城市化進程中的農(nóng)民問題.doc

城市化進程中的農(nóng)民問題【作 者】任宏/馮迎賓【原文出處】改革【原刊地名】重慶【原刊期號】200405【原刊頁號】8085【分 類 號】F2【分 類 名】農(nóng)業(yè)經(jīng)濟導刊【復印期號】200503【作者簡介】作者單位：重慶大學建設管理與房地產(chǎn)學院（重慶 400045）【內(nèi)容提要】農(nóng)民問題已經(jīng)成為阻礙中國城市化健康快速發(fā)展的最大障礙。農(nóng)民問題主要指失地農(nóng)民生活保障、城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大以及農(nóng)民進入城市所引起的一系列社會問題。在實地調(diào)研的基礎上分析城市化進程中農(nóng)民問題形成的根源農(nóng)民的“非自愿”進城和農(nóng)民的貧困。徹底解決城市化進程中農(nóng)民問題的對策，應以市場化為導向，改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度；在集體所有制基礎上，通過賦予農(nóng)民土地永久承包權(quán)、物化農(nóng)民土地使用權(quán)、建立城鄉(xiāng)一體化的土地使用權(quán)交易市場，盤活農(nóng)村具有“巨額”潛在價值的土地資產(chǎn)?！菊?要 題】農(nóng)村城市化【關(guān) 鍵 詞】城市化/農(nóng)民問題/土地制度/農(nóng)地制度【參考文獻】1沃納赫希：城市經(jīng)濟學，中國社會科學出版社，1990年2楊小凱：中國土地所有權(quán)私有化的意義，http：//經(jīng)濟學論壇/專家論壇/楊小凱，2001年3SEN AMARTYAK.,Poverty and Famines：An Essay on Entitlement and Deprivation.Oxford University Press,19814索托：資本的秘密：為什么資本主義在西方獲勝而在其他地方遭到失敗，（紐約）矮腳雞叢書公司出版，2000年5林毅夫：制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展，上海人民出版社和上海三聯(lián)出版社，1994年6黃祖輝汪輝：城市發(fā)展中的土地制度研究，中國社會科學出版社，2002年7趙燕菁：制度變遷小城鎮(zhèn)發(fā)展中國城市化，城市規(guī)劃2001年第8期城市化是指以人口稀疏、空間上相當均勻遍布、勞動強度很大且個人分散為特征的農(nóng)村經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變成為具有基本對立特征的城市經(jīng)濟的變化過程（注：沃納赫希：城市經(jīng)濟學，中國社會科學出版社，1990。）。根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，城市化無疑是一個國家走向現(xiàn)代化的必然選擇。城市化必然伴隨著農(nóng)村人口源源不斷地向城市流動，在這個過程中，生產(chǎn)要素將重新優(yōu)化配置，利益格局將重新調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式將發(fā)生重大變革，農(nóng)民生活方式也將隨之改變近年來，我國各地城市化和現(xiàn)代化建設步伐不斷加快，一幢幢鱗次櫛比的高樓大廈拔地而起；一座座整齊劃一的工業(yè)園區(qū)建立推出；一條條縱橫連接的高速公路拓展延伸這些都展示了我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的巨大進步。然而，經(jīng)濟的迅速發(fā)展，并沒有帶來城鄉(xiāng)的共同繁榮，城鄉(xiāng)差距在城市的高速發(fā)展中越來越大。農(nóng)民在城市化運動中成為新的弱勢群體，他們的權(quán)益不斷受到侵害，同時也滋生出一系列的社會問題，農(nóng)民問題已經(jīng)成為阻礙中國城市化健康快速發(fā)展的最大障礙。一、城市化進程中農(nóng)民問題的表現(xiàn)（一）大量的“失地”農(nóng)民生活無保障中國是農(nóng)業(yè)大國，近9億人口是農(nóng)民，農(nóng)民賴以生存繁衍的是土地。然而，隨著城市化率的不斷提高，城市用地需求大量增加，農(nóng)村特別是城郊地區(qū)，一塊又一塊農(nóng)田正在迅速消失。數(shù)以千萬計的農(nóng)民加入“失地”陣營，據(jù)在16個省的調(diào)查，20002001年共征地246.9萬畝，其中耕地171.4萬畝，失地農(nóng)民236萬人，大體上每征用一畝地就會造成1.4人失去土地?？梢酝扑悖?030年我國失地農(nóng)民群體將達到1.1億人。長期以來，對被征地人員的安置，一般采取企業(yè)招工和一次性發(fā)放安置補助費兩種形式。在計劃經(jīng)濟時代，失地農(nóng)民的問題并不嚴重，因為就業(yè)安置在計劃經(jīng)濟年代非常有效，農(nóng)民能夠很快地轉(zhuǎn)為工人身份。市場經(jīng)濟帶來了企業(yè)用工方式的市場化，企業(yè)對用工的勞動素質(zhì)和技能要求較高，而農(nóng)民普遍在這方面不具備競爭力。即使有的企業(yè)錄用了他們，一旦企業(yè)在市場競爭中敗落，他們也將隨之下崗。另一種形式，一次性發(fā)放安置補助費給農(nóng)民，能夠在近期保證農(nóng)民的生計，但由于農(nóng)民在失去土地后普遍缺乏生存技能，對發(fā)給他們的安置補助費不能充分有效地利用，坐吃山空，生活難以為繼。（二）城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大根據(jù)世界銀行1997年對36個國家的分析，城鄉(xiāng)居民的收入比率一般低于1.51，極少超過21，而從表1可以看出，我國城鄉(xiāng)居民收入的比率從1985年的1.86擴大到2002年的3.11，并且還有繼續(xù)擴大的趨勢，城鄉(xiāng)居民人均收入的平均增長速度（見表2）也印證了這一趨勢?？梢姡まr(nóng)城鄉(xiāng)差距除20世紀80年代初期由于農(nóng)村改革的實惠而有所縮小以外，其余年份都居高不下，特別是到90年代以來，重新趨向擴大。表1城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比較 年份 農(nóng)村家庭人均 城市居民家庭人城鄉(xiāng) 年純收入 均年可支配收入對比 （單位：元）（單位：元）1978133.6 343.4 2.571985397.6 739.1 1.8619927842026.6 2.571994 12213496.2 2.861997 20905160.3 2.471998 21625425.1 2.511999 22105854 2.652000 22536280 2.792001 23666860 2.902002 24767703 3.11注：以上數(shù)據(jù)來自于歷年統(tǒng)計年鑒表2城鄉(xiāng)居民人均收入的平均增長速度 19791986 1996 199819851995 2001 2001農(nóng)村居民 15.183.624.64 3.60城市居民6.986.116.19 7.48注：以上數(shù)據(jù)來自于歷年統(tǒng)計年鑒事實上，農(nóng)民人均純收入并不純，其中要減去生產(chǎn)的投資和所交的負擔，再加上農(nóng)民基本上不享有社會福利，而城市居民享有每年人均約3000多元的各種福利和補貼，因此，實際的城鄉(xiāng)居民收入差距約為51或者61。（三）“兩棲人口”造成土地資源的浪費目前城市化進程中新增的來自農(nóng)村的城市人口絕大部分保留著農(nóng)村土地，更沒有將戶口遷往城市。這樣，在城市發(fā)展中出現(xiàn)了大量的“兩棲人口”：一方面在城市務工，一方面又占有農(nóng)村土地。這是因為一方面農(nóng)民就業(yè)不穩(wěn)定，而又缺乏相應的社會保障，因此，進城農(nóng)民往往保留自己在農(nóng)村的土地，作為失業(yè)后的生活保障，而且，在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不明晰，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難，從而農(nóng)村大量土地閑置、拋荒；另一方面，由于城市房價過高，農(nóng)民買不起城市的房子，而只有選擇繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地，形成“城市賺錢越多，農(nóng)村房子越大”的現(xiàn)象。這樣，既浪費了土地資源，又分散了投資，影響了資本向城市的集聚。（四）形成城市的貧民區(qū)貧民區(qū)是城市化進程中一個值得注意的問題。城市化水平最高的歐美國家和城市規(guī)模最大的墨西哥，都曾出現(xiàn)過或仍存在著貧民區(qū)，如19世紀中葉的倫敦工人住區(qū)、20世紀初期的紐約哈萊姆區(qū)、現(xiàn)在墨西哥城的某些街區(qū)。城市貧民區(qū)是城市無計劃盲目發(fā)展帶來的產(chǎn)物，在中國城市化進程中，大批農(nóng)民在沒有取得進城創(chuàng)業(yè)、就業(yè)資本，沒有勞動技能的情況下進入了城市，而中國農(nóng)民社會保障制度不健全，進城的農(nóng)民很容易陷入養(yǎng)老、醫(yī)療無保障、就業(yè)不穩(wěn)定的困境，從而淪為城市貧民，而政府又未采取積極、公平的態(tài)度來處理好這些事情。結(jié)果導致貧困農(nóng)民流向一個特定的地區(qū)，從而形成城市貧民區(qū)。（五）引起城市社會治安問題農(nóng)民由于長期處于落后的農(nóng)業(yè)社會，教育程度很低，因此他們的就業(yè)范圍受到限制，所從事的職業(yè)大多是條件艱苦、收入水平低的工作，一旦失業(yè)便面臨著生存的問題；同時，農(nóng)民沒有城市生活經(jīng)歷，不熟悉城市生活習慣。在巨大的生存壓力下，特別是遭到城市人的歧視和不公正待遇后，采用犯罪手段實施占有財產(chǎn)或報復社會來泄憤，自然就成了一些人可能的選擇?，F(xiàn)在北京、上海、廣州等大城市已經(jīng)出現(xiàn)團體性、職業(yè)性的農(nóng)民破壞群體，對城市穩(wěn)定影響極大。二、城市化進程中農(nóng)民問題的根源（一）大量農(nóng)民是城市化結(jié)果的“被動接受者”從本質(zhì)上講，城市化進程就是農(nóng)民變?yōu)槭忻竦倪^程，這個過程強調(diào)的是農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，而并非城市邊界的擴張。然而，目前一些地方在加快城市化進程的時候，卻偏離了城市化進程的本質(zhì)，一味的追求城市規(guī)模的擴張，開發(fā)區(qū)、大學城遍地開花，據(jù)24個省（區(qū)、市）不完全統(tǒng)計，目前已經(jīng)圈地的各種園區(qū)有3500多個，占地面積3.6萬平方公里，超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建成區(qū)的總面積。這就直接造成了大量農(nóng)民被迫離開賴以繁衍生息的土地，其中有相當一部分農(nóng)民并沒有取得足夠的身份轉(zhuǎn)換“啟動”資本。根據(jù)筆者在柳州市古亭山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)對因開發(fā)區(qū)建設征地而即將完全失去土地的629戶農(nóng)民的調(diào)查（村民的收入結(jié)構(gòu)分析見圖一），62的農(nóng)民家庭人均年收入低于1500元，其中還有32的農(nóng)民是家庭人均年收入低于500元的赤貧主義者。在調(diào)查中，有18的農(nóng)民認為城市生活條件好，因而向往城市生活；82的農(nóng)民認為城市生活成本高，生存壓力大，對未來的城市生活充滿疑慮。這說明大多數(shù)農(nóng)民不是主動選擇城市生活，而是被迫“淪為”城市居民。附圖F2P306圖一柳州市古亭山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)被征地農(nóng)民收入層次結(jié)構(gòu)分析圖在市場經(jīng)濟條件下，城市化進程應該是農(nóng)民的自發(fā)選擇過程，是選擇城市生活還是繼續(xù)務農(nóng)，主要取決于城市預期收入與農(nóng)村收入的差異。當農(nóng)民對城市的預期收入的判斷高于農(nóng)村收入并且取得相應的啟動資本的時候，他自然會選擇進入城市發(fā)展。依靠這種“拔苗助長”的方式來加快城市化進程，只會給未來的城市社會埋下隱患。我國的城市化水平仍然低于當前的經(jīng)濟發(fā)展水平的原因之一就在于許多制度因素限制了農(nóng)民的自由選擇。首先，在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)民的大部分資產(chǎn)被“套牢”在農(nóng)村，他們的土地、住房、宅基地都無法帶走，也無法“變現(xiàn)”，所以為了保住自己在集體財產(chǎn)中所占的份額，就只好選擇繼續(xù)留在農(nóng)村（注：楊小凱：中國土地所有權(quán)私有化的意義，http：//經(jīng)濟學論壇/專家論壇/楊小凱，2001年4月16日。）；其次，由于國家擁有強制征用集體土地的權(quán)力，政府制定的土地征用價格遠遠低于該土地的市場均衡價格，在價格談判的時候，農(nóng)民沒有多少討價還價的余地，大多數(shù)情況下都是征地結(jié)果的被動承受者。還有一些政策因素也限制了農(nóng)民的自由選擇，如城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、社會保障制度、義務教育制度以及農(nóng)民工就業(yè)管理制度等。因此，我們現(xiàn)在的當務之急是要設計出一個機制，破除那些限制農(nóng)業(yè)人口自由轉(zhuǎn)移的框框，讓農(nóng)民擁有充分的自由選擇權(quán)利，變“被動接受”為“主動選擇”，依靠市場的力量來推動城市化進程，而不是依靠政府的力量來“人為造市”。（二）農(nóng)民的貧困所謂貧困，主要有三層含義：（1）收入貧困，指缺乏基本的生活資料；（2）人類貧困，指缺乏基本的生活能力；（3）知識貧困，指獲取、吸收和交流知識能力的匱乏或途徑匱乏。收入的貧困只是表面現(xiàn)象，其深層的原因在于人的基本能力的匱乏，如1998年諾貝爾經(jīng)濟學獎得主阿馬蒂亞森所提出的，貧困是對人類基本能力和權(quán)利的剝奪，而不僅僅是收入的低下，而一個人擁有多少權(quán)利，取決于他的稟賦和交換權(quán)利（注：SEN AMARTYAK.,Poverty and Famines：An Essay on Entitlement and Deprivation.Oxford University Press,1981.）。導致中國農(nóng)民貧困的原因是多方面的，既有由于國家政策失誤所帶來的“先天性發(fā)育不足”，又有因為自身獲取收入能力的匱乏所帶來的“后天性營養(yǎng)不良”，從而形成“收入低下教育投入不足知識匱乏收入低下”的惡性循環(huán)。首先，“先天”的原因。在中國特有的二元社會結(jié)構(gòu)背景下，農(nóng)業(yè)是落后的代表，工業(yè)是先進的象征，二者具有明顯的差距。在城市化和工業(yè)化過程中，工業(yè)和城市始終處于主導和支配地位，而農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村始終處于被支配和依附的地位。正是這種二元社會結(jié)構(gòu)，導致了農(nóng)民社會地位低下，各個方面的利益不斷受到侵害。根據(jù)馬克思主義學說，工農(nóng)差別是舊社會遺留下來的弊端與缺陷，實現(xiàn)共產(chǎn)主義社會的目標之一就是要消滅這些差別。具體到中國而言，新中國成立時，固然有從舊社會帶來的城鄉(xiāng)差距，但那是有限的，中國目前的城鄉(xiāng)差別，主要是過去50年間由于國家在處理城鄉(xiāng)關(guān)系上的政策偏差形成的，并且還在不斷擴大。國家權(quán)威部門估算，在計劃經(jīng)濟時代，國家靠“剪刀差”讓農(nóng)民付出了約60008000億元的代價，改革開放以后，通過低價征用農(nóng)民土地最少使農(nóng)民蒙受了20000億元的損失。其次，“后天”的原因。中國是個勞動力資源尤其是農(nóng)村勞動力資源極其豐富的國家，由于農(nóng)村人多地少，以及城市化、工業(yè)化進程加快，農(nóng)村富余勞動力逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移已勢在必行。計劃經(jīng)濟體制下，就業(yè)主要看“戶口”、看身份；市場經(jīng)濟下，就業(yè)主要看技能、看素質(zhì)。雖然市場經(jīng)濟下的農(nóng)民就業(yè)突破了制度的壁壘，但是農(nóng)民就業(yè)仍然面臨著知識、技能的壁壘，與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民在知識、能力、意識等方面都不能適應當前城鎮(zhèn)就業(yè)的激烈競爭，尤其在目前城鎮(zhèn)國企改革過程中產(chǎn)生大量下崗工人的情況下，被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)就業(yè)沒有任何競爭優(yōu)勢。中國絕大多數(shù)農(nóng)民由于貧窮而導致知識貧困，受教育水平差。中央的教育撥款92是用于占人口30的城市，而占人口70的農(nóng)村教育只得到8的中央支持。義務教育投入的分配不足、教育經(jīng)費的嚴重不公導致了城鄉(xiāng)義務教育水平差距巨大，導致農(nóng)村上百萬兒童失學，流動農(nóng)民工的子女求學困難?，F(xiàn)行的高校高額收費政策把許多寒家學子拒之門外，一個大學生所需的學費足以使農(nóng)民一家人迅速從小康墜入貧困。正是由于農(nóng)民的貧困，才使得他們?nèi)鄙龠w移和身份轉(zhuǎn)換的資本，當他們成為“被動”的城市化結(jié)果接受者時，農(nóng)民的貧困問題便會徹底暴露出來，這些被迫“淪為”城市居民的農(nóng)民便會引起一系列令人頭疼的城市問題和社會問題，如城市基礎設施負擔過重、城市“貧民窟”、犯罪率上升等。三、解決問題的思路：土地制度的市場化改革城市化進程的加快，為農(nóng)村剩余勞動力提供了廣闊的就業(yè)和投資空間，農(nóng)業(yè)勞動和農(nóng)業(yè)資本的機會成本不斷上升，農(nóng)業(yè)比較利益下降，以“兩權(quán)分離”為特征的農(nóng)村土地制度改革的一次性突發(fā)效應耗盡（注：林毅夫：制度、技術(shù)與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展，上海人民出版社和上海三聯(lián)出版社，1994年。），農(nóng)業(yè)勞動和農(nóng)業(yè)資本投入速率開始下降，大量的農(nóng)村剩余勞動力開始轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，部分遷入到了城鎮(zhèn)。與此同時，原有的農(nóng)地制度已經(jīng)不適應這一變化，一系列農(nóng)民問題也隨之產(chǎn)生。因此，要徹底解決城市化進程中的農(nóng)民問題，惟一的出路是改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度?，F(xiàn)階段的土地制度改革的目標就是在集體所有制的基礎上，以市場化為導向，穩(wěn)定地權(quán)，賦予農(nóng)民永久承包權(quán)，物化農(nóng)民土地使用權(quán)，農(nóng)民土地使用權(quán)可以依法進行出讓、出租、繼承、抵押等，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)交易市場，允許農(nóng)民土地使用權(quán)依法進入城鎮(zhèn)建設用地市場，并享有和國有土地同樣的權(quán)利。第一，通過土地制度改革，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)邊界得到了進一步明晰。明晰產(chǎn)權(quán)邊界本身就是對農(nóng)地資源的一種配置，土地產(chǎn)權(quán)界定越完整，土地的價值就越高，因為明晰的產(chǎn)權(quán)減少了不確定性因素，降低了交易成本。土地產(chǎn)權(quán)清晰化后，農(nóng)民土地可以通過使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或者出租向種田能手、種田大戶逐漸集中，便于經(jīng)營者進行規(guī)模化、專業(yè)化生產(chǎn)，促進農(nóng)業(yè)機械化和對農(nóng)業(yè)基礎設施的投資；同時，無力經(jīng)營農(nóng)地的農(nóng)民可以因此獲得一筆土地租金，并且得以一心一意的去務工經(jīng)商。第二，在所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，所有物的使用期限是一項重要的物權(quán)內(nèi)容。就土地來看，使用年期越長，使用者對土地的實際控制力就越強，土地使用權(quán)的價值就越高；反之，土地使用權(quán)到期后，土地使用者對土地本身的投資積累、土地肥力積累、地上附著物等，以及為了提高土地的外部經(jīng)濟性而進行的土地周圍的投資都面臨著歸屬的不確定性風險，這必將影響土地使用者的投資信心，進而影響土地這種稀缺資源的利用效率。而通過賦予農(nóng)民永久承包權(quán)，無疑會促使農(nóng)民高效配置我國稀缺的土地資源，提高土地利用效率。第三，通過穩(wěn)定地權(quán)和賦予農(nóng)民永久承包權(quán)，有利于形成農(nóng)村土地的長期租賃市場，從而提高土地租金水平。土地租金水平的高低主要取決于租入戶的支付意愿和出租戶的的要價，一方面，土地租賃期限越長，就越容易導致土地轉(zhuǎn)向最佳用途（比如種植果樹、大棚栽培等），從而增加土地的凈收益，土地租入戶的支付意愿也會隨之提高；另一方面，在短期租賃的情況下，許多以非農(nóng)收入為主的農(nóng)民出租土地的目的并不在于獲得土地租金，而是為了避免拋荒而導致罰款，因而，他并不在意租金的多少，而在長期租賃的情況下，出租戶會將土地租金作為一筆穩(wěn)定的收入流，要價自然會高出短期租賃的情形。因此，土地的長期租賃必然會為出租戶帶來較高的租金收入，從而有助于以穩(wěn)定的非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶遷居城市。第四，只有通過土地制度改革，才能在我國沒有能力解決全體農(nóng)民社會保障的情況下，真正實現(xiàn)土地的社會保障功能。在我國，正是由于城鄉(xiāng)社會保障體制的二元性，使進城農(nóng)民工無法進入城市社會保障體系，難以化解城市化進程中的市場風險，造成農(nóng)村人口在城市化進程中的預期成本大大增加，結(jié)果導致農(nóng)村人口城市化的雙重阻力：一方面農(nóng)民因缺乏社會保障而降低非農(nóng)化動機；另一方面進了城的農(nóng)民無法放棄土地，難以形成土地的集約化經(jīng)營。在這種情況下，土地實際上承擔著農(nóng)民的社會保障功能。然而，在現(xiàn)行土地制度下，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)受到多方面的限制，因而這種保障本身就存在許多不確定因素。比如遇到國家強制征用時，土地往往會遭到“集體”的賤賣，并且農(nóng)民也只能得到賤賣所得的一部分。只有清楚界定到農(nóng)民頭上的土地權(quán)利，才是真正的“保障”，即使土地出租或者被征用，較高的土地收益也是農(nóng)民最有力的“保障”。第五，只有建立城鄉(xiāng)一體化的土地使用