《關(guān)于廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法的起草說明》.doc

附件 2 關(guān)于 廣州市地下空間開發(fā)利用 管理辦法 的起草說明 為加強(qiáng)城市地下空間開發(fā)利用管理， 合理開發(fā)利用本市地下空間資源， 促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，保障地下空間土地權(quán)利人合法權(quán)益，我局起草了廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法（以下簡(jiǎn)稱辦法），現(xiàn)就有關(guān)起草情況說明如下 ： 一、制定辦法的背景和必要性 （一）背景情況 。 目前，有關(guān)地下空間開發(fā)利用的立法十分薄弱。物權(quán)法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、人民防空法、城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定等法律、規(guī)章明確了地下空間開發(fā)利用的基本原則，但對(duì)地下空間開發(fā)利用中存在 的諸多實(shí)際問題未作具體規(guī)定。地方立法現(xiàn)狀較為滯后，僅 上海、天津 、 杭州 、深圳 等地出臺(tái)了一些政策文件，但 還不能從根本上解決地下空間規(guī)劃、建設(shè)、開發(fā)利用和權(quán)屬登記等關(guān)鍵性問題。 近年來，我市在地下空間開發(fā)利用立法上進(jìn)行了積極探索。市城鄉(xiāng)建設(shè)委、規(guī)劃局、民防辦等部門 分別就地下空間涉及的不同問題進(jìn)行了政策調(diào)研及制定工作，例如市建委牽頭草擬了廣州市城市地下空間開發(fā)利用管理?xiàng)l例（草案）、廣州市地下管線公共管廊建設(shè)管理規(guī)定，市防辦起草了關(guān)于加強(qiáng)廣州市人民防空工程建設(shè)管理的實(shí)施意見、 廣州市公共人防工程建設(shè)管理規(guī)定（草案） ，市規(guī)劃局起草了廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法（征求意見稿）等，為辦法的制定提供了大量調(diào)研成果和政策思路 的積累 。 我 局 對(duì)辦法的起草工作非常重視， 與 規(guī)劃、建設(shè)、民防、地鐵等單位組成 了起草 工作小組 ， 多次召集 環(huán)保、 規(guī)劃、建設(shè)、民防、地鐵、城投集團(tuán)等單位專題研究，迅速明確了起草的工作思路和責(zé)任分工。 根據(jù) 各職能部門分別從城市規(guī)劃、土地利用、開發(fā)建設(shè)、確權(quán)登記、歷史遺留問題處理等方面 提供的政策意見，結(jié)合到 上海、杭州 、深圳 等地的調(diào)研成果，并經(jīng)向各職能部門征求意見， 我局匯總形成了辦法。 （二）必 要性 。 1地下空間開發(fā)是拓展城市發(fā)展空間的現(xiàn)實(shí)需要。 隨著城市的快速發(fā)展，城市建設(shè)用地緊缺，地下空間已成為城市發(fā)展的重要空間資源。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，人均 GDP 達(dá)到 5000美元時(shí)，地下空間將進(jìn)入黃金開發(fā)期。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，我市土地資源日漸緊缺，城市空間容量供需矛盾日益突出，直接制約了我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能力和城市競(jìng)爭(zhēng)水平。目前，全市地下空間開發(fā)總量約為 1900 萬(wàn)平方米，地下空間開發(fā)利用規(guī)?？傮w偏小，功能較為單一，地下空間使用規(guī)模和地下空間整體品質(zhì)有待提高。 2地下空間立法有利于規(guī)范引導(dǎo)地下空 間開發(fā)利用行為。 為有效突破城市土地資源緊缺瓶頸，土地空間開發(fā)利用必然由平面化走向立體化，更多地轉(zhuǎn)向地下空間開發(fā)。然而，由于缺乏專門的配套立法規(guī)范，地下空間的規(guī)劃不明確，地下空間的工程建設(shè)管理不到位，政府對(duì)地下空間的開發(fā)行為缺乏有力的控制和引導(dǎo)，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)資金參與地下空間開發(fā)利用的積極性，一定程度上制約了我市地下空間開發(fā)利用的發(fā)展和土地資源的有效利用。 綜上，建立健全我市地下空間立法，明確規(guī)范地下空間規(guī)劃的制定、地下建設(shè)用地使用權(quán)的取得、地下空間的工程建設(shè)管理、確權(quán)登記 和租售 管理等 內(nèi)容 ，有利于促進(jìn)地下空間 的系統(tǒng)、有序、合理開發(fā)利用，對(duì)推動(dòng)城市空間資源的立體化拓展、提升城市功能、建設(shè)國(guó)家中心城市 的 戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。 二、制定辦法的主要依據(jù)和參考政策文件 （一）中華人民共和國(guó)物權(quán)法； （二）中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法； （三）中華人民共和國(guó)土地管理法； （四）中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法； （ 五 ）中華人民共和國(guó) 文物保護(hù)法 ； （ 六 ）城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定； （七）關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見； （八）廣州市城市軌道交通管理?xiàng)l例； （ 九 ）天津市地下空間規(guī)劃 管理?xiàng)l例 ； （ 十 ）深圳市地下空間開發(fā)利用暫行辦法 ； （ 十一 ）上海市人民政府關(guān)于印發(fā)上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定的通知 ； （ 十二 ）杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定 ； （十 三 ）本溪市城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定 。 三、辦法的工作思路和主要內(nèi)容 （一）工作思路 。 地下空間開發(fā)利用涉及規(guī)劃、土地、建設(shè)、權(quán)屬登記、建后管理等諸多方面，因此，針對(duì)該活動(dòng)的管理立法也是一個(gè)系統(tǒng)工程，總體思路是在現(xiàn)有的法律法規(guī)的框架下，比照地上建筑的法律規(guī)范，著力解決當(dāng)前存在的地下空 間利用零散、效率低，權(quán)屬不清影響開發(fā)積極性，多頭管理與無人管理并存等突出問題，從規(guī)劃、 用地 、建設(shè)、權(quán)屬登記、建后管理等全方位對(duì)地下空間的開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)范。 目前，我市亟需著重解決阻礙地下空間開發(fā)的關(guān)鍵性制 度難點(diǎn)和遺留問題。在國(guó)家和省對(duì)地下空間開發(fā)利用法律法規(guī)還未完善的 情況 下，為穩(wěn)妥推進(jìn)我市地下空間開發(fā)利用管理政策的制定工作，構(gòu)建我市地下空間開發(fā)利用制度框架的工作思路是：政策起草應(yīng)立足于解決當(dāng)前制約我市地下空間開發(fā)利用的突出問題 ，在不突破“紅線”的前提下進(jìn)行創(chuàng)新， 確保重點(diǎn)地下空間項(xiàng)目能順利實(shí)施 。 按照以上思路 ，起草工作小組解放思想，先行先試，勇于突破，基本明確了地下空間開發(fā)利用的基本原則、細(xì)化了規(guī)劃管理，明晰了供地制度，理清了供地審批程序，厘清了權(quán)屬界定。 （二）主要內(nèi)容 。 辦法分為 八 章，包括總則、規(guī)劃管理、 用地管理 、工程建設(shè)管理、確權(quán)登記 和租售 管理、 使用管理 、法律責(zé)任、附則。辦法的主要內(nèi)容如下： 1規(guī)劃管理方面 （ 1）突出地下空間開發(fā)利用的規(guī)劃統(tǒng)籌作用，明確了地下空間規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要組成部分，將地下空間開發(fā)利用納入規(guī)劃有關(guān)許可審批事項(xiàng)的規(guī)范化管理之中，實(shí)現(xiàn)了與現(xiàn)有城市規(guī)劃體系的銜接。 （ 2）明確了地下空間規(guī)劃的總體原則，確立了合理分層以及項(xiàng)目之間的同層、相鄰、連通規(guī)則。 （ 3）明確了地下空間規(guī)劃的編制、報(bào)批以及行政許可的要求和辦理程序，并就結(jié)建地下空間的地下用地界線、地下空間出入口用地等特殊問題進(jìn)行了規(guī)范。 2用地管理方面 （ 1）按照單建地下空間和結(jié)建地下空間的不同特點(diǎn)，分門別類明確了土地取得方式，確立了經(jīng)營(yíng)性單建地下空間實(shí)行公開出讓的基本原則。 （ 2）根據(jù)地下社會(huì)停車場(chǎng)、公共設(shè)施配套同步開發(fā)建設(shè)、地下交通建設(shè)等項(xiàng)目的特點(diǎn)，明確規(guī)定可以協(xié)議出讓地下建設(shè)用地使用權(quán)，有利于促進(jìn)我市地下空間 與非營(yíng)利公共設(shè)施統(tǒng)籌開發(fā)利用。 （ 3）對(duì)于結(jié)建地下空間，隨同地面建筑一并辦理用地審批手續(xù)，統(tǒng)一了操作辦法，有利于規(guī)范管理。 （ 4）明確了各種類型用地的取得程序，有利于規(guī)范和引導(dǎo)用地單位順利辦理各項(xiàng)審批手續(xù)。 3工程建設(shè)管理方面 （ 1）規(guī)范地下工程建設(shè)管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下空間的精細(xì)化管理。地下建設(shè)工程涉及面比較廣，辦法側(cè)重從地下空間的特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)其特殊和重要管理環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。 （ 2）著重加強(qiáng)地下建設(shè)工程的施工管理。要求建設(shè)單位具備保證工程質(zhì)量和安全的具體措施，專業(yè)性較強(qiáng)的工程項(xiàng)目還應(yīng)具備專項(xiàng)質(zhì)量、安全施 工組織設(shè)計(jì)，并按照規(guī)定辦理工程質(zhì)量、安全監(jiān)督手續(xù)。 （ 3）對(duì)地下工程變更設(shè)計(jì)、文明施工進(jìn)行了明確規(guī)定，著重強(qiáng)調(diào)不得對(duì)他人建筑物、附著物造成危害等注意義務(wù)。 4確權(quán)登記和租售管理方面 （ 1）堅(jiān)持在現(xiàn)行確權(quán)登記制度框架下創(chuàng)新地下空間登記制度，簡(jiǎn)化登記流程。 （ 2）明確了歷史遺留地下空間登記原則，已領(lǐng)取建設(shè)工程規(guī)劃許可證的單建地下空間，人防工程和地下交通站場(chǎng)，符合條件的均可辦理房地產(chǎn)權(quán)登記。 （ 3）根據(jù)地下空間的特殊性，對(duì)地下車位、車庫(kù)以及協(xié)議方式取得的單建社會(huì)地下停車場(chǎng)的租售管理做出規(guī)定。 5使用管理方面 辦法還從配合公共利益、日常管理和維修、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生要求、防水排澇等方面對(duì)地下空間的使用管理進(jìn)行了專章規(guī)定。 四、需要說明的其他問題 （一）關(guān)于人防管理規(guī)定 。 辦法中對(duì)人民防空管理問題僅作原則性表述或規(guī)定，未作專章規(guī)定 。具體理由：一是 人民防空有人民防空法、關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展的若干意見、人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定等政策文件規(guī)范，專業(yè)性較強(qiáng)，政策較多，全部納入辦法 的 難度較大 ，在用地取得方式上沒有必要突破政策“紅線”；二是 深圳、天津、本溪等地 的地下空間政策 也 都 未對(duì)人民防空管理問 題作專章規(guī)定 ；三是 人民防空 工作可采用規(guī)范性文件的形式進(jìn)行管理，目前，我市已發(fā)布 關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)我市人民防空事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見（穗府 2009 46 號(hào)），市民防辦起草的廣州市 單建式 人防工程建設(shè)管理規(guī)定已報(bào)市政府審查，將以市政府規(guī)范性文件形式公布實(shí)施 。 （二）關(guān)于地下建設(shè)用地使用權(quán)協(xié)議取得方式 。 物權(quán)法第一百三十七條明確規(guī)定工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣等公開競(jìng)價(jià)的方式出讓。 辦法對(duì)經(jīng)營(yíng)性單建地下空間實(shí)行公開出讓的基本原則 。但在以下 幾個(gè)方面進(jìn)行了特殊規(guī)定： 1 根據(jù) 地鐵 建設(shè)的特點(diǎn)， 參照深圳、杭州、上海的做法， 辦法明確規(guī)定 地下交通項(xiàng)目 可以協(xié)議出讓 不可分割的經(jīng)營(yíng)性 地下建設(shè)用地使用權(quán)，有利于促進(jìn)我市地下空間與非營(yíng)利公共設(shè)施統(tǒng)籌開發(fā)利用。 我市 辦法規(guī)定的協(xié)議出讓范圍 與 深圳 的政策口徑保持一致 ，針對(duì) 我市 當(dāng)前 地鐵 建設(shè)資金需求大 的 突出矛盾 ，采取適當(dāng)?shù)?激勵(lì)措施 是必要的。 2針對(duì)停車難問題，辦法對(duì) 新供地的用于社會(huì)公共服務(wù)的單建地下停車場(chǎng) 采用 協(xié)議方式 ，一直以來我市也是如此操作。深圳、南京、上海也允許協(xié)議出讓，杭州還可以實(shí)行劃撥。 3對(duì)由政府投 資建設(shè)， 與公共設(shè)施配套同步開發(fā) 且難以分割 的 經(jīng)營(yíng)性 地下空間， 參照保障性住房項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)性用途部分協(xié)議出讓補(bǔ)辦有償?shù)霓k法， 可以協(xié)議方式取得地下建設(shè)用地使用權(quán)。 從實(shí)際操作程序上論證，市政公共設(shè)施等符合劃撥條件的用地，在劃撥之后實(shí)施建設(shè)的過程中，發(fā)生擴(kuò)建、加建、改建或用途變更，其經(jīng)營(yíng)性用途部分只需補(bǔ)辦出讓手續(xù)即可。因此，建議對(duì)于該類由政府投資建設(shè)的 與公共設(shè)施配套同步開發(fā) 的地下空間可實(shí)行協(xié)議出讓。 4此外，對(duì)于結(jié)建項(xiàng)目與地上用地的取得方式一致，如歷史用地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性地下空間開發(fā)利用， 地表建設(shè)用地使用權(quán)人可以協(xié)議 取得， 深圳也有類似條款表述。實(shí)踐上，實(shí)行公開出讓也很難操作，地表原使用權(quán)人協(xié)議取得也有利 于地表地下空間的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合開發(fā) 。 （三）關(guān)于地鐵軌道確權(quán)登記問題 。 市地鐵總公司建議，辦法的適