城市化進(jìn)程中土地問題.doc

目錄【摘要】11.我國土地的現(xiàn)狀：12.城市化進(jìn)程中的土地利用問題22.1.征地范圍過寬,規(guī)模過大,導(dǎo)致大量耕地被占用22.2.城市土地利用粗放,浪費嚴(yán)重32.3.城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理32.4.土地利用過程中的耕地保護(hù)問題42.4.1.耕地保護(hù)與城市化水平提高的矛盾尖銳42.4.2.地方政府對耕地保護(hù)的態(tài)度消極42.4.3.在保持耕地動態(tài)平衡上困難重重43.溫州城市化進(jìn)程中的土地的問題53.1.城鎮(zhèn)擴展占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重53.2.土地利用率低、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重63.3.土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理73.4.土地利用環(huán)境問題嚴(yán)重74.在城市化的同時，做好城鎮(zhèn)土地利用及耕地保護(hù)的幾點對策及建議84.1.節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地84.2.強化政府對耕地保護(hù)的責(zé)任,規(guī)范政府行為94.3.完善占用耕地補償制度,建立土地開發(fā)整理新機制94.4.完善土地產(chǎn)權(quán)制度94.5.完善征地制度104.6.改革現(xiàn)行土地管理體制104.7.建立耕地保護(hù)實時監(jiān)測系統(tǒng)114.8.公眾參與規(guī)劃機制健全115.總結(jié)11附件12城市化進(jìn)程中土地問題【摘要】近年來,隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,大量的城郊農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地, 因為要保證城市建設(shè)用地的供應(yīng),勢必要大量占用農(nóng)地,尤其是占用耕地。而在我們這樣一個人多地少、耕地相對不足的國度里,也必須要解決好吃飯這一問題。所以吃飯和建設(shè)就成了一個兩難問題。我們必須切實的保護(hù)好我國現(xiàn)有的耕地資源，才能在建設(shè)城鎮(zhèn)的同時，也解決好吃飯問題。關(guān)鍵詞：城市化中土地問題、土地規(guī)劃、耕地保護(hù)、土地利用1. 我國土地的現(xiàn)狀：人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備耕地資源少。年全國人均耕地畝，不到世界平均水平的。優(yōu)質(zhì)耕地只占全部耕地的。耕地后備資源潛力萬公頃（億畝）左右，以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)，開發(fā)利用的制約因素較多。如圖 11所示：圖 11中國土地資源圖優(yōu)質(zhì)耕地減少和工業(yè)用地增長過快。年，全國灌溉水田和水澆地分別減少萬公頃（萬畝）和萬公頃（萬畝），而同期補充的耕地有排灌設(shè)施的比例不足。新增建設(shè)用地中工礦用地比例占到，部分地區(qū)高達(dá)，改善城鎮(zhèn)居民生活條件的居住、休閑等用地供應(yīng)相對不足。建設(shè)用地粗放浪費較為突出。據(jù)調(diào)查，全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近萬公頃（萬畝）。全國工業(yè)項目用地容積率，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平。年，鄉(xiāng)村人口減少萬人，而農(nóng)村居民點用地卻增加了近萬公頃（萬畝），農(nóng)村建設(shè)用地利用效率普遍較低。局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重。年全國水土流失面積達(dá)萬公頃，退化、沙化、堿化草地面積達(dá)萬公頃。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地布局混亂，土地污染嚴(yán)重，城市周邊和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴(yán)重超標(biāo)。違規(guī)違法用地現(xiàn)象屢禁不止。年開展的全國土地執(zhí)法“百日行動”清查結(jié)果顯示，全國“以租代征”涉及用地萬公頃（萬畝），違規(guī)新設(shè)和擴大各類開發(fā)區(qū)涉及用地萬公頃（萬畝），未批先用涉及土地面積萬公頃（萬畝）?？傮w上，違規(guī)違法用地的形勢依然嚴(yán)峻。目前，我國人均耕地只有1.38畝，不到世界平均水平的40%。工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，“人增地減”成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中最突出的矛盾。2. 城市化進(jìn)程中的土地利用問題 在城市化進(jìn)程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 2.1. 征地范圍過寬,規(guī)模過大,導(dǎo)致大量耕地被占用 我國土地管理法規(guī)定,國家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地依法征為國有。然而,公共利益的界定過于寬泛,成了地方政府大量征用農(nóng)村集體土地的擋箭牌。造成了目前我國城市化進(jìn)程中征地范圍過寬,規(guī)模過大,大量耕地被占用的現(xiàn)象。另外,由于我國法律體系的不健全,對于農(nóng)民是否擁有土地的歸屬權(quán)、繼承權(quán)、支配權(quán)等問題，在法律上仍沒有給出明確的解釋和說明,并且種糧的經(jīng)濟效益低,許多農(nóng)民淡化對土地的依賴。當(dāng)他們知道政府要將耕地用來擴展城市建設(shè),且給予他們一定的補償和農(nóng)轉(zhuǎn)非等待遇條件時,一些農(nóng)村集體在短期利益的驅(qū)動下,更傾向于耕地被征收。這對大量耕地被占用的現(xiàn)象起了推波助瀾的作用1。此外，農(nóng)民建房占用不少耕地，以國家投資為主的建設(shè)也占用了大量耕地，城市無限制向外延擴展。 2.2. 城市土地利用粗放,浪費嚴(yán)重 城市人均用地水平偏高,但土地利用效率卻十分低。城市用地增長速度高于城市人口的發(fā)展速度。此外,我國城市建筑的容積率較低,這說明我國城市現(xiàn)在的土地利用效率還比較低。另外， 由于受城市土地利用利益分配機制不合理、制約手段不得力、政策引導(dǎo)不到位等因素的影響,土地資源利用粗放、浪費的現(xiàn)象很突出:一些地方片面追求經(jīng)濟增長指標(biāo),為要政績,不惜以犧牲耕地資源為代價,盲目招商引資上項目、擴大城市規(guī)模,無視土地規(guī)劃,違規(guī)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)、大學(xué)城,造成耕地閑置浪費。目前,這種低效粗放擴張現(xiàn)象在各地區(qū)都十分普遍。 2.3. 城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理 由于各地區(qū)城市土地利用總體規(guī)劃落后和歷史原因,我國城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理, 利用效率低,黨政軍機關(guān)、大專院校、工業(yè)等單位占據(jù)著城市的中心區(qū)和高地價區(qū),城市土地的級差地租得不到體現(xiàn),從而導(dǎo)致城市土地產(chǎn)出率低。另外,還體現(xiàn)在工業(yè)倉儲用地比重偏大,城市綠化用地和交通用地比重偏小，造成城市生態(tài)環(huán)境差。目前,城市土地使用制度發(fā)生了改變,但還存在土地利用上的雙軌制,城市土地的真實價格還沒有得到體現(xiàn),土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)過低,這不僅不能使過去不合理的土地利用空間結(jié)構(gòu)得到調(diào)整,反而加劇了這種不合理性。據(jù)有關(guān)資料表明,我國工業(yè)用地占建設(shè)用地總量的比例高達(dá)26%,超過美國(7.3%)和香港特區(qū)(6%),也超過許多發(fā)展中國家。 2.4. 土地利用過程中的耕地保護(hù)問題 耕地不僅在利用的過程中存在一系列問題，在其自身的保護(hù)中也存在一系列的問題 2.4.1. 耕地保護(hù)與城市化水平提高的矛盾尖銳 城市化發(fā)展的任何時期,都以占用大量耕地擴大土地面積的外延方式為發(fā)展途徑,導(dǎo)致耕地總量減少。據(jù)統(tǒng)計,我國城市擴張占用耕地的比例一般在50%80%,部分城市在90%。城市化建設(shè)必然要占用土地,甚至耕地,這是不可避免的。由于我國耕地少、人口多,因此,耕地保護(hù)在我國具有戰(zhàn)略地位。在城市化進(jìn)程中,耕地保護(hù)與城市化水平提高的矛盾將長期存在。 2.4.2. 地方政府對耕地保護(hù)的態(tài)度消極 國家、地方政府、用地單位等土地利用主體在城鎮(zhèn)空間擴張的博弈中,地方政府占據(jù)明顯優(yōu)勢。土地對于農(nóng)業(yè)雖然具有重要的地位,但對經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用卻很微弱,在以GDP作為衡量地方官員政績主要指標(biāo)之一的考核機制下,地方政府為了實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)任期間的目標(biāo),不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟條件,說服土地管理部門和農(nóng)民盡可能地實現(xiàn)耕地的非農(nóng)化,盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模。地方政府發(fā)展經(jīng)濟的熱情與耕地保護(hù)持消極態(tài)度的矛盾,與嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾目前十分突出,地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟、上項目上往往只強調(diào)自身情況的特殊性,把局部利益放在全局利益之上,在資源利用上急功近利,不惜違法。 2.4.3. 在保持耕地動態(tài)平衡上困難重重 土地管理法規(guī)定:非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的,按照占多少,墾多少的原則,由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的,應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費,?？钣糜陂_墾新的耕地。我國實行耕地占補平衡制度,主要目的是實現(xiàn)我國耕地總量動態(tài)平衡。然而現(xiàn)實中,由于建設(shè)占用的耕地多是城市周圍和主要交通沿線的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的良田,而新開墾補償?shù)母卮蠖辔挥诰嚯x城鎮(zhèn)較遠(yuǎn),生產(chǎn)條件差的地區(qū)，且大多數(shù)在數(shù)量上與原占有土地有很大差距。因此,目前我國耕地占補平衡中存在的多占少補、占優(yōu)補差、補償耕地基金不到位等現(xiàn)象突出,導(dǎo)致我國耕地數(shù)量逐年減少,且減少趨勢有增無減。 3. 溫州城市化進(jìn)程中的土地的問題城市化是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，它反過來又會促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。然而，城市化迅速發(fā)展及其不合理的土地利用方式，不僅導(dǎo)致土地資源的巨大浪費和破壞，而且?guī)韲?yán)重的生態(tài)和環(huán)境問題。溫州城市化進(jìn)程中土地利用存在的主要問題有：3.1. 城鎮(zhèn)擴展占用耕地現(xiàn)象嚴(yán)重我國城市化進(jìn)程中存在著城市粗放型發(fā)展，以城市范圍無限制的外延擴展以及空間的無序蔓延為主要特征。溫州也不例外。城鎮(zhèn)用地以建設(shè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）（表 31）和新區(qū)的形式大面積向外擴展。建制鎮(zhèn)沿104國道和溫瑞河等對外交通干線發(fā)展和延伸。這不僅造成大量稀缺資源的浪費，而且極有可能使未來城市持續(xù)發(fā)展失去機會。土地非農(nóng)化是工業(yè)化和城市化發(fā)展的客觀要求和必然結(jié)果。城市化水平的提高伴隨著城市建成區(qū) 表 31 19912003年溫州市各縣（市、區(qū)）開發(fā)區(qū)（園區(qū)）情況溫州市鹿城區(qū)龍灣區(qū)毆海區(qū)瑞安市樂清市洞頭縣永嘉縣平陽縣蒼南縣文成縣泰順縣開發(fā)區(qū)（園區(qū)）數(shù)（個）47551813144411批準(zhǔn)面積（公頃）18799.932624.574783.41843.005299.472756.83159.00312.501045.33568.82400.006.99已建成面積（公頃）4550.72368.331094.22409.421171.70906.980306107.53156.2828.601.66表 32 19932003年溫州市域城市用地擴展系數(shù)k溫州市區(qū)瑞安市樂清市洞頭縣永嘉縣平陽縣蒼南縣文成縣泰順縣4.627.3513.246.463.443.051.622.7210.77面積的擴大和耕地面積的減少。城市用地擴展系數(shù)k（建成區(qū)面積年均增長速度與非農(nóng)業(yè)人口年均增長速度的比值）是判斷城市用地擴展合理性與否的指標(biāo)（朱英明等，2000）。當(dāng)k1.12時，城市用地規(guī)模擴展過快；當(dāng)k1.12時，城市用地規(guī)模擴展不足；當(dāng)k=1.12時，城市用地規(guī)模擴展較為合理。城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴展過快（表 32），建設(shè)用地需求迅猛地擴展，使溫州市的農(nóng)業(yè)用地尤其是耕地銳減。19932003年，溫州市農(nóng)業(yè)用地雖都有不同程度的減少，但是耕地減少嚴(yán)重，平均每年凈減少耕地1751.55hm2（圖2）；農(nóng)業(yè)用地絕對面積減少30696.96hm2。而在1993年2003年10年間，溫州市建設(shè)用地由51119.29hm2增至73521.89 hm2；城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積由5407.96 hm2擴大到15334.92 hm2，年平均增長992.696 hm2。溫州市城鎮(zhèn)用地規(guī)模的過度膨脹，不但造成了城市土地利用集約極度低下，而且侵占了大量的耕地，更為嚴(yán)重的是城鎮(zhèn)擴展占用的城鎮(zhèn)邊緣區(qū)耕地常常是最為優(yōu)良的耕地，大量高質(zhì)量農(nóng)用土地的喪失導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。3.2. 土地利用率低、浪費現(xiàn)象嚴(yán)重20世紀(jì)90年代以來，在城市化進(jìn)程的背景下，溫州小城鎮(zhèn)發(fā)展較快，民營企業(yè)發(fā)展迅速，工業(yè)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的建設(shè)導(dǎo)致了土地的嚴(yán)重浪費，城鎮(zhèn)盲目興辦工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）導(dǎo)致大量土地閑置，城鎮(zhèn)不是集中發(fā)展，建筑容積率較低，人均占地普遍偏大。據(jù)有關(guān)土地利用統(tǒng)計資料，2003年溫州市城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為15334.92hm2，人均面積為107.27m2，已超出我國城市規(guī)劃部門推薦的城市建設(shè)用地指標(biāo)100m2/人標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)用地分散破碎使溫州市單位面積的土地產(chǎn)出率為1040.769萬元/km2，明顯低于嘉興市2191.648萬元/km2和寧波市1908.009萬元/km2的水平（表 33）。同時，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，宅基地大量荒廢，“空心村”顯現(xiàn)使大量土地閑置。 表 33 2003年浙江省各市單位面積土地產(chǎn)出率 單位：萬元/km2杭州市寧波市溫州市嘉興市湖州市紹興市金華市衢州市舟山市臺州市麗水市1265.227 1908.009 1040.769 2191.648 843.503 1319.380 734.200 264.505 1196.319 1057.305 127.350 資料來源：溫州統(tǒng)計年鑒20043.3. 土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理 在城市化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)不合理，小城鎮(zhèn)面廣量大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又集中在這些城鎮(zhèn)，工業(yè)小區(qū)占地嚴(yán)重，占用了不少耕地、菜地。據(jù)有關(guān)資料，19912003年間溫州市共批準(zhǔn)各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）47個，批準(zhǔn)土地面積18799.93公頃；已建成面積4550.72公頃，占用耕地約4459.09公頃。盲目興建工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）導(dǎo)致大量土地閑置和土地資源的嚴(yán)重浪費。城市土地利用空間布局很不合理，工業(yè)用地比例大，商業(yè)用地比例小，交通用地和綠化用地偏小，居民區(qū)過分集中于城鎮(zhèn)中心，服務(wù)設(shè)施布局不均衡，很多城鎮(zhèn)沒有明顯的功能分區(qū)。另一方面，城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點規(guī)劃跟不上發(fā)展，農(nóng)村居民點建設(shè)多沿國道、省、縣道兩側(cè)興建，使大片耕地支離破碎；工業(yè)小區(qū)中企業(yè)布局未按產(chǎn)業(yè)、行業(yè)需要規(guī)劃；農(nóng)村墳地占地過大、過濫，破壞了植被和景觀。3.4. 土地利用環(huán)境問題嚴(yán)重近年來，溫州民營企業(yè)的超常規(guī)發(fā)展帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染。由于民營企業(yè)一般規(guī)模較小、技術(shù)設(shè)施簡陋、普遍缺乏防污治污措施，致使工業(yè)“三廢”未經(jīng)處理大量排放，造成嚴(yán)重環(huán)境污染，城鎮(zhèn)土地環(huán)境破壞呈加劇態(tài)勢。另一方面，一些城鎮(zhèn)為謀求經(jīng)濟效益，無視不合理的空間布局，大規(guī)模地興建工業(yè)開發(fā)區(qū)，造成混亂的工業(yè)布局，既浪費了土地資源與建設(shè)資金，又不利于生活污水、工業(yè)污水的集中處理，產(chǎn)生了一系列的環(huán)境問題，諸如水土流失、大氣污染和水環(huán)境變差等。4. 在城市化的同時，做好城鎮(zhèn)土地利用及耕地保護(hù)的幾點對策及建議鑒于耕地保護(hù)的嚴(yán)峻形勢，年月，中共十七屆三中全會明確提出：“堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，層層落實責(zé)任，堅決守住億畝耕地紅線。劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補償機制，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。”“各級政府對當(dāng)前耕地保護(hù)問題必須引起高度重視?！比珖舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會在近日的審議中發(fā)出呼吁，并提出了進(jìn)一步嚴(yán)格保護(hù)耕地的意見：落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，完善農(nóng)村土地管理制度，守住億畝耕地紅線；加強對土地“占補平衡”的管理，耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補平衡，保證新補充耕地的質(zhì)量；有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點范圍內(nèi)，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有、用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。然而，城市化、工業(yè)化是人類社會發(fā)展和進(jìn)步的必然趨勢,是實現(xiàn)社會現(xiàn)代化的客觀要求。在我國城市(鎮(zhèn))化發(fā)展進(jìn)程中必須處理好城市發(fā)展與耕地保護(hù)和土地資源持續(xù)利用之間的關(guān)系。要處理好它們之間的關(guān)系，就應(yīng)該做到以下幾點：4.1. 節(jié)約和集約利用城鎮(zhèn)土地 基于我國國情和目前經(jīng)濟發(fā)展階段,城市化進(jìn)程重點戰(zhàn)略應(yīng)走內(nèi)涵式城市化之路,實施資源節(jié)約型的城市化。重視城市發(fā)展的內(nèi)涵,提高環(huán)境質(zhì)量,提高土地利用的集約度和利效率,促進(jìn)舊城改造,有序推動城市化進(jìn)程,增強土地資源對經(jīng)濟建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的保障能力;并在保護(hù)耕地和節(jié)約用地的前提下,科學(xué)合理地制定各類城鎮(zhèn)用地的規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn),這樣才能科學(xué)合理地控制城市用地的規(guī)模,提高土地利用效率;加強土地整理,對城市內(nèi)未利用的閑置土地、區(qū)內(nèi)零星的棄耕地、低利用率土地,用行政管理與市場調(diào)控相結(jié)合的方法進(jìn)行整理開發(fā),通過控制存量建設(shè)用地,儲備可盤活的城市建設(shè)用地,積極實現(xiàn)土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉(zhuǎn)變。進(jìn)一步完善土地市場,推進(jìn)城鎮(zhèn)土地的集約利用4.2. 強化政府對耕地保護(hù)的責(zé)任,規(guī)范政府行為 現(xiàn)實中耕地隨意被占用、建設(shè)無序等現(xiàn)象的發(fā)生,既有政府管理不力的原因,又有政府行為不規(guī)范的因素,同時也體現(xiàn)了土地管理體制中存在缺陷和問題。由于土地農(nóng)用的比較利益低,如果完全由市場機制進(jìn)行配置,那么耕地就會不斷地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。為了保障國家的糧食安全,必須強化政府對農(nóng)地的保護(hù)作用,嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量。要從征地和供地兩方面規(guī)范政府行為,改變目前一些地方政府從當(dāng)?shù)乩娉霭l(fā),為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。規(guī)范政府的征地行為,要嚴(yán)格規(guī)定各級政府的征地權(quán),杜絕各級政府以公共利益為借口濫用征用權(quán),同時提高征地成本,保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益;同時要求各級政府嚴(yán)把土地供應(yīng)關(guān),完善土地的有償使用制度,嚴(yán)格執(zhí)行招、拍、掛,增強土地出讓的透明度,減少土地出讓中的出租、尋租行為。 4.3. 完善占用耕地補償制度,建立土地開發(fā)整理新機制 政府必須進(jìn)一步明確責(zé)任,負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的耕地占補平衡,通過土地開發(fā)、整理、復(fù)墾落實耕地占用補償?shù)姆ǘx務(wù)。建立包括經(jīng)濟發(fā)展與耕地占用數(shù)量的關(guān)系、耕地質(zhì)量評價、耕地的食物生產(chǎn)潛力評價以及耕地變化的糧食安全效應(yīng)等在內(nèi)的耕地儲備體系,推動土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化。嚴(yán)格土地開發(fā)、整理的項目管理,建立從事土地開發(fā)、整理的專門機構(gòu),采取招標(biāo)的方法推行企業(yè)化經(jīng)營。鼓勵開發(fā)整理機構(gòu)多方面、多渠道籌集資金,按照誰投資誰經(jīng)營誰受益的原則,充分利用優(yōu)惠的稅費政策調(diào)動各方開展土地開發(fā)整理工作的積極性,確保各地區(qū)耕地占補平衡。 4.4. 完善土地產(chǎn)權(quán)制度 保護(hù)耕地是保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、糧食生產(chǎn)能力提高、實現(xiàn)社會和經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,而保護(hù)耕地,從根本上依賴于有效的土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置和安排,依賴于土地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展,我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度已呈現(xiàn)出某些局限性。例如:土地所有權(quán)主體不明確;土地產(chǎn)權(quán)界定不清晰;土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理等,并成為保護(hù)耕地,實現(xiàn)耕地可持續(xù)利用的主要限制因素之一。中國問題的核心是農(nóng)民問題,農(nóng)民問題的核心是土地問題,土地問題的核心是產(chǎn)權(quán)問題。因此,我們應(yīng)當(dāng)在國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)存在的前提下,建立以土地使用權(quán)為基礎(chǔ),完善土地他項權(quán)利設(shè)置的土地產(chǎn)權(quán)體系。其中,國家擁有土地的發(fā)展權(quán)和管理權(quán),按照農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)有的原則,嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地非農(nóng)化,保障對耕地的保護(hù)。 4.5. 完善征地制度 近年來,全國征地工作中暴露出來的矛盾和問題越來越多。一是征地規(guī)模過大;二是農(nóng)民權(quán)益得不到保障。新修訂的土地管理法雖然提高了對農(nóng)民的安置補償標(biāo)準(zhǔn),但是與農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后的收益及農(nóng)民失去土地和代價相比,還是太低。同時還存在著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、國家大型水利設(shè)施用地補償過低的問題。因此,要制定土地利用規(guī)劃,強化規(guī)劃對建設(shè)用地總量的控制,把用地規(guī)模限制在規(guī)劃數(shù)量范圍之內(nèi)。要把公益性項目所進(jìn)行的征地與一般經(jīng)營性項目用地嚴(yán)格分開,縮小征地范圍。工商企業(yè)需要用地,應(yīng)當(dāng)在符合土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下,通過向國家、向農(nóng)民集體購買、租賃等市場方式取得,價格由市場決定。國家重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,也要節(jié)省用地,減少征地,城鎮(zhèn)建設(shè)要盡量盤活存量土地,控制城區(qū)過分?jǐn)U張。農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程,應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過程,是逐步縮小城鄉(xiāng)差距的過程,應(yīng)當(dāng)建立起配套的被征地農(nóng)民的社會保障體系。 4.6. 改革現(xiàn)行土地管理體制 英國政府制訂有關(guān)土地規(guī)劃的法規(guī)始于19世紀(jì)的城鎮(zhèn)規(guī)劃。到目前為止，英國已經(jīng)形成了一整套法規(guī)體系。其中，對土地利用規(guī)劃起重要作用的法規(guī)有1987年（土地分類令）、1988年總開發(fā)令、1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法和1990年登記建筑物法。我國目前還沒有獨立的土地規(guī)劃法，沒有細(xì)化的土地規(guī)劃條例，需要健全和完善土地利用規(guī)劃的法律體系以規(guī)范規(guī)劃的編制和實施，同時對各級政府在規(guī)劃中的權(quán)限和責(zé)任予以明確界定。當(dāng)前,要進(jìn)一步強化中央和省級政府的用地計劃調(diào)配權(quán),確保國家宏觀調(diào)控措施落到實處。同時要強化土地執(zhí)法監(jiān)督機制,土地監(jiān)察體制改革要先行一步,要有步驟地試行市對市轄區(qū)、縣。4.7. 建立耕地保護(hù)實時監(jiān)測系統(tǒng) 利用RS和GIS技術(shù)建立類似加拿大的LAND2CAREGIS的耕地評估監(jiān)測系統(tǒng)。以計算機軟硬件為基礎(chǔ)的地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù),是集空間分析、存儲、管理等功能為一體的綜合分析管理系統(tǒng)。遙感(RS)技術(shù)則為土地管理部門實施實時查詢、更新數(shù)據(jù)提供了可能。通過GIS和RS的有機結(jié)合實現(xiàn)全國耕地資料的實時采集、更新與分析,及時確定耕地用途的變更方向和變更數(shù)量。4.8. 公眾參與規(guī)劃機制健全公眾參與規(guī)劃的制訂是英國規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”（Bare Bones）。無論是規(guī)劃的編制、修改與執(zhí)行，英國都充分體現(xiàn)了公眾參與的基本原則，因而其規(guī)劃的實施也具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。我國由于歷史、體制和技術(shù)等多方面原因，沒有全面和系統(tǒng)地制定和實行規(guī)劃的公眾參與制度。但是，公眾參與作為一種時代潮流和趨勢，其重要性已受到越來越多人的關(guān)注。建立可行的公眾參與制度，提高規(guī)劃的公眾參與意識，已經(jīng)勢在必行。5. 總結(jié)改革開發(fā)以來城市化水平提升迅速，城市用地擴展迅速，人均建成區(qū)面積不斷增長，城市越小增長越快；城市土地使用效率不高，土地供需矛盾突出是城市用地中存在的主要問題。應(yīng)加強土地管理，提高土地利用集約程度，建立城市土地收購儲備制度，盤活存量土地，緩解建設(shè)用地供需矛盾。注重土地利用的綜合效益，減少城市化進(jìn)程中造成的環(huán)境污染，優(yōu)化土地生態(tài)系統(tǒng)。既要避免土地粗放利用造成的浪費，也要考慮土地利用強度過大導(dǎo)致土地綜合效應(yīng)的損失，實現(xiàn)土地更高層次的集約利用。附件國外的經(jīng)驗與啟示在城市化得進(jìn)程中對土地的利用和規(guī)劃是十分重要的，目前我國的規(guī)劃體制和意識與現(xiàn)實的發(fā)展不能很好的相容，從國際上看，歐美等發(fā)達(dá)國家的土地利用規(guī)劃產(chǎn)生較早，城市化的程度也較高，我們現(xiàn)在所碰到的難題也許在他們的發(fā)展史上也曾經(jīng)歷，所以歐美的規(guī)劃理論、方法和制度相對較為成熟，為完善新一輪土地利用總體規(guī)劃能為我們現(xiàn)在城市化進(jìn)程土地開發(fā)，實施保障措施提供經(jīng)驗和啟示。1美國土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗1.1規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)意識較強在美國土地利用規(guī)劃中非常重視對資源與環(huán)境的保護(hù)。這從規(guī)劃的主要內(nèi)容中就有所反映，其中涉及了包括森林、土壤、河流、空曠地、礦產(chǎn)資源等自然資源在內(nèi)的開發(fā)利用和保護(hù)，而且還專項列出了對噪音問題的評估與防治，并就地震、地質(zhì)、洪水、野火等自然災(zāi)害的預(yù)防制定了相應(yīng)措施。此外，在制定土地利用規(guī)劃的同時，還制定了其他一些保護(hù)資源和環(huán)境的條例，如防洪條例、歷史古跡保護(hù)條例、山坡開發(fā)控制條例、地方海岸帶規(guī)劃、地表礦產(chǎn)開采條例、防震標(biāo)準(zhǔn)、危險品防泄露要求等。為了從根本上實現(xiàn)對環(huán)境的保護(hù)，美國還專門制定了環(huán)境質(zhì)量法其目的是評估一個項目或一項規(guī)劃對環(huán)境的潛在影響，提出使環(huán)境影響最小化的方法。它要求各級政府在通過一個項目或規(guī)劃之前都要依據(jù)環(huán)境質(zhì)量法進(jìn)行評估，并成立專門領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，進(jìn)行環(huán)境影響評價，為政府決策提供依據(jù)。1.2規(guī)劃的公眾參與程度較高美國國家法律為公眾參與土地利用規(guī)劃提供了多種途徑和充分保障。如在規(guī)劃編制階段，市民或團體可以對與土地利用規(guī)劃有關(guān)的問題提出自己的建議，在獲得法定數(shù)量的選民簽名支持后，政府必須將此建議公開讓全體選民投票，如獲得多數(shù)支持則通過，并成為政府規(guī)劃條例的內(nèi)容，政府必須執(zhí)行。當(dāng)政府公布有關(guān)土地利用規(guī)劃的規(guī)定后，市民或團體可以在其生效前爭取法定數(shù)量選民的簽名支持，要求政府就是否實行此項規(guī)定進(jìn)行全體選民投票表決，如獲多數(shù)支持則可以否決政府的規(guī)定。在規(guī)劃的實施階段，市民或團體也享有充分的法律權(quán)利，如在美國，越來越多的業(yè)主和開發(fā)商以地方政府土地利用規(guī)劃中過于嚴(yán)格的土地利用控制導(dǎo)致其利益受損或成本增加、侵犯其合法權(quán)利為由，向法庭提出訴訟，并要求政府賠償，而美國憲法和法律高度保護(hù)個人私有財產(chǎn)權(quán)，所以法庭判決政府?dāng)≡V的案例屢見不鮮。1.3規(guī)劃具備靈活性和可操作性在美國地方土地利用規(guī)劃中采取了總體規(guī)劃、區(qū)劃和土地細(xì)則三級規(guī)劃體系，該體系既體現(xiàn)了宏觀調(diào)控性的規(guī)劃思想，又體現(xiàn)了微觀可操作性的思想。在總體規(guī)劃中，依據(jù)法律規(guī)定的總體規(guī)劃的主要問題，結(jié)合本地區(qū)實際情況，有側(cè)重地、靈活地選擇主要問題進(jìn)行規(guī)劃。因此，從規(guī)劃內(nèi)容上，各地區(qū)不求一致，而求實用。在區(qū)劃的基礎(chǔ)上，微觀的土地細(xì)分規(guī)劃充分考慮了有關(guān)利益團體的意見及環(huán)境效果，這使對規(guī)劃的微觀操作落到了實處，增強了規(guī)劃的可操作性。2. 英國土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗2.1 規(guī)劃對土地利用的“龍頭”作用明顯英國規(guī)劃方案的制定和修改有著十分嚴(yán)格的程序并經(jīng)過詳細(xì)的論證，制定的規(guī)劃不僅科學(xué)而且實用性強，規(guī)劃真正起到了指導(dǎo)和控制土地合理利用的目的。具有特色的英國規(guī)劃管制，其目的主要有：一是避免不合理的土地使用；二是經(jīng)由地方機關(guān)的規(guī)劃促進(jìn)合理的土地使用，特別是它所持有的規(guī)劃許可制度，對每一項土地開發(fā)都需要許可。在我國，人們的規(guī)劃意識淡薄，違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象時有發(fā)生，人們的規(guī)劃意識仍有待進(jìn)一步提高，規(guī)劃的程序有待進(jìn)一步完善。2.2 規(guī)劃的法制建設(shè)較為健全，規(guī)劃具備良好的法律基礎(chǔ)英國政府制訂有關(guān)土地規(guī)劃的法規(guī)始于19世紀(jì)的城鎮(zhèn)規(guī)劃。到目前為止，英國已經(jīng)形成了一整套法規(guī)體系。其中，對土地利用規(guī)劃起重要作用的法規(guī)有1987年（土地分類令）、1988年總開發(fā)令、1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法和1990年登記建筑物法。我國目前還沒有獨立的土地規(guī)劃法，沒有細(xì)化的土地規(guī)劃條例，需要健全和完善土地利用規(guī)劃的法律體系以規(guī)范規(guī)劃的編制和實施，同時對各級政府在規(guī)劃中的權(quán)限和責(zé)任予以明確界定。2.3 注重規(guī)劃體系的整合與協(xié)調(diào)完整的土地利用規(guī)劃體系應(yīng)包括土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。英國規(guī)劃體系中，對不同層次的規(guī)劃內(nèi)容不強求一致。高層次的規(guī)劃較簡略，起指導(dǎo)性作用；基層規(guī)劃很詳細(xì)，便于操作，并具有指令性作用。目前我國土地利用規(guī)劃與英國正好相反，主要進(jìn)行的是土地利用總體規(guī)劃，而對其他的土地利用規(guī)劃關(guān)注較少，尤其是土地利用專項規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。另外，土地利用規(guī)劃與部門規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，如土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，由于是由不同的部門負(fù)責(zé)和分開編制，部門不同、規(guī)劃目的不同、編制規(guī)劃時間以及依據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都不同，兩個規(guī)劃之間的矛盾仍然很多，急需對各類規(guī)劃進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)。2.4 公眾參與規(guī)劃機制健全公眾參與規(guī)劃的制訂是英國規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”（Bare Bones）。無論是規(guī)劃的編制、修改與執(zhí)行，英國都充分體現(xiàn)了公眾參與的基本原則，因而其規(guī)劃的實施也具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。我國由于歷史、體制和技術(shù)等多方面原因，沒有全面和系統(tǒng)地制定和實行規(guī)劃的公眾參與制度。但是，公眾參與作為一種時代潮流和趨勢，其重要性已受到越來越多人的關(guān)注。建立可行的公眾參與制度，提高規(guī)劃的公眾參與意識，已經(jīng)勢在必行。2.5 設(shè)立城市隔離帶英國城市早期發(fā)展“攤大餅”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，為此，英國通過設(shè)立“隔離帶”的方式來限制大城市的擴展和小城鎮(zhèn)的連片集中。設(shè)立綠帶就意味著該區(qū)的建設(shè)（除露天運動場、高爾夫球場、墓地等）只能維持現(xiàn)狀，不能再發(fā)展。綠帶政策對限制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模起到了積極有效的控制作用，我國曾為控制城市發(fā)展學(xué)習(xí)過前蘇聯(lián)的“綠帶”經(jīng)驗，即在城市周圍植樹，建立森林隔離帶。但由于城市周圍大多是優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的菜地和農(nóng)田，在農(nóng)田里植樹，實行起來難度較大，對土地資源也是一種浪費。英國的“隔離帶”不用改變土地的用途，既可起到調(diào)控作用，又便于實施，值得參考和借鑒。3 日本土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類，統(tǒng)一調(diào)查，統(tǒng)一規(guī)劃是日本土地規(guī)劃管理的突出特點，這就較好地解決了城鄉(xiāng)用地的矛盾。我國由于城鄉(xiāng)土地分類和調(diào)查不統(tǒng)一，土地規(guī)劃理論上講城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，但實際上城鄉(xiāng)用地矛盾很突出。日本的規(guī)劃管理很務(wù)實，各種規(guī)劃文本和規(guī)劃圖的針對性很強，抓住關(guān)鍵，突出重點，具體實在且落在實處，易于理解和操作。我國的土地規(guī)劃內(nèi)容復(fù)雜，專題研究較多，規(guī)劃文本內(nèi)容繁瑣，該說明的內(nèi)容都放在文本中，而規(guī)劃說明書則簡單粗糙，實施規(guī)劃的措施籠統(tǒng)不具體，難以落實與操作。公眾參與