當前稅收調(diào)控面臨的約束與政策選擇.doc

當前稅收調(diào)控面臨的約束與政策選擇當前稅收調(diào)控面臨的約束與政策選擇 當前稅收調(diào)控面臨的約束與政策選擇 2008-12-20 15:11:20 自市場化改革以來，經(jīng)濟生活中每出現(xiàn)一次非常現(xiàn)象，我國都強調(diào)并實施了宏觀調(diào)控。應(yīng)當說，市場化程度越高，宏觀調(diào)控就越強調(diào)經(jīng)濟調(diào)控和經(jīng)濟調(diào)控中的間接調(diào)控，即采用市場化的調(diào)控方式。但事實上，我國自1998年起開始的以積極財政政策實施為主的宏觀調(diào)控主要為直接調(diào)控，而2004年3、4月份開始為防止經(jīng)濟過熱而進行的宏觀調(diào)控主要是“管住土地、管住信貸”的行政調(diào)控。這表明，我國宏觀調(diào)控并未按市場化要求以經(jīng)濟的間接調(diào)控為主。究其原因，就稅收而言，其宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮仍面臨以下主要約束或障礙。 1.市場化程度有待進一步提高。改革開放以來，我國市場化程度不斷提高。其基本表現(xiàn)：一是非。國有經(jīng)濟迅速發(fā)展，占國有經(jīng)濟的比重不斷上升，以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局初步形成;二是國有企業(yè)改革取得重大進展，大部分國有大中型企業(yè)建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，大部分國有小型企業(yè)實行了改制;三是價格改革取得決定性勝利，資本和勞動力等要素市場形成規(guī)模并日臻完善;四是適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的計劃、財政和金融等方面的體制改革已取得重大突破，宏觀調(diào)控體系框架初步建立。因此，我國商務(wù)部發(fā)布的2003年中國市場經(jīng)濟發(fā)展報告認為，2001年中國市場經(jīng)濟發(fā)展的程度已達到69，說明經(jīng)過這些年的改革，我國已成為一個市場經(jīng)濟國家。但這一數(shù)字也告訴我們，我國市場化程度仍然不高。而且，許多事實也證明，我國政府干預(yù)仍然過強。而稅收作為政府的間接調(diào)控手段，需要借助市場力量才能運行。 其基本原因在于，宏觀調(diào)控生效隱含的一個前提條件就是，為便于任何宏觀調(diào)控措施的實施都能夠迅速、準確地通過政策中介傳遞到基本的經(jīng)濟單元，使其能根據(jù)自身利益作出選擇，以間接地實現(xiàn)預(yù)定的宏觀調(diào)控目標，經(jīng)濟市場化程度就必須很高。但從現(xiàn)實經(jīng)濟生活中我們不難看到，無論是企業(yè)還是個人的行為都還不盡合理，還沒有成為規(guī)范的市場經(jīng)濟主體。其具體體現(xiàn)是，從企業(yè)的經(jīng)濟行為來看，無論是公有產(chǎn)權(quán)還是私有產(chǎn)權(quán)，都還存在著產(chǎn)權(quán)不清晰或不甚清晰的問題，也沒有按市場經(jīng)濟的要求建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為短期化、產(chǎn)品缺乏競爭力、資源配置和使用效益不高等現(xiàn)象十分突出。就個人經(jīng)濟行為而言，作為勞動力，尚難以按市場經(jīng)濟原則公平自由流動;作為消費者，尚未完全以貨幣所有者身份進入市場;作為投資者，尚不具備獨立的資格自由從事多種生產(chǎn)經(jīng)營活動。這在很大程度上阻礙著我國宏觀調(diào)控措施的生效。可見，我國宏觀調(diào)控面臨的還是不成熟的市場經(jīng)濟，我國市場化程度尚待提高。 2.稅收尚未在實質(zhì)上占居財政收入的主導(dǎo)地位。自1984年、1994年兩次大的工商稅制改革以來，我國稅收較之前30余年以前所未有的廣度與深度涉及到經(jīng)濟生活的方方面面，在整個國民收入分配由“先扣后分”轉(zhuǎn)為“先分后扣”的方式的同時，整個財政收入相應(yīng)地由稅利并存，以利為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐远悶橹?，且稅收成為政府最重要、最基本的收入來源。但事實上，這種狀況更多地體現(xiàn)為政府預(yù)算內(nèi)收入的情形。 在我國，自20世紀80年代中期實施創(chuàng)收制度以來，總的來講，我國收入分配呈現(xiàn)出多樣化與復(fù)雜化的特征，這使得我國的國民收入與gdp的分配情況基本上是不清楚的。盡管這些年我國整頓、取消了一批對企業(yè)的不合理收費，但費大于稅的狀況并未得到根本扭轉(zhuǎn)，1990年代末甚至有學(xué)者依據(jù)許多個案資料，估計我國的政府收入實際上是稅收、預(yù)算外收入、稅外收費收入三分天下的格局。如果上述判斷能夠成立，那么，我國稅收收入在整個政府收入中的基礎(chǔ)地位遠未確立的命題就是成立的。換言之，由于我國列入政府預(yù)算的稅收收入或財政收入只是政府收入的一部分，或者說，除規(guī)范的政府收入外，還有其他支撐政府支出的資金來源，相應(yīng)地，對于企業(yè)來說，稅收也只是企業(yè)負擔“政府公共支出”的一個部分。 利用稅收政策實施有效的宏觀調(diào)控，必須具備的一個基本前提是：政府與納稅人的關(guān)系基本上是一種稅收關(guān)系。這是因為，在市場經(jīng)濟條件下，政府支出的范圍主要限于為社會提供難以按市場原則提供的公共商品，而稅收則是市場經(jīng)濟條件下最基本的和惟一的公共收入形式。 只有將政府與企業(yè)的分配關(guān)系真正確立為稅收的征納關(guān)系，使稅收收入真正成為政府的基本收入分配形式，使納稅成為企業(yè)最基本的支出，從而真正確立稅收在政府收入體系中的主體地位，稅收對經(jīng)濟活動的誘導(dǎo)作用才能真正得以實現(xiàn)。 3.基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的缺乏，使得稅收宏觀調(diào)控的傳導(dǎo)機制不順暢。稅收調(diào)控具有自己的特定范圍和作用機理，因此，在我國實施稅收宏觀調(diào)控過程中，因基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的缺失，或與其他調(diào)控手段的木配套，也會使得稅收宏觀調(diào)控的傳導(dǎo)機制受阻。就消費而言，一般認為，稅收對低收入者的消費影響較大，而對高收入者的消費影響較小;對需求彈性小的商品征稅影響較小，而對需求彈性大的商品征稅影響較大。顯然，上述作用機理僅僅適合于消費者購買商品時的作用，如果消費者不消費，則稅收作用將無從發(fā)揮。而我國目前因三個原因正抑制著消費。一是社會保障不到位。在中國實行市場化改革后，個人收入分配逐漸按要素的量與質(zhì)進行，而這種分配必然加大收入差距，而且，由于我國市場化改革時間尚短，收入分配尚不規(guī)范，權(quán)力介入分配的情況仍比較普遍，由此進一步加大了收入分配的兩極分化，也必然會抑制消費，因而特別需要強化社會保障。但由于我國社會保障水平低，因而人們往往不敢消費。二是義務(wù)教育不到位。據(jù)測算，中，下降的主要是非國有性質(zhì)的投資。而民間資本退出的必然結(jié)果是，為外資及國有企業(yè)騰出了更從容不迫的利潤空間。目前，寶鋼、馬鋼等幾乎所有知名的鋼鐵企業(yè)集團的產(chǎn)能擴張都在有條不紊的進行中，而外資進入鋼鐵行業(yè)的熱情也在不斷高漲。 4.政府職能至今未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，稅收政策的確立主要考慮的是財政收入的取得。稅收是政府履行其職能的財力保障。因此，政府職能如何定位從根本上直接決定著稅收政策的確立。 傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，我國政府職責的確立實際上奉行的是“無限政府”的政治哲學(xué)，而市場化改革后，政府應(yīng)為“有限政府”和“有效政府”。但問題是，時至今日，我國政府仍熱衷于上項目，且當前財稅體制的一個重要特征就是，事權(quán)向下放，財權(quán)向上收，從而也對地方政府熱衷上項目起到了推波助瀾的作用。 事實上，市場化改革后，尤其是中國“人世”后，不管是中央政府還是地方政府，首先要解決的就是從政府作為市場的主體轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)作為市場的主體的問題。因為在現(xiàn)有的體制下，整個市場經(jīng)濟的主體其實不是企業(yè)，而是各級政府，其效應(yīng)：一是有助于地區(qū)封鎖和地區(qū)之間的競爭;二是導(dǎo)致粗放經(jīng)營。因為政府要講政績，而政績一般與很多項目掛鉤，且政府的政績又是短期行為，因而必然導(dǎo)致粗放型經(jīng)濟發(fā)生。 而按照經(jīng)濟學(xué)的理論，無論一個政府有多么復(fù)雜深遠的存在理由，它作為一個公共機構(gòu)最基本的功能都是簡單清晰的，即組織和執(zhí)行公共商品的供給。這些公共商品包括：產(chǎn)權(quán)保護、經(jīng)濟環(huán)境與秩序、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、國家安全等。 但在政府職能未發(fā)生根本變化的情況下，我國稅收政策考慮的主要問題其實就是為國家獲得足夠多的財政收入。其突出表現(xiàn)是，我國回避稅收負擔問題的研究。 新中國成立以來，我國主要采用大一統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制，稅收負擔問題作為一個重要的財稅問題自始至終未能得到應(yīng)有的重視與研究。1984年進行的第二步“利改稅”與工商稅制全面改革，簡單地按一個缺乏足夠理論依據(jù)的“國家得大頭、企業(yè)得中頭、職工得小頭”的原則確定稅負水平，并試圖從以往的完全“以利代稅”過渡到完全的“以稅代利”，因此，這一時期，我國財稅工作的重心是財政收入形式的選擇及增收的可能性的發(fā)現(xiàn)。相應(yīng)地，此時期財稅工作內(nèi)容主要是不斷地調(diào)整國營企業(yè)純收入分配的形式，尋求完全的“以稅代利”，以及不斷地增設(shè)新稅種，尋求增收途徑。在政府職責不變，財政支出壓力不斷加大的情況下，1994年的稅制改革要求在既不減少稅收收收入，又不增加企業(yè)負擔的夾縫中進行，同樣以“基本保持原稅負不變”為基本原則，因而嚴重制約了稅收宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。 5.稅收調(diào)控具有本身的時滯與內(nèi)在局限性。稅收作為國家宏觀調(diào)控體系中的一個重要調(diào)控工具，對于實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控關(guān)于總量平衡與結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標都有一定的作用。但稅收不論在調(diào)節(jié)總量還是在調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)上都存在一定的時滯，包括認識時滯、執(zhí)行時滯與反應(yīng)時滯。而且，稅收調(diào)控作為宏觀調(diào)控手段也具有自身內(nèi)在的局限性。 稅收內(nèi)在局限性來自稅收作用在效果上的有限性和時間上的滯后性，它是由稅收本身的性質(zhì)所決定的。一是就稅收調(diào)控總量而言，其作用機制分為“內(nèi)在穩(wěn)定器”和“相機抉擇”機制兩種。前者主要借助于累進所得稅來實現(xiàn)，且主要借助于個人所得稅實現(xiàn)，因此，在商品勞務(wù)稅比重較大而所得稅比重偏小的情況下，其調(diào)節(jié)作用自然存在局限性;而后者要求及時、準確地認識國民經(jīng)濟的運行狀況，并及時實施有效的稅收政策調(diào)整措施，但由于時滯的影響，往往將導(dǎo)致稅收調(diào)控總量在效果上的有限性。二是從調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，由于稅收調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要限于增量調(diào)控而在增量有限的情況下，調(diào)控力度必然受阻。具體來說，為避免稅收對市場機制可能產(chǎn)生的扭曲，一般不宜借助商品勞務(wù)稅優(yōu)惠來達到調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的，但在所得稅比重不大的情況下，所得稅優(yōu)惠在調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面難免存在力度上的局限性。三是從調(diào)節(jié)地區(qū)結(jié)構(gòu)看，為促進落后地區(qū)加快其發(fā)展步伐，在稅收方面主要實行以所得稅優(yōu)惠為主的稅收待遇，但由于落后地區(qū)大多處于財政緊張的狀況，要提供稅收優(yōu)惠，首先將因財力上的限制而存在局限性。而且，從某種意義上講，影響地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素主要是地理位置、自然資源等，只有在交通、基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)的外部條件先行發(fā)展的前提下，稅收優(yōu)惠才能在促進落后地區(qū)發(fā)展中發(fā)揮較大的作用。四是對于收入分配的調(diào)控效果而言，由于稅收主要是國民收入再分配，即稅收調(diào)控收入分配主要是事后調(diào)控，它只能在某種程度上縮小社會成員間貧富差距，不能完全消除不合理的差距。而且，收入分配差距的形成既與國民收入再分配有關(guān)，也與國民收入初次分配有關(guān)，這也就決定了稅收調(diào)控收入分配存在的內(nèi)在局限性。從我國目前稅收調(diào)控收入分配的稅種來看，主要是個人所得稅、財產(chǎn)稅、社會保障稅，但在我國個人所得稅比重較小，財產(chǎn)稅調(diào)控范圍有限，且尚未設(shè)立社會保障稅的情況下，稅收調(diào)控收入分配的作用同樣是有限的。 6.依法治國、依法治稅的氛圍尚未真正形成，行政權(quán)力仍然過大。依法治國與依法治稅，是我國政府致力實現(xiàn)的治國方略與治稅方略，二者關(guān)系極為密切。概括地說，依法治國是依法治稅的前提，依法治稅是依法治國的必然要求。作為我國理論界倡導(dǎo)多年的治稅方略，依法治稅就是要把整個稅收工作納入法治軌道。其基本要求是做到依法繳納稅款;依法維護納稅人權(quán)益;依法解決稅收糾紛;依法完成稅收任務(wù)。然而，依法治稅問題既不屬于純粹的稅收問題，也不屬于純粹的法律問題，而是一個涉及諸多領(lǐng)域的綜合問題。它以依法治國為基本前提，離開了這一前提，依法治稅就缺乏基本的生存土壤。但我國當前的問題是：權(quán)力機關(guān)依法治稅的意識比較淡薄。 權(quán)力機關(guān)是指依法享有稅收立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的權(quán)力主體。稅收奉行法定主義原則，以依法治稅為基本指導(dǎo)思想，因此，依法治稅，首先體現(xiàn)為依法確立稅收法律規(guī)范，即通過稅收法律的頒布，使稅收的征收有法可依，有法必依。但目前的問題是，我國稅收立法嚴重滯后;行政機關(guān)以權(quán)代法，以言代法較為普遍地存在;有權(quán)部門之間缺乏應(yīng)有的權(quán)力制衡。而這些問題的存在，最直接的原因就在于有權(quán)部門尚缺乏足夠的法治意識。法治是市場的基礎(chǔ)，也是稅收調(diào)控功能發(fā)揮作用的前提條件。在稅收法律制度難以真正依法確立，同時難以確保稅法具有應(yīng)有的實體價值和形式價值，并依法征收的情況下，稅收調(diào)控功能的發(fā)揮是被大打折扣的。 7.信息不暢。信息是市場的靈魂。決策需要信息，且需要全面、準確、及時的信息。這些信息是運用經(jīng)濟杠桿的依據(jù)，也是私人經(jīng)濟部門據(jù)此進行生產(chǎn)經(jīng)營、投資、消費決策的依據(jù)。但我國目前信息是不暢的。一是信息不真實;二是信息不及時;三是信息不全面;四是信息不易得。 盡管目前稅收發(fā)揮調(diào)控作用的環(huán)境還不盡如人意，但稅收因其自身的特點，以及1984年以來已有的廣泛的作用領(lǐng)域，因而仍有其相應(yīng)的作用空間。具體來說，現(xiàn)有約束下稅收政策的現(xiàn)實選擇主要有以下幾個方面： 1.調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，增強稅收的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用。在我國現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，商品勞務(wù)稅居于絕對主導(dǎo)地位。這種稅制結(jié)構(gòu)是與供給約束下的賣方市場相適應(yīng)的，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。隨著中國經(jīng)濟市場化程度的加深，以及全球經(jīng)濟一體化進程的加快，過分依賴流轉(zhuǎn)稅的政府收入結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的消極作用已不容忽視：一是按比例稅率全額征收的商品勞務(wù)稅缺乏必要的收入彈性;二是過重的商品勞務(wù)稅在出口退稅制度下易對財政產(chǎn)生過大壓力;三是對經(jīng)濟波動的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用易受到較大限制。而從長遠來看，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展水平的進一步提升，居民收入水平和人均gdp的提高，所得稅尤其是個人所得稅的發(fā)展將有廣闊的空間。因此，改善現(xiàn)行稅種結(jié)構(gòu)，加大所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅的比重，尤其是加大個人所得稅的比重，構(gòu)建以商品勞務(wù)稅和所得稅為主體稅種的稅制模式，具有十分重要的意義。它不僅是市場經(jīng)濟體制下提高資源配置效率、穩(wěn)定經(jīng)濟的要求，而且也是調(diào)節(jié)收入分配，創(chuàng)建良好的社會經(jīng)濟環(huán)境的需要。 具體來說，在市場經(jīng)濟體制下，資源配置的作用是以市場為主導(dǎo)的，稅收主要應(yīng)發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的作用。由于所得稅，尤其是個人所得稅可以按收人多少設(shè)計累進稅率，稅收彈性較大，有較強的社會總需求調(diào)節(jié)功能，是經(jīng)濟的內(nèi)在穩(wěn)定器，因此，在市場經(jīng)濟條件下，個人所得稅在調(diào)節(jié)經(jīng)濟總供求方面將大有用武之地。而且，在我國實行市場經(jīng)濟體制和按要素分配收入以后，社會收人分配已出現(xiàn)較嚴重的兩極分化的趨勢，迫切需要政府加強對收入分配的調(diào)節(jié)。為此，當前應(yīng)特別注意通過建立健全稅收征管制度、建立信息收集和交叉稽核系統(tǒng)，以及完善各項基礎(chǔ)配套措施，加強個人所得稅的管理，強化個人所得稅的作用，通過對個人應(yīng)稅收入實現(xiàn)應(yīng)征盡征，逐步提高所得稅比重，以增強個人所得稅對個人收入的調(diào)節(jié)作用。 2.調(diào)整稅負結(jié)構(gòu)，營造公平的競爭環(huán)境。稅收負擔作為納稅人消費公共商品所負擔的成本或支付的價格，其合理與否，宏觀上主要取決于公共商品提供的數(shù)量、質(zhì)量、范圍與提供成本等;微觀上則主要取決于稅制的設(shè)計與征管的質(zhì)量。在經(jīng)濟發(fā)展水平、政府職責、政府支出范圍一定的情況下，宏觀稅負水平的確定，必須體現(xiàn)稅收法律關(guān)系中深層次的平等原則，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將宏觀稅負在不同的納稅人、征稅環(huán)節(jié)、課稅對象之間進行合理分攤，并體現(xiàn)納稅主體之間的微觀稅負公平，以營造公平的競爭環(huán)境。它迫切要求我們改變既有的“區(qū)別對待”思維，通過綜合考慮我國目前面臨的新的稅收環(huán)境，重新調(diào)整稅負結(jié)構(gòu)，以增強企業(yè)活力。 3.完善稅制體系，改善收入分配結(jié)構(gòu)。改革開放以來，在城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)定增長的同時，收入分配格局發(fā)生了巨大變化，收入分配差距也在不斷擴大，出現(xiàn)了頂尖底寬的“金字塔”型結(jié)構(gòu)。這既不利于社會的穩(wěn)定，也不利于我國供求關(guān)系的改善。而完善現(xiàn)有的稅制體系對于改善收入分配結(jié)構(gòu)是有一定積極意義的。從我國目前的情況來看，完善稅制體系，尤其迫切的是必須加快社會保險稅和財產(chǎn)稅的建設(shè)步伐。 首先，必須加快社會保險稅的建設(shè)步伐。為居民遭遇生存普遍風險時的困難提供社會保障是現(xiàn)代政府的內(nèi)在職能。政府是社會保障的當然主體。從各國實踐來看，無論社會保險支出的社會政策目標定位于公平還是保障，社會保險的實施過程都無疑存在著收入再分配效應(yīng)。也就是說，通過社會保險稅和其他稅收的征收以及相應(yīng)的社會保險受益，一部分國民收入從高收入者轉(zhuǎn)向低收入者，貧富差距得以縮短。而且，這樣一種再分配效應(yīng)的波及范圍會隨著社會保險范圍的增大而不斷增大。但社會保障制度是生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平，社會化大生產(chǎn)取代手工生產(chǎn)方式之后逐漸發(fā)展起來的。因此，作為社會保障資金的籌資方式，社會保險稅的開征范圍、征收水平同樣應(yīng)與同期的社會環(huán)境相適應(yīng)，而不能超越其經(jīng)濟發(fā)展水平。同時，從高效、安全的角度出發(fā)，未來的社會保險基金管理應(yīng)采用基金收入、支出、發(fā)放、運營、管理的組織建構(gòu)相互分離與相互制約的模式。這不僅有利于我國社會保障實現(xiàn)真正意義上的社會化，從而為經(jīng)濟、社會、個人構(gòu)筑一個真正意義上的“安全閥999而且有助于增強消費者，尤其是低收入消費者的消費預(yù)期。 其次，應(yīng)加緊完善財產(chǎn)稅制度。隨著居民收入的提高和住房貨幣化改革，以及戶籍管理的松動帶來的人ii流動的便利，私人擁有房產(chǎn)，甚至多處房產(chǎn)、汽車等大件動產(chǎn)和不動產(chǎn)的情況日益普遍，從而為財產(chǎn)稅的普遍開征創(chuàng)造了基本前提。一般來說，收入分配的公平可分為機會公平和結(jié)果公平。前者強調(diào)對初始機會的調(diào)節(jié)，后者則強調(diào)在不同機會或同等機會下應(yīng)取得大致相同的收入。而財產(chǎn)稅在上述兩個方面都可以有所作為，前者如遺產(chǎn)稅、贈與稅等財產(chǎn)稅，后者如房產(chǎn)稅、車船稅等財產(chǎn)稅。因此，有必要適時建立財產(chǎn)稅制。這不僅有利于增強地方財力，緩解地方財政提供地方公共商品的壓力，而且有助于調(diào)節(jié)收入差距，同時鼓勵消費。 4.規(guī)范稅制，減少現(xiàn)行稅制對宏觀需求調(diào)控的不利影響。從當前的情況來看，現(xiàn)行稅收制度確實不利于有效地