政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題.doc

我國(guó)公共政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題 及其成因的分析HHY政策執(zhí)行是政策方案被采納之后，把政策所規(guī)定的內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程。在整個(gè)公共政策的生命周期之中，政策執(zhí)行是一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它決定了公共政策產(chǎn)生的直接而又實(shí)際的效果?？v觀我國(guó)目前公共政策執(zhí)行狀況，發(fā)現(xiàn)在政策執(zhí)行過(guò)程中仍然存在“上有政策，下有對(duì)策”的不良現(xiàn)象，從而使得政策在執(zhí)行中產(chǎn)生偏差和變形。其主要表現(xiàn)如下：一是“你有政策，我有對(duì)策”替換性執(zhí)行。即當(dāng)需要執(zhí)行的政策與負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)、部門(mén)存在利益沖突時(shí)，執(zhí)行機(jī)關(guān)就有可能制定與上級(jí)機(jī)關(guān)公共政策表面相一致，實(shí)際上相違背的執(zhí)行措施，妨礙公共政策的全面實(shí)施。“有利的就執(zhí)行，不利的就變形”，嚴(yán)重影響了黨和國(guó)家的形象，極大損害了我國(guó)社會(huì)主義政策的權(quán)威性、嚴(yán)肅性以及國(guó)家和人民利益。二是“斷章取義，為我所用”選擇性執(zhí)行。一些地方政府、單位對(duì)上級(jí)政策指令或命令進(jìn)行過(guò)濾，選擇對(duì)自身“有利”的規(guī)定執(zhí)行。合自己“利”的就執(zhí)行，不合自己“利”的就不執(zhí)行，在執(zhí)行中“見(jiàn)了黃燈趕快走，見(jiàn)了紅燈繞道走”。一些單位置國(guó)家的利益于不顧，站在小團(tuán)體利益的立場(chǎng)上鉆政策的空子，“斷章取義，為我所用”，極大程度妨礙了上級(jí)部門(mén)目標(biāo)的實(shí)施。三是搞“土政策”附加性執(zhí)行。在公共政策的執(zhí)行中，執(zhí)行部門(mén)為了本地利益往往采取一些土政策，或附加一些原目標(biāo)所沒(méi)有的內(nèi)容，致使政策不能準(zhǔn)確執(zhí)行到位而出現(xiàn)政策失真。特別是一些地方，打著貫徹上級(jí)政策要結(jié)合本地實(shí)際的旗號(hào)，另立一套規(guī)定，自行其是，謀取私利，嚴(yán)重阻礙了政策執(zhí)行的力度和效果。四是“陽(yáng)奉陰違”象征性執(zhí)行。有些單位在政策執(zhí)行過(guò)程中，只做表面文章，沒(méi)有具體措施，對(duì)國(guó)家的公共政策陽(yáng)奉陰違，拒不執(zhí)行或象征性的執(zhí)行，直接使政策被擱置，使政策成了一紙空文。五是“虎頭蛇尾”敷衍性執(zhí)行。實(shí)施政策要堅(jiān)決貫徹、善始善終，但在現(xiàn)實(shí)中，有些部門(mén)、有些地區(qū)對(duì)上級(jí)政策虎頭蛇尾、前松后緊，敷衍塞責(zé)、延宕推拖，消極執(zhí)行，致使一些政策在執(zhí)行中難以達(dá)到預(yù)期效果，甚至有時(shí)會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，給國(guó)家和人民的利益造成重大損失。六是“相互爭(zhēng)權(quán)”矛盾性執(zhí)行。在現(xiàn)實(shí)工作中，由于部門(mén)之間職責(zé)劃分不清晰，有時(shí)有一些政策在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)因部門(mén)之間的權(quán)與利的爭(zhēng)奪，部門(mén)間的紅頭文件或執(zhí)行文書(shū)相互打架，政出多門(mén)，而使政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象，“婆說(shuō)婆有理，公說(shuō)公有理”。一項(xiàng)公共政策由幾個(gè)部門(mén)共同執(zhí)行時(shí)，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)兩樣結(jié)果，使政策對(duì)象難以適從，不知聽(tīng)從那一個(gè)部門(mén)的執(zhí)行意見(jiàn)或決定。綜合分析政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，我個(gè)人認(rèn)為，其形成的原因是多方面的，既有主觀原因，又有客觀原因；既有外界因素，又有政策本身問(wèn)題。擇其要者，主要表現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：一是利益驅(qū)使。政策從一定意義上說(shuō)是對(duì)利益進(jìn)行分配和調(diào)整，或者說(shuō)是對(duì)人的行為的指導(dǎo)和約束。政策實(shí)施的結(jié)果總要造成一些人受益以及另一些人受損。從政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)情況看，主要反映出三大利益矛盾沖突：即中央與地方利益間的矛盾，部門(mén)與部門(mén)利益間的矛盾，個(gè)人與整體利益間的矛盾。在政策執(zhí)行過(guò)程中，一些單位和個(gè)人在執(zhí)行政策時(shí)往往從地方利益、本部門(mén)利益、個(gè)人利益出發(fā)考慮問(wèn)題；在利益的博弈中，以追求地方利益、本部門(mén)利益、個(gè)人利益更大的份額為目標(biāo)，以損害國(guó)家利益、其他部門(mén)利益、集體利益為代價(jià)，變相、拒絕、消極執(zhí)行政策，普遍出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象。一些地方不惜犧牲國(guó)家利益，在政策執(zhí)行過(guò)程中大搞地方保護(hù)主義，本位主義，實(shí)施土政策，實(shí)行經(jīng)濟(jì)利益封鎖；一些部門(mén)對(duì)政策產(chǎn)生抵抗性反映，上面有漏洞，下面不補(bǔ)；上面有錯(cuò)誤，下面加以擴(kuò)大；上面政策對(duì)頭，下面頂著不辦，政策成了一紙空文。一些執(zhí)行主體有時(shí)也為了個(gè)人一點(diǎn)私利，故意曲解政策，不積極執(zhí)行政策，使政策執(zhí)行變了形、走了樣。如一些地方在我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，為了保護(hù)本地利益封鎖資源和市場(chǎng)，不準(zhǔn)原料外運(yùn)，不準(zhǔn)外地商品進(jìn)入，到處封關(guān)設(shè)卡，爭(zhēng)奪資源的大戰(zhàn)此起彼伏，如出現(xiàn)了“羊毛大戰(zhàn)”、“棉花大戰(zhàn)”、“煙葉大戰(zhàn)”等，狼煙四起，擾亂了市場(chǎng)秩序，也阻礙了相關(guān)公共政策的有序有效執(zhí)行。二是行為失范。目前我國(guó)正處于新舊體制轉(zhuǎn)型階段，新體制尚在建立過(guò)程中，出現(xiàn)行為規(guī)范體制上的“真空”，公共政策執(zhí)行機(jī)制和保障機(jī)制不健全，容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差、變形現(xiàn)象。一些政策執(zhí)行部門(mén)因受傳統(tǒng)行為規(guī)范的影響，黨政合一，仍然使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那種政策執(zhí)行方式，缺乏現(xiàn)代政策管理理念和方法，使得許多好政策得不到很好實(shí)施，往往出現(xiàn)一種政策執(zhí)行行為失范的現(xiàn)象。如湖南嘉禾事件中其政府執(zhí)行理念誰(shuí)影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子就是其中典型的反映。三是素質(zhì)不高。政策執(zhí)行是由人來(lái)執(zhí)行的。執(zhí)行者的素質(zhì)高低也從一定程度上直接影響到政策執(zhí)行效果。從現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行過(guò)程來(lái)看，一些地方、一些單位執(zhí)行人員的素質(zhì)參差不齊，一些人甚至缺乏必備科學(xué)文化知識(shí)，必然使政策執(zhí)行產(chǎn)生不利影響。特別是個(gè)別執(zhí)行人員素質(zhì)也確實(shí)不敢恭維。一是文化水平較低。二是業(yè)務(wù)技能較弱。三是職業(yè)道德較差。不僅直接影響到政策執(zhí)行效果，也損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象。四是政策缺陷。首先是有些政策缺乏科學(xué)性，不完整，不配套。在政策制定過(guò)程中，新老政策之間，宏觀和微觀政策之間，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各領(lǐng)域和各部門(mén)的政策之間，以及一個(gè)大政策和它具體實(shí)施細(xì)則之間，往往沒(méi)有很好的銜接和配套，沒(méi)有形成科學(xué)合理的政策體系，這一方面給政策執(zhí)行帶來(lái)難度，另一方面也給執(zhí)行者尋找對(duì)策、鉆空子造成可乘之機(jī)。其次是政出多門(mén)。我國(guó)目前機(jī)構(gòu)繁多，部門(mén)林立，職責(zé)不明，多頭決策，缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，常常是政出多門(mén)，甚至相互矛盾。面對(duì)眾多甚至相互沖突矛盾的政策，政策執(zhí)行者不得不采取“優(yōu)先法”：頂頭上司的優(yōu)先，其他領(lǐng)導(dǎo)的靠后；經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、杠桿部門(mén)優(yōu)先，其它部門(mén)乃至黨政機(jī)關(guān)靠后；領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人交辦的優(yōu)先，集體名義布置的靠后。這樣一來(lái)，其政策執(zhí)行必然大打折扣。其三是政策多變。往往是今天制定了一個(gè)政策，時(shí)隔不久，情況發(fā)生了變化，又忽忙出臺(tái)一個(gè)新政策，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。政策朝令夕改，法無(wú)常規(guī)，缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，這樣就無(wú)法建立政策的權(quán)威性和可信度，也很難使人遵從，因而造成“上有政策，下有對(duì)策”就不足為奇了。五是監(jiān)控不力。我國(guó)目前雖然建立了比較健全的行政監(jiān)察體系，對(duì)國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)控，但在政策的執(zhí)行過(guò)程中，從上至下依然缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)控機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督各種政策的貫徹落實(shí)情況。往往是一遇到需要解決的問(wèn)題，就下發(fā)一個(gè)文件，做出一些規(guī)定，而較少關(guān)心這些政策的執(zhí)行情況和還有哪些需要進(jìn)一步完善之處。即使是組織檢查，相當(dāng)一部分也是搞形式主義，聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào)，看看材料，吃好玩好，一切都好，實(shí)際上什么也沒(méi)有檢查到。由于法律、法規(guī)或政策的落實(shí)缺乏監(jiān)督保障體系，執(zhí)不執(zhí)行都是一個(gè)樣，時(shí)間一久，令不行、禁不止，“上有政策、下有對(duì)策”之風(fēng)自然盛行。政策執(zhí)行在政策管理中具有舉足輕重的地位，直接關(guān)系到我黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政水平。在當(dāng)前形勢(shì)下，如何才能改善和消除政策執(zhí)行中存在的一些問(wèn)題呢？根據(jù)上述分析，我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面下功夫：一是實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行的公開(kāi)化，應(yīng)打破傳統(tǒng)的公共政策神秘感，提高公共執(zhí)行活動(dòng)的透明度，讓群眾和新聞媒體對(duì)執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制環(huán)節(jié)有所了解，接受群眾和輿論的監(jiān)督，提高社會(huì)對(duì)執(zhí)行的認(rèn)識(shí)和配合程度。這既有利于公共政策執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又能促使公共政策的民主化進(jìn)程。另一方面要加強(qiáng)政策制定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的溝通，讓執(zhí)行人員政策執(zhí)行過(guò)程中人力、物力、財(cái)力的配置，執(zhí)行目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間要求以及執(zhí)行的步驟和方法，克服執(zhí)行過(guò)程的盲目性。二是整頓執(zhí)行機(jī)關(guān)，提高執(zhí)行人員素質(zhì)。政策執(zhí)行是由執(zhí)行機(jī)關(guān)來(lái)具體行使的，執(zhí)行機(jī)關(guān)的特性直接決定著政策執(zhí)行的成效問(wèn)題。很難想象一個(gè)無(wú)戰(zhàn)斗力、無(wú)效率的官僚主義的機(jī)關(guān)組織能夠獲取政策執(zhí)行的成功。執(zhí)行機(jī)關(guān)必須做到首先職責(zé)分明，即明確規(guī)定每一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)的權(quán)力大小和職權(quán)范圍，其次，領(lǐng)導(dǎo)集中，指揮統(tǒng)一，目標(biāo)、行動(dòng)和指令要一致；第三，制度健全，運(yùn)行機(jī)制要有序。一方面，要不斷提高執(zhí)行人員素質(zhì)。由于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的核心要素是執(zhí)行人員對(duì)政策理解的程度的意向、態(tài)度和行為與執(zhí)行效果有直接的關(guān)系。因此，要重視執(zhí)行人員的選擇和配備。執(zhí)行人員不僅要具有良好的政治素質(zhì)，還應(yīng)具備一定的文化和專業(yè)知識(shí)，合理配置不同專業(yè)的執(zhí)行人員，最大限度地發(fā)揮其長(zhǎng)。三是增強(qiáng)理性與法律權(quán)威。在政策執(zhí)行過(guò)程中，所存在的“上有政策、下有對(duì)策”這種有法不依現(xiàn)象，與政策執(zhí)行人員缺乏法律和政策權(quán)威意識(shí)有直接的關(guān)系。樹(shù)立法律和政策的權(quán)威是整治的正確選擇，為此，在政策執(zhí)行領(lǐng)域，必須做到：第一，執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員必須在法律和政策的范圍內(nèi)行事；第二，政策執(zhí)行者不得享有不受法律和政策調(diào)節(jié)和制約的特權(quán)，任何人都不能違背政策和法律的規(guī)定；第三，一切違背法律政策的行為，都是違法行為，都要承擔(dān)法律的責(zé)任。四是加強(qiáng)政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)。一項(xiàng)公共政策的執(zhí)行及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要諸多機(jī)關(guān)、部門(mén)和人員之間的相互配合，密切合作，從科學(xué)管理的角度來(lái)看，政策執(zhí)行的協(xié)調(diào)要注意如下方面：第一，政策本身自當(dāng)明確，不可含糊不清；第二，執(zhí)行計(jì)劃為執(zhí)行之綱本，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，依計(jì)劃而分工，避免發(fā)生事權(quán)的沖突；第三，建立統(tǒng)一有效的領(lǐng)導(dǎo)，才能集中各方面執(zhí)行政策的力量，共同實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；第四，健全監(jiān)督。五是要重視反饋控制?？刂剖菆?zhí)行機(jī)關(guān)