農(nóng)業(yè)領域PPP模式的運用.doc

農(nóng)業(yè)領域PPP模式的運用農(nóng)業(yè)PPP投資是我國經(jīng)濟發(fā)展階段轉變、農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉型、農(nóng)村生產(chǎn)要素關系變化的必然結果，也是市場利潤、政策紅利等共同導致的現(xiàn)象。在國家PPP新政的支持下，農(nóng)業(yè)PPP投資將迎來新的機遇。PPP操作實務通過對近期農(nóng)業(yè)PPP相關政策文件的梳理，分析農(nóng)業(yè)PPP模式的必要性和可行性，針對農(nóng)業(yè)PPP模式目前存在的問題并提出相應的完善建議。一、農(nóng)業(yè)PPP模式的政策支持1、2016年12月，發(fā)改委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部印發(fā)的PPP指導性文件關于推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見提到：1、重點支持社會資本開展高標準農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測及追溯體系、動植物保護等農(nóng)業(yè)基礎設施建設和公共服務；2、引導社會資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)?；笮驼託狻⑥r(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展等項目。2、2016年12月，國務院發(fā)布的關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見明確：1、鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)；2、推行政府購買服務，支持各類社會力量廣泛參與農(nóng)業(yè)科技推廣。3、2017年2月，國務院印發(fā)關于創(chuàng)新農(nóng)村基礎設施投融資體制機制的指導意見明確：1、對農(nóng)村道路等沒有收益的基礎設施，建設投入以政府為主，鼓勵社會資本和農(nóng)民參與；2、對農(nóng)村供水、污水垃圾處理等有一定收益的基礎設施，建設投入以政府和社會資本為主，積極引導農(nóng)民投入；3、對農(nóng)村供電、電信等以經(jīng)營性為主的基礎設施，建設投入以企業(yè)為主，政府對貧困地區(qū)和重點區(qū)域給予補助。4、2017年2月，一年一度的中央一號文件正式發(fā)布，2017年一號文件也是新世紀以來指導“三農(nóng)”工作的第14份中央一號文件。這份文件題為中共中央、國務院關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見，第28條“改革財政支農(nóng)投入機制”多次提到PPP模式，具體表述為：創(chuàng)新財政資金使用方式，推廣政府和社會資本合作，實行以獎代補和貼息，支持建立擔保機制，鼓勵地方建立風險補償基金，撬動金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村；拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施投融資渠道，支持社會資本以特許經(jīng)營、參股控股等方式參與農(nóng)林水利、農(nóng)墾等項目建設運營。鼓勵地方政府和社會資本設立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金。5、2017年3月，農(nóng)業(yè)部、財政部印發(fā)關于開展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建工作的通知，提出要加大政策支持。各地方應加大對創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的支持力度。統(tǒng)籌現(xiàn)有渠道資金，按照“渠道不亂、用途不變”的原則向園區(qū)適當傾斜，形成集聚效應。發(fā)揮財政資金的引領作用，通過PPP、政府購買服務、貸款貼息等方式，撬動更多金融和社會資本投入園區(qū)建設。鼓勵地方創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園管理體制和產(chǎn)業(yè)園投資、建設、運營方式。二、農(nóng)業(yè)PPP模式的必要性和可行性（一）從農(nóng)業(yè)項目本身看，具備PPP項目的特征從PPP模式自身的性質(zhì)來看，PPP項目具有投資額度大、周期長、項目風險高的特點，成功的PPP項目要求參與方有承擔這三大特性所要求的能力，一些農(nóng)業(yè)PPP項目具備如下特征：一是準公益性。農(nóng)業(yè)領域里一些項目的效用不可分割，成本和效益有外部性，其社會效益高于直接經(jīng)濟效益。因而需要政府部門與社會資本以特許權協(xié)議為基礎進行全程合作，雙方對整個項目周期負責。二是有持續(xù)的收入。農(nóng)業(yè)項目一般有比較穩(wěn)定的效益，但不會有暴利，項目收益一般是通過10年、20年甚至更長時間的合作來獲得。三是資金投入量大。社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目有一定的技術含量，需要的資金投入量非常大，政府投入一部分，社會資本融資一部分，共同注資開展經(jīng)營。（二）從農(nóng)業(yè)行業(yè)需求來看，迫切需要PPP來增加投資在我國，如何穩(wěn)定和逐步增加對農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的各項投資，是鞏固農(nóng)業(yè)基礎的重要一環(huán)，僅僅靠加大政府的財政投入遠遠不夠，迫切需要通過多種渠道來增加投資。像農(nóng)業(yè)這種投資數(shù)額很大，而回收周期長、見效又比較慢的行業(yè)，要想成功吸引社會資本是比較困難的。PPP就是引導社會資本增加農(nóng)業(yè)投入的重要手段之一。（三）從轉變投資方式來看，迫切需要PPP來創(chuàng)新發(fā)展政府對農(nóng)業(yè)的投資領域和形式很多，有的看得見，有的看不見。如對農(nóng)口部門的經(jīng)費投入；水利項目、農(nóng)村基礎設施項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目、美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)林建設等；還有抗旱、防汛資金；對農(nóng)民的各項補貼。一些基礎項目政府應真正實現(xiàn)從微觀向宏觀、從審批向監(jiān)管、從項目安排向制度供給的轉變，應真正做到政府投入與社會資本的有機結合，利用PPP來創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投資模式，真正提高投資的效率。三、農(nóng)業(yè)PPP市場前景廣闊（一）土壤修復目前我國耕地污染日益加劇，土壤污染也日甚一日，在此背景下國家相繼出臺了一系列的政策來扶持土壤修復行業(yè)的發(fā)展，如國務院、發(fā)改委、環(huán)保部、財政部、國土資源部等部門密集出臺一系列的土壤修復政策，目前，我國待修復的污染場地數(shù)量非常之多，保守估計超過50萬塊。2013年全國土壤修復領域企業(yè)由 200多家增至500多家，產(chǎn)值達140億元。我國有待修復的土壤污染面積為3.83億畝，土壤修復市場超6萬億元，僅耕地修復市場潛在容量就達到3.8 萬億，空間巨大。（二）政府補貼中央對三農(nóng)問題向來重視，對三農(nóng)補貼的項目也逐漸增多，2015年中央累計對三農(nóng)補貼的政策達50項目，明確具體補貼金額的政策有21項，金額合計2066.5896億元，具體項目與金額如下表。(數(shù)據(jù)來源于民生證券研究報告：6 萬億藍海待開發(fā)，土壤修復成環(huán)保下一個風口)以往對城鎮(zhèn)和工業(yè)領域的投資很大，對農(nóng)業(yè)投資的欠賬較多，現(xiàn)在城鎮(zhèn)和工業(yè)領域重復建設現(xiàn)象高企，投資效率下滑，在此背景下，我們預期政府對于農(nóng)業(yè)的投資補貼與力度會大幅增強。（三）高標準農(nóng)田建設市場國家發(fā)展和改革委員會有關負責人2月18日表示，將在資金整合、投融資方面加大創(chuàng)新力度，大規(guī)模推進“十三五”高標準農(nóng)田建設，為實現(xiàn)“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展目標做出更大貢獻。據(jù)悉高標準農(nóng)田建設每畝需要投入1000-2000元，初步估算，10億畝高標準農(nóng)田建設需要投資1至2萬億。（四）八大農(nóng)業(yè)PPP領域前景隨著政府政策放開，商業(yè)資本的進入，以下八大項目的市場前景巨大：1、農(nóng)業(yè)科技的推廣農(nóng)業(yè)推廣資金投入不足和推廣體系不夠完善，制約著推廣力度。發(fā)達國家農(nóng)技推廣經(jīng)費一般占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的0.61.0，發(fā)展中國家也在0.5左右，但我國不足0.2，人均經(jīng)費更少。若按照中央1號文件推廣創(chuàng)新公益性農(nóng)技服務方式，推行政府購買服務，支持各類社會力量廣泛參與農(nóng)業(yè)科技推廣，發(fā)展空間巨大！2、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程中央一號文件提出：加大大中型灌排骨干工程節(jié)水改造與建設力度，同步完善田間節(jié)水設施，建設現(xiàn)代化灌區(qū)。大力實施區(qū)域規(guī)模化高效節(jié)水灌溉行動，集中建成一批高效節(jié)水灌溉工程。而節(jié)水農(nóng)業(yè)是提高用水有效性的農(nóng)業(yè)，是水、土、作物資源綜合開發(fā)利用的系統(tǒng)工程。我國水資源總量僅占世界的6%，人均不足世界平均水平的四分之一。農(nóng)業(yè)用水量約3600億立方米，用水比重從1997年的69.7%下降到目前的61.3%左右，并且我國旱災發(fā)生頻率越來越高、范圍越來越廣、程度越來越重。因此在我國發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)具有重要的意義。3、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)先污染后治理的末端治理模式不能有效解決環(huán)境問題，但卻在我國盛行良久。大力推行高效生態(tài)循環(huán)的種養(yǎng)模式，加快畜禽糞便集中處理，推動規(guī)模化大型沼氣健康發(fā)展，將帶來農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。4、治理農(nóng)業(yè)環(huán)境污水和垃圾處理在城市隨處可見，農(nóng)村的污染程度也可見一斑。財政部推出兩個強制試點，垃圾和污水處理必須使用PPP模式，在國內(nèi)的垃圾和污水處理PPP模式也是隨處可見。在未來，開展土壤污染狀況詳查，深入實施土壤污染防治行動計劃，將會是政府和社會繼續(xù)推進的公共服務事業(yè)。5、鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)文件提到：鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)辦鄉(xiāng)村旅游合作社，或與社會資本聯(lián)辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)。多渠道籌集建設資金，大力改善休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、森林康養(yǎng)公共服務設施條件，在重點村優(yōu)先實現(xiàn)寬帶全覆蓋。完善休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游行業(yè)標準，建立健全食品安全、消防安全、環(huán)境保護等監(jiān)管規(guī)范。6、特色村鎮(zhèn)圍繞有基礎、有特色、有潛力的產(chǎn)業(yè)，建設一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn)。支持各地加強特色村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐、基礎設施、公共服務、環(huán)境風貌等建設。7、育種基地種業(yè)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的源頭，是國家戰(zhàn)略性、基礎性核心產(chǎn)業(yè)，在保障國家糧食安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全上發(fā)揮著不可替代的作用。未來種子工程將加大農(nóng)作物種業(yè)基礎設施投入，加強育種創(chuàng)新、品種測試和試驗、種子檢驗檢測等基礎設施建設。鼓勵“育繁推一體化”種子企業(yè)建設商業(yè)化育種基地，購置先進的種子生產(chǎn)、加工、包裝、檢驗和倉儲、運輸設備，改善工程化研究、品種試驗和應用推廣條件。8、現(xiàn)代漁港建設漁港是漁民生產(chǎn)、生活最重要的后方基地和漁船重要的避風場所，是海洋防災減災的重要組成部分。加快漁港建設對于提升沿海地區(qū)的海洋防災減災能力，維護漁民的生命財產(chǎn)安全、促進漁區(qū)的和諧穩(wěn)定具有重要意義。據(jù)了解2003-2015年，漁港項目累計投資5.77億元，其中，中央下達補助資金29352萬元，占50.86%；省級下達補助資金23273.8萬元，占40.33%；地方配套及自籌資金5084.2萬元，占8.81%。四、農(nóng)業(yè)PPP模式的問題事實上，我國農(nóng)業(yè)PPP投資起始于上世紀90年代，雖然有一定發(fā)展，但是由于缺乏國家相關政策支持，農(nóng)業(yè)PPP投資的規(guī)模和范圍都十分有限，至今仍存在一些突出問題，主要表現(xiàn)在：首先，合作持續(xù)性較差。一些政府與社會資本的合作并不是規(guī)范意義上的合作。政府投資以后，有的接管或經(jīng)營主體積極性不高，經(jīng)營出現(xiàn)年年投資，項目年年難見效，缺乏可持續(xù)性，歸根到底就是政府投資沒有與社會資本形成穩(wěn)定的合作機制。其次，項目吸引力不大。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長影響投資回報周期，社會資本必須要有足夠的耐心和承受力等待未來的資金回報；另一方面，農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱。農(nóng)業(yè)基礎設施建設投入較大，首先就把一部分社會資本擋在了外面，即使部分資本勉強進入，也容易導致采取“短期行為”。最后，投資環(huán)境不配套。一是用地資源相對緊缺。二是勞動力成本上升，人才與科技服務跟進不力。三是農(nóng)業(yè)金融服務滯后，主要體現(xiàn)為，社會資本投資農(nóng)業(yè)，缺少抵押物或者抵押物不符合金融機構的要求，難以通過貸款審批；農(nóng)業(yè)保險的品種少、覆蓋面窄，社會資本經(jīng)營風險較大等。五、農(nóng)業(yè)PPP模式的建議（一）著力完善農(nóng)業(yè)PPP的政策制度框架一是要明晰農(nóng)業(yè)項目參與各方的法律關系。嚴格按照法律和合同規(guī)定辦事，圍繞產(chǎn)權人和受益人落實項目“法人”，明確投資者、經(jīng)營者、受益者三者關系，重點抓好經(jīng)營性資產(chǎn)量化、資源性資產(chǎn)確權、公共服務性資產(chǎn)管護等工作，促使項目投資落到實處，建設質(zhì)量有監(jiān)督，資金使用有效益。二是要研究制定推行農(nóng)業(yè)PPP項目的指導意見。建議根據(jù)PPP整體制度框架和法律規(guī)定要求，在總結借鑒其他行業(yè)經(jīng)驗的基礎上，研究制定農(nóng)業(yè)PPP項目指導意見，明確投資領域、準入條件、發(fā)起方式、項目申報流程、融資結構、運營管理、利益保障機制、投資回報實現(xiàn)途徑等，用清晰的制度框架引導各方預期，調(diào)動社會資本參與投資的積極性。特別要針對農(nóng)業(yè)特點，對社會敏感度高、政策性強的產(chǎn)權登記、資金監(jiān)管、收益分配等提出妥善解決辦法。指導意見的研究制定要注意聽取行業(yè)專家和中介機構意見，確保指導意見的規(guī)范性和實用性。三是要完善公共財政投入政策，加強對企業(yè)、農(nóng)民的引導和支持。農(nóng)業(yè)PPP項目可以試行“自下而上”項目申報機制，改革原有的計劃性政府投資管理模式。一方面，將各類農(nóng)業(yè)投資規(guī)劃向社會發(fā)布，鼓勵社會資本依據(jù)規(guī)劃發(fā)起設立農(nóng)業(yè)PPP項目，可以平等申請財政支農(nóng)資金，并予以適當傾斜；另一方面，由政府組織實施的農(nóng)業(yè)投資項目，條件具備的鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與投資，政府部門重點監(jiān)管好資金用途和資金績效。對于地方運用PPP模式置換或節(jié)約的財政資金，允許自行統(tǒng)籌安排。（二）建議農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)積極開展農(nóng)業(yè)PPP項目試點農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)探索實施農(nóng)業(yè)PPP項目，既有現(xiàn)實的迫切需要，也具備一定的有利條件，具有較大的發(fā)展?jié)摿?。一是以項目投融資模式改革帶動公共產(chǎn)品供給方式改革。根據(jù)公共產(chǎn)品供給方式改革方向和財政工作新要求，逐步將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以往采用的政策性資金籌措方案，轉向以項目為主體的財政資金和社會資本聯(lián)合融資方案，以資金供給方式改革為切入點推動提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)績效，更加注重制定規(guī)劃計劃、創(chuàng)設扶持政策、制定建設標準、引導正向預期、加強監(jiān)督檢查。二是發(fā)揮機構優(yōu)勢，搭建政策體系。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)機構作為財政部門內(nèi)設機構，要發(fā)揮資金項目統(tǒng)一管理優(yōu)勢，做好涵蓋農(nóng)業(yè)PPP項目全生命周期的政策設計，特別要在融資方案審查、物有所值評價、績效指標設計等農(nóng)業(yè)PPP項目關鍵環(huán)節(jié)精準發(fā)力，破解難題，形成可借鑒、可推廣的政策經(jīng)驗。三是積極試點農(nóng)業(yè)PPP項目可行模式。農(nóng)業(yè)PPP項目的具體模式靈活多樣，可行的模式和存在的困難都需在實踐中完善解決，在此基礎上抓好政策評估和案例研究。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)可選擇條件具備的地方開展農(nóng)業(yè)PPP示范性項目試點，對于已納入項目庫的新建農(nóng)業(yè)PPP項目優(yōu)先安排資金予以扶持，適當提高投資和補助標準，可考慮單獨安排資金指標；對于存量項目采取PPP模式改造的，可以優(yōu)先安排新建配套項目、適當提高補助標準、優(yōu)先補助工程管護資金等方式予以支持，同時，對于吸引社會資本置換出的財政資金允許地方統(tǒng)籌安排。（三）加強農(nóng)業(yè)PPP模式的技術支撐力量建設目前，全國范圍內(nèi)的PPP項目都處于探索實施階段，按照財政部有關文件要求，完整的PPP項目包括“項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交”五大階段和十九個步驟。一個規(guī)范的農(nóng)業(yè)PPP項目實施方案，需要明確項目合作范圍及期限，運作方式，風險分配框架，交易結構，合同體系，監(jiān)管架構，采購方式等，由于每個項目條件各異，因此屬于非標準化項目融資安排，為降低制度運行成本，亟需加強技術支撐力量建設。一是加強政策研究和儲備。PPP在我國不是一個新的概念，但2014年以來引入全新理念，用PPP模式改善公共產(chǎn)品的供給和管理。建議組織開展農(nóng)業(yè)PPP項目課題研究和專題研討，更新理念認識，凝聚各方共識，梳理政策框架，分析制約因素，開展政策設計和評估，為推動農(nóng)業(yè)PPP項目落地實施做好政策儲備。二是依托專業(yè)力量做好技術支撐文件研究編制。毋庸諱言，農(nóng)業(yè)PPP項目實施方案的編制要比一般的農(nóng)業(yè)投資項目更為復雜，技術要求更高，特別是資金籌措方案、財政補貼方式和標準測算、物有所值原則評估、風險分擔機制設計等，需要財政、財務、法律、農(nóng)業(yè)等領域?qū)＜覐牟煌嵌冗M行評估論證。開展定性評估需要成功的規(guī)范性指引，開展定量評估還需要借助一定的數(shù)量化模型工具。這些技術支撐文件應當作為公共產(chǎn)品，由政府組織專業(yè)力量研究編制，為各方科學論證項目可行性，規(guī)范編制項目實施方案提供技術支撐。三是引導中介機構開展農(nóng)業(yè)PPP項目的探