城投類企業(yè)資產(chǎn)管理與經(jīng)營模式探討.doc

城投類企業(yè)資產(chǎn)管理與經(jīng)營模式探討一、城投類企業(yè)的發(fā)展歷程上世紀九十年代初 , 為改變計劃經(jīng)濟體制下城市基礎設施建設投資和管理模式 ,經(jīng)營城市資產(chǎn) ,各地相繼組建了專門從事城市基礎設施建設的平臺類投資公司。城投公司的真正繁榮始于 2008 年下半年 ,在 4 萬億投資的刺激政策出臺后 , 商業(yè)銀行紛紛高調宣布積極支持國家重點項目和基礎設施建設,制約城投企業(yè)發(fā)展的融資問題得到暫時緩解。隨著發(fā)展 ,城投類企業(yè)在不同階段呈現(xiàn)出不同的投資和經(jīng)營導向 :1 、政府功能階段企業(yè)成立初期 ,主要根據(jù)政府意圖 ,依托政府未來財政通過財政撥款、土地注資、銀行貸款完成基礎設施建設等任務 , 企業(yè)僅充當了政府的投融資工具。企業(yè)資產(chǎn)主要是非經(jīng)營性在建工程 , 缺乏經(jīng)營性資產(chǎn)。目前 , 許多市、縣級的城投企業(yè)仍處于政府功能階段。2 、混合經(jīng)營階段企業(yè)除了承擔政府功能外 ,同時還利用壟斷優(yōu)勢 ,獲取優(yōu)惠政策與經(jīng)營資源 ,參與市場競爭 ,通過市場化手段實現(xiàn)政府功能 ,發(fā)揮國有資產(chǎn)影響力 ,實現(xiàn)政府職能的企業(yè)化運作。在本階段 ,企業(yè)經(jīng)過若干年的建設,積累了大量的非經(jīng)營性資產(chǎn) ,取得了一定區(qū)域的壟斷優(yōu)勢 ,隨之也擁有了一定量的準經(jīng)營性和經(jīng)營性資產(chǎn)。本階段的重點任務是理順投入產(chǎn)出關系 ,建立市場化的經(jīng)營模式 ,積極調整優(yōu)化資產(chǎn)結構 ,提升經(jīng)營性資產(chǎn)效益 ,建立收入實現(xiàn)機制、提高資產(chǎn)變現(xiàn)能力 ,這是城投類企業(yè)由純粹的政府功能企業(yè)轉向市場化獨立經(jīng)營主體的關鍵。哈爾濱城投、重慶城投、天津城投等是本階段的典型企業(yè)。3 、自主經(jīng)營階段本階段企業(yè)并沒有被政府賦予特定的功能 , 而是作為純粹參與市場競爭的主體 ,通過其自主經(jīng)營 ,充分利用社會資源 ,實現(xiàn)自主發(fā)展與國有資產(chǎn)保值增值。上海城投、首創(chuàng)集團、中天城投、云南城投等基本實現(xiàn)自主經(jīng)營。城投類企業(yè)的發(fā)展歷程充分證明 ,在實現(xiàn)政府功能的同時 ,積極調整資產(chǎn)結構 , 盤活存量資產(chǎn) , 提升資產(chǎn)效益 , 理順投入產(chǎn)出關系 , 確立市場化的經(jīng)營模式是實現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略轉型與可持續(xù)發(fā)展的關鍵。二、城投類企業(yè)資產(chǎn)管理的不足城投類企業(yè)作為政府投融資平臺 ,投資規(guī)模大、非經(jīng)營性資產(chǎn)多 ,投資決策受政府影響較大 ,因此資產(chǎn)管理較市場化的企業(yè)而言 ,存在以下不足 :1 、投資任務重論證不充分囿于投資規(guī)模大、投資期長 ,任務重、時間緊 ,社會效益大于經(jīng)濟效益等原因 , 一些項目立項前并未對相關市場供求關系、產(chǎn)業(yè)投資的經(jīng)濟效益進行周密調研或精細測算 , 導致建設成本、經(jīng)濟效益及市場化程度不高等情況出現(xiàn)。2 、資產(chǎn)規(guī)模大管理不到位一是“重建設 ,輕管理 ,弱經(jīng)營”導致了部分存量資產(chǎn)利用率低 ,完好率低 ;二是資產(chǎn)管理制度建設、機制建設和業(yè)務流程不完善 ,制約了資產(chǎn)管理水平的提高。3 、資產(chǎn)盤活難以展開一是為維系資產(chǎn)與負債規(guī)模的匹配 ,保證持續(xù)融資能力 ,滿足需要, 從而降低了資產(chǎn)的流動性 , 制約了資產(chǎn)盤活工作 ;二是龐大的資產(chǎn)需要梳理、優(yōu)化、整合等資產(chǎn)運作后 , 才能實現(xiàn)向資本運營的轉變 , 才能通過資本市場實現(xiàn)產(chǎn)權流動或變現(xiàn) , 但內部資產(chǎn)的重組與整合往往因賬務不清、成本過高、人員分流困難等因素導致資產(chǎn)盤活難以展開。三、城投類企業(yè)的資產(chǎn)分類根據(jù)項目區(qū)分理論 , 城投類企業(yè)資產(chǎn)可為經(jīng)營性、準經(jīng)營性與非經(jīng)營性資產(chǎn) , 并據(jù)此決定經(jīng)營管理模式、資金渠道及權益歸屬等。 1 、非經(jīng)營性資產(chǎn)指無收費機制、無資金流入的資產(chǎn) , 這是市場失效而政府有效的資產(chǎn), 其目的是為了獲取社會效益和環(huán)境效益 , 市場調節(jié)難以對此起作用, 這類投資只能由代表公共利益的政府財政來承擔 , 依托城投企業(yè)完成。2 、準經(jīng)營性資產(chǎn)指有收費機制和資金流入 , 具有潛在的利潤 , 但因其政策及收費價格沒有到位等客觀因素 , 無法收回成本的資產(chǎn)。該類資產(chǎn)附帶部分公益性, 是市場失效或低效的資產(chǎn) , 因其具有不夠明顯的經(jīng)濟效益 , 市場運行的結果將不可避免地形成資金供給的諸多缺口 , 需通過政府適當貼息或政策優(yōu)惠維持運營。3 、經(jīng)營性資產(chǎn)表1 基礎設施資產(chǎn)分類表 上海城市發(fā)展信息研究中心 : 經(jīng)營城市如何區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目 , 城市經(jīng)濟專題 , 第14頁。王群: 天津市市政公用設施投資體制改革研究 , 天津: 天津理工大學 ,2006, 第頁。方虹, 徐璐: 美、澳、新非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理模式 , 產(chǎn)權導刊 ,2007 年第一期 , 第35頁。周培. 天津城市基礎設施建設投資集團有限公司運作新模式分析 ,D. 天津: 天津理工大學 ,2008 年, 第80頁。劉勇: 城市基礎設施經(jīng)營模式探析 , 集體經(jīng)濟 , 經(jīng)營之道 ,2010 年第8期, 第83-84 頁。項目屬性基礎設施項目 投資主體 資金來源 備注經(jīng)營性項目收費高速公路、橋梁、供水、天然氣、煤氣、熱力的源頭設施、中小運量的公共交通、公共場所的保潔、公共廁所。全社會投資 市場化融資 市場調節(jié)價，政府進行監(jiān)管，防止壟斷形成。準經(jīng)營性項目地鐵、輕軌交通、供水管網(wǎng)、輸配氣管網(wǎng)、集中供熱管網(wǎng)、大運量公共交通。政府及社會投資主體政府提供適當補貼，吸納社各方投資。在價格制定上，政府要進行管制，兼顧社會和投資方的利益。非經(jīng)營性項目敞開式城市道路、污水處理以及收集管網(wǎng)、垃圾處理設施、綠地廣場、道路照明。政府投資 政府財政投入為主，以固定稅種（費種）作為保障。政府定價，創(chuàng)造條件引入競爭機制，按照投標制度進行操作。 指有收費機制和資金流入 , 可通過市場有效配置的資產(chǎn) , 目的是利潤最大化 , 實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值 , 通過純粹的市場化經(jīng)營手段實現(xiàn)收益。四、城投企業(yè)的資產(chǎn)管理模式1 、全覆蓋的資產(chǎn)管理模式根據(jù)城投類企業(yè)資產(chǎn)特點、管理現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢 , 全覆蓋的資產(chǎn)管理模式是適用城投企業(yè)的科學管理模式 , 即根據(jù)資產(chǎn)管理工作每項業(yè)務要求 , 結合該項資產(chǎn)特點 , 采取差異化的管理方式 , 確保每項資產(chǎn)的每個方面、每個階段能夠管理到位 , 努力實現(xiàn)每一項資產(chǎn)的保值增值。一是固定資產(chǎn)的全壽命周期管理 , 即從固定資產(chǎn)取得、日常養(yǎng)護、改擴建、維修、調撥、抵押、處置到最后的報廢核銷等全部納入管理范疇。準確掌握資產(chǎn)總量、結構、質量等情況 , 為優(yōu)化資產(chǎn)結構, 提高資產(chǎn)效益提供決策依據(jù) ;二是股權資產(chǎn)的全過程管理 , 是指股權管理工作要覆蓋股權投資的前期論證階段、參股子公司運營階段、股權投資退出階段 , 確保財務狀況報告制度、重大經(jīng)營決策報告制度、外派董監(jiān)事工作制度貫徹落實, 達到防范投資風險、提高投資收益的目的。三是資產(chǎn)運行效益的全過程分析 , 即綜合分析資產(chǎn)總量、結構和質量, 為資產(chǎn)盤活、資產(chǎn)結構優(yōu)化提供依據(jù)。2 、重點把握幾個環(huán)節(jié)一是規(guī)范資產(chǎn)取得與處置程序。這是降低企業(yè)市場化法律風險的制度保障。企業(yè)經(jīng)營的重要環(huán)節(jié)是將資金變資產(chǎn) , 再將資產(chǎn)變資金 , 即資產(chǎn)的取得和處置 , 它們都伴隨著相應的市場風險和法律風險。政府指令性投資較多 , 難免項目前期論證不充分 , 市場調研不夠深入 , 個別資產(chǎn)的取得和處置手續(xù)不夠規(guī)范。因此 , 亟需規(guī)范資產(chǎn)取得和處置程序 , 確保投資論證的科學合理、轉讓處置的合法有效 , 有效降低企業(yè)經(jīng)營的市場化法律風險。二是加強資產(chǎn)管理的業(yè)務流程控制。這是實現(xiàn)資產(chǎn)安全完整的根本保證。固定資產(chǎn)管理涵蓋了固定資產(chǎn)的取得、調撥、抵押、租賃、處置、盤點、核銷等環(huán)節(jié) , 產(chǎn)權管理涵蓋了產(chǎn)權的占有、變更、注銷登記和資產(chǎn)權證的管理等事項。相應的業(yè)務流程要體現(xiàn)出決策控制 , 明確風險節(jié)點。三是理順經(jīng)營關系、理清資產(chǎn)投入產(chǎn)出。這是實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。明確資產(chǎn)的投入產(chǎn)出及盈虧平衡點 , 才能相對準確的預測投資回收期、預期收益 , 進而開展市場化的經(jīng)營活動。否則 , “成本不清 , 售價不定, 效益不明” , 市場化經(jīng)營無從談起。五、不同類別資產(chǎn)的經(jīng)營模式城投類企業(yè)不同的經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性資產(chǎn) , 其收入實現(xiàn)、投資回收方式和經(jīng)營周期差異較大 , 沒有統(tǒng)一的經(jīng)營模式和盈利模式, 需要按照資產(chǎn)類別進行差異化經(jīng)營。核心目標是創(chuàng)造條件 , 使非經(jīng)營性、準經(jīng)營性和經(jīng)營性資產(chǎn)性質相互轉化。1 、非經(jīng)營性資產(chǎn) : 建立收費機制或補償機制非經(jīng)營性資產(chǎn)的最終投資主體是政府 , 資金來源應為財政撥撥款結合企業(yè)貸款 , 政府委托城投企業(yè)控制投資造價、完成建設投資任務。資產(chǎn)的投資及運營養(yǎng)護應當由政府統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一支付 , 并建立相應的資產(chǎn)代建采購機制和成品養(yǎng)管機制。與此同時 , 政府應提供城投企業(yè)所得稅、契稅等稅種方面一定的稅收優(yōu)惠 , 采購或補貼收入產(chǎn)生的經(jīng)營力得不納入國有資本收益上繳范疇。事實上, 美國法律規(guī)定政府財產(chǎn)公益類公司也是這樣的經(jīng)營理念 ,這類企業(yè)不納稅 , 不繳利潤, 接受國會撥款和自我發(fā)展。國家對發(fā)電、流域治理、農田肥料、客運等公益事業(yè)給予補貼撥款。 對于非經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營問題 , 具體而言:（1）由城投企業(yè)投資開發(fā)的 , 企業(yè)應積極推動政府采購模式 , 項目開建前與政府簽訂采購 / 回購協(xié)議 , 建成驗收后由政府按協(xié)議采購 , 必要時資產(chǎn)回注。（2）對變現(xiàn)能力較小、且不利于維護養(yǎng)管的公益性資產(chǎn) , 企業(yè)應資產(chǎn)移交 , 同時明確維護養(yǎng)管渠道。此類公益性資產(chǎn)包括 : 除快速路及其立交、河道橋梁以外的其他路橋資產(chǎn)、泵站、路燈設施、雨水管道、部分公園綠地、河道治理和鐵路沿線整治所形成的資產(chǎn)等。（3）對利于養(yǎng)護管理的單體量大、相對獨立且與經(jīng)營項目相關的公益性資產(chǎn) , 政府采購后注資到城投企業(yè) , 增加凈資產(chǎn)量, 同時明確企業(yè)的養(yǎng)護管理實現(xiàn)機制?？煽紤]按照養(yǎng)管設施資產(chǎn)量占全市的比例向政府申請相應比例的城市維護費 , 并納入政府財政預算 , 或通過開口收入或其他方式獲取收益以彌補養(yǎng)護費用的不足。大型公園和綠地可與政府構建收益補償機制等 , 比如大型水庫開發(fā)為旅游景點、公園收費或提高門票價格。將非經(jīng)營性資產(chǎn)轉化為經(jīng)營性或準經(jīng)營性資產(chǎn)。2 、準經(jīng)營性資產(chǎn) : 財政補貼、特許經(jīng)營、科技創(chuàng)新、構建產(chǎn)業(yè)鏈城投企業(yè)投資形成的準經(jīng)營性資產(chǎn) , 具有一定的社會公益價值 , 由企業(yè)獨立投資 , 在運營過程中財政給與一定的運營補貼達到持續(xù)經(jīng)營。補貼資金來源可以是政府城建資金、土地收益及過橋過路費等 ,政府也可以提供運營類企業(yè)貼息貸款、擔保貸款、劃撥必要的土地、稅收優(yōu)惠等政策。政府應授予城投企業(yè)準經(jīng)營性資產(chǎn)的特許經(jīng)營權 , 比如城市軌道交通建設項目 , 可以賦予城投公司道路兩側土地的經(jīng)營開發(fā)權 , 即通過房地產(chǎn)綜合開發(fā)或土地權益轉讓的所得收益用于補充軌道交通建設資金、運營費用。城投企業(yè)也要積極構建產(chǎn)業(yè)鏈條 , 降低成本。污水處理、污泥干化、中水、垃圾發(fā)電可以建立四位一體的經(jīng)營模式。如污水處理廠的污水處理后再用來澆花種草、洗路、洗車、灌溉農田 , 形成中水供應, 從而為污水處理廠增加額外收入。污水過濾后的污泥 , 經(jīng)過干化后可作為垃圾發(fā)電的助燃劑。此外, 科技創(chuàng)新的應用 , 生產(chǎn)工藝的改進 , 也可以降低生產(chǎn)成本 , 增加收益。3 、經(jīng)營性資產(chǎn) : 市場導向型經(jīng)營經(jīng)營性項目的建設 , 由城投公司作為項目主發(fā)起人 , 吸引多元投資。有預期投資收益的經(jīng)營性資產(chǎn) , 建設完成后可積極申請政府特許經(jīng)營權, 如基礎設施商業(yè)冠名權、戶外廣告資源特許經(jīng)營權、地鐵軌道特許經(jīng)營權、地下通信管道專營權、加油（氣）站特許經(jīng)營權、快速路特許經(jīng)營權、橋下空間經(jīng)營權等 , 探索整合企業(yè)公共資源 , 優(yōu)化資源配置。為突出城投企業(yè)主業(yè) , 規(guī)避同業(yè)競爭和關聯(lián)交易 , 可以對經(jīng)營性資產(chǎn)板塊進行梳理 , 按產(chǎn)業(yè)性質將經(jīng)營性優(yōu)質資產(chǎn)分類組建相應的子公司, 由子公司按市場化規(guī)則經(jīng)營 , 發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集中優(yōu)勢 , 最終形成以母公司為成本控制中心、子公司為利潤實現(xiàn)中心的資產(chǎn)管理和經(jīng)營模式。發(fā)展到一定階