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我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題 及其成因的分析HHY政策執(zhí)行是政策方案被采納之后,把政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程。在整個(gè)公共政策的生命周期之中,政策執(zhí)行是一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié),它決定了公共政策產(chǎn)生的直接而又實(shí)際的效果??v觀我國(guó)目前公共政策執(zhí)行狀況,發(fā)現(xiàn)在政策執(zhí)行過(guò)程中仍然存在“上有政策,下有對(duì)策”的不良現(xiàn)象,從而使得政策在執(zhí)行中產(chǎn)生偏差和變形。其主要表現(xiàn)如下:一是“你有政策,我有對(duì)策”替換性執(zhí)行。即當(dāng)需要執(zhí)行的政策與負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)、部門(mén)存在利益沖突時(shí),執(zhí)行機(jī)關(guān)就有可能制定與上級(jí)機(jī)關(guān)公共政策表面相一致,實(shí)際上相違背的執(zhí)行措施,妨礙公共政策的全面實(shí)施。“有利的就執(zhí)行,不利的就變形”,嚴(yán)重影響了黨和國(guó)家的形象,極大損害了我國(guó)社會(huì)主義政策的權(quán)威性、嚴(yán)肅性以及國(guó)家和人民利益。二是“斷章取義,為我所用”選擇性執(zhí)行。一些地方政府、單位對(duì)上級(jí)政策指令或命令進(jìn)行過(guò)濾,選擇對(duì)自身“有利”的規(guī)定執(zhí)行。合自己“利”的就執(zhí)行,不合自己“利”的就不執(zhí)行,在執(zhí)行中“見(jiàn)了黃燈趕快走,見(jiàn)了紅燈繞道走”。一些單位置國(guó)家的利益于不顧,站在小團(tuán)體利益的立場(chǎng)上鉆政策的空子,“斷章取義,為我所用”,極大程度妨礙了上級(jí)部門(mén)目標(biāo)的實(shí)施。三是搞“土政策”附加性執(zhí)行。在公共政策的執(zhí)行中,執(zhí)行部門(mén)為了本地利益往往采取一些土政策,或附加一些原目標(biāo)所沒(méi)有的內(nèi)容,致使政策不能準(zhǔn)確執(zhí)行到位而出現(xiàn)政策失真。特別是一些地方,打著貫徹上級(jí)政策要結(jié)合本地實(shí)際的旗號(hào),另立一套規(guī)定,自行其是,謀取私利,嚴(yán)重阻礙了政策執(zhí)行的力度和效果。四是“陽(yáng)奉陰違”象征性執(zhí)行。有些單位在政策執(zhí)行過(guò)程中,只做表面文章,沒(méi)有具體措施,對(duì)國(guó)家的公共政策陽(yáng)奉陰違,拒不執(zhí)行或象征性的執(zhí)行,直接使政策被擱置,使政策成了一紙空文。五是“虎頭蛇尾”敷衍性執(zhí)行。實(shí)施政策要堅(jiān)決貫徹、善始善終,但在現(xiàn)實(shí)中,有些部門(mén)、有些地區(qū)對(duì)上級(jí)政策虎頭蛇尾、前松后緊,敷衍塞責(zé)、延宕推拖,消極執(zhí)行,致使一些政策在執(zhí)行中難以達(dá)到預(yù)期效果,甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng),給國(guó)家和人民的利益造成重大損失。六是“相互爭(zhēng)權(quán)”矛盾性執(zhí)行。在現(xiàn)實(shí)工作中,由于部門(mén)之間職責(zé)劃分不清晰,有時(shí)有一些政策在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)因部門(mén)之間的權(quán)與利的爭(zhēng)奪,部門(mén)間的紅頭文件或執(zhí)行文書(shū)相互打架,政出多門(mén),而使政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象,“婆說(shuō)婆有理,公說(shuō)公有理”。一項(xiàng)公共政策由幾個(gè)部門(mén)共同執(zhí)行時(shí),有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)兩樣結(jié)果,使政策對(duì)象難以適從,不知聽(tīng)從那一個(gè)部門(mén)的執(zhí)行意見(jiàn)或決定。綜合分析政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題,我個(gè)人認(rèn)為,其形成的原因是多方面的,既有主觀原因,又有客觀原因;既有外界因素,又有政策本身問(wèn)題。擇其要者,主要表現(xiàn)在如下幾點(diǎn):一是利益驅(qū)使。政策從一定意義上說(shuō)是對(duì)利益進(jìn)行分配和調(diào)整,或者說(shuō)是對(duì)人的行為的指導(dǎo)和約束。政策實(shí)施的結(jié)果總要造成一些人受益以及另一些人受損。從政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)情況看,主要反映出三大利益矛盾沖突:即中央與地方利益間的矛盾,部門(mén)與部門(mén)利益間的矛盾,個(gè)人與整體利益間的矛盾。在政策執(zhí)行過(guò)程中,一些單位和個(gè)人在執(zhí)行政策時(shí)往往從地方利益、本部門(mén)利益、個(gè)人利益出發(fā)考慮問(wèn)題;在利益的博弈中,以追求地方利益、本部門(mén)利益、個(gè)人利益更大的份額為目標(biāo),以損害國(guó)家利益、其他部門(mén)利益、集體利益為代價(jià),變相、拒絕、消極執(zhí)行政策,普遍出現(xiàn)“上有政策,下有對(duì)策”的現(xiàn)象。一些地方不惜犧牲國(guó)家利益,在政策執(zhí)行過(guò)程中大搞地方保護(hù)主義,本位主義,實(shí)施土政策,實(shí)行經(jīng)濟(jì)利益封鎖;一些部門(mén)對(duì)政策產(chǎn)生抵抗性反映,上面有漏洞,下面不補(bǔ);上面有錯(cuò)誤,下面加以擴(kuò)大;上面政策對(duì)頭,下面頂著不辦,政策成了一紙空文。一些執(zhí)行主體有時(shí)也為了個(gè)人一點(diǎn)私利,故意曲解政策,不積極執(zhí)行政策,使政策執(zhí)行變了形、走了樣。如一些地方在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中,為了保護(hù)本地利益封鎖資源和市場(chǎng),不準(zhǔn)原料外運(yùn),不準(zhǔn)外地商品進(jìn)入,到處封關(guān)設(shè)卡,爭(zhēng)奪資源的大戰(zhàn)此起彼伏,如出現(xiàn)了“羊毛大戰(zhàn)”、“棉花大戰(zhàn)”、“煙葉大戰(zhàn)”等,狼煙四起,擾亂了市場(chǎng)秩序,也阻礙了相關(guān)公共政策的有序有效執(zhí)行。二是行為失范。目前我國(guó)正處于新舊體制轉(zhuǎn)型階段,新體制尚在建立過(guò)程中,出現(xiàn)行為規(guī)范體制上的“真空”,公共政策執(zhí)行機(jī)制和保障機(jī)制不健全,容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差、變形現(xiàn)象。一些政策執(zhí)行部門(mén)因受傳統(tǒng)行為規(guī)范的影響,黨政合一,仍然使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那種政策執(zhí)行方式,缺乏現(xiàn)代政策管理理念和方法,使得許多好政策得不到很好實(shí)施,往往出現(xiàn)一種政策執(zhí)行行為失范的現(xiàn)象。如湖南嘉禾事件中其政府執(zhí)行理念誰(shuí)影響嘉禾一陣子,我就影響他一輩子就是其中典型的反映。三是素質(zhì)不高。政策執(zhí)行是由人來(lái)執(zhí)行的。執(zhí)行者的素質(zhì)高低也從一定程度上直接影響到政策執(zhí)行效果。從現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行過(guò)程來(lái)看,一些地方、一些單位執(zhí)行人員的素質(zhì)參差不齊,一些人甚至缺乏必備科學(xué)文化知識(shí),必然使政策執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。特別是個(gè)別執(zhí)行人員素質(zhì)也確實(shí)不敢恭維。一是文化水平較低。二是業(yè)務(wù)技能較弱。三是職業(yè)道德較差。不僅直接影響到政策執(zhí)行效果,也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象。四是政策缺陷。首先是有些政策缺乏科學(xué)性,不完整,不配套。在政策制定過(guò)程中,新老政策之間,宏觀和微觀政策之間,政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各領(lǐng)域和各部門(mén)的政策之間,以及一個(gè)大政策和它具體實(shí)施細(xì)則之間,往往沒(méi)有很好的銜接和配套,沒(méi)有形成科學(xué)合理的政策體系,這一方面給政策執(zhí)行帶來(lái)難度,另一方面也給執(zhí)行者尋找對(duì)策、鉆空子造成可乘之機(jī)。其次是政出多門(mén)。我國(guó)目前機(jī)構(gòu)繁多,部門(mén)林立,職責(zé)不明,多頭決策,缺乏有效的溝通協(xié)調(diào),常常是政出多門(mén),甚至相互矛盾。面對(duì)眾多甚至相互沖突矛盾的政策,政策執(zhí)行者不得不采取“優(yōu)先法”:頂頭上司的優(yōu)先,其他領(lǐng)導(dǎo)的靠后;經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、杠桿部門(mén)優(yōu)先,其它部門(mén)乃至黨政機(jī)關(guān)靠后;領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人交辦的優(yōu)先,集體名義布置的靠后。這樣一來(lái),其政策執(zhí)行必然大打折扣。其三是政策多變。往往是今天制定了一個(gè)政策,時(shí)隔不久,情況發(fā)生了變化,又忽忙出臺(tái)一個(gè)新政策,頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳。政策朝令夕改,法無(wú)常規(guī),缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性,這樣就無(wú)法建立政策的權(quán)威性和可信度,也很難使人遵從,因而造成“上有政策,下有對(duì)策”就不足為奇了。五是監(jiān)控不力。我國(guó)目前雖然建立了比較健全的行政監(jiān)察體系,對(duì)國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)控,但在政策的執(zhí)行過(guò)程中,從上至下依然缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)控機(jī)構(gòu),專門(mén)負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督各種政策的貫徹落實(shí)情況。往往是一遇到需要解決的問(wèn)題,就下發(fā)一個(gè)文件,做出一些規(guī)定,而較少關(guān)心這些政策的執(zhí)行情況和還有哪些需要進(jìn)一步完善之處。即使是組織檢查,相當(dāng)一部分也是搞形式主義,聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào),看看材料,吃好玩好,一切都好,實(shí)際上什么也沒(méi)有檢查到。由于法律、法規(guī)或政策的落實(shí)缺乏監(jiān)督保障體系,執(zhí)不執(zhí)行都是一個(gè)樣,時(shí)間一久,令不行、禁不止,“上有政策、下有對(duì)策”之風(fēng)自然盛行。政策執(zhí)行在政策管理中具有舉足輕重的地位,直接關(guān)系到我黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政水平。在當(dāng)前形勢(shì)下,如何才能改善和消除政策執(zhí)行中存在的一些問(wèn)題呢?根據(jù)上述分析,我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面下功夫:一是實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行的公開(kāi)化,應(yīng)打破傳統(tǒng)的公共政策神秘感,提高公共執(zhí)行活動(dòng)的透明度,讓群眾和新聞媒體對(duì)執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制環(huán)節(jié)有所了解,接受群眾和輿論的監(jiān)督,提高社會(huì)對(duì)執(zhí)行的認(rèn)識(shí)和配合程度。這既有利于公共政策執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),又能促使公共政策的民主化進(jìn)程。另一方面要加強(qiáng)政策制定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的溝通,讓執(zhí)行人員政策執(zhí)行過(guò)程中人力、物力、財(cái)力的配置,執(zhí)行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間要求以及執(zhí)行的步驟和方法,克服執(zhí)行過(guò)程的盲目性。二是整頓執(zhí)行機(jī)關(guān),提高執(zhí)行人員素質(zhì)。政策執(zhí)行是由執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)具體行使的,執(zhí)行機(jī)關(guān)的特性直接決定著政策執(zhí)行的成效問(wèn)題。很難想象一個(gè)無(wú)戰(zhàn)斗力、無(wú)效率的官僚主義的機(jī)關(guān)組織能夠獲取政策執(zhí)行的成功。執(zhí)行機(jī)關(guān)必須做到首先職責(zé)分明,即明確規(guī)定每一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)力大小和職權(quán)范圍,其次,領(lǐng)導(dǎo)集中,指揮統(tǒng)一,目標(biāo)、行動(dòng)和指令要一致;第三,制度健全,運(yùn)行機(jī)制要有序。一方面,要不斷提高執(zhí)行人員素質(zhì)。由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的核心要素是執(zhí)行人員對(duì)政策理解的程度的意向、態(tài)度和行為與執(zhí)行效果有直接的關(guān)系。因此,要重視執(zhí)行人員的選擇和配備。執(zhí)行人員不僅要具有良好的政治素質(zhì),還應(yīng)具備一定的文化和專業(yè)知識(shí),合理配置不同專業(yè)的執(zhí)行人員,最大限度地發(fā)揮其長(zhǎng)。三是增強(qiáng)理性與法律權(quán)威。在政策執(zhí)行過(guò)程中,所存在的“上有政策、下有對(duì)策”這種有法不依現(xiàn)象,與政策執(zhí)行人員缺乏法律和政策權(quán)威意識(shí)有直接的關(guān)系。樹(shù)立法律和政策的權(quán)威是整治的正確選擇,為此,在政策執(zhí)行領(lǐng)域,必須做到:第一,執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員必須在法律和政策的范圍內(nèi)行事;第二,政策執(zhí)行者不得享有不受法律和政策調(diào)節(jié)和制約的特權(quán),任何人都不能違背政策和法律的規(guī)定;第三,一切違背法律政策的行為,都是違法行為,都要承擔(dān)法律的責(zé)任。四是加強(qiáng)政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)。一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),需要諸多機(jī)關(guān)、部門(mén)和人員之間的相互配合,密切合作,從科學(xué)管理的角度來(lái)看,政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)要注意如下方面:第一,政策本身自當(dāng)明確,不可含糊不清;第二,執(zhí)行計(jì)劃為執(zhí)行之綱本,凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢,依計(jì)劃而分工,避免發(fā)生事權(quán)的沖突;第三,建立統(tǒng)一有效的領(lǐng)導(dǎo),才能集中各方面執(zhí)行政策的力量,共同實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo);第四,健全監(jiān)督。五是要重視反饋控制??刂剖菆?zhí)行機(jī)關(guān)
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