過期礦業(yè)權(quán)成因及對(duì)策 文檔.doc

過期礦業(yè)權(quán)的成因及其對(duì)策研究曹希紳 譚永杰 王麗艷 曹希紳，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院副教授、副院長(zhǎng)，博士，主要研究方向?yàn)榈V政管理、組織行為及人力資源管理；譚永杰，中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心總工程師，正高級(jí)工程師，主要研究方向?yàn)?；王麗艷，中國地質(zhì)大學(xué)（北京）人文經(jīng)管學(xué)院副教授、副院長(zhǎng)，博士，主要研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境法學(xué)、行政法學(xué)。論文基于全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查工作項(xiàng)目 （中國地質(zhì)大學(xué)人文經(jīng)管學(xué)院 100083；中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心 100017）內(nèi)容摘要：大量礦業(yè)權(quán)過期，已成為礦政管理面臨的一個(gè)亟待解決的突出問題。礦業(yè)權(quán)過期既有礦業(yè)權(quán)人的原因，也有礦政管理機(jī)構(gòu)等方面的原因。解決礦業(yè)權(quán)過期問題，一方面需要本著分類處置、依法辦理的原則抓緊清理工作，另一方面更要強(qiáng)調(diào)懲防結(jié)合、標(biāo)本兼治，在加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的基礎(chǔ)上，實(shí)施更加嚴(yán)格有效的礦政管理措施。關(guān)鍵詞：過期礦業(yè)權(quán)；成因；清理；預(yù)警機(jī)制；礦政管理一、引言在全國礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查過程中，各?。▍^(qū)、市）發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)過期問題較為嚴(yán)重。據(jù)某省2009年統(tǒng)計(jì)，全省過期的探礦權(quán)占探礦權(quán)總數(shù)的56%，過期的采礦權(quán)占采礦權(quán)總數(shù)的35%，個(gè)別探礦權(quán)過期時(shí)間長(zhǎng)達(dá) 6 年，個(gè)別采礦權(quán)過期時(shí)間長(zhǎng)達(dá) 4 年，個(gè)別礦山企業(yè)在采礦權(quán)過期后仍然采礦作業(yè)。針對(duì)礦業(yè)權(quán)過期問題，國土資源部有關(guān)部門曾出臺(tái)了登記庫中過期礦業(yè)權(quán)清理工作方案（2010年8月），開展了全國性的登記庫中過期礦業(yè)權(quán)的清理工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年6月30日，全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)數(shù)據(jù)庫共登記191712個(gè)礦業(yè)權(quán)，其中探礦權(quán)51397個(gè)、采礦權(quán)140315個(gè)。過期礦業(yè)權(quán)總計(jì)58570個(gè)，占總數(shù)的30.55%。過期礦業(yè)權(quán)的大量存在，對(duì)礦政管理帶來了諸多不良影響。首先，過期礦業(yè)權(quán)大量存在，導(dǎo)致我國礦業(yè)權(quán)家底不清，對(duì)于政府制定礦業(yè)規(guī)劃與管理決策帶來困難，嚴(yán)重影響各項(xiàng)工作的推進(jìn)；其次，出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權(quán)，損害了我國法律的權(quán)威性，滋長(zhǎng)了法不責(zé)眾的社會(huì)心理，也損害了礦政管理部門的公信力和社會(huì)形象；其三，過期礦業(yè)權(quán)的出現(xiàn)，或由于礦業(yè)權(quán)人為逃避應(yīng)盡義務(wù)，或由于礦業(yè)權(quán)人為獲取不正當(dāng)利益，其中有些過期礦業(yè)權(quán)還留下許多安全隱患，如果長(zhǎng)期得不到解決，將會(huì)為國家和公眾帶來不容忽視的損失。二、產(chǎn)生過期礦業(yè)權(quán)的成因出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)過期，原因是多方面的，有的屬于礦業(yè)權(quán)人自身的原因，有的屬于礦政管理的原因，有的屬于主觀原因，有的屬于客觀原因。1礦業(yè)權(quán)人自身原因一是礦業(yè)權(quán)人依法辦礦意識(shí)不強(qiáng)，沒有按照法定時(shí)限去辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)手續(xù)。我國法律對(duì)探礦權(quán)和采礦權(quán)的許可期限作出了明確規(guī)定，臨屆期滿礦業(yè)權(quán)人需要延長(zhǎng)勘查或開采期限的，應(yīng)當(dāng)在許可期屆滿前30日內(nèi)向登記管理機(jī)關(guān)遞交延期申請(qǐng)，而在實(shí)踐中很多礦業(yè)權(quán)人對(duì)此規(guī)定不夠重視，認(rèn)為只要有礦業(yè)權(quán)證便可以繼續(xù)合法勘查或開采，進(jìn)而造成有些礦山仍然開采而礦業(yè)權(quán)許可證已經(jīng)過期的違法現(xiàn)象。二是有些礦山在許可證有效期內(nèi)或有效期屆滿需要停辦、關(guān)閉的，礦業(yè)權(quán)人并沒有按照法律要求自決定停辦或者關(guān)閉礦山之日起30日內(nèi)，向原發(fā)證機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理采礦許可證注銷登記手續(xù)，致使礦業(yè)權(quán)過期。三是有些礦業(yè)權(quán)人為逃避應(yīng)盡的礦區(qū)土地復(fù)墾、環(huán)境恢復(fù)治理等責(zé)任和義務(wù)，憑借僥幸心理，以追求利益最大化為目的，故意拖延、甚至逃避辦理正常的礦山關(guān)閉、礦業(yè)權(quán)注銷手續(xù)。2礦政管理方面的原因礦政管理機(jī)關(guān)在礦業(yè)權(quán)管理過程中，如果發(fā)現(xiàn)礦山企業(yè)超過期限而沒有進(jìn)行延續(xù)申請(qǐng)或已經(jīng)決定關(guān)閉礦山而未進(jìn)行注銷申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照法律的規(guī)定依法對(duì)其礦業(yè)權(quán)許可證作出注銷處理。過期礦業(yè)權(quán)的大量出現(xiàn)，與礦政管理機(jī)構(gòu)自身工作不到位有很大關(guān)系。一是礦政管理機(jī)構(gòu)對(duì)礦業(yè)權(quán)管理不嚴(yán)格，對(duì)礦業(yè)權(quán)過期行為查處力度不夠，致使過期礦業(yè)權(quán)大量出現(xiàn)。礦業(yè)權(quán)人和礦政管理機(jī)構(gòu)之間有時(shí)表現(xiàn)為一種博奕關(guān)系，當(dāng)?shù)V政管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法監(jiān)督管理和追究礦業(yè)權(quán)過期行為時(shí)，礦業(yè)權(quán)人就會(huì)嚴(yán)格管束自身的行為；而當(dāng)?shù)V政管理機(jī)構(gòu)對(duì)礦業(yè)權(quán)過期行為疏于監(jiān)督管理、或懲處力度不夠時(shí)，就會(huì)進(jìn)一步滋長(zhǎng)礦業(yè)權(quán)人的不良行為。二是一些礦政管理機(jī)構(gòu)辦事效率低下，沒有依據(jù)法定時(shí)限為礦業(yè)權(quán)人辦理延續(xù)、注銷等手續(xù)，致使礦業(yè)權(quán)過期。三是礦政管理人員缺乏為礦業(yè)權(quán)人服務(wù)的意識(shí)，沒有主動(dòng)提前告知礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)、注銷手續(xù)，致使礦業(yè)權(quán)過期。四是礦政管理機(jī)構(gòu)未能建立完善的礦政管理信息系統(tǒng)和礦業(yè)權(quán)過期預(yù)警機(jī)制，致使礦業(yè)權(quán)出現(xiàn)大量過期現(xiàn)象。3其他原因過期礦業(yè)權(quán)的出現(xiàn)，除了上述原因，還有其他一些原因。一是礦政管理機(jī)構(gòu)依法行政、依法監(jiān)督的外部環(huán)境存在一些問題，特別是基層礦政管理機(jī)構(gòu)在礦業(yè)權(quán)監(jiān)督管理過程中經(jīng)常會(huì)受到各種干擾，從而影響了依法行政的嚴(yán)肅性。二是一些地方政府在推進(jìn)資源整合過程中，采取了不年檢、不延續(xù)等手段，客觀上造成了礦業(yè)權(quán)過期。三是由于礦業(yè)權(quán)人之間出現(xiàn)了礦權(quán)交叉重疊等糾紛，從而使礦業(yè)權(quán)的延續(xù)登記無法進(jìn)行或被延誤。三、解決過期礦業(yè)權(quán)的對(duì)策自2009年以來，全國各?。▍^(qū)、市）陸續(xù)啟動(dòng)了清理過期礦業(yè)權(quán)的工作，特別是國土資源部2010年8月出臺(tái)登記庫中過期礦業(yè)權(quán)清理工作方案以來，各?。▍^(qū)、市）過期礦業(yè)權(quán)清理工作明顯加快。云南省自2009年開始即啟動(dòng)了全省過期礦業(yè)權(quán)清理工作，為開展全國過期礦業(yè)權(quán)清理工作積累了成功經(jīng)驗(yàn)。為了進(jìn)一步做好過期礦業(yè)權(quán)清理工作，并從根本上解決礦業(yè)權(quán)過期問題，需要采取以下對(duì)策。1按照分類處置、依法辦理的原則，對(duì)過期礦業(yè)權(quán)進(jìn)行全面清理第一，明確要求，落實(shí)責(zé)任。根據(jù)云南等省做法，對(duì)于過期礦業(yè)權(quán)的清理工作，要明確時(shí)間進(jìn)度、工作質(zhì)量要求和各級(jí)礦政管理部門的責(zé)任。遵照相關(guān)行政法規(guī)，履行好送達(dá)、告知兩個(gè)程序，并要求礦業(yè)權(quán)人限時(shí)反饋意見；礦管部門在收到反饋意見后，再向礦業(yè)權(quán)人送達(dá)限期申報(bào)礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記通知書。實(shí)在無法送達(dá)的，則要求在礦業(yè)權(quán)人所在地進(jìn)行公告。 第二，查明原因，分類處置。如果礦業(yè)權(quán)過期是屬于礦業(yè)權(quán)人主觀故意造成，屬于嚴(yán)重的違法行為，將不再辦理延續(xù)登記；如果礦業(yè)權(quán)過期是因不可抗力或礦政管理人員的原因造成的，則要求礦業(yè)權(quán)人按照有關(guān)規(guī)定時(shí)限向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記；如果礦業(yè)權(quán)過期是因礦業(yè)權(quán)糾紛等原因?qū)е碌V業(yè)權(quán)不能按期辦理延續(xù)登記的，則要求在解決礦業(yè)權(quán)糾紛問題后，盡快辦理延續(xù)登記。第三，嚴(yán)格程序，依法辦理。過期礦業(yè)權(quán)分為可以注銷的和可以延續(xù)的兩類。對(duì)于可以注銷的，首先由登記管理機(jī)關(guān)通知原礦業(yè)權(quán)人限期辦理礦山企業(yè)閉坑的手續(xù)，包括閉坑地質(zhì)報(bào)告的審批、關(guān)閉礦山報(bào)告的審批、資料歸檔、交納土地復(fù)墾或環(huán)境恢復(fù)費(fèi)用。其次，在期限內(nèi)辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的，登記機(jī)關(guān)公告予以注銷；在期限內(nèi)未辦理企業(yè)閉坑手續(xù)的，按照法律規(guī)定催其交納土地復(fù)墾金，給予處罰，促使其辦理企業(yè)閉坑手續(xù)。如還不辦理，可依法提起強(qiáng)制執(zhí)行閉坑義務(wù)的申請(qǐng)，通過法律程序予以注銷。對(duì)于可以延續(xù)的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)盡快組織辦理登記手續(xù)，確實(shí)不能辦理的，登記機(jī)關(guān)須對(duì)礦業(yè)權(quán)進(jìn)行標(biāo)注并說明原因。第四、機(jī)制約束，加強(qiáng)懲戒。可以規(guī)定所有探礦權(quán)、采礦權(quán)在未獲延續(xù)登記時(shí)，礦業(yè)權(quán)人一律不得進(jìn)行勘查開采活動(dòng)，擅自進(jìn)行勘查開采活動(dòng)的，將不再受理延續(xù)申請(qǐng)登記，并按無證勘查、開采從嚴(yán)處罰，礦業(yè)權(quán)予以注銷。2、加強(qiáng)前饋控制，建立有效的礦業(yè)權(quán)過期預(yù)警機(jī)制在礦業(yè)權(quán)管理上，既要有反饋控制，更要有前饋控制。反饋控制是指在過程已偏離目標(biāo)、問題發(fā)生以后再去控制；而前饋控制則是依據(jù)預(yù)測(cè)而預(yù)先進(jìn)行的控制。對(duì)于那些故意違反礦業(yè)權(quán)過期規(guī)定的礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行依法懲處，無論對(duì)于當(dāng)事人還是其他礦業(yè)權(quán)人都是有警示作用的，這是反饋控制的作用。但是我們也應(yīng)該看到，僅僅依靠反饋控制，等大量問題出來以后再去治理，其損失已經(jīng)造成。因此，在治理礦業(yè)權(quán)問題上，還需要特別加強(qiáng)前饋控制。一是礦政管理機(jī)構(gòu)在依法向礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人頒發(fā)許可證之前以及在礦業(yè)權(quán)人實(shí)施探礦、采礦過程中，都要對(duì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)的教育培訓(xùn)，明確告知礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)或注銷登記所需要履行的程序和義務(wù)，以及違反礦業(yè)權(quán)過期規(guī)定所需承擔(dān)的后果。二是建立更加嚴(yán)格的年檢和日常監(jiān)管工作，特別是要建立好礦業(yè)權(quán)過期的預(yù)警機(jī)制，對(duì)那些臨近到期的礦業(yè)權(quán)提前發(fā)布通知或通告，并要求礦業(yè)權(quán)人向礦政管理機(jī)構(gòu)正式作出反饋。監(jiān)管人員應(yīng)時(shí)時(shí)進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)一些存在礦業(yè)權(quán)過期苗頭或風(fēng)險(xiǎn)的礦業(yè)權(quán)人要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，并積極做好服務(wù)工作，從而防患于未然。3加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，樹立勤政為民、依法行政的良好形象出現(xiàn)大量過期礦業(yè)權(quán)現(xiàn)象，應(yīng)該更多地從政府管理方面找原因。特別是一些基層礦管部門，他們?cè)趦?nèi)部制度建設(shè)、能力建設(shè)以及思想作風(fēng)建設(shè)方面均存在較大差距。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少基層礦管機(jī)構(gòu)，專職人員不足，且知識(shí)技能素質(zhì)達(dá)不到要求；內(nèi)部管理制度不嚴(yán)，工作責(zé)任不到位，工作機(jī)制不落實(shí)；人員思想覺悟不高，工作積極性、主動(dòng)性不夠，缺乏勤政為民、依法行政的公務(wù)員意識(shí)。因此，加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，塑造勤政為民、依法行政的礦政形象已經(jīng)迫在眉睫。一是加強(qiáng)制度建設(shè)。針對(duì)一些礦政管理機(jī)構(gòu)對(duì)于年檢和日常監(jiān)管工作抓得不緊、抓得不嚴(yán)從而導(dǎo)致大量礦業(yè)權(quán)過期的現(xiàn)象，需要加強(qiáng)自上而下的工作目標(biāo)責(zé)任制，形成嚴(yán)格規(guī)范的礦業(yè)權(quán)監(jiān)管流程和監(jiān)管記錄，并實(shí)施必要的獎(jiǎng)懲措施。二是加強(qiáng)能力建設(shè)。針對(duì)工作人員知識(shí)技能欠缺和滿足知識(shí)更新的要求，礦管機(jī)構(gòu)應(yīng)積極做好人員培訓(xùn)和人員更新工作。人員培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括現(xiàn)代公共管理知識(shí)、礦政管理知識(shí)和技能等。在人員更新方面，應(yīng)該明確規(guī)定一定的資格要求。三是加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè)。要從執(zhí)政為民、勤政為民和依法行政的高度加強(qiáng)礦政管理人員的思想作風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)決反對(duì)瀆職腐敗行為和衙門作風(fēng)，形成良好的政風(fēng)政紀(jì)，不斷提高礦政管理機(jī)構(gòu)的工作效率和服務(wù)水平。四是加強(qiáng)硬件建設(shè)。在礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查中，發(fā)現(xiàn)許多基層礦管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管技術(shù)手段落后，從而導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，問題出現(xiàn)較多。因此，為了提高礦政管理工作的效率和水平，需要盡快建設(shè)好礦政管理信息系統(tǒng)，需要配備必要的監(jiān)管技術(shù)手段。四、結(jié)論綜上所述，目前我國出現(xiàn)了大量礦業(yè)權(quán)過期問題，其影響是比較嚴(yán)重的；政府開展專項(xiàng)行動(dòng)，對(duì)礦業(yè)權(quán)過期問題進(jìn)行全面清理是非常必要的。產(chǎn)生大量過期礦業(yè)權(quán)，其成因是多方面的，既有礦業(yè)權(quán)人自身原因，也有礦政管理等方面的原因。在治理礦業(yè)權(quán)過期問題上，一方面要本著分類處置、依法辦理的原則，抓緊清理過期礦業(yè)權(quán)，另一方面還要懲防結(jié)合、標(biāo)本兼治，在加強(qiáng)礦政管理機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步做好礦業(yè)權(quán)監(jiān)管與服務(wù)工作。參考文獻(xiàn)1 丁全利（記者），過期礦業(yè)權(quán)“下架”不含糊就過期探礦權(quán)采礦