新預(yù)算法框架下人民銀行集中采購管理轉(zhuǎn)型探索.doc

人民銀行西安分行2015年會計財務(wù)調(diào)研報告 新預(yù)算法框架下人民銀行集中采購管理轉(zhuǎn)型探索2015年1月1日，中華人民共和國預(yù)算法（以下簡稱“新預(yù)算法”）正式實施。新預(yù)算法中涉及政府采購的條款明顯增加，其中多條都是修訂或新增內(nèi)容。而目前，人民銀行集中采購管理正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，從以過程控制為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐越Y(jié)果控制為導(dǎo)向的管理方式，與新預(yù)算法強調(diào)的績效管理要求存在著高度的一致性。因此，深入研究新預(yù)算法的主要內(nèi)容，以及對政府采購管理的影響，既是把握宏觀政策變化的必然要求，也是進一步做好政府采購管理工作的重要手段。本文結(jié)合新預(yù)算法實施以來相關(guān)理論研究和實踐探索，分析新預(yù)算法在政府采購層面的主要變化及對政府采購管理的影響，同時深入剖析新預(yù)算法框架下人民銀行集中采購管理中存在的問題并給以建議，以有效推動集采管理轉(zhuǎn)型更好適應(yīng)政策變化，加快轉(zhuǎn)型步伐。一、新預(yù)算法在集中采購層面的主要變化（一）強化預(yù)算約束。一是立法宗旨強調(diào)規(guī)范。新預(yù)算法第一條將原法“強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家預(yù)算管理，強化國家宏觀調(diào)控”的立法宗旨調(diào)整為規(guī)范政府收支行為，強化包括政府采購預(yù)算在內(nèi)的預(yù)算約束。二是預(yù)算調(diào)整授權(quán)機制加強。明確規(guī)定預(yù)算調(diào)整需編制預(yù)算調(diào)整方案，并在調(diào)整方案中對預(yù)算調(diào)整理由、項目和數(shù)額予以說明，同時方案需提請本級人民代表大學(xué)常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。（二）加強預(yù)算公開透明力度。一是預(yù)決算公開。以法律形式對預(yù)算和決算公開的范圍、時間和內(nèi)容等做出明確要求。二是政府采購情況公開。要求各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購情況及時向社會公開。三是審計部門對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告也要向社會公開。此外，新預(yù)算法還明確了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。（三）提出建立跨年度預(yù)算平衡機制。新預(yù)算法規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制，旨在打破原有單一年度以收定支的預(yù)算平衡模式，解決預(yù)算收入和支出不匹配問題，實現(xiàn)財政長期動態(tài)平衡。2014年9月印發(fā)的國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定（國發(fā)201445號），也進一步提出要研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，要研究政策目標(biāo)、運行機制和評價辦法。（四）體現(xiàn)對預(yù)算管理績效的重視。新預(yù)算法將講求績效提升為預(yù)算管理的原則之一，這反映了財政資金使用從注重投入向注重產(chǎn)出效果的重大轉(zhuǎn)變。同時，新預(yù)算法對預(yù)算編制、執(zhí)行、評價、結(jié)果反饋和運用反饋意見各個環(huán)節(jié)都提出要求，體現(xiàn)了將績效管理貫穿于預(yù)算管理全過程的思想。國發(fā)201445號文件也要求，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。二、新預(yù)算法對集中采購管理工作的影響（一）密切了預(yù)算管理與政府采購管理的聯(lián)系。早在2000年，政府采購內(nèi)容就被納入部門預(yù)算，但由于預(yù)算會計制度不完善，政府采購預(yù)算編制周期短、項目內(nèi)容模糊，導(dǎo)致諸如不按照預(yù)算采購、預(yù)算外采購、重復(fù)采購等問題普遍存在，這導(dǎo)致難以對采購進行有效控制。新預(yù)算法不僅彌補了制度上的缺陷，更從法律層面進一步密切了預(yù)算管理與采購管理的聯(lián)系，其規(guī)定不僅涉及政府采購資金管理原則、目的、要求、法律責(zé)任，也涉及政府采購預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整。同時，增設(shè)了政府采購?fù)该黝A(yù)算制度和政府采購績效評價，擴大政府采購預(yù)決算監(jiān)督范圍，加大了政府采購預(yù)決算和執(zhí)行的監(jiān)督力度，引入了人大代表具有針對性審議審核審查機制等創(chuàng)新性舉措，將預(yù)算管理滲透到政府采購管理的各個環(huán)節(jié)。（二）強化了采購管理的職能。預(yù)算法被譽為“經(jīng)濟憲法”，本次修訂中的亮點之一就是突出從嚴管理理念，也就是以預(yù)算編制管理需求，以績效評價管理預(yù)算執(zhí)行和結(jié)果，以評價結(jié)果管理下一期預(yù)算安排，由此形成全過程的動態(tài)管理機制環(huán)。若運用在政府采購中，則是強化了采購管理的職能，通過采購預(yù)算編制、績效評價以及評價結(jié)果管理采購全過程。（三）突出了需求管理的重要性。部門采購需求是編制政府采購預(yù)算的基礎(chǔ)。新預(yù)算法明確要求一般公共預(yù)算應(yīng)按功能分類編列到項、按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款，且提出建立跨年度預(yù)算平衡機制。這就要求在編制預(yù)算時對部門現(xiàn)狀和需求了然于胸，既能擬出短期采購計劃又能做出長期采購規(guī)劃，且需求合理合規(guī)、可操作性強。然而預(yù)算編制時點性強，只有在日常管理中重視需求管理，通過建立需求數(shù)據(jù)庫或?qū)Ω黝惒少徯枨筮M行排序等方式，才能全面掌握需求情況，并以此編制準(zhǔn)確合理且具有前瞻性和連續(xù)性的政府采購預(yù)算。（四）建立績效評價體系勢在必行。從國家法律和戰(zhàn)略層面看，新預(yù)算法是首次提出預(yù)算應(yīng)遵循講求績效原則的法律，要求績效管理貫穿預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、評價到結(jié)果審查全過程，并要將結(jié)果應(yīng)用到下一年度預(yù)算編制和目標(biāo)確定環(huán)節(jié)，形成一個有效的管理環(huán)，突出績效預(yù)算核心的“結(jié)果導(dǎo)向”理念。新預(yù)算法以法律形式要求各部門加強預(yù)算績效管理，政府采購作為預(yù)算支出的重要組成內(nèi)容，建立一套行之有效的采購績效評價體系也當(dāng)然勢在必行。三、對照新預(yù)算法查看人民銀行集中采購管理的不足（一）會計部門管理職能發(fā)揮不充分。新預(yù)算法出臺前，政府采購預(yù)算編制的品目模糊不清，績效評價還未以法律形式提出?；鶎尤嗣胥y行會計部門在采購管理中通常是邊計劃邊采購、就項目論項目，盡可能滿足事權(quán)部門業(yè)務(wù)需求，既沒有對采購需求的長期規(guī)劃，也沒有對事權(quán)部門采購情況的考核，一定程度上成為履行審批與付款的財務(wù)部門，管理職能沒有完全發(fā)揮。（二）采購預(yù)算編制有待細化。新預(yù)算法加強了對預(yù)算編制與執(zhí)行的約束力，明確要求一般公共預(yù)算應(yīng)按功能分類編列到項、按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款。然而，基層人民銀行在以往編制預(yù)算時，忽視了采購預(yù)算的重要性，既沒有充分考慮實際需求，也沒有編制詳細的預(yù)算項目，從而影響人民銀行全系統(tǒng)采購預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。同時，新預(yù)算法實施后，三年滾動預(yù)算編制已開始實施，對采購預(yù)算編制提出了更高要求，在準(zhǔn)確性、科學(xué)性基礎(chǔ)上還須兼具前瞻性和連續(xù)性。（三）采購績效管理手段和方法仍有欠缺。一是未建立完善的采購績效評價體系。近幾年來，人民銀行已經(jīng)在部分預(yù)算支出項目中探索開展績效評價工作，也取得了良好成效。但集中采購績效評價中多是對采購結(jié)果的評價，評價對象與新預(yù)算法中提出的績效管理貫穿采購全過程的要求還還有一定差距。二是評價結(jié)果運用不充分。從人民銀行系統(tǒng)集中采購績效評價實踐看，沒有充分把“以結(jié)果為導(dǎo)向”的管理目標(biāo)充分發(fā)揮出來，對采購結(jié)果的評價強調(diào)資金節(jié)約率，導(dǎo)致在采購管理上容易產(chǎn)生以少花錢為目標(biāo)，而采購本身不僅僅是“少花錢”，更重要的是“辦好事”，評價結(jié)果的導(dǎo)向性作用應(yīng)體現(xiàn)在運用全面的評價結(jié)果對采購主體進行考核，并將考核結(jié)果作為下一期采購計劃編制的重要依據(jù)。（四）基層集采隊伍專業(yè)化水平達不到要求。政府采購不同于一般的采購業(yè)務(wù)，涉及經(jīng)濟、貿(mào)易、自然科學(xué)等多學(xué)科知識，要求管理、執(zhí)行和評審人員不僅要熟悉財政業(yè)務(wù)，還應(yīng)掌握招投標(biāo)、合同管理等多方面的知識和技能。然而，基層人民銀行集中采購管理人員多數(shù)是財務(wù)轉(zhuǎn)崗或兼職，集采評審委員會成員也是由其他崗位人員兼任，選用人員的專業(yè)化水平與集中采購活動要求的素質(zhì)水平不是很匹配。同時，部分基層行因缺乏針對集采人員開展的專業(yè)化培訓(xùn)，其人員配置與集采工作快速發(fā)展客觀上要求建設(shè)一支專業(yè)性強素質(zhì)高的集采隊伍相差較遠。四、進一步加強和完善基層人民銀行集中采購管理工作的建議（一）進一步強化會計部門采購管理職能。人民銀行分支機構(gòu)會計部門作為本系統(tǒng)集中采購的管理部門，應(yīng)不斷改進和充分發(fā)揮會計的管理職能，將新預(yù)算法的采購管理職能落到實處。其中的切入點之一就是以會計原理為支撐，以會計管理工具為手段，通過運用相關(guān)技術(shù)方法，開展集中采購數(shù)據(jù)和信息的搜集、整理、計算與分析，并以此對采購活動進行衡量、評價、預(yù)測和管理，以實現(xiàn)集中采購價值最大化。另外，按照內(nèi)控制度要求，會計部門在集中采購中還有監(jiān)督職能，但由于制度缺位和業(yè)務(wù)處理慣性，該項職能也沒有發(fā)揮到位。為更好貫徹落實新預(yù)算法，會計部門可以預(yù)算管理為抓手，理順與事權(quán)部門關(guān)系，明確“管”與“采”的權(quán)責(zé)范圍，加強監(jiān)督制約，不斷發(fā)揮內(nèi)控機制作用。（二）充分發(fā)揮績效管理的職能。一是建立健全集中采購績效評價體系，以采購全過程為評價內(nèi)容，從資金效率、行政效率、人員效率、規(guī)模效率、政策效率以及管理效率等多方面入手，擬制集中采購績效評價原則、制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立包括自我評估、上級評價、社會評估和專家評估等多項評估指標(biāo)在內(nèi)的評價體系。二是注重評價結(jié)果運用。將績效評價結(jié)果作為人員考核和預(yù)算項目排序的重要依據(jù)，充分發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用，激勵采購主體調(diào)整不適當(dāng)?shù)牟少徯袨?、健全采購機制、提高采購效率。（三）積極推進采購內(nèi)容配置標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。采購內(nèi)容配置標(biāo)準(zhǔn)化是評估采購需求合理性的主要依據(jù)，也是實行強制集中采購和保證有關(guān)政策有效實施的重要手段。統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)還可以整合購買資源，統(tǒng)一政策、合同，發(fā)揮集中規(guī)模優(yōu)勢，大大降低采購成本，政府采購較為完善的美國就采用了統(tǒng)一的配置標(biāo)準(zhǔn)。人民銀行應(yīng)積極推進部門采購內(nèi)容配置標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，配置標(biāo)準(zhǔn)可因級別而異、因區(qū)域而異和因形勢變化而動態(tài)科學(xué)調(diào)整。 （四）以抓需求管理促進采購預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化科學(xué)化。一是建立動態(tài)需求管理機制。人民銀行各級需求管理部門應(yīng)根據(jù)轄區(qū)現(xiàn)有資產(chǎn)存量和業(yè)務(wù)需求建立需求項目數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對需求項目進行排序，實時掌握需求動態(tài)，為編制采購預(yù)算打好基礎(chǔ)。二是編制科學(xué)合理的采購預(yù)算。以需求動態(tài)管理數(shù)據(jù)為支撐，通盤考慮預(yù)算額度配比，編制周期性集中采購項目預(yù)算；三是推進采購預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。目前資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)正在探索建立中，已被列入集中采購目錄的資產(chǎn)在編制采購預(yù)算時，可根據(jù)其定制標(biāo)準(zhǔn)和價格，核準(zhǔn)其具體預(yù)算金額，從而實