淺析行政復(fù)議中的“三角結(jié)構(gòu)”.doc

淺析行政復(fù)議中的“三角結(jié)構(gòu)”【內(nèi)容摘要】我國的行政復(fù)議制度，在防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)上起到了積極作用。然而隨著社會的不斷發(fā)展進步，行政復(fù)議制度也需要與時俱進。筆者從行政復(fù)議的模式出發(fā)，借鑒刑事訴訟中的“三角結(jié)構(gòu)”模式，主張確立“陽光公務(wù)員”制度，建立行政復(fù)議委員會，構(gòu)架行政復(fù)議中各主體間的相對獨立的“三角結(jié)構(gòu)”?！娟P(guān) 鍵 詞】行政復(fù)議、“陽光公務(wù)員”制度、行政復(fù)議委員會“三角結(jié)構(gòu)”1999年4月29日由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過的中華人民共和國行政復(fù)議法是我國行政法治建設(shè)的重要一環(huán)。中華人民共和國行政復(fù)議法的頒布與施行，使我國的行政復(fù)議制度在法的位階上由法規(guī)上升為法律，增加了其權(quán)威性和穩(wěn)定性，進一步完善了我國的行政復(fù)議制度，在防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)上起到了積極作用。中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定和中辦發(fā)200627號文強調(diào)要完善行政復(fù)議制度，增強行政復(fù)議解決行政爭議的能力。目前我國正處于社會矛盾凸現(xiàn)的社會轉(zhuǎn)型期，行政機關(guān)的角色轉(zhuǎn)變以及構(gòu)建和諧社會的時代背景下，應(yīng)當(dāng)對行政復(fù)議的法律定位、制度架構(gòu)等問題重新思考，圍繞真正解決行政爭議、真正化解社會矛盾，切實提高行政復(fù)議能力。加強行政復(fù)議能力，關(guān)鍵在于從我國社會結(jié)構(gòu)和利益格局的發(fā)展變化出發(fā)，站在建設(shè)服務(wù)型政府的角度，“以積極的態(tài)度救濟民權(quán)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)減輕民負(fù)，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利”，形成一套科學(xué)有效的訴求表達機制、利益協(xié)調(diào)機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制、復(fù)議監(jiān)督機制。一、存在的問題根據(jù)我國行政復(fù)議法第二條的規(guī)定，行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵害其合法權(quán)益，依法向法律、法規(guī)規(guī)定的行政復(fù)議機關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請，由受理申請的行政復(fù)議機關(guān)依照法定程序?qū)υ唧w行政行為進行合法、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的法律制度。同國外發(fā)達國家相比，我國行政復(fù)議在模式上也存在“自己做自己的法官”這樣的缺陷。具有實務(wù)經(jīng)驗的加拿大學(xué)者艾森對于類似復(fù)議程序（模式）持比較激勵的批評態(tài)度。他認(rèn)為，部分領(lǐng)域中仍然要求該事項應(yīng)首先進入復(fù)議程序，而進行復(fù)議的通常是原決定部門，或者是與其具有密切聯(lián)系的部門?！?】 Terence G.Ison,”Administrative Juustice”：Is It Such a Good Idea? in Administrative Justice in the 21st Century,p.39.轉(zhuǎn)引自：李洪雷 著 英國行政復(fù)議制度初論 載環(huán)球法律評論，2004年第1卷?！八皇浅蔀樯暾埲藢で笥行Ь葷緩降囊粋€障礙，造成了拖延和附加的成本，而卻得不到一個真正中立與客觀的復(fù)議。”【2】 Administrative Review Council-Better Decisions:Review of Commonwealth Merits Review Tribunals-Report No.39,September 1995,paras 6.49&6.50.轉(zhuǎn)引自：李洪雷 著 英國行政復(fù)議制度初論 載環(huán)球法律評論，2004年第1卷。2】根據(jù)我國現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，我國行政復(fù)議的主體一般來說包括：（1）對縣級以上地方各級人民政府工作部門作出的具體行政行為不服的復(fù)議，由申請人選擇，由該部門的本級人民政府或上一級主管部門管轄；（2）對海關(guān)、金融、國稅等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)的具體行政行為不服的，由上一級主管部門管轄；（3）對地方人民政府的具體行政行為不服的，由上一級地方人民政府管轄；（4）對省、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，由該派出機關(guān)管轄；（5）對國務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府的集體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本行政復(fù)議法的規(guī)定作出最終裁決；（6）對縣級以上的地方人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)作出具體行政行為不服申請復(fù)議的，由設(shè)立該派出機關(guān)的人民政府管轄；（7）對人民政府的工作部門依法設(shè)立的派出機構(gòu)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以自己名義作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由設(shè)立該派出機構(gòu)的部門或者該部門的本級人民政府管轄；（8）對兩個或兩個以上行政機關(guān)以共同名義作出的具體行政行為申請復(fù)議的，由它們共同上一級行政機關(guān)管轄；（9）對法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出的具體行政行為不服申請復(fù)議的，由直接主管該組織的地方人民政府、地方人民政府的工作部門或者國務(wù)院部門管轄；（10）對被撤銷的行政機關(guān)在其被撤銷前作出的具體行政行為不服，申請復(fù)議的，由繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)管轄。從上面所述我們不難看出，我國作出行政復(fù)議的機關(guān)并非專門的獨立的機構(gòu)，而是作出被申請行政行為的行政主體及其上一級行政機關(guān)、所屬人民政府等，這就在一定程度上會出現(xiàn)袒護、包庇、久拖不決、監(jiān)督不利等問題，有礙于正確處理爭議，甚至?xí)l(fā)新的矛盾和糾紛的產(chǎn)生。二、解決方式 目前我國在如火如荼的進行行政體制改革，從過去管理型政府逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在這個歷史契機下，作為解決行政爭議的有效方式之一的行政復(fù)議制度也應(yīng)當(dāng)更加充分的發(fā)揮其解決爭議的能力，確?！靶姓x”【3】 “行政正義”（administrativejusitce）在英國行政法學(xué)文獻中是一個常見的概念，雖然其內(nèi)涵與外延一直缺乏統(tǒng)一的界定。但是隨著英國法學(xué)界對“民事正義”改革爭論的不斷展開，越來越多的英國行政法學(xué)者主張，不應(yīng)過多地限制行政正義概念的適用范圍，它應(yīng)含蓋從行政決定的最初作出到最后層級的審查這一全過程，它不僅包括法院和裁判所的司法復(fù)審和上訴程序，還包括行政決定的作出程序以及行政內(nèi)部對行政決定的復(fù)審程序，另外還包括議會監(jiān)察專員等進行的監(jiān)督程序。3】，增強政府的公信力和服務(wù)性，切實做到服務(wù)大局、以人為本。針對上述行政復(fù)議中存在的問題，澳大利亞行政復(fù)審委員會認(rèn)為，行政機關(guān)應(yīng)尋求有效方法保證行政復(fù)議官員在組織上與作出原決定的人相分離。這種組織上的分離這有助于照強復(fù)議官員的這樣一種觀念：它們的角色就是對原決定進行真正全新的考量。如果復(fù)議官員與原決定者之間存在密切的聯(lián)系，則復(fù)議官員很可能會喪失有效執(zhí)行復(fù)議職能所必須的客觀性。所以建議增強行政復(fù)議獨立性的方法有，行政復(fù)議官員不與原決定者在同一個處所辦公，不讓行政復(fù)議官員作與最初決定者屬于同一個工作小組或者受同一個主管的監(jiān)督，讓復(fù)議官員的薪水由該組織中的一個獨立分支來支付。在我國，行政復(fù)議制度完全是行政化的運作，層層審批，行政復(fù)議人員的專業(yè)性、獨立性都沒有體現(xiàn)，不僅如此，行政救濟體系中的其他途徑也不如人意：司法審查的效能不彰，司法獨立沒有保障，超職權(quán)主義的訴訟模式帶來的不是行政訴訟中原告與被告地位的平衡，而是法官與行政官員一起審原告；也沒有獨立性強、具備專業(yè)性、遵循準(zhǔn)司法程序的行政裁判。因而，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒國外發(fā)達國家的做法以及在刑事訴訟中推行的“三角結(jié)構(gòu)”模式，采用“陽光公務(wù)員”制度切實發(fā)揮行政復(fù)議的作用。所謂“陽光公務(wù)員”制度就是，摒棄原有行政復(fù)議中對于行政復(fù)議機關(guān)的制度規(guī)定，而參照民事仲裁的機構(gòu)和裁決設(shè)計、人民法院人民陪審員的選拔管理方式，成立專門的行政復(fù)議委員會，從不同行政機關(guān)中選調(diào)具有較強專業(yè)知識、品行端正的公務(wù)員擔(dān)任行政復(fù)議委員，對申請人申請的行政復(fù)議事由進行評議，作出裁決。第一、行政復(fù)議委員會的法律地位；行政復(fù)議系具有明顯的行政色彩，因而作為行政復(fù)議機關(guān)的行政復(fù)議委員會也應(yīng)當(dāng)作為一級行政單位。但同時，行政復(fù)議又有一定的司法性質(zhì)，具備準(zhǔn)司法性，因而在設(shè)置上應(yīng)當(dāng)保持充分的獨立性，實施垂直管理，以保證其作出的裁決應(yīng)當(dāng)具有普遍強制性，得到國家強制力的保證。第二、行政復(fù)議委員會的設(shè)置；為了確保行政復(fù)議委員會裁決的權(quán)威性和準(zhǔn)確性，其應(yīng)當(dāng)隸屬于市級以上人民政府。對于縣級行政單位作出的具體行政行為，申請人申請復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)由市級行政復(fù)議委員會作出裁決；對于市級行政單位作出的具體行政行為，申請人申請復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)由省級行政復(fù)議委員會作出裁決；對于省級行政單位作出的具體行政行為，申請人申請復(fù)議的，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院組織的行政復(fù)議委員會作出裁決。對于垂直管理的機關(guān)部門出現(xiàn)的行政復(fù)議問題，應(yīng)當(dāng)由相同級別的行政復(fù)議委員會進行。第三、行政復(fù)議委員會的人員選擇；行政復(fù)議委員會應(yīng)當(dāng)存在全職復(fù)議員及兼職復(fù)議員兩種人員配備，其中全職復(fù)議員應(yīng)當(dāng)具備不同的專業(yè)知識，涉及行政領(lǐng)域的方方面面，從而應(yīng)對來自不同部門的行政復(fù)議案件；兼職復(fù)議員則可以參照民事仲裁員的選聘方式，由行政機關(guān)中業(yè)務(wù)水平高、政治素質(zhì)過硬的人員，司法機關(guān)中從事司法業(yè)務(wù)的法學(xué)人才、以及高等院校的教授、研究員、老師等共同組成。第四、行政復(fù)議委員會的復(fù)議方式；目前我國行政復(fù)議中對于書面審查的復(fù)議形式存在較多的不同意見，暗箱操作的情況無法得到有力的監(jiān)督，因而行政復(fù)議委員會的復(fù)議形式則應(yīng)當(dāng)注重公開、公正、公平，根據(jù)案件的不同而更多的選擇雙方當(dāng)事人均可參與并發(fā)表意見的復(fù)議方式，可以參照民事仲裁的組成方式、方法組成復(fù)議庭。形成行政復(fù)議委員會復(fù)議員（三名）居中在上，被申請人、申請人以及第三人地位平等的“三角結(jié)構(gòu)”，如圖所示：被申請人申請人行政復(fù)議委員會復(fù)議員第三人第五、行政復(fù)議委員會的裁決；因為行政復(fù)議不是行政糾紛的終局裁定，對行政復(fù)議裁決不服的還可以向人民法院提起行政訴訟，為節(jié)約辦案成本，從而筆者認(rèn)為行政復(fù)議委員會的裁決應(yīng)當(dāng)實行一裁終局制。三、司法機關(guān)在行政復(fù)議中的作用體現(xiàn)在上文中提到，行政復(fù)議委員會的組成人員中也應(yīng)當(dāng)邀請司法機關(guān)中從事司法業(yè)務(wù)的法學(xué)人才，所以此處簡單論述司法機關(guān)在行政復(fù)議中的作用。以人民檢察院為例，人民檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，除了肩負(fù)著刑事案件的審查起訴等工作以外，打擊職務(wù)犯罪也是人民檢察院檢察業(yè)務(wù)開展的重要一環(huán)。人民檢察院應(yīng)邀選派從事檢察業(yè)務(wù)的人員參加行政復(fù)議工作，并沒有混淆行政與司法之間的界限，而是從一名中立者的角度出發(fā)，審示被申請人所作的具體行政行為是否合法、適格。并且在很大程度上能夠切實對法律的運用及實施進行監(jiān)督，防止在行政復(fù)議過程中出現(xiàn)包庇、袒護、隱瞞，甚至瀆職、失職等職務(wù)犯罪情況。同時，因為積極參加了各種行政復(fù)議案件，可以在某種程度上有效的發(fā)現(xiàn)并查處在被申請人作出具體行政行為中是否存在貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)犯罪情況，掌握第一手材料，及時發(fā)現(xiàn)并打擊犯罪，避免國家和人民的生命財產(chǎn)受到侵害。也能夠起到必要的職務(wù)犯罪預(yù)防作用，一定程度上解決當(dāng)前預(yù)防工作的可操作性問題，增強了預(yù)防工作的剛性，有利于推動預(yù)防工作的深入開展，也有助于構(gòu)建懲防結(jié)合的反腐倡廉體系，從而達到從源頭上預(yù)防職務(wù)犯罪的目的。對行政復(fù)議實施必要的強有力的法律監(jiān)督也將對行政復(fù)議裁決的公平公正起到積極作用。除此以外，因為行政復(fù)議僅僅只是行政決定及其糾紛的內(nèi)部復(fù)審環(huán)節(jié)，因