。三、政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域中的作為與不作為(一)國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中作為、不作為的是與非1該作為的不能“缺位”一個(gè)取信于民的政府，應(yīng)該是有作為的政府。從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，政府職能要切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來。該由政府機(jī)關(guān)管的事情，要管住、管好，不能“缺位”。例如，公民、法人或者其他組織，符合法定條件，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，而行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放；等等。這些就屬于“不作為”，而這類“不作為”是失職的行為。在經(jīng)濟(jì)行政訴訟案件中，告政府職能部門“不作為”的案件日漸增多，這應(yīng)該看作是對(duì)政府工作的有力促進(jìn)。2不該作為的不能“越位”、“錯(cuò)位”所謂“越位”，就是超越行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，管了一些不該管的事情。所謂“錯(cuò)位”，就是政企職責(zé)不分，既開辦企業(yè)，又管理企業(yè)。“越位”、“錯(cuò)位”導(dǎo)致濫用職權(quán)，而濫用職權(quán)屬于亂作為。例如，違法，作出罰款決定；又如，侵犯企業(yè)合法的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，或者擅自變更、廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益；“再如，違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)；再如，挪用扶貧資金。從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，政府要把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、投資決策權(quán)真正交回給企業(yè)，把可以由社會(huì)中介組織管理和辦理的事項(xiàng)交給社會(huì)中介組織，把群眾自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)交回給居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等自主組織去依法辦理。各級(jí)政府要與各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和中介機(jī)構(gòu)徹底脫鉤；行政權(quán)力要與商業(yè)利益徹底脫鉤。官辦官事，商辦商事。政府管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)，是吃“皇糧”的。依法收取的稅款、規(guī)費(fèi)和罰款應(yīng)該全部納入財(cái)政范疇，落實(shí)行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入“收支兩條線”管理。決不允許利用行政權(quán)力“尋租”，權(quán)錢交易，滋生腐敗。(二)政府的作為1實(shí)行宏觀調(diào)控1993年3月，八屆人大一次會(huì)議修改憲法，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)正式改為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，并增設(shè)規(guī)定：“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控?！边@是憲法中首次使用“宏觀調(diào)控”一詞。此后，在公司法、 預(yù)算法、中國(guó)人民銀行法、價(jià)格法等經(jīng)濟(jì)法律中相繼作出了關(guān)于實(shí)施宏觀調(diào)控的法律規(guī)定?，F(xiàn)在學(xué)術(shù)界正在醞釀起草宏觀調(diào)控(基本)法，并于2001年3月通過人大代表向全國(guó)人大提出議案。當(dāng)然，這部法律的難度很大，不是短時(shí)間可以完成的。但也并非沒有可能。西德1967年的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法，一共只有32條，提供了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行宏觀調(diào)控的大致的法律框架，可供我們借鑒。應(yīng)當(dāng)樹立這樣一種觀念：政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理是主動(dòng)的，而不是被動(dòng)的；是高屋建瓴的，而不是拾遺補(bǔ)缺的。2維護(hù)市場(chǎng)秩序維護(hù)市場(chǎng)秩序，首先要把好市場(chǎng)準(zhǔn)入這一關(guān)。市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)際上就是資格認(rèn)定，先由市場(chǎng)活動(dòng)主體提出申請(qǐng)，再經(jīng)國(guó)家有關(guān)主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)，發(fā)放相關(guān)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照。無證經(jīng)營(yíng)，無照經(jīng)營(yíng)，不僅得不到法律保護(hù)，還應(yīng)予以取締。現(xiàn)在有的發(fā)證、發(fā)照不顧基本條件，放得太松，以至于有的企業(yè)尤其是上市公司，出臺(tái)不久就產(chǎn)生問題。政府要監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量。2000年7月修改產(chǎn)品質(zhì)量法，增加一條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)把提高產(chǎn)品質(zhì)量納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)、督促生產(chǎn)者、銷售者加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量，組織各有關(guān)部門依法采取措施，制止產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售中違反本法規(guī)定的行為，保障本法的施行。”各級(jí)政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門及有關(guān)部門要依照職責(zé)分工負(fù)責(zé)產(chǎn)品監(jiān)督工作。政府要監(jiān)管市場(chǎng)價(jià)格。經(jīng)過多年的改革，現(xiàn)在中國(guó)的價(jià)格體系分為市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)三種。其中，90以上的商品和服務(wù)價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，但政府要依法實(shí)行監(jiān)管，例如群眾對(duì)居高不下的醫(yī)療消費(fèi)不滿