中小企業(yè)信用擔保體系制度(doc 40頁).doc

中小企業(yè)信用擔保體系的制度性缺陷及其制度創(chuàng)新摘要：我國中小企業(yè)信用擔保體系已經(jīng)初步具備行業(yè)規(guī)模，它對我國中小企業(yè)的發(fā)展壯大也起到了積 極作用。但是現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系在結(jié)構(gòu)、經(jīng)營和功能上的三重制度性缺陷，我們在分析上述缺陷的成因的基礎(chǔ)上，提出保持該體系可持續(xù)發(fā)展的根本途徑在于中小企業(yè)信用擔保體系及其上下游環(huán)節(jié)兩個層面上的制度創(chuàng)新。 關(guān)鍵詞：中小企業(yè) ； 中小企業(yè)信用擔保體系； 制度創(chuàng)新 Abstract：Our credit guarantee systems for SMEs have formed basic scale and have produced beneficial effects on the SMEs development，but there are three defects in structure, operation and function of existing guarantee systems for SMEs。We analyze the reasons why the above defaults exist ，and point out that the radical way to keep sustainable development of the whole systems is such institutional innovations including SMEs credit guarantee system and its upper and down flows. Key words: Small-sized and Medium-sized Enterprises (SMEs) Guarantee Systems for SMEs Institutional Innovation 一 、我國中小企業(yè)信用擔保體系的發(fā)展歷程 據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委統(tǒng)建立中小企業(yè)信用擔保體系是世界各國扶持中小企業(yè)發(fā)展的通行做法，截至目前，全世界已有48%的國家和地區(qū)建立了中小企業(yè)信用擔保體系。因為每個國家和地區(qū)的國情、區(qū)情不同，所以其中小企業(yè)信用擔保體系的運作方式也多種多樣。從運作主體來看，既有政府部門，也有協(xié)會，公司，保證基金和專門銀行。從擔保目的來看，既有政策扶持型，也有社會互助型或者二者的混合型。從資金運作方式來看，既有以實有資金作為保證的事前保證，也有以事前承諾作為保證的事后補償。從運作效果來看中小企業(yè)信用擔保體系的運作效果因發(fā)達國家和發(fā)展我國家的不同而存在差異。發(fā)達國家的中小企業(yè)信用擔保體系因為其市場體制的完善、金融體系的發(fā)達、建立和發(fā)展時間的長久而效果明顯，而發(fā)展我國家由于其在信用制度、市場體制、金融體系等多方面的落后，加上中小企業(yè)信用擔保體系建立和發(fā)展的時間有限，所以發(fā)展我國家中小企業(yè)信用擔保的活動能力遠遜于發(fā)達國家，整體效果也不是很顯著。 中小企業(yè)是我國國民經(jīng)濟不可缺少的一個重要組成部分。我國從1992年開始探索建立中小企業(yè)信用擔保體系，之后經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：1.探索起步階段（1992年起）。在此期間先后在重慶和上海等地產(chǎn)生了私營中小企業(yè)互助擔?；饡Ｔ趶V東和四川等地開始出現(xiàn)以中小企業(yè)為主要服務(wù)對象的地方性商業(yè)擔保公司。交通銀行上海楊浦支行與區(qū)政府和街區(qū)企業(yè)合作成立了擔保基金。2.積極推動階段（1998年起）。浙江、福建、云南和貴州等省的一些市縣開始探索組建以私營企業(yè)為服務(wù)對象的中小企業(yè)貸款擔?；鸹蛑行摹ｊ兾?、廣東、湖北與北京等地開始出現(xiàn)科技、建筑等專業(yè)性擔保機構(gòu)。上海、北京等地開始進行政府財政部門與商業(yè)擔保公司合作的試點工作，即財政部門對銀行作出承諾并負責推薦中小企業(yè)，商業(yè)擔保公司負責辦理具體擔保手續(xù)。3.規(guī)范試點階段（1999年起）。根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的要求，國家經(jīng)貿(mào)委在廣泛征求社會有關(guān)各界的意見、總結(jié)各地試點情況，并吸收日本、加拿大和美國等國家實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，于1999年6月14日發(fā)布關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點的指導(dǎo)意見(國經(jīng)貿(mào)中小企1999540號，以下簡稱指導(dǎo)意見)。隨后，國家經(jīng)貿(mào)委著力在全國各地貫徹實施該指導(dǎo)意見，河南、山東、寧夏、吉林、天津等地政府陸續(xù)下發(fā)地方性中小企業(yè)信用擔保體系試點指導(dǎo)意見并組建相應(yīng)機構(gòu)。深圳等地開始出現(xiàn)信用擔保、商業(yè)擔保、互助擔保等擔保機構(gòu)相互配合、協(xié)調(diào)發(fā)展的好局面。4.體系完善階段（2000年起）。2000年8月24日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于鼓勵和促進中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見，決定加快建立信用擔保體系，建立和完善擔保機構(gòu)的準入制度、資金資助制度、信用評估和風險控制制度、行業(yè)協(xié)調(diào)制度與自律制度。自此，我國中小企業(yè)信用擔保的發(fā)展開始進入制度建設(shè)、組建國家信用再擔保機構(gòu)和完善體系建設(shè)的階段。 據(jù)我國人民銀行2003年3月的調(diào)查，截至2002年底，我國共建立擔保機構(gòu)848家，主要有政策性、互助性和商業(yè)性擔保機構(gòu)三種類型。2002年末，我國擔保機構(gòu)可運用的擔保資金總額為242億元，其中注冊資金為184億元。2002年共為28717家中小企業(yè)提供了51983筆貸款擔保服務(wù)，累計擔保金額598.2億元1。中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)遍布全國30個省、區(qū)、市的200個地、市、州、盟，其中有18個省、自治區(qū)、直轄市已初步形成了省（區(qū)）、市兩級中小企業(yè)信用擔保體系2?？梢哉f我國的擔保業(yè)已初步形成行業(yè)規(guī)模，并且呈現(xiàn)出三種趨勢，即：資金來源多元化，擔保機構(gòu)性質(zhì)和組織形式多樣化，出現(xiàn)擔保品種多樣化和機構(gòu)多功能化的苗頭（呂微，2002）。中小企業(yè)信用擔保體系的快速發(fā)展，對提升中小企業(yè)的信用能力和解決其信貸缺口問題發(fā)揮了重要作用。但是，另一方面，擔保體系的總體運行效果不佳。從2001年進入試點范圍的200多家擔保機構(gòu)的運作情況來看，雖然已籌集擔保資金約100億元，可為中小企業(yè)提供500億元至800億元的擔保支持，但迄今為止僅擔保了不到100億元。2002年，整個擔保機構(gòu)擔保資金總額和擔保貸款之比不足1:2.5。 目前，我國中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)已由初期的三種（第一、二、三種）增為四種組建模式。第一種方式：社會化組建，市場公開操作。這種方式是以企業(yè)、個人出資為主組建信用擔保結(jié)構(gòu)。其優(yōu)點在于產(chǎn)權(quán)明晰，職責明確，市場化運作，經(jīng)營效率高，以盈利為目的。然而，由于當前的社會信用體系還很不完善，擔保風險太高而盈利性較差，因此市場投資主體積極性不高，難以擴大擔保規(guī)模。第二種方式：政府組建，政府直接操作。這種方式是以政府財政預(yù)算撥款組建信用擔保結(jié)構(gòu)，其優(yōu)點是資金來源有保證，以政府信用為后盾。但這種由政府部門負責的擔保行為往往失去經(jīng)濟特征，而代之以濃厚的行政色彩，排斥市場機制，有悖于政企分開的改革原則。例如，浙江省舟山市于1998年8月由政府全額出資組建的舟山市信用擔保公司，董事長由市委秘書長兼任，總經(jīng)理由市財政局局長兼任，擔保業(yè)務(wù)完全由政府直接操作，結(jié)果在成立后不到一年時間里就套牢1.2億元，不但喪失了繼續(xù)經(jīng)營的能力，還導(dǎo)致國有資本的流失。第三種方式：政府組建，市場公開操作。這種方式是以政府出資為主，市場出資為輔組建信用擔保機構(gòu)，具有獨立法人資格。其優(yōu)點是既能發(fā)揮政府資金的“乘數(shù)效應(yīng)”，又能利用市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，更好地配置資金資源；既能避免政府過度干預(yù)，又能實現(xiàn)擔保結(jié)構(gòu)責、權(quán)、利的統(tǒng)一，保持持續(xù)發(fā)展的動力。第四種方式：混合組建，市場公開操作。這種方式是以政府和其他商業(yè)性擔保公司作為主要的共同出資人，同時吸收其他市場主體投資組建獨立于政府之外的信用擔保結(jié)構(gòu)。其優(yōu)點是：對政策性擔保和商業(yè)性擔保的優(yōu)點兼而有之，能以此之長補彼之短。政府出資部門（多為財政局）先對銀行在有擔保的條件下有意貸款的中小企業(yè)進行審查后，將合格者推薦給商業(yè)擔保公司，由商業(yè)擔保公司最終決定是否給予擔保。顯然，這種組建方式基本符合委托-代理模型，責、權(quán)、利明確，能使國家與地方產(chǎn)業(yè)政策的貫徹建立在市場行為的基礎(chǔ)上，抑制某些政府工作人員的“尋租”行為，更有效的發(fā)揮擔保結(jié)構(gòu)的“杠桿作用”，使更多的中小企業(yè)受益。由以上分析可見，基于我國政府財政力量不夠充實，信用、法制建設(shè)尚不夠健全的國情，第三種、第四種組建方式是值得我們大力提倡和發(fā)展的。 本文旨在從政治經(jīng)濟學(xué)的層面上考察現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系在結(jié)構(gòu)、經(jīng)營和功能上的三重缺陷，再在此基礎(chǔ)上探索其主要成因，進而思考彌補三重缺陷的途徑，尋求擴大行業(yè)規(guī)模和提高行業(yè)績效、保持中小企業(yè)信用擔保體系可持續(xù)發(fā)展的良方。二 、我國中小企業(yè)信用擔保體系的三重制度性缺陷 從政治經(jīng)濟學(xué)的層面來看，我國中小企業(yè)信用擔保體系目前在結(jié)構(gòu)、經(jīng)營和功能上存在三重缺陷。結(jié)構(gòu)性缺陷是指政府的財政性擔保處于絕對主導(dǎo)地位，民間資本型的商業(yè)擔保和互助擔保所占份額很低。經(jīng)營性缺陷主要體現(xiàn)為四個方面的缺乏，即資金補償機制、風險分散機制、擔保品種和擔保人才的缺乏。功能性缺陷與結(jié)構(gòu)性和經(jīng)營性缺陷有著密切關(guān)系結(jié)構(gòu)性缺陷形成了宏觀意義上的功能性缺陷，經(jīng)營性缺陷則構(gòu)成了微觀意義上的功能性缺陷。結(jié)構(gòu)性缺陷是立足于宏觀層面上的考察，經(jīng)營性缺陷則是基于微觀層面的考察，而功能性缺陷既包括宏觀層面上的考察，也包括微觀層面上的考察。 （一）結(jié)構(gòu)性缺陷 中小企業(yè)信用擔保體系的結(jié)構(gòu)性缺陷主要表現(xiàn)在：在機構(gòu)數(shù)量和擔保貸款金額上，政府擔保的份額過高，民間資本型擔保（包括互助擔保和商業(yè)擔保）的比重嚴重不足。截至2002年底，我國建立的擔保機構(gòu)有848家，其中，政策性擔保機構(gòu)高達614家，占72.4。在2001年100億元左右的總擔保金額中，政府擔保資金為66億元。由此可以判斷出政府擔保貸款在中小企業(yè)貸款總額中所占的比重也是很高的，這也說明了財政出資的政府擔保在整個體系中處于絕對主導(dǎo)地位。中小企業(yè)信用擔保說到底是一種市場現(xiàn)象，因為它主要是由中小企業(yè)的金融困難所引起的，而金融困難的原因主要包括信息不對稱和道德風險，中小企業(yè)高比率的倒閉和違約，抵押和擔保中的問題，金融業(yè)的整合和貸款緊縮，利率和收費規(guī)定的影響（楊思群，2001）。在市場經(jīng)濟體制下，政府是作為一個宏觀調(diào)控者和社會管理者而存在和運轉(zhuǎn)的，它在市場上的職能在于監(jiān)管市場、制定市場規(guī)則和維護市場秩序。顯然，政府并不具有解決市場問題的立憲依據(jù)和能力。而且，中小企業(yè)貸款缺口作為一種市場現(xiàn)象，市場本身有機制、動因和能力來解決它，即由民間資本在中小企業(yè)貸款市場上提供貸款擔保。事實上，由于中小企業(yè)量多面廣，貸款需求具有明顯的個性化，新陳代謝速度較快，每年新增的企業(yè)戶數(shù)很多，因此政府根本不可能在完成宏觀調(diào)控和社會管理職能之后還有足夠的財力在中小企業(yè)擔保體系中起主導(dǎo)性作用。所以，中小企業(yè)信用擔保體系過分依賴于政府擔保，既無必要，也不可能。 （二）經(jīng)營性缺陷 中小企業(yè)信用擔保體系的經(jīng)營性缺陷主要體現(xiàn)在四個方面的缺乏，即資金補償機制、風險分散機制、擔保品種和擔保人才的缺乏。此外，很多通過政策性出資建立的政府擔保機構(gòu)沒有實行企業(yè)化運作和市場化經(jīng)營，行政干預(yù)仍然突出。一些地方政府根據(jù)“誰投資，誰決策”的市場原則，認為政府在擔保項目上有表決權(quán)，所以領(lǐng)導(dǎo)定項目的情況并不少見。也有一些地方領(lǐng)導(dǎo)利用這種政府對中小企業(yè)的信用擔保進行“設(shè)租”或“尋租”，或是把政府對中小企業(yè)的信用擔保這種長期行為短期化和政治化。 1. 缺乏資金補償機制。政府擔保機構(gòu)的資金來源以各級地方政府財政資金和資產(chǎn)劃入為主，擔保費收入為輔。但地方財政資金和資產(chǎn)劃入大部分都是一次性的，規(guī)模又小。政府擔保機構(gòu)不以盈利為主要目標，收取的擔保費也很低。由此可見，政府擔保機構(gòu)缺乏資金補償機制。這也是為什么政府擔保機構(gòu)雖然數(shù)量很多，但是銀行就是不敢發(fā)放太多中小企業(yè)擔保貸款的主要原因之一。商業(yè)性擔保機構(gòu)資本實力也較小，同樣缺乏資金補償機制。大多數(shù)商業(yè)性擔保機構(gòu)把高擔保費作為資金補償來源，部分擔保機構(gòu)按同期銀行貸款利率的一半收取擔保費，一些機構(gòu)的擔保費比這更高。而在國際上大多數(shù)國家的擔保費一般為1%左右，法國為0.6%，我國臺灣地區(qū)和香港特區(qū)僅為0.5%左右。 2. 缺乏有效的風險分散機制。從當前我國商業(yè)性擔保業(yè)務(wù)開展情況來看，商業(yè)性信用擔保對承擔的中小企業(yè)融資擔保業(yè)務(wù)要承擔100%的風險。與其合作的商業(yè)銀行不承擔任何風險商業(yè)銀行與信用擔保機構(gòu)的風險、利益不對稱，使得信用擔保機構(gòu)與商業(yè)銀行合作支持的中小企業(yè)項目一旦形成不良貸款，由信用擔保機構(gòu)追索債權(quán)，出現(xiàn)的風險信用由擔保機構(gòu)承擔。因此，商業(yè)性擔保機構(gòu)對中小企業(yè)融資業(yè)務(wù)的擔保，必須追求100%的安全，業(yè)務(wù)范圍狹窄，使大多數(shù)中小企業(yè)仍然得不到融資支持。而在國際上，擔保機構(gòu)一般只承擔80的貸款責任，詳見表1。在我國，擔保機構(gòu)不僅集中了過多的貸款風險，而且它們極其缺乏風險分散機制。因此，絕大多數(shù)擔保機構(gòu)，尤其是商業(yè)擔保機構(gòu)，都是尋求反擔保條款來分散風險，或者是提高擔保收費轉(zhuǎn)移風險。而事實上，中小企業(yè)的貸款之所以需要專門的擔保機構(gòu)，就在于它們自身信用低，既沒有合格的擔保品，也很難找到非金融中介的擔保人。擔保機構(gòu)過多的反擔保要求不僅使得擔保機構(gòu)不能幫助解決中小企業(yè)的貸款難問題，而且還使得中小企業(yè)向擔保機構(gòu)提出的擔保申請變得多余，也徹底違背了設(shè)立中小企業(yè)擔保體系的宗旨。3. 嚴重缺乏擔保方面的專業(yè)人才。擔保業(yè)是一項高度專業(yè)化的行業(yè)，其業(yè)務(wù)人員不僅需要金融、財務(wù)、擔保等方面的知識，還要高度熟悉企業(yè)每個環(huán)節(jié)的運作情況。目前各地的擔保機構(gòu)人員大多數(shù)由政府機關(guān)人員組成，專業(yè)素質(zhì)不能完全適應(yīng)擔保業(yè)的需要。如某市的擔保機構(gòu)，在編人員15 人，實際從事?lián)I(yè)務(wù)的只有1名注冊會計師。這種情況在當前國內(nèi)擔保機構(gòu)中帶有一定的普遍性。近兩年擔保機構(gòu)的迅速擴張使得本來就稀缺的擔保人才更加短缺。一些地方政府出資的擔保機構(gòu)往往是由不熟悉擔保業(yè)務(wù)的政府官員擔任，但是政府擔保機構(gòu)卻只有在專家的經(jīng)營管理下實行市場化和企業(yè)化運作才能實現(xiàn)保本或微利經(jīng)營，達到不以盈利為最終目標的政策性目的。民間資本型擔保機構(gòu)目前業(yè)務(wù)開展緩慢的原因之一也是缺乏專業(yè)人才的管理和運作。而且，在專業(yè)人才缺乏的同時，我國目前還沒有擔保從業(yè)資格準入制度和失信懲戒機制也造成了現(xiàn)有從業(yè)人員能力和素質(zhì)的欠缺。4. 擔保品種貧乏，期限集中于短期。目前我國多數(shù)擔保貸款的期限都在6個月以內(nèi)，最長不超過一年。擔保品種基本上局限于流動資金，鮮有設(shè)備、技術(shù)改造之類的長期貸款擔保。在國際上，多數(shù)國家都是對中小企業(yè)的長期銀行貸款提供擔保，所以擔保期限較長，一般都在2年以上。最長的是美國，其擔保期限長達17年。擔保品種也很豐富，包括創(chuàng)業(yè)貸款、票據(jù)貼現(xiàn)、科技開發(fā)貸款、設(shè)備貸款和技術(shù)改造貸款等。例如，在日本山形縣信用擔保協(xié)會提供的擔保中，70%的無抵押要求，用于設(shè)備資金擔保的比例為58%，3到10年以上的擔保金額比重高達61%3。（三）功能性缺陷信用擔保體系的結(jié)構(gòu)性和經(jīng)營性缺陷最終都會體現(xiàn)在功能性缺陷上。結(jié)構(gòu)性缺陷帶來的功能性缺陷集中體現(xiàn)在宏觀層面。過去，我國國有大中型企業(yè)因為可以直接利用國家信用而將銀行貸款這種外源性融資演變成了內(nèi)源性融資。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，我國已逐漸糾正這種錯誤現(xiàn)象，把國有大中型企業(yè)的貸款融資與其資產(chǎn)信用掛鉤。如果現(xiàn)在又把政府信用過多地用在中小企業(yè)上，相當于是走向另一個極端。這將與允許國有大企業(yè)過度地利用國家信用一樣，造成政府財政負擔加重，政府風險放大，市場管理風險功能弱化。政府擔保的中小企業(yè)貸款越多，既意味著政府撥出的財政資金越多，政府負擔加重，也意味著政府支出的信用越多，承擔的中小企業(yè)貸款風險越多。同時，市場本身具有管理和分散風險的卓越功能，中小企業(yè)貸款風險本來就是市場現(xiàn)象，政府擔保的主導(dǎo)地位表明政府承擔了過多本來可由市場管理和分散的風險，必然導(dǎo)致市場管理和分散風險的功能弱化。同時這也意味著政府分散了資源，忽視了在市場秩序、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)。經(jīng)營性制度缺損帶來的功能性制度缺損主要體現(xiàn)在微觀層面?，F(xiàn)存的經(jīng)營性制度缺陷限制了擔保貸款的市場需求，加劇了貸款擔保的道德風險和逆向選擇，從而影響了現(xiàn)有中小企業(yè)信用擔保體系的績效和可持續(xù)發(fā)展。此外，結(jié)構(gòu)性缺陷也帶來了微觀上的弊端。過多的政府擔保將會誘發(fā)中小企業(yè)的機會主義行為，增加道德風險，容易使中小企業(yè)加重對政府的依賴性。尤其是在我國很多企業(yè)的約束機制尚未真正形成的時候，這一問題更加容易產(chǎn)生。此外，政府擔保機構(gòu)在整個體系中居支配地位嚴重影響到信用擔保體系功能的發(fā)揮，降低了該體系的效率水平。如前文所述，2002年末，我國擔保機構(gòu)可運用的擔保資金總額為242億元，全年累計擔保金額598.2億元，僅為可運用擔保資金總額的2.5倍，大大低于國際上普遍放大10倍的水平，沒有起到應(yīng)有的放大作用4。中小企業(yè)信用擔保體系功能的正常發(fā)揮和效率的提高在很大程度上有待于民間資本型擔保機構(gòu)的崛起，尤其是隨著我國經(jīng)濟市場化程度的提高，商業(yè)性擔保機構(gòu)的優(yōu)勢將不斷凸現(xiàn)。三、中小企業(yè)信用擔保體系缺陷的成因分析 （一）在政府包干下形成的信用擔保體系與市場存在多方面的隔閡 從體系安排來說，風險分散主體單一，形式僵硬；從產(chǎn)權(quán)形成來說，財政投入比例過高，對民間資本視而不見；從市場格局來說，人為阻斷競爭形成，各地擔保機構(gòu)以鄰為壑；從激勵機制來說，投資回報不相適應(yīng)，政績觀遠遠強于獲利沖動。更有甚者，這些還只是浮在水面上的冰山。信用擔保機構(gòu)從某種意義上來說，和銀行一樣背負著信用創(chuàng)造的使命，因此，安全性對于信用擔保機構(gòu)來說顯得尤為重要。我們經(jīng)常說，公司治理究其源要靠制度來保證。但制度又是一個非常寬泛的概念。我們完全可以相信，經(jīng)過一定時間的發(fā)展，任何一家擔保機構(gòu)都會有完備的業(yè)務(wù)規(guī)范和流程，有自成體系的人事生成制度和激勵機制。但是，當這一切都置身在一個失調(diào)的產(chǎn)權(quán)安排和生成模式下的時候，對于它的預(yù)期顯然就不容樂觀了。我們從三個方面來看這個問題。第一，參照貝克爾斯蒂格勒模型，我們可以獲知，代理人道德風險發(fā)生概率的大小取決于他的任期、對未來收益的貼現(xiàn)率、被發(fā)現(xiàn)的概率等諸多因素。行政任命的不確定性，對未來預(yù)期的不可知，以及政策性負擔所產(chǎn)生的道德風險的屏蔽，無不使得政策性擔保機構(gòu)的經(jīng)營水平更多地依賴于經(jīng)理人的良知而非硬性的約束。我們國家在這方面的教訓(xùn)不可謂不深刻，國有銀行的情況就是很明顯的例子。第二，國有產(chǎn)權(quán)下的這種政策性、行政性的擔保機構(gòu)少有能做到“自主經(jīng)營，自負盈虧”者。在高風險的中小企業(yè)信用擔保行業(yè)中，如果整個行業(yè)大多數(shù)經(jīng)營者日常經(jīng)營上的決策不是出于職業(yè)化的分析和對利潤的追求，而是為了社會效益，那么整個行業(yè)的危險性可想而知。第三，財政性擔保機構(gòu)在財事和人事上無法對出資股東政府保持獨立性，所以即使財政性擔保機構(gòu)依據(jù)市場規(guī)律運作，但是在它們的經(jīng)營管理過程中幾乎還是很難避免來自政府的行政干擾。而政府雖是出資人，但就業(yè)和安定等因素作為政績構(gòu)成了政府領(lǐng)導(dǎo)的收益函數(shù)，所以政府領(lǐng)導(dǎo)人具有了利用擔保機構(gòu)來實現(xiàn)自己收益函數(shù)的最大化的動機和條件。有些地方甚至出現(xiàn)了擔保范圍的無限擴大化傾向，政策性成了福利性，政策性擔保成了地方政府幫助下屬虧損企業(yè)套取銀行貸款的工具或招商引資的誘餌。 （二）中小企業(yè)信用擔保體系上下游環(huán)節(jié)的支持軟弱乏力 中小企業(yè)信用擔保體系的上游環(huán)節(jié)是指中小企業(yè)，下游環(huán)節(jié)則是以銀行為代表的貸款金融機構(gòu)。中小企業(yè)信用擔保體系介于中小企業(yè)和銀行之間，它的功能是信用擔保，而信用擔保的本質(zhì)是一種把信譽證明和資產(chǎn)責任證明結(jié)合在一起的中介服務(wù)活動。中小企業(yè)在申請銀行貸款時，或者銀行在受理中小企業(yè)貸款時，向中小企業(yè)擔保機構(gòu)提出信用保證申請。擔保機構(gòu)對中小企業(yè)的擔?？梢蕴岣咂髽I(yè)的資信水平，降低貸款成本，增加貸款數(shù)量或者延長貸款期限。而擔保機構(gòu)對銀行的貸款擔保則可以增加銀行對貸款的中小企業(yè)的信任，分散和降低銀行的貸款風險，增加銀行貸款資產(chǎn)的安全性。中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)上述功能的正常發(fā)揮顯然需要上下游環(huán)節(jié)的支持和配合，即上游環(huán)節(jié)的中小企業(yè)需要有一種信號傳遞，減低擔保機構(gòu)擔保和銀行貸款的鑒別成本，增加擔保機構(gòu)和銀行貸款的信任，而這種信號傳遞最有效最實用的形式就是中小企業(yè)信用系統(tǒng)。同樣，在下游環(huán)節(jié)的銀行中，需要有銀行機構(gòu)具有足夠的意愿來經(jīng)營和開拓中小企業(yè)貸款市場，為中小企業(yè)的信貸融資提供服務(wù)。 而我國的實際情況卻是，處于中間環(huán)節(jié)的中小企業(yè)信用擔保體系發(fā)展迅速，已經(jīng)初具規(guī)模，但處于兩端的中小企業(yè)信用體系和銀行體系卻發(fā)展極其緩慢，滯后于中小企業(yè)信用擔保體系的發(fā)展。這表現(xiàn)在：第一，中小企業(yè)信用體系建設(shè)十分落后，很多地方甚至處于空白狀態(tài)。全國沒有形成統(tǒng)一、共享的以企業(yè)（當然包括中小企業(yè)）的信用征集、登記、評估和發(fā)布為主要內(nèi)容的信用系統(tǒng)。相當多的企業(yè)沒有信用記錄，即使有一些企業(yè)有，也只是由某些經(jīng)營較為規(guī)范的銀行出于降低貸款風險的目的而在其內(nèi)部為企業(yè)建立的信用記錄。而且，有很多企業(yè)還存在信用信息失真、信用行為混亂等破壞信用建設(shè)的事情。由此可見，信用擔保機構(gòu)很難從自身之外的任何機構(gòu)得到中小企業(yè)的有關(guān)信用信息，而由于社會分工的局限，信用擔保機構(gòu)自身又不可能建立一套獨立的中小企業(yè)信用系統(tǒng)。缺乏信用信息，擔保機構(gòu)為中小企業(yè)貸款提供擔保的風險和成本就大為上升。而且，作為市場必要條件之一的信用信息的缺乏所導(dǎo)致的擔保風險難以量化，使得無法計算擔保價格的風險溢價，最終造成了中小企業(yè)擔保市場不存在市場均衡價格。缺少市場均衡價格的后果是使資本在擔保市場的進出缺乏調(diào)節(jié)杠桿。第二，銀行體系為中小企業(yè)提供融資服務(wù)的意愿不足。由于中小企業(yè)貸款具有需要急、頻率高、單項貸款金額少、風險大和成本高的特點，銀行出于“安全性，流動性和盈利性”的考慮，再加上整個銀行業(yè)的經(jīng)營模式具有高同質(zhì)性，因此目前我國的大多數(shù)銀行，包括中小銀行，為中小企業(yè)提供貸款的意愿不足。尤其是大銀行，更愿意為大中型企業(yè)提供融資服務(wù)。Banerjee等（1994）提出，中小金融機構(gòu)因為和中小企業(yè)間的“長期互動”和“共同監(jiān)督”而擁有為其提供服務(wù)的信息優(yōu)勢5。然而，在我國，由于長期以來嚴格禁止任何形式的民間融資行為和商業(yè)信用，因而割裂了中小金融機構(gòu)與中小企業(yè)的密切關(guān)系（黃智鋒，歐陽令南，2002）?，F(xiàn)在，我國的銀行市場為四大國有商業(yè)銀行所高度壟斷，其資產(chǎn)集中率高達80%以上，存款、貸款和機構(gòu)的集中率也都在70%以上（郭建偉，2002）。因此，在這種為大型金融機構(gòu)所高度壟斷的銀行業(yè)結(jié)構(gòu)下，大型金融機構(gòu)幾乎是天然地就不愿為中小企業(yè)提供貸款。而發(fā)展時間較短的我國中小金融機構(gòu)與中小企業(yè)的關(guān)系也并不密切，加之顧及自身風險，它們對中小企業(yè)也實行了嚴格的信貸配給。與此同時，目前的中小企業(yè)擔保體系主要是由政府強勢主導(dǎo)所建立的，政府的財政性擔保在整個體系中占據(jù)了主導(dǎo)地位。所以，中小企業(yè)擔保機構(gòu)在與銀行的貸款擔保博弈中處于弱勢地位，最終甚至100%地承擔銀行貸款風險的情況就很容易出現(xiàn)了。 總之，由于中小企業(yè)信用系統(tǒng)、中小企業(yè)信用擔保體系和銀行體系三者之間的發(fā)展程度嚴重脫節(jié)，處于上下游的中小企業(yè)信用系統(tǒng)和銀行系統(tǒng)的發(fā)展遠遠滯后于中間環(huán)節(jié)的中小企業(yè)信用擔保體系的發(fā)展，因此，上下游環(huán)節(jié)對中間環(huán)節(jié)的支持和配合軟弱乏力，從而導(dǎo)致中間環(huán)節(jié)在整個中小企業(yè)貸款系統(tǒng)中的正常功能無法得到有效發(fā)揮，而且在經(jīng)營機制上出現(xiàn)很多的問題和缺陷。 除了上述兩點之外，中小企業(yè)信用擔保體系本身也有一些問題和缺陷。比如，信用擔保機構(gòu)成立和發(fā)展的時間太短，缺乏專業(yè)型人才和經(jīng)營管理經(jīng)驗，缺乏信用擔保保險等輔助體系等。四、通過制度創(chuàng)新促進我國中小企業(yè)信用擔保體系的健康發(fā)展 綜上所述，無論是從中小企業(yè)信用擔保體系運作效果的國際經(jīng)驗來看，還是從我國中小企業(yè)信用擔保體系的三重缺陷來看，抑或是從導(dǎo)致上述缺陷產(chǎn)生的成因來看，克服現(xiàn)有中小企業(yè)擔保體系的諸種缺陷，提高該體系績效，保持該體系可持續(xù)發(fā)展的根本途徑在于進一步的制度創(chuàng)新。本文認為，這種制度創(chuàng)新包括兩個層面，首先是中小企業(yè)信用擔保體系本身的制度創(chuàng)新，其次是信用擔保機構(gòu)上下游環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新。前者主要是指信用擔保體系結(jié)構(gòu)和經(jīng)營上的制度創(chuàng)新，后者則主要是指中小企業(yè)信用體系和銀行體系的創(chuàng)新。 （一）中小企業(yè)信用擔保體系本身的制度創(chuàng)新 前面的分析已經(jīng)表明，從結(jié)構(gòu)上來看，中小企業(yè)信用擔保體系中政府的財政性擔保機構(gòu)居于絕對主導(dǎo)地位，民間資本型擔保機構(gòu)的比重太低。正如前文所提到的，市場經(jīng)濟體制下的政府職能、政府財政的可行性、效率的低下和行政手段的弊端以及中小企業(yè)信用擔保建設(shè)的國際經(jīng)驗，都表明財政性擔保在整個擔保體系中占據(jù)主導(dǎo)地位是不合理的。改善現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的制度創(chuàng)新內(nèi)容主要應(yīng)包括提高互助擔保和商業(yè)擔保這些民間資本型擔保在整個擔保體系中的比重和地位，同時在市場的基礎(chǔ)上改善財政性擔保機構(gòu)的經(jīng)營與管理，提高其效率。制度創(chuàng)新的手段應(yīng)包括：鼓勵中小企業(yè)互助擔保機構(gòu)的建立和發(fā)展，努力促進商業(yè)擔保機構(gòu)的擴大和發(fā)展，政府擔保機構(gòu)要堅持“政策化資金、法人化管理、市場化運作”的基本原則，避免行政干預(yù)。下文對這三種手段有詳細的說明。創(chuàng)新的目的是彌補目前的缺陷，逐步增強民間資本型擔保機構(gòu)的比重并最終使其占主導(dǎo)地位，建立起由政府財政和民間資本相互分工、各得其所的中小企業(yè)信用擔保體系。從經(jīng)營上來看，前面對經(jīng)營性缺陷所做的分析其實就已表明制度創(chuàng)新的出路之所在，下文主要是對資金補償機制和風險分散機制的創(chuàng)新做了較為充分的理論探討。同時，對于政府擔保機構(gòu)來說，要堅持“政策化資金、法人化管理、市場化運作”的基本原則，避免行政干預(yù)。在擔保人才方面，解決問題的途徑在于加強對擔保專業(yè)人才的教育和培訓(xùn)，擴大擔保專業(yè)人才的就業(yè)市場。與此同時，不僅要規(guī)范擔保從業(yè)資格的準入制度，而且要設(shè)置和嚴格執(zhí)行從業(yè)資格的懲罰和退出制度，從而從入口和出口兩方面管理好擔保專業(yè)人才市場。 1.鼓勵中小企業(yè)互助擔保組織的建立和發(fā)展。這是優(yōu)化中小企業(yè)信用擔保體系的結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮民間資本在擔保體系中的基礎(chǔ)性作用的重要途徑之一。由于資產(chǎn)規(guī)模和企業(yè)資信等級等多方面的限制，單個中小企業(yè)幾乎很難依靠自身的力量獲得銀行貸款。但是多個中小企業(yè)可以通過共同出資聯(lián)合起來，組建互助擔保機構(gòu)，用互助擔保機構(gòu)的資產(chǎn)和信用為成員企業(yè)的貸款提供擔保。因此，互助擔保能夠有效地降低中小企業(yè)的貸款風險，從而減低貸款利率，增加貸款數(shù)量或者是延長貸款期限?；ブ鷵＿€能減少銀行的貸款手續(xù)、程序和審批時間，從而節(jié)省交易和信息成本。除上述兩點之外，互助擔保機構(gòu)作為一個利益集團，可在借貸雙方的談判中發(fā)揮平衡作用，爭取到包括利率優(yōu)惠在內(nèi)的更有利的貸款條件。我國很多中小企業(yè)比較集中的地區(qū)，在企業(yè)間廣泛出現(xiàn)了由地緣、血緣和業(yè)緣等人文社會關(guān)系引起的“賒銷”和“延緩性支付”，互助擔保實際上就是這種商業(yè)信用的延伸和深化。從實踐上來看，我國部分地區(qū)早已產(chǎn)生了這種互助擔保機構(gòu)。1992年重慶、上海和廣東等地的私營中小企業(yè)為解決貸款難問題，并為防止因相互間擔保而造成的連帶債務(wù)問題，就自發(fā)地探索建立了企業(yè)互助擔?；饡?。前幾年，互助擔保機構(gòu)更是發(fā)展迅速（如表2所示），到2002年末時，深圳市55家單位聯(lián)合成立中小企業(yè)信用互助協(xié)會，其宗旨是“信用為本、互助創(chuàng)新、中介協(xié)調(diào)、服務(wù)至上”，協(xié)會成員包括7家銀行、4家擔保機構(gòu)、2家協(xié)會和42家企業(yè)。 影響互助擔保機構(gòu)建立和發(fā)展的一個重要問題是資金來源和資金規(guī)模，目前有很多互助擔保機構(gòu)就是因為規(guī)模太小而作用有限。所以擴大資金來源和規(guī)模顯得很是必要。解決的途徑除了鼓勵更多的中小企業(yè)參加，提高中小企業(yè)的參與程度外，還可以借鑒意大利允許互助擔保機構(gòu)從社會公眾那里籌集資金的做法。在我國則可以鼓勵國內(nèi)外捐贈資金流向互助擔保機構(gòu)。鑒于中小企業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位和作用，鼓勵社會捐贈資金流向中小企業(yè)互助基金能夠使捐贈資金產(chǎn)生更大的效用，具有更深遠的意義。2. 努力促進商業(yè)性擔保機構(gòu)的擴大和發(fā)展。雖然商業(yè)擔保是以盈利為目的，而中小企業(yè)貸款又呈現(xiàn)風險高和缺少反擔保品的特點，但是中小企業(yè)貸款擔保市場還是有足夠的吸引力吸引民間資本的進入。首先，從需求來說，中小企業(yè)始終存在資本缺口（Macmillan Gap），需要外源性間接融資，但中小企業(yè)的資信有限，所以離不開外部的融資擔保。根據(jù)世界銀行的國際金融公司1999年在我國北京、成都、順德和溫州等地對民營企業(yè)所做的調(diào)查，我國大部分已經(jīng)獲得貸款的民營企業(yè)事實上都承擔了比央行公布的利率高出很多的實際利率。同時，企業(yè)家們還表示，獲得貸款對他們來說比支付高額的融資成本重要得多7。因此，中小企業(yè)擔保市場的需求是客觀存在的，市場容量也很大。根據(jù)上海市的資料，除去現(xiàn)有的政府擔保機構(gòu)，如果按每家擔保機構(gòu)5000萬元資本金計算，上海至少還需要100家民間擔保機構(gòu)8。 其次，商業(yè)擔保機構(gòu)可以采用多種風險分散機制來規(guī)避自身的擔保風險，如再擔保、參加貸款保險、反擔保條款和實行經(jīng)營多元化等。有關(guān)這方面的分析詳見本部分關(guān)于風險分散機制的分析。至于政府的努力方向，除了積極建立再擔保機構(gòu)外，還應(yīng)該從工商和財稅等方面提供優(yōu)惠政策，扶持和鼓勵民間資本型中小企業(yè)擔保機構(gòu)的發(fā)展。按現(xiàn)有規(guī)定，只有非營利性中小企業(yè)信用擔保和再擔保機構(gòu)才可以享受3年免征營業(yè)稅的鼓勵政策，這顯然不利于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入中小企業(yè)信用擔保體系。上海市政府在預(yù)測到民間擔保的上述前景后，以國家開發(fā)銀行在上海推出的再擔保業(yè)務(wù)為契機，體改部門在審批環(huán)節(jié)上廣開綠燈，希望催生一批民間擔保機構(gòu)，發(fā)展一批實力雄厚的股份制民間擔保機構(gòu)。目前制約民間資本進入擔保市場的因素除了體制政策上的某些限制外，值得關(guān)注的是前文已提及的擔保機構(gòu)承擔過高的貸款擔保比例的問題。表1顯示，在市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，擔保機構(gòu)承擔中小企業(yè)貸款的擔保比例一般是50到85%之間。而我國的部分擔保機構(gòu)被迫承擔了90甚至100%的風險，但是卻沒有獲得與此風險相對應(yīng)的收益。究其成因，主要是以下幾個問題。第一，擔保機構(gòu)實力弱小，在與銀行的博弈中居于被動地位。第二，事前保證形式與擔保決策形式?jīng)_突。我國擔保機構(gòu)采用事前保證形式，即在擔保之前將一定比例的擔保資金存入?yún)f(xié)作銀行以供發(fā)生損失時抵補。在這種保證形式下，擔保機構(gòu)自身必須成為擔保決策主體才能維護自己的利益，但在實踐中貸款銀行卻成為擔保決策主體。這種機制為貸款銀行與擔保機構(gòu)代理人之間的利益勾結(jié)提供了便利，即在收益不變的條件下抬高擔保機構(gòu)的擔保比例。第三，金融機構(gòu)之間缺乏競爭，尚未產(chǎn)生與擔保機構(gòu)親密合作、利益共存的金融機構(gòu)。由于金融機構(gòu)之間競爭不足，幾家處于寡頭地位的銀行都只向擔保機構(gòu)提供風險與收益不對稱的擔保合約，擔保機構(gòu)對此沒有選擇，且更加不可能根據(jù)擔保貸款的績效來選擇金融機構(gòu)。解決此問題的基本思路是，增加擔保機構(gòu)的資本實力，同時也要加強金融機構(gòu)的競爭；培育和發(fā)展主要面向中小企業(yè)的金融機構(gòu)；在事前保證形式下，由擔保機構(gòu)自身決定擔保的審批。從我國沿海部分地區(qū)的經(jīng)營實際來看，有一些民間資本的商業(yè)擔保機構(gòu)變成了控股股東獲取銀行貸款的工具，并沒有起到支持中小企業(yè)信貸融資的作用。所以在發(fā)展商業(yè)擔保機構(gòu)的過程中，需要關(guān)注一個很現(xiàn)實的問題，即如何避免擔保機構(gòu)成為控股股東融資的工具。本文認為，避免的方法主要以下幾種。第一，擔保機構(gòu)必須建立健全的公司治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控制度。要按照所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的原則，設(shè)立權(quán)力機構(gòu)，監(jiān)督機構(gòu)和業(yè)務(wù)經(jīng)營管理機構(gòu)，各機構(gòu)各司其職，相互監(jiān)督，分工合作。同時，還需建立一系列規(guī)范的內(nèi)控制度。例如：在投資管理方面，規(guī)定擔保項目的行業(yè)和企業(yè)生命周期；每個擔保項目的擔保金額不得超過擔保機構(gòu)資產(chǎn)值的一定比例；每個擔保項目的擔保金額不得高于被擔保項目貸款總投資的一定比例，等。第二，銀行必須堅持信貸審查。銀行不能因為有了擔保機構(gòu)就放松貸款審查，而是必須同時對擔保機構(gòu)的資金來源、擔保能力和擔保余額與歷史等方面進行嚴格的審查，根據(jù)審查結(jié)果或評分實事求是地確定是否放貸和放貸多少。如果要從制度上保證銀行確實堅持信貸審查，那么最有效的制度可能是擔保機構(gòu)只擔保大部分貸款風險，銀行承擔剩余的貸款風險。這種由擔保機構(gòu)和銀行共同承擔風險的做法也是國際上中小企業(yè)信用擔保體系建設(shè)的成功經(jīng)驗。第三，擔保機構(gòu)自身要加強透明度。此外，還可由中小企業(yè)信用擔保協(xié)會等組織對擔保機構(gòu)做定期和臨時的信息披露。3. 政府擔保機構(gòu)要堅持“政策化資金、法人化管理、市場化運作”的基本原則，避免行政干預(yù)。為了保證這一原則的正確實施，部分地區(qū)的政府擔保機構(gòu)應(yīng)將擔?；鹞薪o專業(yè)機構(gòu)來管理和運作。因為委托專業(yè)機構(gòu)代理擔保既可以有效地防止政府直接干預(yù)，又可以在擔保人才缺乏的現(xiàn)狀下充分利用專業(yè)人員，所以這種模式很值得借鑒。例如，上海市財政共同基金就是一種典型。它是我國最大規(guī)模的中小企業(yè)政府擔?；?。該基金由市、區(qū)兩級財政共同出資組建，由市財政局委托我國經(jīng)濟技術(shù)投資擔保有限公司上海分公司管理和運作。區(qū)縣政府具有擔保項目的推薦權(quán)和否決權(quán)，同時負責提供被擔保企業(yè)的資信證明。市財政局主要負責制定擔保基金的管理和運作規(guī)則，與受托機構(gòu)簽訂委托合同，原則上不參加擔保項目的決策過程。受托機構(gòu)具有擔保項目的最終決策權(quán)，但是擔保項目必須以政府的產(chǎn)業(yè)政策為導(dǎo)向，不以盈利為目的，支持中小企業(yè)的發(fā)展。此外，政府在組建擔保機構(gòu)時，若是新設(shè)成立，則應(yīng)該嚴格遵照市場原則；若是重組成立，則一定要實行市場化的改造。總之，要杜絕簡單和隨意的錯誤傾向，避免行政命令和純粹的政治化動機，從剛一開始就避免行政化和行政干預(yù)。4. 努力建立政府擔保和民間擔保相互分工、相互合作和相互補充的信用擔保體系。前文已經(jīng)論述了政府擔保在中小企業(yè)信用擔保體系中居于主導(dǎo)地位的危害。然而，從另一個角度來看，因為解決中小企業(yè)的金融困難也需要政府在宏觀調(diào)控和管理上的努力，中小企業(yè)的發(fā)展壯大又直接關(guān)系到政府的稅收、就業(yè)、出口和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等宏觀經(jīng)濟和社會問題，所以可以說政府又有義務(wù)和有必要用政府信用為中小企業(yè)提供貸款擔保，幫助解決中小企業(yè)的信貸缺口問題，以此扶持和促進它們更快更大地發(fā)展。實際上，問題的焦點在于政府提供政府信用的程度應(yīng)該有多大。從國際經(jīng)驗來看，在美國、日本和德國等政府出資規(guī)模很大的國家，政府擔保貸款數(shù)額也只占中小企業(yè)貸款余額的很小比例，一般不會超過10。例如，美國中小企業(yè)署2000年擔保了105億美元的貸款，卻涉及到44000家小企業(yè)。然而，發(fā)達國家的經(jīng)驗雖然值得我們借鑒，但由于目前我國的經(jīng)濟社會體制都處于轉(zhuǎn)軌時期，所以只能是逐步減少政府擔保在整個擔保體系中的比重。要實現(xiàn)政府擔保所占比重的降低就需要實現(xiàn)政府擔保與民間擔保之間的正確分工。只有實現(xiàn)了正確的分工，才能形成結(jié)構(gòu)良好的政府擔保與民間擔保相互合作和補充的信用擔保體系。對于政府擔保來說，它在擔保體系中的角色主要有兩種。一種是提供直接擔保。另一種是提供間接擔保，即為民間擔保的直接擔保提供再擔保，分散民間擔保的部分風險。就直接擔保來說，政府擔保需要做到以下幾點。一是制定擔保目標。一般來說，政府擔保目標與支持出口、擴大就業(yè)、鼓勵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級以及環(huán)境保護等有關(guān)。值得注意的是政府的擔保目標應(yīng)該保持彈性，即要保持擔保目標的因時制宜和因地制宜。二是明確擔保對象。政府擔保重在擔保那些與擔保目標直接相關(guān)的中小企業(yè)，而且這些中小企業(yè)具有發(fā)展?jié)摿Φ譄o法從正常渠道獲得金融支持。這種擔保對象可能也是民間擔保所要支持的，所以可以說是屬于政府擔保與民間擔保交叉服務(wù)的對象。除此之外，政府擔保還有專門的擔保對象，即為特殊群體提供擔保，如婦女、殘障人士、少數(shù)民族和貧困地區(qū)等。三是政府擔保要堅持動態(tài)擔保的理念，即擔保企業(yè)在獲得擔保貸款后具備了市場競爭力，發(fā)展到一定規(guī)模后，就不應(yīng)再是政府擔保的對象了。相反，如果政府擔保的企業(yè)經(jīng)過擔保扶持后仍然不能正常經(jīng)營，那么政府擔保也應(yīng)遵循市場規(guī)律，不能阻止市場對企業(yè)的出清。5建立或完善擔保機構(gòu)的資金補償機制，積極探索、建立和完善各種風險分散機制。風險管理學(xué)中有一句著名的話“不要把雞蛋放在一個籃子里”。因此，在擔保業(yè)務(wù)中如果再擔保所擔保的對象越多，債務(wù)越分散，則根據(jù)獨立事件的乘數(shù)法則，所有擔保債務(wù)同時發(fā)生賠付的概率就越小，而且由于擔保債務(wù)分散化，使得每筆擔保債務(wù)金額減少，即使某筆擔保債務(wù)發(fā)生代償損失，對擔保機構(gòu)的沖擊和影響也不會很大。首先，資金補償機制這個問題主要是針對政府擔保機構(gòu)來說的。因為政府擔保機構(gòu)基本上不以盈利為目標，又只能靠財政預(yù)算撥款來補償資本金，所以它們的資金來源既不穩(wěn)定，又很單一。如何建立政府擔保機構(gòu)的資金補償機制呢？可以每隔一定周期由政府將財政收入增長的一定比例數(shù)用于補充政府擔保機構(gòu)的擔保資金。也可以將征自中小企業(yè)稅收總額的一定比例在間隔一段時間后專門用于政府擔保機構(gòu)的資金補償，這樣相當于是利用中小企業(yè)本身的發(fā)展推動中小企業(yè)更大的發(fā)展，徹底穩(wěn)定資金補償?shù)膩碓?。根?jù)我國政府在2002年世界中小企業(yè)大會上公布的數(shù)字，我國中小企業(yè)實現(xiàn)的利稅占全國的40。這一數(shù)字意味著這種補償機制具有充足的補償資金，因而是可行的。此外，政府還可以通過發(fā)行用于補償政府中小企業(yè)擔保資金的專項國債來籌集資金。從中小企業(yè)在我國的地位來看9，這種專項國債的行銷性是不成問題的。其次，關(guān)于風險分散機制。按照風險分散對象的不同，這一機制可以分為以下三個層次。第一個層次：向擔保貸款的參與方直接分散風險，包括擔保機構(gòu)與貸款銀行間的比例擔保和擔保機構(gòu)的反擔保條款。首先，根據(jù)國際經(jīng)驗，擔保機構(gòu)的擔保比例一般為7080，協(xié)作銀行承擔剩余部分（參見表1）。貸款銀行顯然也因為擔保機構(gòu)的擔保而直接受益，所以協(xié)作銀行應(yīng)該承擔部分貸款風險。比例擔保應(yīng)該成為我國擔保機構(gòu)分散風險的一種方式，從而避免中小企業(yè)貸款風險絕對集中于擔保機構(gòu)。其次，擔保公司可以適當?shù)夭捎梅磽l款分散風險。雖然中小企業(yè)普遍缺乏最受歡迎的土地和房地產(chǎn)擔保，但是擔保機構(gòu)可以根據(jù)實際情況考慮接受被擔保企業(yè)的機器設(shè)備、存貨、應(yīng)收賬款和銷售合同等反擔保品。美聯(lián)儲官員Allen N. Berger和印第安納大學(xué)(Indiana University)的Gregory F. Udell教授（1995）就曾發(fā)現(xiàn)，應(yīng)收賬款或存貨在美國銀行接受的抵押品中占了2/3的比重。第二個層次：向第三方分散風險，主要方式有再擔保和參加貸款保險。擔保機構(gòu)可以參加城市中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)提供的再擔保來分散風險（省級中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)再為城市中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)提供再擔保，國家中小企業(yè)信用再擔保機構(gòu)又為省級中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)提供再擔保）。擔保機構(gòu)還可以根據(jù)擔保的貸款比例參加保險公司的中小企業(yè)保證保險，例如，大眾保險股份有限公司寧波分公司已經(jīng)向?qū)幉ㄊ卸嗉毅y行推出了全國首創(chuàng)的“機械設(shè)備按揭貸款保證保險”。第三個層次：擔保機構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營多元化。從世界各國的發(fā)展實踐來看，由于中小企業(yè)擔保的高風險性，很少有只單獨從事中小企業(yè)擔保的商業(yè)擔保機構(gòu)。經(jīng)營多元化包括直接投資、代償債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、擔保費換股權(quán)、擔保資金在金融市場的投資運作等。深圳高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資服務(wù)有限公司和中科智擔保公司是我國運作相當成功的兩家商業(yè)擔保機構(gòu)，它們的業(yè)務(wù)經(jīng)營都是多元化的。前者的業(yè)務(wù)額中80%是貸款擔保，20%是小企業(yè)投資。例如，該公司在2002年11月推出了5000萬元無須抵押，以擔保費換股權(quán)的“高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)專項資金擔保項目”，深圳東曉達實業(yè)有限公司已經(jīng)以2的股權(quán)作為保費，取得了其200萬元的貸款擔保。中科智擔保公司的業(yè)務(wù)主要有純擔保業(yè)務(wù)、擔保配套服務(wù)及擔保與風險投資業(yè)務(wù)等。該公司在擔保操作中還經(jīng)常運用將代償債權(quán)變?yōu)楣蓹?quán)的風險規(guī)避手段，即公司在進行擔保時，通常還與被擔保企業(yè)簽訂延遲還款的合同，當被擔保方不能如期償還銀行債務(wù)時，擔保公司進行代償；如果被擔保方不能在寬限期內(nèi)償還擔保公司債務(wù)，那么擔保公司代償?shù)膫鶛?quán)將變?yōu)楣蓹?quán)。 值得指出的是，雖然通過中小企業(yè)信用擔保體系自身的制度創(chuàng)新可以完善和增強該體系的功能，但是，信用擔保系統(tǒng)畢竟在中小企業(yè)的貸款流程中只起到貸款擔保的作用。擔?；鸹驒C構(gòu)既非貸款需求方，亦非貸款供給方，所以信用擔保體系的完善并不能從根本上解決中小企業(yè)的信貸缺口，而只能有助于改善中小企業(yè)融資困難的程度。并且在通常意義上，擔保體系只能緩解如下中小企業(yè)的貸款難問題，即企業(yè)在經(jīng)營和管理上并不存在困難，但由于資信水平和抵押擔保品的缺乏而使得信貸融資困難。然而，正如前文所分析的，中小企業(yè)信用擔保體系的持續(xù)健康發(fā)展離不開其上下游環(huán)節(jié)的支持和配合，所以上下游環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新也就變得不可避免。故需要發(fā)展和完善中小企業(yè)信用系統(tǒng)，加快銀行改革進程，尤其是加快發(fā)展以中小銀行為代表的中小金融機構(gòu)的發(fā)展。（二）中小企業(yè)信用擔保體系上下游環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新1. 發(fā)展和完善中小企業(yè)信用體系。根據(jù)前文的分析，我們已知道一個健康發(fā)展的信用擔保體系應(yīng)該是建立在企業(yè)信用制度上的。就我國當前的實際情況來說，首先，必須依靠政府的力量盡快地建立起以中小企業(yè)、企業(yè)經(jīng)營者、相關(guān)政府機構(gòu)、中介機構(gòu)和金融機構(gòu)為主體，以信用登記、信用采集、信用評估和信用發(fā)布為主要內(nèi)容的中小企業(yè)信用制度。其次，政府應(yīng)鼓勵民間建立和發(fā)展社會信用調(diào)查評估等中介機構(gòu)，允許這些機構(gòu)在以獨立法人身份承擔民事責任的基礎(chǔ)上對有關(guān)用戶有償提供中小企業(yè)信用成果。第三，中小企業(yè)本身要重視信用意識的培養(yǎng)，應(yīng)具有將信用作為無形資產(chǎn)來經(jīng)營的理念。第四，除了建立和發(fā)展中小企業(yè)的信用體系外，政府還有必要維護和管理信用秩序，即打擊虛假信用，嚴懲騙取信用等信用欺詐行為，對信用信息失真的企業(yè)和中介機構(gòu)一定要根據(jù)相應(yīng)法律加以懲治。2. 加快發(fā)展以中小銀行為代表的中小金融機構(gòu)。大企業(yè)和中小企業(yè)在貸款的期限、額度、頻率和成本上有很大的差距（參見表3）。表3說明的大企業(yè)的貸款特征更能迎合銀行在利潤和風險上的經(jīng)營目標，而中小企業(yè)較小的貸款額度、較短的貸款頻率和較高的貸款成本，則使得中小企業(yè)貸款具有規(guī)模不經(jīng)濟和較高風險性的特點。所以，大型金融機構(gòu)通常更愿意為大型企業(yè)提供融資服務(wù)，而不愿為資金需求規(guī)模小的中小企業(yè)提供融資服務(wù)。因此，要解決中小企業(yè)融資問題，就必須發(fā)展中小銀行。另一方面，中小銀行一般具有地域性和社區(qū)性，專門為地方中小企業(yè)服務(wù)，它們在與地方中小企業(yè)長期密切的接觸中對中小企業(yè)的了解程度增加，這種了解有助于克服中小銀行與中小企業(yè)之間的信息不對稱問題（Banerjee, Gertler, Guinnane,1994）。此外，大銀行貸款決策權(quán)結(jié)構(gòu)是集權(quán)化的，這使得它擅長于發(fā)放市場交易型貸款，因為市場交易型貸款的信息是易于傳遞和編碼的“硬信息”。而在包含難以傳遞和編碼的“軟信息”之關(guān)系型貸款上，大銀行則處于劣勢。中小銀行卻恰恰相反，分權(quán)化的貸款決策權(quán)結(jié)構(gòu)使得其在關(guān)系型貸款上擁有優(yōu)勢。中小企業(yè)由于缺乏財務(wù)報表、抵押擔保和信用評分技術(shù)，因此其貸款往往不屬于市場交易型貸款，而是更多地傾向于關(guān)系型貸款。張捷（2002）運用組織理論模型證明了中小銀行在關(guān)系型貸款上的上述優(yōu)勢。由此可見，以中小銀行為代表的中小金融機構(gòu)幾乎就是中小企業(yè)信用擔保體系的下游環(huán)節(jié)，所以中小企業(yè)信用擔保體系的可持續(xù)發(fā)展離不開中小金融機構(gòu)的成長。發(fā)展中小金融機構(gòu)的對策主要有：對非國有金融機構(gòu)開放市場，以增加金融體系中競爭的程度；完善