城鄉(xiāng)一體化亟待解決的法律問題.doc

城鄉(xiāng)一體化亟待解決的法律問題發(fā)布時間:2014-01-29 17:33:182014年第3期財經(jīng) 作者：李世亮、黃萍萍城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新型城鎮(zhèn)化建設的主要障礙，而造成城鄉(xiāng)二元結構的關鍵因素在于城鄉(xiāng)分割而治的法律制度、經(jīng)濟制度和社會管理制度。其中，首先需要解決的是法律制度問題，從而從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的體制、機制再造。十八屆三中全會通過了中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（下稱決定），明確要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制、機制，并提出了具體的舉措和要求。但是，要真正將這些改革舉措落到實處，在現(xiàn)有法律制度下仍然面臨阻礙。這意味著，改革的現(xiàn)實需求與法律本身具有的滯后性造成了改革與法治的矛盾。需要明確，在法律體系日趨完善的當下，要確保改革的順利推進，必須始終堅持“民主、民權、民生、法治”的理念，四者缺一不可。因此，修改和完善與當前經(jīng)濟發(fā)展需求不相適應的法律制度，是落實十八屆三中全會決定、推動改革進入“深水區(qū)”的關鍵環(huán)節(jié)。本文擬對與十八屆三中全會精神相左的法律法規(guī)進行梳理，并就如何修改和完善提出思路與建議。城鄉(xiāng)要素市場適格主體問題生產要素包括勞動力、資本、土地、技術、信息等諸多內容。目前中國還未形成城鄉(xiāng)一體化的要素流動市場，阻礙了農村生產要素的自由流轉以及農村資源向資本的有效轉化。構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產要素市場面臨的首要問題，是在現(xiàn)有法律制度下農村缺乏參與市場活動的適格主體。首先，“集體”這一主體在法律上定義不清，實質虛化。根據(jù)憲法第10條、土地管理法第8條以及物權法第59條之規(guī)定，集體土地所有權的權利主體是集體。但何謂“集體”，卻并沒有任何法律規(guī)定予以界定。事實上，“集體”是一個經(jīng)濟學概念，而不是法律概念?！凹w”是由其成員個體構成的集合體，不是自然人，也不是法律規(guī)定的任何一種法人。因此，“集體”并不具備法律上的主體資格要件，將其作為集體土地所有權的權利人，實質上就是沒有真正的權利人。其次，集體“共同共有”造成集體所有權的實際虛化。法律規(guī)定，集體土地屬于本集體成員共同所有，那么問題來了，這種共同所有是“共同共有”還是“按份共有”？我們認為，這種共同所有從法律上講應該是“共同共有”，即集體經(jīng)濟組織成員人人共有。然而，集體經(jīng)濟組織成員的構成本身處于變化的狀態(tài)，即不斷有人新增，有人退出。因此，“共同共有”實際上導致了人人無法享有所有權。再次，集體土地經(jīng)營管理主體混亂，權責不清。根據(jù)土地管理法第10條規(guī)定，集體所有的土地依據(jù)所屬集體的不同，其經(jīng)營管理主體也不同，分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經(jīng)濟組織，村集體經(jīng)濟組織、村民委員會，村內集體經(jīng)濟組織、村民小組三個級別。但是，沒有任何法律法規(guī)對于集體經(jīng)濟組織的內涵和外延、主體資格以及其設立、運作、權責、監(jiān)督等予以明確規(guī)定。立法的缺失導致集體經(jīng)濟組織的法律主體地位實質虛化，并在現(xiàn)實中缺位，常常由村民委員會、村民小組等代行其權力。同時，村民委員會作為基層群眾性自治組織，也被法律賦予了集體資產的經(jīng)營管理職能。這就導致了村民委員會經(jīng)濟管理職能和社會事務管理職能于一身。在這種情況下，集體土地所有權主體和集體土地所有權經(jīng)營管理者之間權責不明，不履職或濫用職權的情形均在所難免。最后，集體經(jīng)濟組織成員身份界定無依據(jù)，權利主體認定不明。農村土地承包法規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織成員享有承包權和優(yōu)先流轉權。但是，目前尚無法律對集體經(jīng)濟組織成員資格進行界定。這一法律空白，直接導致實踐中因婚嫁、外出讀書、當兵等原因引發(fā)的集體成員權糾紛頻發(fā)，特別是在涉及到承包權、宅基地使用權等農村基本產權權利時，矛盾顯得尤為突出。集體經(jīng)濟組織及其成員資格的確定和界定屬于民事基本制度，根據(jù)立法法第八條規(guī)定，應當制定法律予以調整。因此，要解決集體經(jīng)濟組織的主體問題，我們建議，可以通過修改現(xiàn)有涉及集體經(jīng)濟組織和其成員的法律，在條款中對其概念的外延及內涵進行界定；也可以參照農民專業(yè)合作社法村民委員會組織法等，制定一部專門的法律對集體經(jīng)濟組織的概念、主體資格及確認辦法、民事責任承擔、組織結構、內部管理、監(jiān)督辦法等進行明確規(guī)定，真正做實集體經(jīng)濟組織，建立適格的城鄉(xiāng)要素市場參與主體。穩(wěn)定的土地承包關系問題農村土地承包法第20條對農村土地的承包期限進行了明確規(guī)定。其中，耕地的承包期為30年，林地的承包期為30年至70年。這意味著，承包經(jīng)營權在期滿后將發(fā)生變化，這種承包關系的不穩(wěn)定，對承包權權能的有效發(fā)揮形成了制約。近年來，中央提出了穩(wěn)定承包關系，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權。十八屆三中全會在決定中進一步提出：“穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變?！边@說明，中央越來越意識到，穩(wěn)定的土地承包關系是土地承包經(jīng)營權作為用益物權發(fā)揮更大權能的基礎。近年來，部分地區(qū)也對此展開了改革探索，如成都市在2008年實施農村產權制度改革，在確權頒證的基礎上以民主自愿為原則，按照村民自治程序開展農村土地承包經(jīng)營權長久不變的改革試點。但是，在農村土地承包法涉及土地承包期限相關條款未作調整的前提下，此項改革能否深入切實推進？存在現(xiàn)實難題。因此，要真正實現(xiàn)承包經(jīng)營權長久不變，需要對現(xiàn)有法律中有關承包經(jīng)營權期限的條款進行修改，并針對長久不變的具體做法，以及如何監(jiān)督、如何管理等問題進行明確規(guī)定。土地承包經(jīng)營權權能問題農村土地承包經(jīng)營制度是憲法確定的一項基本制度，這一制度有效地維持和保障了農民的土地使用權，但同時也形成了具有小規(guī)模、分散經(jīng)營特征的，以家庭生產為主的小農兼業(yè)經(jīng)濟，已經(jīng)不能適應現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展需求。要改變現(xiàn)狀，需要充分發(fā)揮承包經(jīng)營權的財產權能，探索新的農業(yè)經(jīng)營模式。但在現(xiàn)行法律體制下，農村土地承包經(jīng)營權受到諸多限制。一是轉讓受限。根據(jù)農村土地承包法及農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法的規(guī)定，以轉讓方式流轉農村土地承包經(jīng)營權，受讓主體只能是其他從事農業(yè)生產經(jīng)營的農戶，即城鎮(zhèn)居民和其他社會投資者無法以轉讓方式獲得承包經(jīng)營權。二是無償贈與受限。農村土地承包法第33條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權應當遵循有償流轉的原則，這就排除了無償贈與的可能。三是入股經(jīng)營受限。根據(jù)農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法第35條，實行家庭承包方式的承包經(jīng)營權只能入股聯(lián)合從事農業(yè)合作生產經(jīng)營，即不能入股設立公司等法人主體；四是抵押擔保權能受限。物權法第184條和擔保法第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得用于抵押。最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋也明確規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效?！蔽迨浅邪?jīng)營權的身份性問題。根據(jù)土地承包法第26條之規(guī)定，承包方在承包期內全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，發(fā)包方可以收回土地，即承包方一旦全家喪失了農村戶籍并離開了原居住地，就會喪失承包經(jīng)營權。上述對農村承包經(jīng)營權權能的種種限制，一方面是尚未剝離依附在承包經(jīng)營權上的戶籍身份屬性，另一方面是法律出于對農民生存所依賴的土地資產的保護。土地承包經(jīng)營權是物權法所規(guī)定的一種用益物權，但在城鄉(xiāng)二元化結構之下被賦予身份屬性后，極大地限制了其財產權權能。十八屆三中全會決定提出，要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經(jīng)營，鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。但在現(xiàn)行法律規(guī)定下，此項改革顯然難以推進。因此，要真正賦予農民完全的承包經(jīng)營權權能，不僅僅是要對涉及的相關法律條款進行修改和完善，更重要的是將當前土地承包制度涉及的系列改革結合起來，把土地承包經(jīng)營權的長久不變、流轉方式創(chuàng)新、剝離身份屬性等問題進行通盤考慮，建立一套符合新型城鎮(zhèn)化建設需要，且適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需求的現(xiàn)代承包經(jīng)營制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場問題建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，實現(xiàn)農村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價，是十八屆三中全會的決定中的明確要求，也是農村土地制度改革的關鍵和重點。然而，在現(xiàn)行法律中，集體建設用地的用途受到極大限制，阻礙了集體建設用地由資產向資本的轉化，阻礙了城鄉(xiāng)一體化土地市場的建立。一是集體建設用地的用途受限。土地管理法第43條規(guī)定，進行建設必須使用國有土地，集體所有的土地在符合規(guī)劃的前提下只能用于三類建設：一是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，二是村民修建住宅，即做宅基地使用，三是修建鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設，除此之外，集體土地不得用于其它工業(yè)、商業(yè)建設。二是集體建設用地流轉受限。土地管理法第63條規(guī)定，集體土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外。即除了法定的幾種情形，集體土地不得流轉用于非農建設。三是集體建設用地抵押擔保受限。物權法第184條及擔保法第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權不得用于抵押。上述限制是為了保護集體所有土地不被隨意侵占，是對集體資產的制度保護。但從集體資產有效盤活的方面來看，集體土地作為集體經(jīng)濟組織最重要，也是最有價值的資產，因為用途的嚴格限制而無法進入市場轉化為資本，其市場價值未能得到有效發(fā)掘和真實體現(xiàn)，也阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的形成。近年來，國務院和國土部出臺的相關政策規(guī)定，經(jīng)批準占用集體土地建設的非公益性項目，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許農民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，但不得建設商品住宅、高爾夫球場及其他違反國家產業(yè)政策和土地供應政策的項目。從法律效力層級上來看，土地管理法屬于國家法律，國務院及國土部出臺的文件屬于政府、部門規(guī)章或國家政策，無法真正突破國家法律對集體土地用途的制約。因此，我們建議修改土地管理法物權法及擔保法等相關法律中對集體土地權能制約的條款，制定專門性法律法規(guī)對集體建設用地流轉程序、規(guī)則、管理、監(jiān)督等進行規(guī)范化調整，以解決集體建設用地入市受限問題。農民住房財產權與宅基地制度問題房屋是農民最有價值的不動產，農民基于集體經(jīng)濟組織成員身份，通過申請無償取得宅基地使用權，修建房屋并取得房屋所有權，從物權法的原則來講，就應當享有占有、使用、收益、處分的權利。但是在現(xiàn)行法律體制下，農民的房屋所有權和宅基地使用權均受到限制。一是現(xiàn)行法律對農村房屋流轉及宅基地流轉并無明確規(guī)定。根據(jù)對土地管理法第62條關于宅基地規(guī)定的理解，農民可以對外出賣、出租住房，然而對于如何具體實施，法律并無規(guī)定。二是根據(jù)宅基地的性質，農村房屋與宅基地流轉現(xiàn)實中受到制約。宅基地使用權的取得相較于國有建設用地來說，本身具有無償性、身份性和無期限性等特點，本集體經(jīng)濟組織之外的人員無權取得宅基地使用權。房屋作為宅基地之上的附著物，與宅基地具有不可分性，因此其流轉亦受到限制。同時，在國務院和國土部下發(fā)的政策文件中，多次強調嚴禁城鎮(zhèn)居民購買農村房屋和宅基地，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用集體土地建住宅。因此，現(xiàn)實中農村房屋和宅基地使用權無法在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)自由流轉。三是農村房屋與宅基地的擔保權能受限。物權法第184條和擔保法第37條的規(guī)定，集體所有的土地使用權不得用于抵押，宅基地使用權作為集體土地使用權的一種，其抵押當然受到限制，其上附著的房屋也難以實現(xiàn)抵押擔保。四是征地拆遷中農村房屋的價值無法體現(xiàn)。土地管理法中主要是對耕地的征地補償進行了規(guī)定，但并未專門提及農村房屋被征收時的土地補償和拆遷補償問題。相對于城市房屋拆遷需要經(jīng)過嚴格的程序，制定詳細補償方案，以及房屋價值在拆遷中的體現(xiàn)，農村房屋在拆遷過程中幾乎得不到與其價值相當?shù)膽醒a償。而恰恰又由于沒有參與市場交易，沒有市場參考價值，且缺乏相應的價值評估機制，導致了農村房屋的拆遷難以參照城市房屋進行賠償，現(xiàn)實中往往因此形成社會不穩(wěn)定因素。十八屆三中全會的決定提出，要保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。但目前的法律規(guī)定明顯對此形成了制約，或者因沒有相應的規(guī)定而造成改革無法真正得以推進。因此，需要對當前制約農村房屋及宅基地財產權能的法律條款進行修改，并針對農村房屋及宅基地的流轉、征地拆遷補償制定專門性法律進行調整。比如，可以參照國有土地上房屋征收與補償條例，制定法規(guī)對農村房屋征收的程序、補償標準、評估辦法、監(jiān)管機制、法律責任等進行明確規(guī)定。農業(yè)轉移人口市民化問題城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結構中最明顯的體現(xiàn)。戶籍制度改革是新型城鎮(zhèn)化建設中的重要問題，也是打破現(xiàn)有二元結構的關鍵所在。目前有關戶籍調整的法規(guī)，執(zhí)行的是1958年出臺的戶口登記條例。其中第十條第二款中明確規(guī)定：公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續(xù)。這一建國初期就形成的戶籍區(qū)分制度實行至今。在此制度之下，公民依據(jù)戶籍被劃分為居民和農民兩種身份，相應地，二者在社保、就業(yè)及產權權利上受到不同的差別待遇。一是城鄉(xiāng)有別的最低生活保障制度。對于城市居民執(zhí)行的是1999年出臺的城市居民最低生活保障條例，而對于農村執(zhí)行的是2007年國務院下發(fā)的關于在