城市化進(jìn)程中土地問(wèn)題.doc

目錄【摘要】11.我國(guó)土地的現(xiàn)狀：12.城市化進(jìn)程中的土地利用問(wèn)題22.1.征地范圍過(guò)寬,規(guī)模過(guò)大,導(dǎo)致大量耕地被占用22.2.城市土地利用粗放,浪費(fèi)嚴(yán)重32.3.城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理32.4.土地利用過(guò)程中的耕地保護(hù)問(wèn)題42.4.1.耕地保護(hù)與城市化水平提高的矛盾尖銳42.4.2.地方政府對(duì)耕地保護(hù)的態(tài)度消極42.4.3.在保持耕地動(dòng)態(tài)平衡上困難重重43.溫州城市化進(jìn)程中的土地的問(wèn)題53.1.城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重53.2.土地利用率低、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重63.3.土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理73.4.土地利用環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重74.在城市化的同時(shí)，做好城鎮(zhèn)土地利用及耕地保護(hù)的幾點(diǎn)對(duì)策及建議84.1.節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地84.2.強(qiáng)化政府對(duì)耕地保護(hù)的責(zé)任,規(guī)范政府行為94.3.完善占用耕地補(bǔ)償制度,建立土地開(kāi)發(fā)整理新機(jī)制94.4.完善土地產(chǎn)權(quán)制度94.5.完善征地制度104.6.改革現(xiàn)行土地管理體制104.7.建立耕地保護(hù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)114.8.公眾參與規(guī)劃?rùn)C(jī)制健全115.總結(jié)11附件12城市化進(jìn)程中土地問(wèn)題【摘要】近年來(lái),隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,大量的城郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地, 因?yàn)橐ＷC城市建設(shè)用地的供應(yīng),勢(shì)必要大量占用農(nóng)地,尤其是占用耕地。而在我們這樣一個(gè)人多地少、耕地相對(duì)不足的國(guó)度里,也必須要解決好吃飯這一問(wèn)題。所以吃飯和建設(shè)就成了一個(gè)兩難問(wèn)題。我們必須切實(shí)的保護(hù)好我國(guó)現(xiàn)有的耕地資源，才能在建設(shè)城鎮(zhèn)的同時(shí)，也解決好吃飯問(wèn)題。關(guān)鍵詞：城市化中土地問(wèn)題、土地規(guī)劃、耕地保護(hù)、土地利用1. 我國(guó)土地的現(xiàn)狀：人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少。年全國(guó)人均耕地畝，不到世界平均水平的。優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的。耕地后備資源潛力萬(wàn)公頃（億畝）左右，以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)，開(kāi)發(fā)利用的制約因素較多。如圖 11所示：圖 11中國(guó)土地資源圖優(yōu)質(zhì)耕地減少和工業(yè)用地增長(zhǎng)過(guò)快。年，全國(guó)灌溉水田和水澆地分別減少萬(wàn)公頃（萬(wàn)畝）和萬(wàn)公頃（萬(wàn)畝），而同期補(bǔ)充的耕地有排灌設(shè)施的比例不足。新增建設(shè)用地中工礦用地比例占到，部分地區(qū)高達(dá)，改善城鎮(zhèn)居民生活條件的居住、休閑等用地供應(yīng)相對(duì)不足。建設(shè)用地粗放浪費(fèi)較為突出。據(jù)調(diào)查，全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近萬(wàn)公頃（萬(wàn)畝）。全國(guó)工業(yè)項(xiàng)目用地容積率，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。年，鄉(xiāng)村人口減少萬(wàn)人，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了近萬(wàn)公頃（萬(wàn)畝），農(nóng)村建設(shè)用地利用效率普遍較低。局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重。年全國(guó)水土流失面積達(dá)萬(wàn)公頃，退化、沙化、堿化草地面積達(dá)萬(wàn)公頃。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地布局混亂，土地污染嚴(yán)重，城市周邊和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機(jī)污染物嚴(yán)重超標(biāo)。違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止。年開(kāi)展的全國(guó)土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”清查結(jié)果顯示，全國(guó)“以租代征”涉及用地萬(wàn)公頃（萬(wàn)畝），違規(guī)新設(shè)和擴(kuò)大各類開(kāi)發(fā)區(qū)涉及用地萬(wàn)公頃（萬(wàn)畝），未批先用涉及土地面積萬(wàn)公頃（萬(wàn)畝）。總體上，違規(guī)違法用地的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。目前，我國(guó)人均耕地只有1.38畝，不到世界平均水平的40%。工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，“人增地減”成為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中最突出的矛盾。2. 城市化進(jìn)程中的土地利用問(wèn)題 在城市化進(jìn)程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 2.1. 征地范圍過(guò)寬,規(guī)模過(guò)大,導(dǎo)致大量耕地被占用 我國(guó)土地管理法規(guī)定,國(guó)家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地依法征為國(guó)有。然而,公共利益的界定過(guò)于寬泛,成了地方政府大量征用農(nóng)村集體土地的擋箭牌。造成了目前我國(guó)城市化進(jìn)程中征地范圍過(guò)寬,規(guī)模過(guò)大,大量耕地被占用的現(xiàn)象。另外,由于我國(guó)法律體系的不健全,對(duì)于農(nóng)民是否擁有土地的歸屬權(quán)、繼承權(quán)、支配權(quán)等問(wèn)題，在法律上仍沒(méi)有給出明確的解釋和說(shuō)明,并且種糧的經(jīng)濟(jì)效益低,許多農(nóng)民淡化對(duì)土地的依賴。當(dāng)他們知道政府要將耕地用來(lái)擴(kuò)展城市建設(shè),且給予他們一定的補(bǔ)償和農(nóng)轉(zhuǎn)非等待遇條件時(shí),一些農(nóng)村集體在短期利益的驅(qū)動(dòng)下,更傾向于耕地被征收。這對(duì)大量耕地被占用的現(xiàn)象起了推波助瀾的作用1。此外，農(nóng)民建房占用不少耕地，以國(guó)家投資為主的建設(shè)也占用了大量耕地，城市無(wú)限制向外延擴(kuò)展。 2.2. 城市土地利用粗放,浪費(fèi)嚴(yán)重 城市人均用地水平偏高,但土地利用效率卻十分低。城市用地增長(zhǎng)速度高于城市人口的發(fā)展速度。此外,我國(guó)城市建筑的容積率較低,這說(shuō)明我國(guó)城市現(xiàn)在的土地利用效率還比較低。另外， 由于受城市土地利用利益分配機(jī)制不合理、制約手段不得力、政策引導(dǎo)不到位等因素的影響,土地資源利用粗放、浪費(fèi)的現(xiàn)象很突出:一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo),為要政績(jī),不惜以犧牲耕地資源為代價(jià),盲目招商引資上項(xiàng)目、擴(kuò)大城市規(guī)模,無(wú)視土地規(guī)劃,違規(guī)設(shè)立各類開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)、大學(xué)城,造成耕地閑置浪費(fèi)。目前,這種低效粗放擴(kuò)張現(xiàn)象在各地區(qū)都十分普遍。 2.3. 城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理 由于各地區(qū)城市土地利用總體規(guī)劃落后和歷史原因,我國(guó)城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理, 利用效率低,黨政軍機(jī)關(guān)、大專院校、工業(yè)等單位占據(jù)著城市的中心區(qū)和高地價(jià)區(qū),城市土地的級(jí)差地租得不到體現(xiàn),從而導(dǎo)致城市土地產(chǎn)出率低。另外,還體現(xiàn)在工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地比重偏大,城市綠化用地和交通用地比重偏小，造成城市生態(tài)環(huán)境差。目前,城市土地使用制度發(fā)生了改變,但還存在土地利用上的雙軌制,城市土地的真實(shí)價(jià)格還沒(méi)有得到體現(xiàn),土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,這不僅不能使過(guò)去不合理的土地利用空間結(jié)構(gòu)得到調(diào)整,反而加劇了這種不合理性。據(jù)有關(guān)資料表明,我國(guó)工業(yè)用地占建設(shè)用地總量的比例高達(dá)26%,超過(guò)美國(guó)(7.3%)和香港特區(qū)(6%),也超過(guò)許多發(fā)展中國(guó)家。 2.4. 土地利用過(guò)程中的耕地保護(hù)問(wèn)題 耕地不僅在利用的過(guò)程中存在一系列問(wèn)題，在其自身的保護(hù)中也存在一系列的問(wèn)題 2.4.1. 耕地保護(hù)與城市化水平提高的矛盾尖銳 城市化發(fā)展的任何時(shí)期,都以占用大量耕地?cái)U(kuò)大土地面積的外延方式為發(fā)展途徑,導(dǎo)致耕地總量減少。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)城市擴(kuò)張占用耕地的比例一般在50%80%,部分城市在90%。城市化建設(shè)必然要占用土地,甚至耕地,這是不可避免的。由于我國(guó)耕地少、人口多,因此,耕地保護(hù)在我國(guó)具有戰(zhàn)略地位。在城市化進(jìn)程中,耕地保護(hù)與城市化水平提高的矛盾將長(zhǎng)期存在。 2.4.2. 地方政府對(duì)耕地保護(hù)的態(tài)度消極 國(guó)家、地方政府、用地單位等土地利用主體在城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張的博弈中,地方政府占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)。土地對(duì)于農(nóng)業(yè)雖然具有重要的地位,但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用卻很微弱,在以GDP作為衡量地方官員政績(jī)主要指標(biāo)之一的考核機(jī)制下,地方政府為了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)任期間的目標(biāo),不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟(jì)條件,說(shuō)服土地管理部門和農(nóng)民盡可能地實(shí)現(xiàn)耕地的非農(nóng)化,盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情與耕地保護(hù)持消極態(tài)度的矛盾,與嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾目前十分突出,地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、上項(xiàng)目上往往只強(qiáng)調(diào)自身情況的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在資源利用上急功近利,不惜違法。 2.4.3. 在保持耕地動(dòng)態(tài)平衡上困難重重 土地管理法規(guī)定:非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的,按照占多少,墾多少的原則,由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒(méi)有條件開(kāi)墾或開(kāi)墾的耕地不符合要求的,應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi),專款用于開(kāi)墾新的耕地。我國(guó)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度,主要目的是實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。然而現(xiàn)實(shí)中,由于建設(shè)占用的耕地多是城市周圍和主要交通沿線的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的良田,而新開(kāi)墾補(bǔ)償?shù)母卮蠖辔挥诰嚯x城鎮(zhèn)較遠(yuǎn),生產(chǎn)條件差的地區(qū)，且大多數(shù)在數(shù)量上與原占有土地有很大差距。因此,目前我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡中存在的多占少補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)差、補(bǔ)償耕地基金不到位等現(xiàn)象突出,導(dǎo)致我國(guó)耕地?cái)?shù)量逐年減少,且減少趨勢(shì)有增無(wú)減。 3. 溫州城市化進(jìn)程中的土地的問(wèn)題城市化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，它反過(guò)來(lái)又會(huì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。然而，城市化迅速發(fā)展及其不合理的土地利用方式，不僅導(dǎo)致土地資源的巨大浪費(fèi)和破壞，而且?guī)?lái)嚴(yán)重的生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題。溫州城市化進(jìn)程中土地利用存在的主要問(wèn)題有：3.1. 城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重我國(guó)城市化進(jìn)程中存在著城市粗放型發(fā)展，以城市范圍無(wú)限制的外延擴(kuò)展以及空間的無(wú)序蔓延為主要特征。溫州也不例外。城鎮(zhèn)用地以建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）（表 31）和新區(qū)的形式大面積向外擴(kuò)展。建制鎮(zhèn)沿104國(guó)道和溫瑞河等對(duì)外交通干線發(fā)展和延伸。這不僅造成大量稀缺資源的浪費(fèi)，而且極有可能使未來(lái)城市持續(xù)發(fā)展失去機(jī)會(huì)。土地非農(nóng)化是工業(yè)化和城市化發(fā)展的客觀要求和必然結(jié)果。城市化水平的提高伴隨著城市建成區(qū) 表 31 19912003年溫州市各縣（市、區(qū)）開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）情況溫州市鹿城區(qū)龍灣區(qū)毆海區(qū)瑞安市樂(lè)清市洞頭縣永嘉縣平陽(yáng)縣蒼南縣文成縣泰順縣開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）數(shù)（個(gè)）47551813144411批準(zhǔn)面積（公頃）18799.932624.574783.41843.005299.472756.83159.00312.501045.33568.82400.006.99已建成面積（公頃）4550.72368.331094.22409.421171.70906.980306107.53156.2828.601.66表 32 19932003年溫州市域城市用地?cái)U(kuò)展系數(shù)k溫州市區(qū)瑞安市樂(lè)清市洞頭縣永嘉縣平陽(yáng)縣蒼南縣文成縣泰順縣4.627.3513.246.463.443.051.622.7210.77面積的擴(kuò)大和耕地面積的減少。城市用地?cái)U(kuò)展系數(shù)k（建成區(qū)面積年均增長(zhǎng)速度與非農(nóng)業(yè)人口年均增長(zhǎng)速度的比值）是判斷城市用地?cái)U(kuò)展合理性與否的指標(biāo)（朱英明等，2000）。當(dāng)k1.12時(shí)，城市用地規(guī)模擴(kuò)展過(guò)快；當(dāng)k1.12時(shí)，城市用地規(guī)模擴(kuò)展不足；當(dāng)k=1.12時(shí)，城市用地規(guī)模擴(kuò)展較為合理。城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴(kuò)展過(guò)快（表 32），建設(shè)用地需求迅猛地?cái)U(kuò)展，使溫州市的農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地銳減。19932003年，溫州市農(nóng)業(yè)用地雖都有不同程度的減少，但是耕地減少嚴(yán)重，平均每年凈減少耕地1751.55hm2（圖2）；農(nóng)業(yè)用地絕對(duì)面積減少30696.96hm2。而在1993年2003年10年間，溫州市建設(shè)用地由51119.29hm2增至73521.89 hm2；城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積由5407.96 hm2擴(kuò)大到15334.92 hm2，年平均增長(zhǎng)992.696 hm2。溫州市城鎮(zhèn)用地規(guī)模的過(guò)度膨脹，不但造成了城市土地利用集約極度低下，而且侵占了大量的耕地，更為嚴(yán)重的是城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用的城鎮(zhèn)邊緣區(qū)耕地常常是最為優(yōu)良的耕地，大量高質(zhì)量農(nóng)用土地的喪失導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。3.2. 土地利用率低、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重20世紀(jì)90年代以來(lái)，在城市化進(jìn)程的背景下，溫州小城鎮(zhèn)發(fā)展較快，民營(yíng)企業(yè)發(fā)展迅速，工業(yè)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的建設(shè)導(dǎo)致了土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，城鎮(zhèn)盲目興辦工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）導(dǎo)致大量土地閑置，城鎮(zhèn)不是集中發(fā)展，建筑容積率較低，人均占地普遍偏大。據(jù)有關(guān)土地利用統(tǒng)計(jì)資料，2003年溫州市城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為15334.92hm2，人均面積為107.27m2，已超出我國(guó)城市規(guī)劃部門推薦的城市建設(shè)用地指標(biāo)100m2/人標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)用地分散破碎使溫州市單位面積的土地產(chǎn)出率為1040.769萬(wàn)元/km2，明顯低于嘉興市2191.648萬(wàn)元/km2和寧波市1908.009萬(wàn)元/km2的水平（表 33）。同時(shí)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，宅基地大量荒廢，“空心村”顯現(xiàn)使大量土地閑置。 表 33 2003年浙江省各市單位面積土地產(chǎn)出率 單位：萬(wàn)元/km2杭州市寧波市溫州市嘉興市湖州市紹興市金華市衢州市舟山市臺(tái)州市麗水市1265.227 1908.009 1040.769 2191.648 843.503 1319.380 734.200 264.505 1196.319 1057.305 127.350 資料來(lái)源：溫州統(tǒng)計(jì)年鑒20043.3. 土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理 在城市化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)不合理，小城鎮(zhèn)面廣量大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又集中在這些城鎮(zhèn)，工業(yè)小區(qū)占地嚴(yán)重，占用了不少耕地、菜地。據(jù)有關(guān)資料，19912003年間溫州市共批準(zhǔn)各類開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）47個(gè)，批準(zhǔn)土地面積18799.93公頃；已建成面積4550.72公頃，占用耕地約4459.09公頃。盲目興建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）導(dǎo)致大量土地閑置和土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。城市土地利用空間布局很不合理，工業(yè)用地比例大，商業(yè)用地比例小，交通用地和綠化用地偏小，居民區(qū)過(guò)分集中于城鎮(zhèn)中心，服務(wù)設(shè)施布局不均衡，很多城鎮(zhèn)沒(méi)有明顯的功能分區(qū)。另一方面，城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃跟不上發(fā)展，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)多沿國(guó)道、省、縣道兩側(cè)興建，使大片耕地支離破碎；工業(yè)小區(qū)中企業(yè)布局未按產(chǎn)業(yè)、行業(yè)需要規(guī)劃；農(nóng)村墳地占地過(guò)大、過(guò)濫，破壞了植被和景觀。3.4. 土地利用環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重近年來(lái)，溫州民營(yíng)企業(yè)的超常規(guī)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境污染。由于民營(yíng)企業(yè)一般規(guī)模較小、技術(shù)設(shè)施簡(jiǎn)陋、普遍缺乏防污治污措施，致使工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理大量排放，造成嚴(yán)重環(huán)境污染，城鎮(zhèn)土地環(huán)境破壞呈加劇態(tài)勢(shì)。另一方面，一些城鎮(zhèn)為謀求經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)視不合理的空間布局，大規(guī)模地興建工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，造成混亂的工業(yè)布局，既浪費(fèi)了土地資源與建設(shè)資金，又不利于生活污水、工業(yè)污水的集中處理，產(chǎn)生了一系列的環(huán)境問(wèn)題，諸如水土流失、大氣污染和水環(huán)境變差等。4. 在城市化的同時(shí)，做好城鎮(zhèn)土地利用及耕地保護(hù)的幾點(diǎn)對(duì)策及建議鑒于耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，年月，中共十七屆三中全會(huì)明確提出：“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實(shí)責(zé)任，堅(jiān)決守住億畝耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。”“各級(jí)政府對(duì)當(dāng)前耕地保護(hù)問(wèn)題必須引起高度重視。”全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)在近日的審議中發(fā)出呼吁，并提出了進(jìn)一步嚴(yán)格保護(hù)耕地的意見(jiàn)：落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，完善農(nóng)村土地管理制度，守住億畝耕地紅線；加強(qiáng)對(duì)土地“占補(bǔ)平衡”的管理，耕地實(shí)行先補(bǔ)后占，不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補(bǔ)平衡，保證新補(bǔ)充耕地的質(zhì)量；有序開(kāi)展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點(diǎn)范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有、用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。然而，城市化、工業(yè)化是人類社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的必然趨勢(shì),是實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的客觀要求。在我國(guó)城市(鎮(zhèn))化發(fā)展進(jìn)程中必須處理好城市發(fā)展與耕地保護(hù)和土地資源持續(xù)利用之間的關(guān)系。要處理好它們之間的關(guān)系，就應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：4.1. 節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地 基于我國(guó)國(guó)情和目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,城市化進(jìn)程重點(diǎn)戰(zhàn)略應(yīng)走內(nèi)涵式城市化之路,實(shí)施資源節(jié)約型的城市化。重視城市發(fā)展的內(nèi)涵,提高環(huán)境質(zhì)量,提高土地利用的集約度和利效率,促進(jìn)舊城改造,有序推動(dòng)城市化進(jìn)程,增強(qiáng)土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的保障能力;并在保護(hù)耕地和節(jié)約用地的前提下,科學(xué)合理地制定各類城鎮(zhèn)用地的規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn),這樣才能科學(xué)合理地控制城市用地的規(guī)模,提高土地利用效率;加強(qiáng)土地整理,對(duì)城市內(nèi)未利用的閑置土地、區(qū)內(nèi)零星的棄耕地、低利用率土地,用行政管理與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合的方法進(jìn)行整理開(kāi)發(fā),通過(guò)控制存量建設(shè)用地,儲(chǔ)備可盤活的城市建設(shè)用地,積極實(shí)現(xiàn)土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步完善土地市場(chǎng),推進(jìn)城鎮(zhèn)土地的集約利用4.2. 強(qiáng)化政府對(duì)耕地保護(hù)的責(zé)任,規(guī)范政府行為 現(xiàn)實(shí)中耕地隨意被占用、建設(shè)無(wú)序等現(xiàn)象的發(fā)生,既有政府管理不力的原因,又有政府行為不規(guī)范的因素,同時(shí)也體現(xiàn)了土地管理體制中存在缺陷和問(wèn)題。由于土地農(nóng)用的比較利益低,如果完全由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置,那么耕地就會(huì)不斷地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。為了保障國(guó)家的糧食安全,必須強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)地的保護(hù)作用,嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量。要從征地和供地兩方面規(guī)范政府行為,改變目前一些地方政府從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā),為建立政績(jī)而以地生財(cái)、競(jìng)相出讓土地的做法。規(guī)范政府的征地行為,要嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府的征地權(quán),杜絕各級(jí)政府以公共利益為借口濫用征用權(quán),同時(shí)提高征地成本,保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益;同時(shí)要求各級(jí)政府嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān),完善土地的有償使用制度,嚴(yán)格執(zhí)行招、拍、掛,增強(qiáng)土地出讓的透明度,減少土地出讓中的出租、尋租行為。 4.3. 完善占用耕地補(bǔ)償制度,建立土地開(kāi)發(fā)整理新機(jī)制 政府必須進(jìn)一步明確責(zé)任,負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的耕地占補(bǔ)平衡,通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、整理、復(fù)墾落實(shí)耕地占用補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù)。建立包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地占用數(shù)量的關(guān)系、耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)、耕地的食物生產(chǎn)潛力評(píng)價(jià)以及耕地變化的糧食安全效應(yīng)等在內(nèi)的耕地儲(chǔ)備體系,推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化。嚴(yán)格土地開(kāi)發(fā)、整理的項(xiàng)目管理,建立從事土地開(kāi)發(fā)、整理的專門機(jī)構(gòu),采取招標(biāo)的方法推行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)整理機(jī)構(gòu)多方面、多渠道籌集資金,按照誰(shuí)投資誰(shuí)經(jīng)營(yíng)誰(shuí)受益的原則,充分利用優(yōu)惠的稅費(fèi)政策調(diào)動(dòng)各方開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理工作的積極性,確保各地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡。 4.4. 完善土地產(chǎn)權(quán)制度 保護(hù)耕地是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、糧食生產(chǎn)能力提高、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,而保護(hù)耕地,從根本上依賴于有效的土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置和安排,依賴于土地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度已呈現(xiàn)出某些局限性。例如:土地所有權(quán)主體不明確;土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰;土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理等,并成為保護(hù)耕地,實(shí)現(xiàn)耕地可持續(xù)利用的主要限制因素之一。中國(guó)問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題,農(nóng)民問(wèn)題的核心是土地問(wèn)題,土地問(wèn)題的核心是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。因此,我們應(yīng)當(dāng)在國(guó)有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)存在的前提下,建立以土地使用權(quán)為基礎(chǔ),完善土地他項(xiàng)權(quán)利設(shè)置的土地產(chǎn)權(quán)體系。其中,國(guó)家擁有土地的發(fā)展權(quán)和管理權(quán),按照農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)有的原則,嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化,保障對(duì)耕地的保護(hù)。 4.5. 完善征地制度 近年來(lái),全國(guó)征地工作中暴露出來(lái)的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越多。一是征地規(guī)模過(guò)大;二是農(nóng)民權(quán)益得不到保障。新修訂的土地管理法雖然提高了對(duì)農(nóng)民的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),但是與農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的收益及農(nóng)民失去土地和代價(jià)相比,還是太低。同時(shí)還存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、國(guó)家大型水利設(shè)施用地補(bǔ)償過(guò)低的問(wèn)題。因此,要制定土地利用規(guī)劃,強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地總量的控制,把用地規(guī)模限制在規(guī)劃數(shù)量范圍之內(nèi)。要把公益性項(xiàng)目所進(jìn)行的征地與一般經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地嚴(yán)格分開(kāi),縮小征地范圍。工商企業(yè)需要用地,應(yīng)當(dāng)在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下,通過(guò)向國(guó)家、向農(nóng)民集體購(gòu)買、租賃等市場(chǎng)方式取得,價(jià)格由市場(chǎng)決定。國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,也要節(jié)省用地,減少征地,城鎮(zhèn)建設(shè)要盡量盤活存量土地,控制城區(qū)過(guò)分?jǐn)U張。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程,應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過(guò)程,是逐步縮小城鄉(xiāng)差距的過(guò)程,應(yīng)當(dāng)建立起配套的被征地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。 4.6. 改革現(xiàn)行土地管理體制 英國(guó)政府制訂有關(guān)土地規(guī)劃的法規(guī)始于19世紀(jì)的城鎮(zhèn)規(guī)劃。到目前為止，英國(guó)已經(jīng)形成了一整套法規(guī)體系。其中，對(duì)土地利用規(guī)劃起重要作用的法規(guī)有1987年（土地分類令）、1988年總開(kāi)發(fā)令、1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法和1990年登記建筑物法。我國(guó)目前還沒(méi)有獨(dú)立的土地規(guī)劃法，沒(méi)有細(xì)化的土地規(guī)劃條例，需要健全和完善土地利用規(guī)劃的法律體系以規(guī)范規(guī)劃的編制和實(shí)施，同時(shí)對(duì)各級(jí)政府在規(guī)劃中的權(quán)限和責(zé)任予以明確界定。當(dāng)前,要進(jìn)一步強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的用地計(jì)劃調(diào)配權(quán),確保國(guó)家宏觀調(diào)控措施落到實(shí)處。同時(shí)要強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,土地監(jiān)察體制改革要先行一步,要有步驟地試行市對(duì)市轄區(qū)、縣。4.7. 建立耕地保護(hù)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng) 利用RS和GIS技術(shù)建立類似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地評(píng)估監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。以計(jì)算機(jī)軟硬件為基礎(chǔ)的地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù),是集空間分析、存儲(chǔ)、管理等功能為一體的綜合分析管理系統(tǒng)。遙感(RS)技術(shù)則為土地管理部門實(shí)施實(shí)時(shí)查詢、更新數(shù)據(jù)提供了可能。通過(guò)GIS和RS的有機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地資料的實(shí)時(shí)采集、更新與分析,及時(shí)確定耕地用途的變更方向和變更數(shù)量。4.8. 公眾參與規(guī)劃?rùn)C(jī)制健全公眾參與規(guī)劃的制訂是英國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”（Bare Bones）。無(wú)論是規(guī)劃的編制、修改與執(zhí)行，英國(guó)都充分體現(xiàn)了公眾參與的基本原則，因而其規(guī)劃的實(shí)施也具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。我國(guó)由于歷史、體制和技術(shù)等多方面原因，沒(méi)有全面和系統(tǒng)地制定和實(shí)行規(guī)劃的公眾參與制度。但是，公眾參與作為一種時(shí)代潮流和趨勢(shì)，其重要性已受到越來(lái)越多人的關(guān)注。建立可行的公眾參與制度，提高規(guī)劃的公眾參與意識(shí)，已經(jīng)勢(shì)在必行。5. 總結(jié)改革開(kāi)發(fā)以來(lái)城市化水平提升迅速，城市用地?cái)U(kuò)展迅速，人均建成區(qū)面積不斷增長(zhǎng)，城市越小增長(zhǎng)越快；城市土地使用效率不高，土地供需矛盾突出是城市用地中存在的主要問(wèn)題。應(yīng)加強(qiáng)土地管理，提高土地利用集約程度，建立城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度，盤活存量土地，緩解建設(shè)用地供需矛盾。注重土地利用的綜合效益，減少城市化進(jìn)程中造成的環(huán)境污染，優(yōu)化土地生態(tài)系統(tǒng)。既要避免土地粗放利用造成的浪費(fèi)，也要考慮土地利用強(qiáng)度過(guò)大導(dǎo)致土地綜合效應(yīng)的損失，實(shí)現(xiàn)土地更高層次的集約利用。附件國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)與啟示在城市化得進(jìn)程中對(duì)土地的利用和規(guī)劃是十分重要的，目前我國(guó)的規(guī)劃體制和意識(shí)與現(xiàn)實(shí)的發(fā)展不能很好的相容，從國(guó)際上看，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的土地利用規(guī)劃產(chǎn)生較早，城市化的程度也較高，我們現(xiàn)在所碰到的難題也許在他們的發(fā)展史上也曾經(jīng)歷，所以歐美的規(guī)劃理論、方法和制度相對(duì)較為成熟，為完善新一輪土地利用總體規(guī)劃能為我們現(xiàn)在城市化進(jìn)程土地開(kāi)發(fā)，實(shí)施保障措施提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。1美國(guó)土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)1.1規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較強(qiáng)在美國(guó)土地利用規(guī)劃中非常重視對(duì)資源與環(huán)境的保護(hù)。這從規(guī)劃的主要內(nèi)容中就有所反映，其中涉及了包括森林、土壤、河流、空曠地、礦產(chǎn)資源等自然資源在內(nèi)的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，而且還專項(xiàng)列出了對(duì)噪音問(wèn)題的評(píng)估與防治，并就地震、地質(zhì)、洪水、野火等自然災(zāi)害的預(yù)防制定了相應(yīng)措施。此外，在制定土地利用規(guī)劃的同時(shí)，還制定了其他一些保護(hù)資源和環(huán)境的條例，如防洪條例、歷史古跡保護(hù)條例、山坡開(kāi)發(fā)控制條例、地方海岸帶規(guī)劃、地表礦產(chǎn)開(kāi)采條例、防震標(biāo)準(zhǔn)、危險(xiǎn)品防泄露要求等。為了從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，美國(guó)還專門制定了環(huán)境質(zhì)量法其目的是評(píng)估一個(gè)項(xiàng)目或一項(xiàng)規(guī)劃對(duì)環(huán)境的潛在影響，提出使環(huán)境影響最小化的方法。它要求各級(jí)政府在通過(guò)一個(gè)項(xiàng)目或規(guī)劃之前都要依據(jù)環(huán)境質(zhì)量法進(jìn)行評(píng)估，并成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，為政府決策提供依據(jù)。1.2規(guī)劃的公眾參與程度較高美國(guó)國(guó)家法律為公眾參與土地利用規(guī)劃提供了多種途徑和充分保障。如在規(guī)劃編制階段，市民或團(tuán)體可以對(duì)與土地利用規(guī)劃有關(guān)的問(wèn)題提出自己的建議，在獲得法定數(shù)量的選民簽名支持后，政府必須將此建議公開(kāi)讓全體選民投票，如獲得多數(shù)支持則通過(guò)，并成為政府規(guī)劃條例的內(nèi)容，政府必須執(zhí)行。當(dāng)政府公布有關(guān)土地利用規(guī)劃的規(guī)定后，市民或團(tuán)體可以在其生效前爭(zhēng)取法定數(shù)量選民的簽名支持，要求政府就是否實(shí)行此項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行全體選民投票表決，如獲多數(shù)支持則可以否決政府的規(guī)定。在規(guī)劃的實(shí)施階段，市民或團(tuán)體也享有充分的法律權(quán)利，如在美國(guó)，越來(lái)越多的業(yè)主和開(kāi)發(fā)商以地方政府土地利用規(guī)劃中過(guò)于嚴(yán)格的土地利用控制導(dǎo)致其利益受損或成本增加、侵犯其合法權(quán)利為由，向法庭提出訴訟，并要求政府賠償，而美國(guó)憲法和法律高度保護(hù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以法庭判決政府?dāng)≡V的案例屢見(jiàn)不鮮。1.3規(guī)劃具備靈活性和可操作性在美國(guó)地方土地利用規(guī)劃中采取了總體規(guī)劃、區(qū)劃和土地細(xì)則三級(jí)規(guī)劃體系，該體系既體現(xiàn)了宏觀調(diào)控性的規(guī)劃思想，又體現(xiàn)了微觀可操作性的思想。在總體規(guī)劃中，依據(jù)法律規(guī)定的總體規(guī)劃的主要問(wèn)題，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，有側(cè)重地、靈活地選擇主要問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃。因此，從規(guī)劃內(nèi)容上，各地區(qū)不求一致，而求實(shí)用。在區(qū)劃的基礎(chǔ)上，微觀的土地細(xì)分規(guī)劃充分考慮了有關(guān)利益團(tuán)體的意見(jiàn)及環(huán)境效果，這使對(duì)規(guī)劃的微觀操作落到了實(shí)處，增強(qiáng)了規(guī)劃的可操作性。2. 英國(guó)土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)2.1 規(guī)劃對(duì)土地利用的“龍頭”作用明顯英國(guó)規(guī)劃方案的制定和修改有著十分嚴(yán)格的程序并經(jīng)過(guò)詳細(xì)的論證，制定的規(guī)劃不僅科學(xué)而且實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)劃真正起到了指導(dǎo)和控制土地合理利用的目的。具有特色的英國(guó)規(guī)劃管制，其目的主要有：一是避免不合理的土地使用；二是經(jīng)由地方機(jī)關(guān)的規(guī)劃促進(jìn)合理的土地使用，特別是它所持有的規(guī)劃許可制度，對(duì)每一項(xiàng)土地開(kāi)發(fā)都需要許可。在我國(guó)，人們的規(guī)劃意識(shí)淡薄，違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人們的規(guī)劃意識(shí)仍有待進(jìn)一步提高，規(guī)劃的程序有待進(jìn)一步完善。2.2 規(guī)劃的法制建設(shè)較為健全，規(guī)劃具備良好的法律基礎(chǔ)英國(guó)政府制訂有關(guān)土地規(guī)劃的法規(guī)始于19世紀(jì)的城鎮(zhèn)規(guī)劃。到目前為止，英國(guó)已經(jīng)形成了一整套法規(guī)體系。其中，對(duì)土地利用規(guī)劃起重要作用的法規(guī)有1987年（土地分類令）、1988年總開(kāi)發(fā)令、1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法和1990年登記建筑物法。我國(guó)目前還沒(méi)有獨(dú)立的土地規(guī)劃法，沒(méi)有細(xì)化的土地規(guī)劃條例，需要健全和完善土地利用規(guī)劃的法律體系以規(guī)范規(guī)劃的編制和實(shí)施，同時(shí)對(duì)各級(jí)政府在規(guī)劃中的權(quán)限和責(zé)任予以明確界定。2.3 注重規(guī)劃體系的整合與協(xié)調(diào)完整的土地利用規(guī)劃體系應(yīng)包括土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。英國(guó)規(guī)劃體系中，對(duì)不同層次的規(guī)劃內(nèi)容不強(qiáng)求一致。高層次的規(guī)劃較簡(jiǎn)略，起指導(dǎo)性作用；基層規(guī)劃很詳細(xì)，便于操作，并具有指令性作用。目前我國(guó)土地利用規(guī)劃與英國(guó)正好相反，主要進(jìn)行的是土地利用總體規(guī)劃，而對(duì)其他的土地利用規(guī)劃關(guān)注較少，尤其是土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。另外，土地利用規(guī)劃與部門規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，如土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，由于是由不同的部門負(fù)責(zé)和分開(kāi)編制，部門不同、規(guī)劃目的不同、編制規(guī)劃時(shí)間以及依據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都不同，兩個(gè)規(guī)劃之間的矛盾仍然很多，急需對(duì)各類規(guī)劃進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)。2.4 公眾參與規(guī)劃?rùn)C(jī)制健全公眾參與規(guī)劃的制訂是英國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”（Bare Bones）。無(wú)論是規(guī)劃的編制、修改與執(zhí)行，英國(guó)都充分體現(xiàn)了公眾參與的基本原則，因而其規(guī)劃的實(shí)施也具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。我國(guó)由于歷史、體制和技術(shù)等多方面原因，沒(méi)有全面和系統(tǒng)地制定和實(shí)行規(guī)劃的公眾參與制度。但是，公眾參與作為一種時(shí)代潮流和趨勢(shì)，其重要性已受到越來(lái)越多人的關(guān)注。建立可行的公眾參與制度，提高規(guī)劃的公眾參與意識(shí)，已經(jīng)勢(shì)在必行。2.5 設(shè)立城市隔離帶英國(guó)城市早期發(fā)展“攤大餅”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，為此，英國(guó)通過(guò)設(shè)立“隔離帶”的方式來(lái)限制大城市的擴(kuò)展和小城鎮(zhèn)的連片集中。設(shè)立綠帶就意味著該區(qū)的建設(shè)（除露天運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)、墓地等）只能維持現(xiàn)狀，不能再發(fā)展。綠帶政策對(duì)限制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模起到了積極有效的控制作用，我國(guó)曾為控制城市發(fā)展學(xué)習(xí)過(guò)前蘇聯(lián)的“綠帶”經(jīng)驗(yàn)，即在城市周圍植樹，建立森林隔離帶。但由于城市周圍大多是優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的菜地和農(nóng)田，在農(nóng)田里植樹，實(shí)行起來(lái)難度較大，對(duì)土地資源也是一種浪費(fèi)。英國(guó)的“隔離帶”不用改變土地的用途，既可起到調(diào)控作用，又便于實(shí)施，值得參考和借鑒。3 日本土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類，統(tǒng)一調(diào)查，統(tǒng)一規(guī)劃是日本土地規(guī)劃管理的突出特點(diǎn)，這就較好地解決了城鄉(xiāng)用地的矛盾。我國(guó)由于城鄉(xiāng)土地分類和調(diào)查不統(tǒng)一，土地規(guī)劃理論上講城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，但實(shí)際上城鄉(xiāng)用地矛盾很突出。日本的規(guī)劃管理很務(wù)實(shí)，各種規(guī)劃文本和規(guī)劃圖的針對(duì)性很強(qiáng)，抓住關(guān)鍵，突出重點(diǎn)，具體實(shí)在且落在實(shí)處，易于理解和操作。我國(guó)的土地規(guī)劃內(nèi)容復(fù)雜，專題研究較多，規(guī)劃文本內(nèi)容繁瑣，該說(shuō)明的內(nèi)容都放在文本中，而規(guī)劃說(shuō)明書則簡(jiǎn)單粗糙，實(shí)施規(guī)劃的措施籠統(tǒng)不具體，難以落實(shí)與操作。公眾參與