新預算法框架下人民銀行集中采購管理轉型探索.doc

人民銀行西安分行2015年會計財務調研報告 新預算法框架下人民銀行集中采購管理轉型探索2015年1月1日，中華人民共和國預算法（以下簡稱“新預算法”）正式實施。新預算法中涉及政府采購的條款明顯增加，其中多條都是修訂或新增內容。而目前，人民銀行集中采購管理正處于轉型關鍵時期，從以過程控制為導向轉變?yōu)橐越Y果控制為導向的管理方式，與新預算法強調的績效管理要求存在著高度的一致性。因此，深入研究新預算法的主要內容，以及對政府采購管理的影響，既是把握宏觀政策變化的必然要求，也是進一步做好政府采購管理工作的重要手段。本文結合新預算法實施以來相關理論研究和實踐探索，分析新預算法在政府采購層面的主要變化及對政府采購管理的影響，同時深入剖析新預算法框架下人民銀行集中采購管理中存在的問題并給以建議，以有效推動集采管理轉型更好適應政策變化，加快轉型步伐。一、新預算法在集中采購層面的主要變化（一）強化預算約束。一是立法宗旨強調規(guī)范。新預算法第一條將原法“強化預算的分配和監(jiān)督職能，健全國家預算管理，強化國家宏觀調控”的立法宗旨調整為規(guī)范政府收支行為，強化包括政府采購預算在內的預算約束。二是預算調整授權機制加強。明確規(guī)定預算調整需編制預算調整方案，并在調整方案中對預算調整理由、項目和數額予以說明，同時方案需提請本級人民代表大學常務委員會審查和批準。（二）加強預算公開透明力度。一是預決算公開。以法律形式對預算和決算公開的范圍、時間和內容等做出明確要求。二是政府采購情況公開。要求各級政府、各部門、各單位應當將政府采購情況及時向社會公開。三是審計部門對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告也要向社會公開。此外，新預算法還明確了違反預算公開規(guī)范的法律責任。（三）提出建立跨年度預算平衡機制。新預算法規(guī)定各級政府應當建立跨年度預算平衡機制，旨在打破原有單一年度以收定支的預算平衡模式，解決預算收入和支出不匹配問題，實現財政長期動態(tài)平衡。2014年9月印發(fā)的國務院關于深化預算管理制度改革的決定（國發(fā)201445號），也進一步提出要研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規(guī)劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，要研究政策目標、運行機制和評價辦法。（四）體現對預算管理績效的重視。新預算法將講求績效提升為預算管理的原則之一，這反映了財政資金使用從注重投入向注重產出效果的重大轉變。同時，新預算法對預算編制、執(zhí)行、評價、結果反饋和運用反饋意見各個環(huán)節(jié)都提出要求，體現了將績效管理貫穿于預算管理全過程的思想。國發(fā)201445號文件也要求，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。二、新預算法對集中采購管理工作的影響（一）密切了預算管理與政府采購管理的聯系。早在2000年，政府采購內容就被納入部門預算，但由于預算會計制度不完善，政府采購預算編制周期短、項目內容模糊，導致諸如不按照預算采購、預算外采購、重復采購等問題普遍存在，這導致難以對采購進行有效控制。新預算法不僅彌補了制度上的缺陷，更從法律層面進一步密切了預算管理與采購管理的聯系，其規(guī)定不僅涉及政府采購資金管理原則、目的、要求、法律責任，也涉及政府采購預算、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督以及預算的執(zhí)行和調整。同時，增設了政府采購透明預算制度和政府采購績效評價，擴大政府采購預決算監(jiān)督范圍，加大了政府采購預決算和執(zhí)行的監(jiān)督力度，引入了人大代表具有針對性審議審核審查機制等創(chuàng)新性舉措，將預算管理滲透到政府采購管理的各個環(huán)節(jié)。（二）強化了采購管理的職能。預算法被譽為“經濟憲法”，本次修訂中的亮點之一就是突出從嚴管理理念，也就是以預算編制管理需求，以績效評價管理預算執(zhí)行和結果，以評價結果管理下一期預算安排，由此形成全過程的動態(tài)管理機制環(huán)。若運用在政府采購中，則是強化了采購管理的職能，通過采購預算編制、績效評價以及評價結果管理采購全過程。（三）突出了需求管理的重要性。部門采購需求是編制政府采購預算的基礎。新預算法明確要求一般公共預算應按功能分類編列到項、按經濟性質分類編列到款，且提出建立跨年度預算平衡機制。這就要求在編制預算時對部門現狀和需求了然于胸，既能擬出短期采購計劃又能做出長期采購規(guī)劃，且需求合理合規(guī)、可操作性強。然而預算編制時點性強，只有在日常管理中重視需求管理，通過建立需求數據庫或對各類采購需求進行排序等方式，才能全面掌握需求情況，并以此編制準確合理且具有前瞻性和連續(xù)性的政府采購預算。（四）建立績效評價體系勢在必行。從國家法律和戰(zhàn)略層面看，新預算法是首次提出預算應遵循講求績效原則的法律，要求績效管理貫穿預算編制、審核、執(zhí)行、評價到結果審查全過程，并要將結果應用到下一年度預算編制和目標確定環(huán)節(jié)，形成一個有效的管理環(huán)，突出績效預算核心的“結果導向”理念。新預算法以法律形式要求各部門加強預算績效管理，政府采購作為預算支出的重要組成內容，建立一套行之有效的采購績效評價體系也當然勢在必行。三、對照新預算法查看人民銀行集中采購管理的不足（一）會計部門管理職能發(fā)揮不充分。新預算法出臺前，政府采購預算編制的品目模糊不清，績效評價還未以法律形式提出。基層人民銀行會計部門在采購管理中通常是邊計劃邊采購、就項目論項目，盡可能滿足事權部門業(yè)務需求，既沒有對采購需求的長期規(guī)劃，也沒有對事權部門采購情況的考核，一定程度上成為履行審批與付款的財務部門，管理職能沒有完全發(fā)揮。（二）采購預算編制有待細化。新預算法加強了對預算編制與執(zhí)行的約束力，明確要求一般公共預算應按功能分類編列到項、按經濟性質分類編列到款。然而，基層人民銀行在以往編制預算時，忽視了采購預算的重要性，既沒有充分考慮實際需求，也沒有編制詳細的預算項目，從而影響人民銀行全系統(tǒng)采購預算編制的準確性和科學性。同時，新預算法實施后，三年滾動預算編制已開始實施，對采購預算編制提出了更高要求，在準確性、科學性基礎上還須兼具前瞻性和連續(xù)性。（三）采購績效管理手段和方法仍有欠缺。一是未建立完善的采購績效評價體系。近幾年來，人民銀行已經在部分預算支出項目中探索開展績效評價工作，也取得了良好成效。但集中采購績效評價中多是對采購結果的評價，評價對象與新預算法中提出的績效管理貫穿采購全過程的要求還還有一定差距。二是評價結果運用不充分。從人民銀行系統(tǒng)集中采購績效評價實踐看，沒有充分把“以結果為導向”的管理目標充分發(fā)揮出來，對采購結果的評價強調資金節(jié)約率，導致在采購管理上容易產生以少花錢為目標，而采購本身不僅僅是“少花錢”，更重要的是“辦好事”，評價結果的導向性作用應體現在運用全面的評價結果對采購主體進行考核，并將考核結果作為下一期采購計劃編制的重要依據。（四）基層集采隊伍專業(yè)化水平達不到要求。政府采購不同于一般的采購業(yè)務，涉及經濟、貿易、自然科學等多學科知識，要求管理、執(zhí)行和評審人員不僅要熟悉財政業(yè)務，還應掌握招投標、合同管理等多方面的知識和技能。然而，基層人民銀行集中采購管理人員多數是財務轉崗或兼職，集采評審委員會成員也是由其他崗位人員兼任，選用人員的專業(yè)化水平與集中采購活動要求的素質水平不是很匹配。同時，部分基層行因缺乏針對集采人員開展的專業(yè)化培訓，其人員配置與集采工作快速發(fā)展客觀上要求建設一支專業(yè)性強素質高的集采隊伍相差較遠。四、進一步加強和完善基層人民銀行集中采購管理工作的建議（一）進一步強化會計部門采購管理職能。人民銀行分支機構會計部門作為本系統(tǒng)集中采購的管理部門，應不斷改進和充分發(fā)揮會計的管理職能，將新預算法的采購管理職能落到實處。其中的切入點之一就是以會計原理為支撐，以會計管理工具為手段，通過運用相關技術方法，開展集中采購數據和信息的搜集、整理、計算與分析，并以此對采購活動進行衡量、評價、預測和管理，以實現集中采購價值最大化。另外，按照內控制度要求，會計部門在集中采購中還有監(jiān)督職能，但由于制度缺位和業(yè)務處理慣性，該項職能也沒有發(fā)揮到位。為更好貫徹落實新預算法，會計部門可以預算管理為抓手，理順與事權部門關系，明確“管”與“采”的權責范圍，加強監(jiān)督制約，不斷發(fā)揮內控機制作用。（二）充分發(fā)揮績效管理的職能。一是建立健全集中采購績效評價體系，以采購全過程為評價內容，從資金效率、行政效率、人員效率、規(guī)模效率、政策效率以及管理效率等多方面入手，擬制集中采購績效評價原則、制度、標準和程序，建立包括自我評估、上級評價、社會評估和專家評估等多項評估指標在內的評價體系。二是注重評價結果運用。將績效評價結果作為人員考核和預算項目排序的重要依據，充分發(fā)揮結果導向作用，激勵采購主體調整不適當的采購行為、健全采購機制、提高采購效率。（三）積極推進采購內容配置標準化建設。采購內容配置標準化是評估采購需求合理性的主要依據，也是實行強制集中采購和保證有關政策有效實施的重要手段。統(tǒng)一配置標準還可以整合購買資源，統(tǒng)一政策、合同，發(fā)揮集中規(guī)模優(yōu)勢，大大降低采購成本，政府采購較為完善的美國就采用了統(tǒng)一的配置標準。人民銀行應積極推進部門采購內容配置標準化建設，配置標準可因級別而異、因區(qū)域而異和因形勢變化而動態(tài)科學調整。 （四）以抓需求管理促進采購預算編制標準化科學化。一是建立動態(tài)需求管理機制。人民銀行各級需求管理部門應根據轄區(qū)現有資產存量和業(yè)務需求建立需求項目數據庫，并根據一定標準對需求項目進行排序，實時掌握需求動態(tài)，為編制采購預算打好基礎。二是編制科學合理的采購預算。以需求動態(tài)管理數據為支撐，通盤考慮預算額度配比，編制周期性集中采購項目預算；三是推進采購預算編制標準化建設。目前資產配置標準化建設正在探索建立中，已被列入集中采購目錄的資產在編制采購預算時，可根據其定制標準和價格，核準其具體預算金額，從而實