我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題研究.doc

我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題研究：歷史與展望（2004年中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)研討會(huì)簡(jiǎn)報(bào)之五）王 蓉北京大學(xué)教育學(xué)院教育經(jīng)濟(jì)研究所編者按：2004年10月9-10日中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)術(shù)研討會(huì)在北京舉行，來(lái)自全國(guó)25個(gè)省市自治區(qū)的約150名學(xué)者參加了會(huì)議。2004年是教育經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)成立20周年，因此本次會(huì)議的主題為“中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的回顧與展望”。北京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)研究所的師生遞交了11篇文章。陳良焜和丁小浩等七位教師參加了會(huì)議，其中王蓉、李文利、陳曉宇、岳昌君等四位教師還先后在大會(huì)上做了發(fā)言。本次簡(jiǎn)報(bào)是根據(jù)王蓉副教授提交的論文進(jìn)行的整理。一、引言回顧過(guò)去二十年，我國(guó)取得的最令人矚目的教育成就是義務(wù)教育的大發(fā)展。至2002年，“基本掃除青壯年文盲和基本普及九年制義務(wù)教育”目標(biāo)已經(jīng)在全國(guó)91.2%的人口居住地區(qū)得到實(shí)現(xiàn)。此外，單從入學(xué)人數(shù)和教師人數(shù)上來(lái)看，我國(guó)有著世界上最為龐大的義務(wù)教育系統(tǒng)。在過(guò)去二十年間，中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)者懷著深切的責(zé)任感，對(duì)如何為這樣一個(gè)龐大的義務(wù)教育體系提供充足的資源，以及如何確保每所學(xué)校有序和高效地使用這些資源等問(wèn)題進(jìn)行了大量研究，取得了豐碩的成果。筆者在此試對(duì)我國(guó)學(xué)者在過(guò)去二十年中在義務(wù)教育財(cái)政研究領(lǐng)域取得的成果進(jìn)行總結(jié)和梳理，對(duì)未來(lái)的研究發(fā)展提出建議，并僅以此文慶祝中國(guó)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)會(huì)成立二十周年。二、我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題研究已取得的進(jìn)展在過(guò)去二十年間，主導(dǎo)我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政研究的主要是對(duì)充足性問(wèn)題的探討，并取得了數(shù)項(xiàng)對(duì)國(guó)家宏觀(guān)教育決策有重大影響的研究成果。1關(guān)于教育投資的總量和比例問(wèn)題在二十世紀(jì)八十年代到九十年代初期，我國(guó)教育財(cái)政研究取得的最重要成就是探討了教育投資的總量和比例問(wèn)題?！傲濉庇?jì)劃國(guó)家重點(diǎn)科研項(xiàng)目“教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民生產(chǎn)總值中的合理比值”和“七五”期間教育科學(xué)重點(diǎn)科研項(xiàng)目“教育投資決策研究”用經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型方法研究了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定的情況下，政府支出的教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值比例的國(guó)際平均水平。研究表明，到二十世紀(jì)末，與我國(guó)預(yù)測(cè)的經(jīng)濟(jì)狀況相適應(yīng)的國(guó)際平均水平大約是3.73.9%，因此我國(guó)應(yīng)該擴(kuò)大公共教育經(jīng)費(fèi)在國(guó)民生產(chǎn)總值之中的比例（陳良焜，1992；秦宛順，厲以寧，1992）。此外，還有相當(dāng)數(shù)量的文章針對(duì)“財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)所占比例”（黃堯、茆俊強(qiáng)，1991）和“受教育者人均教育投資逐步增長(zhǎng)”（王善邁，1985）提出了政策建議。這些研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的政策影響，在1993年的中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要中，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入的目標(biāo)就表述為“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”；1994年頒布實(shí)施的教育法也對(duì)此做出相應(yīng)的規(guī)定。2教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育中的分配問(wèn)題王善邁教授在1989年就指出，在我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總量不足的情況下，高教比重偏高；教育經(jīng)費(fèi)分配不合理是中小學(xué)、尤其小學(xué)辦學(xué)條件惡化的原因（王善邁，1989）。在九十年代以后，研究者開(kāi)始廣泛采用公共產(chǎn)品理論來(lái)說(shuō)明義務(wù)教育是政府投入的重點(diǎn)。較早從這一理論出發(fā)討論教育產(chǎn)品性質(zhì)的是北京師范大學(xué)的王善邁教授（1996、1997）和北京大學(xué)的厲以寧教授（1995）。王善邁（1997）提出，義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品，不能通過(guò)市場(chǎng)交換提供。北京大學(xué)高教所的研究則清晰地闡述了各級(jí)各類(lèi)教育的公共產(chǎn)品屬性，其中認(rèn)為基本上具有公共物品性質(zhì)的教育服務(wù)可以包括義務(wù)教育等，基本上依靠國(guó)家的財(cái)政支出（閔維方，2002，31-32頁(yè)）。這些討論為確定義務(wù)教育是政府教育投入重點(diǎn)的政策奠定了理論基礎(chǔ)。另外，研究者也對(duì)義務(wù)教育的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)進(jìn)行了分析，并嘗試采用國(guó)際比較數(shù)據(jù)和回歸分析方法，為確定各級(jí)教育在教育總投入中所占的合理比例提供依據(jù)。但顧清揚(yáng)研究后卻發(fā)現(xiàn)，教育經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)和教育規(guī)模結(jié)構(gòu)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間并不存在顯著的相關(guān)關(guān)系（顧清揚(yáng)，1991）。3多元化籌資體制研究在二十世紀(jì)八十年代后期和九十年代初，研究者將關(guān)注范圍擴(kuò)展到教育資源的動(dòng)員和使用問(wèn)題上。當(dāng)時(shí)有相當(dāng)數(shù)量的研究指出，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國(guó)國(guó)民收入的分配模式產(chǎn)生了變化，教育經(jīng)費(fèi)渠道應(yīng)從以前的政府單一渠道轉(zhuǎn)向多種渠道。在此期間，與義務(wù)教育財(cái)政有關(guān)的研究多將“多元化籌資體制”的必要性其所涉及的某種具體籌資方式的操作性細(xì)節(jié)作為關(guān)注焦點(diǎn)。關(guān)于政府投入這一義務(wù)教育資金的主渠道，這期間最重要的研究是王善邁教授有關(guān)改革教育財(cái)政撥款體制的研究中所提出的教育事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，以及教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列的觀(guān)點(diǎn)，它們陸續(xù)在教育財(cái)政的有關(guān)政策法規(guī)中得到了體現(xiàn)。從九十年代末期開(kāi)始，人們對(duì)于多元化籌資體制的認(rèn)識(shí)和觀(guān)點(diǎn)開(kāi)始發(fā)生了變化。在宏觀(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，這種體制下政府作用不到位、農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)加重、義務(wù)教育投入的公平性缺失等問(wèn)題越來(lái)越引起人們的警醒。從國(guó)家政策的角度講，自2000年3月起“農(nóng)村稅費(fèi)改革”開(kāi)始推行，這一改革取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村捐集資，從根本上觸動(dòng)了多元化的義務(wù)教育籌資體制。研究者的關(guān)注點(diǎn)隨之從如何“多元化籌集資金”轉(zhuǎn)移到如何加強(qiáng)和規(guī)范義務(wù)教育投入中政府撥款的主渠道作用，以及與此相聯(lián)系的各級(jí)政府義務(wù)教育事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分問(wèn)題。4義務(wù)教育投入分配的公平性問(wèn)題在過(guò)去二十年尤其是過(guò)去十年中，大量的研究指出我國(guó)義務(wù)教育投入存在嚴(yán)重的公平性缺失問(wèn)題，而這和我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制的根本特點(diǎn)密不可分。對(duì)這一問(wèn)題早期的研究有沈百福和俞詩(shī)秋（1994）、談松華（1993）、傅維利（1995）、魏后凱和楊大利（1997）等。自九十年代后期開(kāi)始，相當(dāng)數(shù)量的以實(shí)證分析方法為基礎(chǔ)、以省或縣為分析單位的研究開(kāi)始對(duì)我國(guó)義務(wù)教育投入的公平性問(wèn)題進(jìn)行更加準(zhǔn)確和深入的描述（蔣鳴和，1997；王善邁，1998；杜育紅，2000；鐘宇平、雷萬(wàn)鵬，2002；王蓉，2001；曾滿(mǎn)超、丁延慶，2003；王蓉，2003；潘天舒，2000）。這些研究發(fā)現(xiàn)，在1988至1996年期間，小學(xué)和初中的生均經(jīng)費(fèi)省區(qū)間的差距都是在不斷加大（杜育紅，2000），小學(xué)和初中的生均教育事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出上的不平等更多是由省內(nèi)差異引起的，同時(shí)小學(xué)和初中的預(yù)算外事業(yè)性經(jīng)費(fèi)的地區(qū)性差異大于預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)的地區(qū)性差異（王蓉，2001）等。對(duì)于義務(wù)教育投入不公平性問(wèn)題的成因，袁連生（2001）認(rèn)為，教育法、義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則中的一些條款直接導(dǎo)致了義務(wù)教育財(cái)政的不公平。王蓉在2003年提出，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制的如下幾個(gè)特點(diǎn)直接導(dǎo)致了義務(wù)教育投入公平性的缺失：第一，義務(wù)教育在我國(guó)是地方政府的責(zé)任；第二，政府投入和非政府投入的關(guān)系對(duì)不同社會(huì)人群有不同的體現(xiàn)，主要的特征是納稅人的義務(wù)教育負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)有別；第三，這種義務(wù)教育投資體制更本質(zhì)的問(wèn)題是，由于這種福利多元化的框架，政府對(duì)于如何和在多大程度上承擔(dān)其“主渠道”作用有了很大的靈活性。已有研究基本上都是以地域?yàn)榉治鰡挝唬约{稅人和受教育者為分析單位的研究缺失。從研究方法和程式的角度講，相對(duì)于其他義務(wù)教育財(cái)政問(wèn)題的研究領(lǐng)域，已有的義務(wù)教育投入公平性問(wèn)題的研究較多采用了真正的定量分析技術(shù)和大樣本數(shù)據(jù)。但是，它們目前僅止步于現(xiàn)狀描述，在理論建樹(shù)上的貢獻(xiàn)尚十分有限。5義務(wù)教育成本與家庭教育負(fù)擔(dān)和義務(wù)教育成本問(wèn)題相關(guān)的有兩方面的研究：第一方面的研究只關(guān)注教育成本的界定和計(jì)算問(wèn)題；第二方面的研究主要是針對(duì)義務(wù)教育的私人成本的研究。韓宗禮和高建民（1990）、王玉昆（1991）和袁連生（2000）等學(xué)者對(duì)于教育成本的分類(lèi)和計(jì)量先后進(jìn)行過(guò)分析。袁連生（2000）提出了將教育成本分為財(cái)務(wù)成本和機(jī)會(huì)成本，并界定了各自包括的具體細(xì)目。魏新、邱黎強(qiáng)（1998）則對(duì)家庭的教育負(fù)擔(dān)進(jìn)行了分析。學(xué)者們也對(duì)中小學(xué)收費(fèi)問(wèn)題（周應(yīng)佳、鄧輝，1998）、貧困地區(qū)的義務(wù)教育私人成本問(wèn)題（孫志軍，2002）、從消費(fèi)角度看家庭的教育支出（李紅偉，2000）及近年來(lái)突出的擇校、私立教育與義務(wù)教育的成本分擔(dān)和教育公平（周文良，1997）等進(jìn)行了探討。王蓉2002年則在關(guān)于教科書(shū)價(jià)格的研究中對(duì)于義務(wù)教育中委托代理關(guān)系的特征以及由此產(chǎn)生的義務(wù)教育收費(fèi)問(wèn)題中的道德困境進(jìn)行了分析。但是，對(duì)于義務(wù)教育資源在各類(lèi)社會(huì)人群的分布中究竟是呈現(xiàn)“累進(jìn)”還是“累退”的模式，由于已有的研究采用大樣本數(shù)據(jù)的實(shí)證分析較少，因此對(duì)這一問(wèn)題的探討還十分有限。6義務(wù)教育投資的效益與效率問(wèn)題在義務(wù)教育投資的效益問(wèn)題方面，九十年代初期研究者對(duì)于教育浪費(fèi)問(wèn)題作了大量的分析，取得了重要的成果。在指標(biāo)構(gòu)建上，1989年，教育部國(guó)家教育發(fā)展研究中心明確指出主要使用入學(xué)率、年鞏固率、畢業(yè)年級(jí)合格率，以及普及率和年留級(jí)率等幾項(xiàng)指標(biāo)。針對(duì)這一指標(biāo)體系缺乏有關(guān)辦學(xué)效益的綜合指標(biāo)和不能反映教育全過(guò)程的、動(dòng)態(tài)狀況的缺點(diǎn)，研究者又提出用“效率系數(shù)”來(lái)從整體上衡量辦學(xué)效益。此外，李偉（1992）也介紹了一套包括畢業(yè)生平均在校學(xué)年數(shù)和學(xué)生平均受教育年限等在內(nèi)的測(cè)量基礎(chǔ)教育內(nèi)部效率的指標(biāo)體系，并將生均經(jīng)費(fèi)看作是重要的辦學(xué)效率指標(biāo)。湖北省教委在九十年代相繼完成了普通中小學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)實(shí)物消耗定額和普通中小學(xué)校規(guī)模設(shè)置與投資效益課題研究，它們獨(dú)特而且重要的貢獻(xiàn)是結(jié)合了義務(wù)教育生產(chǎn)過(guò)程的特點(diǎn)包括其制度剛性來(lái)考慮資源使用的效率問(wèn)題，提出一個(gè)具有啟發(fā)性的觀(guān)點(diǎn)，即學(xué)校規(guī)模必須考慮教師工作量這一因素，而教師工作量是由統(tǒng)一制定而且極具剛性的課程設(shè)置與規(guī)定的課時(shí)數(shù)來(lái)確定的（周元武，周守珍，尹以森，1999）。7義務(wù)教育財(cái)政體制與轉(zhuǎn)移支付制度研究從九十年代后半葉開(kāi)始，義務(wù)教育財(cái)政中的政府行為、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付，以及更廣泛的義務(wù)教育的管理和財(cái)政體制成為研究的核心問(wèn)題。1994年萇景州的論文具有前驅(qū)性，他指出，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政體制“在管理的分散上走得太遠(yuǎn)了”，從而不利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展。另一篇引起廣泛關(guān)注的研究是韓民（2001）對(duì)于義務(wù)教育財(cái)政體制現(xiàn)存問(wèn)題的分析，該文的主要觀(guān)點(diǎn)之一是縣鄉(xiāng)政府的負(fù)擔(dān)過(guò)重，中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付力度過(guò)小。近年來(lái)，尤其是實(shí)施了“農(nóng)村稅費(fèi)改革”和“以縣為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制以后，大量的研究探討了各級(jí)政府的義務(wù)教育財(cái)政責(zé)任問(wèn)題，并提出了政策建議，比較一致的看法是中央和省級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任（王善邁等，2003； 王蓉等，2003；魏向赤，2003）。針對(duì)義務(wù)教育財(cái)政體制改革，王蓉（2003，2004）提出一個(gè)理想的義務(wù)教育財(cái)政體制應(yīng)該具有下述的特點(diǎn)：（1）它應(yīng)該保障教育機(jī)會(huì)和教育成就的公平性；（2）它應(yīng)該確保義務(wù)教育的國(guó)家性、全民性利益的實(shí)現(xiàn)；（3）它應(yīng)該促進(jìn)教育服務(wù)提供過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)效率和分配效益。目前對(duì)于義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度的具體設(shè)計(jì)總體來(lái)說(shuō)有兩種思路：一種以范先佐（2004）的“國(guó)家辦學(xué)、分類(lèi)承擔(dān)”觀(guān)點(diǎn)為代表，另一種觀(guān)點(diǎn)是“缺口指標(biāo)+標(biāo)準(zhǔn)生均支出”法。三、對(duì)未來(lái)的展望經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展，我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政研究取得了豐碩的成果。展望未來(lái)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。雖然我國(guó)義務(wù)教育取得了令人矚目的成就，但是需要清醒地認(rèn)識(shí)到，那些學(xué)者們傾注了大量精力研究和呼吁的問(wèn)題還是沒(méi)有得到徹底的解決：(1)我國(guó)的教育投入水平仍然很低，到2000年底沒(méi)有能實(shí)現(xiàn)“4%的目標(biāo)”；在財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占GDP比例問(wèn)題上，我國(guó)的教育投資水平還是低于國(guó)際的平均水平（岳昌君，2003）。（2）在公共教育經(jīng)費(fèi)的分配上，高等教育所占份額一直較高，且這種趨勢(shì)沒(méi)有得到有效的修正。（3）我國(guó)義務(wù)教育中仍然存在著嚴(yán)重的“教育浪費(fèi)”和與此相關(guān)的效率低下問(wèn)題。對(duì)上述這些重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我們需要繼續(xù)深入研