巴西保障住房運作機制及借鑒意義.docx

巴西保障住房運作機制及借鑒意義在發(fā)展中國家和新興市場國家，受經(jīng)濟發(fā)展程度和福利水平的限制，以及人口增長較快、城市化進程加速的影響，住房矛盾普遍比較突出，特別是低收入階層和住房短缺問題相當嚴重。住房問題既是社會不穩(wěn)定的重要因素，也是許多發(fā)展中國家和新興市場國家政府長期致力解決的主要問題。巴西是拉美工業(yè)化、城市化起步較早, 發(fā)展水平較高的國家。巴西國土面積850萬平方公里，是世界上第5大國，然而全國1.9億人口的84.3%擁擠在嚴重缺乏住房的城市里。據(jù)巴西官方測算，巴西目前住房缺口為800萬套，其中92%來自低收入群體，預計到2023年這個缺口將翻番，達1245萬套。為解決住房好低收入階層住房問題，巴西政府制定了一系列住房保障計劃，形成了拉美地區(qū)典型的住房保障制度，為其他國家尤其是發(fā)展中國家和新興市場國家提供了借鑒意義。一、巴西城市低收入者住宅區(qū)的現(xiàn)狀及住房缺口1. 巴西城市低收入者住宅區(qū)的現(xiàn)狀在巴西城市，富人居住在環(huán)境好、交通便利的地方，而低收入者則居住在一些低收入者住宅區(qū)和叫“法維拉”( FAVELAS) 的貧民窟里。1987 年，巴西全國約有2500 萬人居住在貧民窟。1991 年，貧民窟有3188 個，2000 年增加到3905個，分布遍及巴西所有的大城市，現(xiàn)在已發(fā)展到中等城市。根據(jù)巴西城市部提供的資料，2008 年巴西人口10 50 萬的城市中有貧民窟的占80% ，而人口2 10 萬的城市中有貧民窟的占45%。以圣保羅市為例，目前圣保羅市市區(qū)面積1500km2 ，人口1100 萬，其中不安全居住地( PRECARIOUSSETTLEMENTS AREA) 面積達到136km2 ，涉及人口334 萬，這其中有貧民窟( FAVELAS)1575 個。被圣保羅市政府稱為的“不安全居住區(qū)”有兩種情況:一是居住環(huán)境非常惡劣的貧民窟，這種往往是非法占地建成的，是我們經(jīng)常所說的貧民窟，巴西地理統(tǒng)計局定義為“50 戶以上的人家匯住一起，房屋建筑無序，占用他人或公共土地、缺乏主要衛(wèi)生等服務設施的生活區(qū)”；二是在合法土地上自建的住宅區(qū)，這里有的是比較簡陋的房子，有的是年代久遠的小洋樓。嚴格意義上說，應該叫做低收入者住宅區(qū)更為貼切。第一種貧民窟主要位于城鄉(xiāng)結合部，而市中心也有少量貧民窟。比如，圣保羅市有80% 的貧民窟位于城鄉(xiāng)結合部，市中心還有4 座立體式的貧民窟，指的是一些20 多層的高層建筑，原來是富裕階層的住宅，隨著城市的發(fā)展，他們搬到城市郊區(qū)居住，遺棄的樓房被貧民非法占有居住，由于缺乏維護，這些立體的貧民窟外表、內(nèi)部破爛不堪，與市中心豪華的高樓，精心維護的古老建筑形成鮮明的對比。第二種低收入者住宅區(qū)，主要位于市中心區(qū)，其居住環(huán)境和我國的城中村或棚戶區(qū)有些類似。圣保羅城市住房部統(tǒng)計，住在市中心不安全地區(qū)的共有334 萬人，其中，住在貧民窟里的有160 萬人;住在非法住房( ILLEGAL SETTLEMENTS) 里的有170 萬人;住在出租房( TENEMENT HOUSES) 里的有4 萬人。不安全居住區(qū)的基礎設施和公共服務比較薄弱。貧民窟被垃圾、污水、疾病、混亂所圍困，很少或根本沒有文化和體育設施。根據(jù)圣保羅市住房部提供的數(shù)據(jù)，圣保羅市人均月收入是538 美金，人均受教育年限只有7. 6 年。對于那些住在不安全居住地里的人，大多數(shù)在非正規(guī)經(jīng)濟領域就業(yè)，在勞動保障、社會保障待遇方面與正規(guī)經(jīng)濟領域的職工有很大的區(qū)別;70% 的家庭每月僅靠3 個最底薪( 共750美金) 生活;44% 的家長只讀到小學，15 17 歲的青年中有23% 的人中學不能畢業(yè);67% 的家庭處于貧困狀態(tài)。2.巴西住房缺口巴西住房短缺的原因是城市化速度過快。直至20世紀中期，巴西的人口大多居住在農(nóng)村。在過去的50年里，大量人口涌入城市。例如46年前首都巴西利亞成立時，設計該城市至2000年常住人口為50萬。然而到1990年，該城市建成30年后，城市人口已過100萬。該國三分之一人口現(xiàn)集中在9大都市。年收入達320歐元的工人民眾住房最為短缺，缺房的高達93%。據(jù)圣保羅建筑協(xié)會（SindusCon-SP）統(tǒng)計，2006年巴西有243.1萬套住宅是由兩戶以上家庭共同居住，另外在貧民窟和棚戶區(qū)，還有不適宜居住住宅354.8萬套。因此，為適應人口和家庭增長，消除城市貧民窟和棚戶區(qū)，巴西聯(lián)邦政府已加緊了在住房上的投入。2005至2006年，巴西新建了160萬套住宅。預計2020年巴西家庭數(shù)量將比2006年的5910萬戶增加2110萬戶，至2020年需新建住宅2770萬套，每年需要新建200萬套。在新建的2770萬套住宅中，70至75面向收入低于10倍最低工資家庭。二、 巴西保障房運作機制巴西對低收入者進行住房保障主要通過兩種方式，第一種方式即進行貧民窟的改造，類似我國的城中村及棚戶區(qū)改造，對于被拆除房屋的人群提供住房免費使用或只收取一定的租金；第二種方式通過為中低收入家庭提供住房補貼或是住房信貸補貼，低價賣房的形式來保障低收入者需求，也就是我們所熟悉的經(jīng)濟適用房。地方政府負責對申請保障性住房的家庭進行登記和管理的工作，并免費提供建房用地，與建筑商簽署承建保障性住房的合同等。巴西政府根據(jù)申請者的收入情況，提供不同的優(yōu)惠措施，幫助低收入者買房。（一）貧民區(qū)改造1.貧民區(qū)住房改造的主要做法貧民區(qū)改造計劃主要針對以下兩種住房，采取不同的改造對策。(1) 合法用地上自建住房的改造一些合法用地上自建的住房，主要是一些年代久遠、設施陳舊的平房和小洋樓。以前，一個樓里住4 5 家，共用一個廚房、一個衛(wèi)生間，不符合規(guī)范和安全要求。對于這種住房，有兩種處理方法。一種是如果已經(jīng)成為危房，那肯定要拆除。一種是不是危房，結構還可以使用，就采取舊房改造的方法。原先住5戶家庭，留下1 2 家仍居于此，保證每家都有一個廚房和一個廁所，電、燃氣、消防設施都按照市政府的要求改造。巴西以前對于城市住房和出租房，政府沒有任何管理規(guī)定，1991 年圣保羅市政府制定了城市住房管理法，對城市住房的水、電、廁所、燃氣、消防等設施作出了詳細的規(guī)定，如置備滅火器等消防器材，燃氣罐要放在房屋外，電線布置要安全，插座也要用國際安全插座等，要求城市住房或出租房都要達到這些要求，才能使用，以保證住戶可以在一種有尊嚴的居住環(huán)境下生活，使其能夠逐步融入城市。其余的3 4 戶家庭，由政府提供低息貸款，幫助其另選址購房或自建房屋居住。(2) 非法占地上的住房改造( 貧民窟改造)對于居住在貧民窟里的居民，并不都要求全部搬走。不同的情況有不同的處理方法。第一種情況:有的貧民窟如果全都位于危險地段或水源附近，則會采取疏散貧民窟的措施，讓他們?nèi)窟w移，將原址土地收歸國有，改建為公園、綠地、運動場。第二種情況則要區(qū)別處理:有的貧民窟改造是先將部分位于危險地段或水源附近的住戶遷出，余下的在原址進行改造。那些仍留在貧民窟里的居民，一方面政府在法律上使他的住房和土地合法化，登記發(fā)證；另一方面政府改善貧民窟里居民的生活條件，使得水、電、道路、排水、公園、綠地、水源、運動場所等設施進入貧民窟。貧民窟改造工程由政府組織公開招投標，建筑企業(yè)中標后，須優(yōu)先選擇本地低收入家庭的勞動力參加工程建設，這可以極大地增加其就業(yè)機會、提高收入。按政府計劃，該國貧民窟將在兩年內(nèi)完成改造。中標的建筑商利潤固定為每套4000 巴幣。2.貧民居住區(qū)改造的資金來源過去，巴西的國民住宅以銀行出資為主，由于經(jīng)營不善，改由私人建筑商投資建設，但很快就擱置下來。隨后，政府開始出資，目前已經(jīng)歷了 35 年，全國建設了 600 萬套國民住宅。以瑪瑙斯市（巴西亞馬遜州首府）為例，聯(lián)邦政府按每個低收入家庭出資 3.8 萬巴幣，最低收入家庭出資 1.6 萬巴幣標準支付用于國民住宅建造資金。目前巴西正在進行的貧民窟改造是由國家聯(lián)邦政府出資，城市政府負責出地、承擔建設基礎設施和具體操作，并依靠當?shù)厣鐓^(qū)管理人員和貧民窟家庭共同完成的一項綜合改造計劃。巴西聯(lián)邦政府用于國民住宅建設的資金來源主要有三個渠道：一是員工保障基金，二是企業(yè)上交的 3%的基金，三是從政府的建設預算中撥付。巴西國民住宅的管理機構設置分為三級，第一級為聯(lián)邦政府的城市部，負責撥付資金，同時還有國家的銀行出資支持；第二級為洲政府的住宅廳負責組織實施；第三級是市政府的住宅署下屬工程廳的住房部直接負責具體實施和落實。3. 貧民窟改造住房分配方式巴西的貧民窟改造住房分配方式分兩種，對于最低收入家庭，政府免費提供住房，并且免租金、水電等所有費用。對于低收入家庭，則按月支付低租金(以瑪瑙斯市為例，支付租金標準為每月 200 巴幣)，并在支付滿 17 年后擁有該房產(chǎn)。對于上市交易，巴西規(guī)定，如果已購得該房產(chǎn)，在住滿 5 到 10 年后可以上市交易，收入全部歸個人，但該家庭戶主(一般為媽媽)不能再申請新的國民住宅。（二）面向低收入群體的保障房巴西的保障性住房由政府制定發(fā)展計劃，企業(yè)主導開發(fā)建設，企業(yè)獲取土地后（一般較為偏遠）向政府提出建設保障性住房申請，負責市政基礎設施、房屋建設、銷售等工作；政府的工作主要是審定購買對象資格、控制保障房價格、為企業(yè)提供優(yōu)惠貸款及稅收優(yōu)惠、為購房者提供補貼及低息貸款、提供學校、醫(yī)院等大型配套設施。在巴西，建設保障性住房對于企業(yè)來說還有相當不錯的盈利。保障房建一般地段偏遠，土地成本極低；房屋已1-2層的住宅為主，建造成本低；有政府的相應支持，銷售基本不成問題；房屋建設周期短、期房銷售等因素使得項目可以獲得極高的動態(tài)收益。以巴西當?shù)仄髽I(yè)威盟集團在里約的保障房為例，保障房均價每套5萬美金，折合每套的建安成本約1.5萬美金，基礎設施約0.6萬美金，土地成本很低，加上各種其他成本后，企業(yè)還能獲得30%以上的毛利。1. 政府的住房發(fā)展計劃2009年3月份，巴西總統(tǒng)盧拉宣布“我的家，我的生活”住房保障計劃，表示將在未來幾年年內(nèi)投入192億美元，為中低收入家庭修建100萬套住房，但是由于住房缺口較大，政府于2010年3月份公布了第二階段的計劃，將再投資452億美元，建設200萬套住房，其中一半的投入將用于補貼低收入人群。這項住房計劃的主要內(nèi)容是由政府向中低收入人群發(fā)放購房補貼，2009年巴西最低工資標準約為每月261美元，政府規(guī)定家庭月收入在最低工資標準10倍以內(nèi)的家庭均可以享受此項計劃，收入越高則獲得的補貼越少，收入水平最低的人群最多可以獲得最高達100%的補貼，一個低收入家庭在10年內(nèi)只需支付約3300美元，便可以購得價值約16800美元的一套住房。這項計劃的另一項好處就是，申請程序比較快捷，申請人只要符合條件，只要幾個小時就可以拿到貸款的信用憑證。保障住房建設主要由私營公司承擔。在此之前，巴西政府先后制定的住房發(fā)展計劃有：“全國住房計劃”(1964年)，計劃向所有居民提供適當?shù)淖》浚⒐膭罹用褡越ǚ?；“全國大眾住房計劃?1973年)計劃建造平均每套造價為2500美元的200萬套住房，以解決最低收入階層的住房問題；“全國住房發(fā)展計劃”(1984年)計劃擴建200萬套居民住房，為800萬居民安裝上下水道。2信貸支持政策為了實施住房發(fā)展計劃, 全國住房建設銀行統(tǒng)一掌握住房貸款審批、發(fā)放工作。其對居民和開發(fā)商申請取得國家住房貸款的主要條件有：（1） 建設項目必須符合城市規(guī)劃和長遠發(fā)展要求；（2）建設項目必須達到規(guī)定的建筑裝修標準和環(huán)境要求；（3）自建住房者（一般為中等收入家庭）申請貸款時須向銀行提交建房預算、家庭經(jīng)濟收入和自備資金額等資料；（4）建筑商須向銀行提交建房預算, 購置建房用地費用及法律文件等材料。全國住房建設銀行采取區(qū)別對待、重點資助中低收入家庭的政策向不同類別的市場輸入資金。具體：（一）通過各州、市的大眾住房公司, 給收入為最低收入13 倍的家庭組成的“平民市場”提供住房信貸, 州、市的大眾住房公司建造住房, 其投資來自全國住房建設銀行；大眾住房公司所建住房出售給居民, 并按最低年利率1% 優(yōu)惠向其提供長期信貸。（二）通過由工會和勞工聯(lián)合會組成的住房合作社, 給予由收入為最低工資3-6倍的家庭組成的“ 中小收入市場”提供長期信貸。住房合作社建房工程較大, 造價和住房質(zhì)量也高于平民市場, 提供給收入低的家庭住房貸款年利率為1%；（三）通過其他機構向收入較高的家庭提供住房貸款, 因此類家庭收入高, 所建住房質(zhì)量高, 故貸款按市場利率計息。巴西采取區(qū)別對待、重點資助中低收入家庭的政策，為不同收入階層提供住房貸款。對于年收入相當于最低收入界線13倍的低收入者、年收入相當于最低收入界線36倍的中等收入階層，可以購買政府投資建造的住房，并取得最低年利率為1%的長期優(yōu)惠貸款。但兩者購買住房的質(zhì)量和價格有所不同。3.巴西的保障就業(yè)基金制度為了保障住房投資與信貸資金的來源, 巴西政府于1966 年通過改革社會保障制度, 創(chuàng)設了保障就業(yè)基金會” , 把社會福利計劃與籌措住房發(fā)展基金巧妙結合起來。保障就業(yè)基金實質(zhì)上是一種強制性儲蓄, 其主要做法是)：雇主必須按工資總額8% 的稅款交給基金會, 存入每個工人存款帳戶, 作為其個人福利基金。保障就業(yè)基金由全國住房建設銀行經(jīng)營和保管, 基金存款按年利3% 由銀行付息, 為使存款保值, 銀行對存款進行指數(shù)化調(diào)整。由銀行保管的保障就業(yè)基金帳戶上存款, 采取分期付款方式, 向住房經(jīng)營機構供應住房貸款。工人償還各個期次的貸款本息, 才直接從帳戶提取存款。這時的提存并不支付現(xiàn)金, 只是從基金會個人的帳戶轉(zhuǎn)到銀行帳戶上。隨著大批工人參加基金會, 全國住房建設銀行用于住房和城市發(fā)展的資金也日益增加。僅19661974年, 就征收到約45億美元。保障就業(yè)基金的主要用途有以下三點：（1） 作為職業(yè)保險, 增進個人福利；（2）作為住房建設貸款, 促進住房建設；（3）作為住房信貸基金, 直接改菩工人居住條件。工人參加基金會6 年后, 購買住房可提取帳戶上存款, 償還房款。4. 設置城市住房管理部門巴西聯(lián)邦政府于2003 年成立城市部，城市部的建立本身就是對巴西原有城市發(fā)展和住房體制的一個改造，這以前，聯(lián)邦政府對市政設施建設無強行規(guī)定和要求，這樣，經(jīng)濟發(fā)達的城市，市政設施稍好一些，落后地區(qū)的市政府債務累累，求貸無門，城市市政設施就差。從20 世紀70 年代到2000 年，巴西城市市政服務設施投資一直處于不穩(wěn)定，甚至停滯狀態(tài)。新設立的城市部主要任務一是幫助沒有市政設施的城市社區(qū)建設市政服務設施;二是幫助市政府承擔建設市政設施的責任。按照巴西憲法的規(guī)定，巴西的城市政府要對城市的建設( 市政、交通等) 承擔責任，其中就包括了貧民窟的改造。城市政府住房部的主要任務是把城市非法的占地逐步合法化。以圣保羅市為例，市政府住房部下設兩個部，一個部門負責把貧民窟非法占地進行合法化過程中的法律問題;另一個部門負責技術改造及相關的民生問題。目前，聯(lián)邦政府城市部和各個城市的住房部從事的兩項重要工作是:一是償還歷史舊債，改造貧民區(qū)市政設施。其基本原則是不主張搬遷，不破壞原有的經(jīng)濟基礎和社會關系。最近4 年為180 萬家庭改善了市政設施。二是為窮人建設低價房，目標是在2010 年底建好100 萬套低價房，下一任的4 年要建設200 萬套。在住房改造計劃中，聯(lián)邦政府的職責是立法、提供房貸等;州政府和市政府是制定住房改造規(guī)劃。三、 巴西保障房制度的啟示巴西住房保障工作已經(jīng)進行了幾十年，雖然需要保障的人口依然龐大，并且在社會經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，貧富差距還在擴大，但從巴西保障制度的經(jīng)驗中，可以總結出對我們的一些啟示：1加快城中村改造步伐，避免形成大規(guī)模的窮人聚集區(qū)目前，中國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，大量涌入城市的打工人口聚集在房租、生活成本比較便宜的城鄉(xiāng)結合部，導致城中村數(shù)量日益增多、規(guī)模也逐漸擴大。城市政府如不及時進行改造，越拖越久，不僅會加劇改造難度，增加改造成本，也很容易形成以地理區(qū)域、行業(yè)為核心的新的屬地和行業(yè)中心，并且還容易出現(xiàn)犯罪案件頻發(fā)的不安定區(qū)域。這在過去的很多城市已有過典型案例。否則，像巴西已形成了一個龐大的貧民聚集區(qū)，就形成了嚴重的貧富分區(qū)，影響到構建和諧社會和全面小康社會目標的順利實現(xiàn)。2保障性住房建設資金以中央出資為主，地方政府負責具體實施南美國家的稅收收入以地方和洲政府為主，而我們是中央集權和稅收高度集中。但巴西、阿根廷，以及英國、美國、日本等國家，都是以聯(lián)邦政府出資進行公共住房的建設和補貼。因此，根據(jù)中國的國情現(xiàn)狀，特別是對于廣大的中西部地區(qū)，應建立以中央財政出資、地方政府出地并負責基礎設施等配套建設