農(nóng)村合作基金會(huì).docx

溫鐵軍：農(nóng)村合作基金會(huì)的興衰史由于農(nóng)村合作基金會(huì)出現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)不清晰、管理不善、政府過(guò)多干預(yù)、缺少有效監(jiān)管、出現(xiàn)大面積的兌付風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題,1999年1月,全國(guó)2.1萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)級(jí)和2.4萬(wàn)個(gè)村級(jí)農(nóng)村合作基金會(huì),全部被取締,結(jié)束了農(nóng)村合作基金會(huì)在中國(guó)10年左右的存在歷史。以史為鑒,在我們倡導(dǎo)大膽扶持農(nóng)村資金互助組織發(fā)展的今天,我們刊發(fā)著名三農(nóng)問(wèn)題專家溫鐵軍這篇文章,以便讓讀者對(duì)農(nóng)村資金互助組織有更為深刻的了解。由于上個(gè)世紀(jì)90年代中期國(guó)家放開(kāi)了證券、期貨、房地產(chǎn)等三個(gè)投機(jī)性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而同時(shí)期全國(guó)范圍資金高度稀缺導(dǎo)致市場(chǎng)利率偏高。農(nóng)村合作基金會(huì)(主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以上)也發(fā)生了與其他金融機(jī)構(gòu)相類似、但卻并不更嚴(yán)重的問(wèn)題。于是，就在它發(fā)展到最高峰的1997年，上級(jí)做出了清理整頓、關(guān)閉合并農(nóng)村合作基金會(huì)的決定。隨后的19981999年，盡管問(wèn)題主要出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，但村級(jí)基金會(huì)也同樣落得被關(guān)閉的結(jié)局。整頓和關(guān)閉農(nóng)村合作基金會(huì)的決定在中央統(tǒng)一部署下很快得到了落實(shí)。同時(shí)也造成新的問(wèn)題：一方面在行政性關(guān)閉基金會(huì)突然中斷信用活動(dòng)、必然造成大規(guī)模呆壞賬的情況下，并沒(méi)有安排上級(jí)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，而各地盡管向中央舉債也根本無(wú)法滿足上千億兌付需要；因此引發(fā)基層鄉(xiāng)村政府組織大量負(fù)債，最終都轉(zhuǎn)化為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)，這實(shí)際上已經(jīng)類似于部分地方政府信用破產(chǎn)。另一方面農(nóng)村資金凈流出的問(wèn)題更加嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)資金要素因此極度稀缺，基層的民間借貸和高利貸重新大面積發(fā)生。農(nóng)村合作基金會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，絕不是偶然的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象(一)人民公社改制過(guò)程中數(shù)以千億的集體資產(chǎn)流失，各地于是按照中央要求對(duì)集體資產(chǎn)清理。通過(guò)建立基金會(huì)來(lái)實(shí)行“清財(cái)收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”，并且，由于當(dāng)時(shí)中央政策的肯定甚至鼓勵(lì)，在市場(chǎng)化程度不斷提高的條件下，農(nóng)村資金融通形式的多樣化和融通規(guī)模的逐步擴(kuò)大也是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。從1984年到1992年，中央連續(xù)對(duì)合作基金會(huì)表示政策支持，有效地減弱了來(lái)自正規(guī)金融組織出于維護(hù)壟斷利益和防止競(jìng)爭(zhēng)而制造的巨大阻力，為農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造了必不可少的政策環(huán)境。(二)隨著以家庭承包制為主要內(nèi)容的中國(guó)農(nóng)村改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，農(nóng)民收入提高，農(nóng)村的商品、貨幣關(guān)系得到強(qiáng)化。百萬(wàn)農(nóng)村社區(qū)集體和兩億多農(nóng)戶家庭變?yōu)檗r(nóng)村中最基本的財(cái)產(chǎn)主體和生產(chǎn)核算單位。迫于就業(yè)壓力，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，更多農(nóng)戶從事兼業(yè)生產(chǎn)，因此農(nóng)村有著強(qiáng)烈投資需求，出現(xiàn)了多元化的民間信用主體，對(duì)農(nóng)村金融體制改革產(chǎn)生了壓力，要求有相應(yīng)的靈活的資金融通機(jī)制和建立相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)。因此，農(nóng)村改革的市場(chǎng)化進(jìn)程，是農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展的前提。(三)改革后農(nóng)民收入水平較大幅度提高，特別是農(nóng)民人均現(xiàn)金收入的增長(zhǎng)，農(nóng)村內(nèi)部蘊(yùn)藏的金融資源總量的迅速擴(kuò)張。例如，1988年全國(guó)農(nóng)民人均純收入達(dá)到544.9元，比1980年的191.3元凈增353.6元。但進(jìn)入80年代后期，由于城市受經(jīng)濟(jì)蕭條影響需求下降導(dǎo)致農(nóng)業(yè)徘徊不前，比較效益相對(duì)下降，這在很大程度上抑制了農(nóng)民的投資意愿。因此，對(duì)絕大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主而其他投資渠道極為狹窄的一般農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，希望為自己手中有限的閑置資金找到一個(gè)既安全又能夠帶來(lái)更多收益的機(jī)會(huì)。這一時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)資金的需求增長(zhǎng)。盡管農(nóng)村內(nèi)部的資金供給與需求同時(shí)增長(zhǎng)，但國(guó)家壟斷的金融體制不可能適應(yīng)這種供需增長(zhǎng)的形勢(shì)，于是就有了農(nóng)村合作基金會(huì)的普遍發(fā)展。(四)以農(nóng)業(yè)銀行為主體的農(nóng)村金融體系(包括農(nóng)村信用社)，長(zhǎng)期保持著壟斷和封閉的運(yùn)行方式，其主要職能是從農(nóng)村吸收資金向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金支持不足。進(jìn)入八十年代，在農(nóng)戶成為基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位后，農(nóng)村信用社由過(guò)去主要面對(duì)數(shù)量較少的集體經(jīng)濟(jì)組織，轉(zhuǎn)為面對(duì)數(shù)量眾多的農(nóng)戶和其他經(jīng)濟(jì)主體。雖然進(jìn)行了國(guó)家金融體制的市場(chǎng)化改革，但越市場(chǎng)化越不適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散需求。一方面，國(guó)家不能打破國(guó)有銀行的壟斷地位，也不能根本改變我國(guó)金融領(lǐng)域單一的所有制。另一方面，農(nóng)行和信用社系統(tǒng)不僅受到國(guó)家信貸規(guī)模和結(jié)構(gòu)的嚴(yán)格控制，而且曾經(jīng)因大量資金沉淀于農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)，呆賬、壞賬比例較高，這就一度導(dǎo)致信用過(guò)度膨脹；加上其經(jīng)營(yíng)僵化，難以適應(yīng)和滿足農(nóng)村改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融的多元化需求。這些情況都為農(nóng)村合作基金會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展留下了較大的體制空間?；鶎愚r(nóng)村合作基金會(huì)誕生的主要內(nèi)在動(dòng)因上述四方面背景性因素的動(dòng)態(tài)變化，只是為農(nóng)村合作基金會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和創(chuàng)造了外部條件，而最初的直接的動(dòng)因則是為了強(qiáng)化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，保障農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全和增值。(一)重建集體積累機(jī)制，盤活用好集體資金。這是一些地區(qū)萌發(fā)農(nóng)村合作基金會(huì)的最原始動(dòng)因。在改變“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制時(shí)，由于沒(méi)有及時(shí)建立與村集體和農(nóng)戶兩級(jí)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的農(nóng)村積累和管理機(jī)制，使公社化時(shí)期留下的集體積累嚴(yán)重流失：第一，在原有集體財(cái)產(chǎn)的處理過(guò)程中，不少地方出現(xiàn)毀壞、貪污、浪費(fèi)現(xiàn)象。據(jù)估算，全國(guó)下放到戶的財(cái)產(chǎn)約貶值40%，而且有相當(dāng)部分折價(jià)款、社員個(gè)人或外單位的欠款沒(méi)有收回。據(jù)1987年清財(cái)后對(duì)26個(gè)省、市、區(qū)的不完全統(tǒng)計(jì)，有30萬(wàn)村社干部貪污、盜竊集體財(cái)產(chǎn)，貪污挪用金額達(dá)11.7億元。第二，由于一些地方集體資金管理混亂，使用不當(dāng)，不斷出現(xiàn)“前清后亂”、“邊清邊欠”的現(xiàn)象，使集體資金大量流失的情況進(jìn)一步惡化。一些地方鄉(xiāng)村干部行政干預(yù)，盲目上項(xiàng)目，造成農(nóng)村集體資金投向分散、混亂，資金周轉(zhuǎn)呆滯。種種情況引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，拒交承包款和集體提留的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，激化了農(nóng)村干群矛盾，影響了基層安定團(tuán)結(jié)。第三，農(nóng)村集體的大量積累資金存在信用社長(zhǎng)期不用，但是當(dāng)農(nóng)民生產(chǎn)資金短缺時(shí)，他們又得以較高的利息向農(nóng)行和信用社貸款，而且還經(jīng)常貸不到。農(nóng)民對(duì)此意見(jiàn)很大。面對(duì)上述問(wèn)題，一些地方在清理整頓村級(jí)集體財(cái)務(wù)的基礎(chǔ)上，把集體資金折股到戶建立合作基金會(huì)，進(jìn)而推行“村有鄉(xiāng)管”制度，在鄉(xiāng)村內(nèi)部開(kāi)展資金融通活動(dòng)。也有些地方把“以欠轉(zhuǎn)貸”與合作基金會(huì)業(yè)務(wù)結(jié)合起來(lái)，促進(jìn)了農(nóng)村集體回收欠款。農(nóng)村合作基金會(huì)的建立和運(yùn)行，對(duì)集體資金起到了管好用活的作用，既制止了集體資金的損失浪費(fèi)，又實(shí)現(xiàn)了集體積累的保本增值。(二)尋求新的農(nóng)業(yè)投入保障機(jī)制。在農(nóng)村改革過(guò)程中，家庭承包制的推行和農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的提高，引起了城市和鄉(xiāng)村、中央和地方利益關(guān)系的調(diào)整；而財(cái)政包干和投資體制的改革，客觀上又造成了農(nóng)業(yè)投入比例過(guò)低，并因而產(chǎn)生了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)民收入下降、地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加重、棄耕撂荒普遍發(fā)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力等綜合性問(wèn)題。在市場(chǎng)化進(jìn)程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、比較利益低下，社會(huì)資金很難向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，如果不按產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，農(nóng)業(yè)的生存與發(fā)展將失去保障。但是，中國(guó)改革的現(xiàn)實(shí)情況使得對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策層面上的宏觀調(diào)控比較困難。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，財(cái)政改為“包干”制，是在“利改稅”造成部門利益分野之后，政府內(nèi)部解決利益主體差別化矛盾的表現(xiàn)。財(cái)政包干通過(guò)劃分中央與地方的財(cái)政收支指標(biāo)，來(lái)明確二者的利益關(guān)系，但是并沒(méi)有明確二者對(duì)弱質(zhì)農(nóng)業(yè)予以保障的職責(zé)。更何況在我國(guó)基本完成了工業(yè)資本的原始積累后，工業(yè)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重成倍地高于農(nóng)業(yè)，因而政府財(cái)政非農(nóng)化有著不可忽視的利益背景。自從“利改稅”和“財(cái)政包干”之后，農(nóng)業(yè)投入占財(cái)政支出的比例大幅度下降，長(zhǎng)期在歷史最低比例上徘徊。第二，農(nóng)村集體積累能力減弱，對(duì)農(nóng)業(yè)的投入減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村集體提留占純收入的比重由1978年的16.7%降到1988年的10.2%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支農(nóng)資金也由19791983年5年的154億元降到19841988年的55億元。而對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大，加之比較利益低下，獲得15年或30年農(nóng)地承包權(quán)并不意味著增加投入，實(shí)際上農(nóng)戶投資行為已經(jīng)趨于非農(nóng)化。第三，為農(nóng)村金融主體的農(nóng)行和信用社，長(zhǎng)期以來(lái)一直是農(nóng)村貨幣資本流出農(nóng)業(yè)的主要渠道，流出量隨著農(nóng)民收入提高、存款增加而增加。尤其值得注意的利益矛盾是，80年代中期以來(lái)財(cái)政連年赤字，農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷補(bǔ)貼的包袱逐年被甩給流通部門，而流通部門又通過(guò)虧損掛賬的形式把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)行。這就造成了農(nóng)行逾期貸款過(guò)多。如我們1992年蹲點(diǎn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)大省安徽農(nóng)行不正常資金占其貸款余額的38%，因此導(dǎo)致銀行信用過(guò)度膨脹。1992年以后，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)既然以“市場(chǎng)化改革”為目標(biāo)，必然追逐資金利潤(rùn)率，也越來(lái)越傾向于按比較利益和風(fēng)險(xiǎn)回避原則，逐步避開(kāi)成本高、利益低、風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)業(yè)。這樣一來(lái)，即使中央政策本身有著良好的愿望，要求增加農(nóng)業(yè)投入，但是現(xiàn)有的行社體制及其自身存在的問(wèn)題也使得政策缺乏可操作性。總之，國(guó)家宏觀調(diào)控的困難，使得在客觀上需要一個(gè)新的農(nóng)業(yè)投入保障機(jī)制來(lái)增加對(duì)農(nóng)業(yè)的資金投入。(三)彌補(bǔ)行社的信貸“真空”，抑制民間高利貸。農(nóng)村恢復(fù)戶營(yíng)經(jīng)濟(jì)之后，農(nóng)行信用社仍然以集體為單位建立銀行賬戶，一直不把農(nóng)戶作為信貸對(duì)象。此外，受國(guó)家信貸規(guī)模和結(jié)構(gòu)的嚴(yán)格控制，農(nóng)業(yè)銀行和信用社事實(shí)上無(wú)法滿足2億多農(nóng)戶及各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體千變?nèi)f化的小額貸款業(yè)務(wù)。無(wú)法在農(nóng)行信用社取得貸款的農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)主體只能私自借貸，民間金融市場(chǎng)和高利貸一直客觀存在，這造成了農(nóng)村金融秩序的某種混亂，個(gè)別地方“抬會(huì)”、“搖會(huì)”垮臺(tái)甚至危及安定團(tuán)結(jié)。而建立在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的合作基金會(huì)，一方面填補(bǔ)了基層農(nóng)村金融體制斷層，其業(yè)務(wù)主要面向小農(nóng)戶從事行社業(yè)務(wù)不經(jīng)濟(jì)的小額信貸服務(wù)，能夠以靈活的金融活動(dòng)來(lái)彌補(bǔ)行社之不足。另一方面，從近些年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，只有在那些農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展較好的地方，高利貸才得以被抑制。地方政府和農(nóng)業(yè)行政主管部門左右了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展上個(gè)世紀(jì)八十年代中后期以后，各級(jí)地方政府面臨兩方面新的情況：一是國(guó)家對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了重大調(diào)整，改變了傳統(tǒng)的財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支方式，實(shí)行多種形式的財(cái)政分級(jí)包干體制，結(jié)果令地方政府支配自有財(cái)力的權(quán)限擴(kuò)大，通過(guò)增大投資強(qiáng)化自身財(cái)政實(shí)力的內(nèi)在沖動(dòng)強(qiáng)烈；二是在銀行企業(yè)化改革逐步推行的過(guò)程中，地方政府對(duì)農(nóng)村正規(guī)金融組織的運(yùn)行過(guò)程的影響力不斷減弱，對(duì)區(qū)域內(nèi)部資金的外流和農(nóng)業(yè)資金的非農(nóng)化缺乏調(diào)控能力。因此，在資金供需缺口日趨拉大的條件下，地方政府對(duì)建立與自身關(guān)系更為密切的區(qū)域性非銀行金融組織表現(xiàn)出極大的熱情，希望通過(guò)有效的融資活動(dòng)增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融資源的控制力，緩解本地區(qū)的資金短缺。在中國(guó)，農(nóng)業(yè)行政管理部門是一個(gè)體系完整、上下貫通的組織系統(tǒng)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)進(jìn)行政策指導(dǎo)和事業(yè)服務(wù)，負(fù)有監(jiān)管農(nóng)村集體財(cái)務(wù)、保障農(nóng)村集體資金安全的基本職責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，擔(dān)負(fù)清理整頓農(nóng)村財(cái)務(wù)的繁重任務(wù)，耗費(fèi)了大量的人力物力。他們主要依靠行政手段，用運(yùn)動(dòng)式的清理方式，注定了無(wú)法走出“前清后亂”、“越清越亂”的怪圈。因此探索新的集體資產(chǎn)管理辦法，以建立制度規(guī)范的方式防止集體資金流失，是農(nóng)業(yè)行政管理部門自上而下的強(qiáng)烈愿望。不能忽視的是，在地方財(cái)政拮據(jù)條件下，主要依靠財(cái)政資金供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)行政管理隊(duì)伍大多處于“有錢養(yǎng)兵，無(wú)錢打仗”的窘境中，工作條件差、收入水平低的情況極為普遍。盡管付出了很大努力監(jiān)管數(shù)量可觀的農(nóng)村新、老資金積累，但其自身卻始終無(wú)法從中獲得直接或間接的受益，只有管理權(quán)而沒(méi)有獲益權(quán)。因此，農(nóng)村特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政管理部門對(duì)把集體資金從“死錢變活錢”，在融通中實(shí)現(xiàn)資金增值，并從中得到管理收益有著濃厚的興趣和極高的熱情。 農(nóng)村合作基金會(huì)，是社區(qū)內(nèi)為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村服務(wù)的資金互助組織，不是金融機(jī)構(gòu)。 徽標(biāo)農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)制定有關(guān)的政策法規(guī)，指導(dǎo)農(nóng)村合作基金會(huì)的管理和發(fā)展。地方農(nóng)業(yè)行政部門