農(nóng)村金融體系問題研究.doc

農(nóng)村金融體系問題研究摘要農(nóng)村金融問題是近些年理論界、政府及社會各界關注的焦點之一。文章從農(nóng)村金融機構體系、農(nóng)村金融市場體系、農(nóng)村金融服務體系、農(nóng)村金融監(jiān)管體系和農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境五個方面全面地分析了當前我國農(nóng)村金融體系中存在的問題，最后有針對性地提出加大政府支持力度、構建普惠制農(nóng)村金融，加快農(nóng)村金融機構改革和職能定位，加強農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境等政策建議。 關鍵詞農(nóng)村金融機構；農(nóng)村金融市場；農(nóng)村金融生態(tài)；普惠制農(nóng)村金融 一、問題的提出 改革開放30多年來，中國農(nóng)村金融體系不斷地進行著改革。2004年以來，先后有8個金融文件對農(nóng)村金融改革進行了部署和安排，分別是20042009年每年的中央一號文件，2007年的中央三號文件及2009年十七屆三中全會通過的中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定中的農(nóng)村金融改革部分。 農(nóng)村金融問題也是理論界關注的焦點問題之一。嚴瑞珍、劉淑貞(2003)從國有商業(yè)銀行從農(nóng)村的退出的視角分析農(nóng)村金融體系的重建，宋艷林、劉小玲(2004)和李鋒(2004)從金融抑制的角度分析我國農(nóng)村金融體系的重構，周天勇(2004)從“三農(nóng)”特點人手提出創(chuàng)新農(nóng)村金融體系，姚翟軍(2006)、李喜梅(2006)基于“金融功能觀”的視角分析如何完善我國農(nóng)村金融體系，周立(2005)分析和研究中國農(nóng)村金融體系發(fā)展邏輯，叢丹陽(2005)、王曉云(2005)從功能定位與戰(zhàn)略調整的角度分析我國農(nóng)村金融體系的完善，吳曉靈(2006)從支持社會主義新農(nóng)村建設的角度提出如何完善農(nóng)村金融服務體系，溫鐵軍、姜柏林(2007)從把合作金融還給農(nóng)民的角度提出重構“服務三農(nóng)的農(nóng)村金融體系”的建議。除此之外，杜曉山、焦瑾璞、高偉、韓俊、何廣文、吳曉靈等都對我國農(nóng)村金融體系的構建進行了大量的研究。雖然已取得了一些積極的成效，但到目前為止我國農(nóng)村金融改革仍然滯后、農(nóng)村金融體系仍不完善。 二、目前我國農(nóng)村金融體系現(xiàn)狀及存在的問題 (一)農(nóng)村金融機構體系不健全 現(xiàn)行農(nóng)村金融機構體系是以農(nóng)村信用社為主體，中國農(nóng)業(yè)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為輔助，以郵政儲蓄銀行和新型農(nóng)村金融機構(村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、貸款公司)為補充。這種機構體系總體來看較合理，但各金融機構在產(chǎn)權關系、管理體制、經(jīng)營機制等方面仍存在一些問題。 1農(nóng)村信用社 一是管理體制不合理。具體表現(xiàn)為：一方面，省級聯(lián)社政企合一的性質與市場經(jīng)濟的運行規(guī)則不一致。省級聯(lián)社具有獨立的法人資格，從而具有企業(yè)的性質；同時又是省政府的行業(yè)管理機構(正廳級單位)，故其具有政企的雙重屬性。從現(xiàn)實運行上看，省級聯(lián)社的高級管理人員基本上均由省政府任命，從而形成了省政府的行政權力對其所有者權力的一種“替代”。就這一點而言，這與市場經(jīng)濟的運行規(guī)則不吻合。另一方面，省級聯(lián)社與下級聯(lián)社之間關系與市場經(jīng)濟條件下的股權與控制權的配置相違背。省級聯(lián)社與下級聯(lián)社的關系主要表現(xiàn)在股權和控制權兩個方面，從股權關系來看，信用社之間是自下而上的持股關系；而從控制權來看，信用社之間是自上而下的控制權。這種制度設計與市場經(jīng)濟條件下的股權與控制權的配置相違背。 二是產(chǎn)權制度不健全。具體表現(xiàn)為：一方面，沒有形成“權、責、利相稱”機制。目前入股農(nóng)信社的社員，入股的目的要么是為了得到穩(wěn)定的股金分紅，要么是為了得到信用社的優(yōu)惠貸款，但他們并不關心信用社的法人治理結構是否真正轉變，而最終風險基本由政府承擔。另一方面，股權結構非農(nóng)化傾向嚴重。很多地方在農(nóng)村信用社的增資擴股改革中，對股東既沒有身份要求，也沒有社區(qū)范圍限定，法人、職工、國家公職人員持有的股份明顯增加，農(nóng)民被邊緣化。股權結構的非農(nóng)化易導致農(nóng)村信用社經(jīng)營方向的非農(nóng)化。 三是公司治理結構不完善。主要表現(xiàn)為農(nóng)村信用社在形式上具有由社員代表大會、理事會和監(jiān)事會共同構架的“三會”制度構成的法人治理結構，但其法人治理有其“形”無其“神”。由于許多農(nóng)村信用社所有權虛置，導致社員代表大會流于形式；由于理事會成員素質普遍不高、外部理事特別是企業(yè)法人理事和自然人理事的貸款問題、理事會議制度不完善等原因，理事會很難真正執(zhí)行其作為農(nóng)村信用社社員代表大會的執(zhí)行機構和決策監(jiān)督機構的職能；此外，監(jiān)事會也沒能真正發(fā)揮各項監(jiān)督作用。 2中國農(nóng)業(yè)銀行 一是機構大量收縮。自從1997年中央金融工作會議確定“各國有商業(yè)銀行收縮縣及縣以下機構，發(fā)展中小金融機構，支持地方經(jīng)濟發(fā)展”的基本策略，農(nóng)行開始大幅收縮縣及縣以下機構，至2007年初只有60的網(wǎng)點、51的員工、42的存款、35的貸款分布在縣域范圍內，與農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展對金融服務需求的不斷增加是背道而馳的。鐘笑寒，湯荔(2005)構建信息模型分析認為，農(nóng)村金融機構的收縮主要是農(nóng)業(yè)銀行農(nóng)村機構的收入對農(nóng)村信貸市場的影響，研究表明：農(nóng)村信貸市場受到了農(nóng)村金融機構收縮帶來的負面影響。二是產(chǎn)權主體虛化、法人地位殘缺。國家與農(nóng)業(yè)銀行財產(chǎn)權益缺乏真正的利益關聯(lián)，銀行經(jīng)營者缺乏追逐利益的內在動機，政府對經(jīng)營者缺乏有效的監(jiān)督和激勵機制。此外，地方政府對農(nóng)業(yè)銀行的人事、業(yè)務經(jīng)營等方面仍有許多行政干預。 3中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行 一是經(jīng)營非效益化傾向嚴重。由于經(jīng)營觀念陳舊，經(jīng)營意識淡漠以及地方政府的干預，導致經(jīng)營中不太注重成本核算，致使業(yè)務運行成本較高。二是經(jīng)營核算考核機制的有效性有待提高，各項經(jīng)營管理指標設置的有效性和科學性需要完善和改變。三是風險防范機制不健全，業(yè)務管理機制非科學化，內部管理機制不規(guī)范，各項規(guī)章制度不完善，執(zhí)行不嚴格、不徹底。四是內控非剛性，自我約束力不強。五是激勵約束機制不健全，活力不足，創(chuàng)新、開拓精神欠缺。六是缺乏現(xiàn)代信息技術支撐。 4中國郵政儲蓄銀行 一是股權結構單一，公司治理結構很難發(fā)揮應有的效能。雖然郵政儲蓄銀行已經(jīng)成立，但是郵政儲蓄銀行由中國郵政集團公司全資所有?，F(xiàn)代公司治理結構是建立在股權透明和股權多元化基礎之上的，而股權結構過于單一將會影響董事會、監(jiān)事會職能作用的發(fā)揮。二是風險管理缺失，表現(xiàn)為風險管理的理念還不到位，對市場風險、操作風險等重視不夠，缺乏實施不同業(yè)務、不同地區(qū)之間的差異化管理；風險管理信息系統(tǒng)建設嚴重滯后，風險管理所需要的大量業(yè)務信息缺失。三是人員素質還偏低。據(jù)調查，某市郵儲銀行共有員工667 名，其中：大專以上學歷的共有238名(占比35.6)，具有中級職稱僅12名(占比1.8)，這兩項占比遠低于其它各大商業(yè)銀行。 5新型農(nóng)村金融機構 一是數(shù)量不足。截至2009年6月末，全國已有118家新型農(nóng)村金融機構開業(yè)，然而這一數(shù)量與農(nóng)村金融的供求缺口相比還顯得有些不足。二是結算渠道不暢。比如目前絕大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行的結算渠道不是直接與當?shù)厝嗣胥y行對接，而是通過其他的金融機構代理，勢必給人民銀行監(jiān)測其資金流動帶來困難，也無法控制其流動性風險。三是經(jīng)營人才匱乏。新型農(nóng)村金融機構由于規(guī)模小，工作環(huán)境欠佳，難以吸引合格的金融人才。 (二)農(nóng)村金融市場體系存在缺陷 現(xiàn)行農(nóng)村金融市場體系以農(nóng)村信貸市場為主，同時還包括規(guī)模較小的農(nóng)村資本市場和農(nóng)業(yè)保險市場。 1農(nóng)村信貸市場 一是農(nóng)村信用社形成壟斷，農(nóng)村信貸市場缺乏競爭。由于近些年國有商業(yè)銀行的大規(guī)模機構收縮，農(nóng)村信用社逐漸成為農(nóng)村正規(guī)金融機構的主體，在農(nóng)村信貸市場中占據(jù)了壟斷地位。如果將“三農(nóng)”貸款局限于農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及收購貸款三類，據(jù)統(tǒng)計2005年農(nóng)信社貸款占50.96，農(nóng)發(fā)行占27.84，農(nóng)行占12.97；其中，農(nóng)信社貸款占所有農(nóng)業(yè)貸款的8l.78，鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款的58.52；農(nóng)村信用社的貸款占農(nóng)戶正式渠道貸款的71.8。農(nóng)村信用社壟斷的形成并非農(nóng)村信貸市場各利益主體激烈競爭的結果，而是由于國有商業(yè)銀行紛紛退出農(nóng)村市場的結果。 二是貸款利率定價不合理。具體表現(xiàn)如下：第一，農(nóng)村信用社的貸款利率上限還存在，而在農(nóng)村地區(qū)的商業(yè)銀行則已經(jīng)取消了貸款利率上限，這樣就存在政策歧視問題，也與市場經(jīng)濟原則不相符合。第二，新型農(nóng)村金融機構的貸款利率還受到嚴格管制，從而缺乏實行風險定價的機會。 2農(nóng)村資本市場 農(nóng)村資本市場發(fā)展滯后。具體表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)板塊上市公司占整個市場的比重大大落后于農(nóng)業(yè)在GDP中的比重。比如：2006年我國農(nóng)業(yè)的國內生產(chǎn)總值為2.48萬億元，占全國C,DP的比例為11.80，而截至2006年12月31日，我國農(nóng)、林、牧、漁業(yè)上市公司的總市值僅為740億元，占A股市場10.4萬億元市值的比重僅為0.71。很顯然，資本市場對農(nóng)業(yè)發(fā)展的貢獻度遠遠低于農(nóng)業(yè)發(fā)展對國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻程度，從而說明資本市場沒有給農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供足夠的支持。 3農(nóng)業(yè)保險市場 農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展緩慢，其主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)風險日趨嚴重而農(nóng)業(yè)風險保障卻在減少。據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代，我國自然災害造成的直接經(jīng)濟損失額年平均達1747億元，近年來自然災害損失更是呈上升趨勢，2005年我國自然災害造成的直接經(jīng)濟損失甚至高達2042.1億元。然而由于農(nóng)業(yè)保險承保的風險發(fā)生的概率高，損失巨大而且覆蓋面廣，因此，保險公司的賠付率也相對更高，追逐利潤的天性使得作為商業(yè)公司的保險公司不愿過多涉足農(nóng)村保險。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)保險承保面占可保面的比由1992年的約5下降到2004年的不足2；農(nóng)業(yè)保險賠償金額從1992年的8.1億元下降到2004年的3.0億元。雖然近些年，隨著中央政府及社會各界對農(nóng)業(yè)保險關注度的不斷提升，加之以政策性農(nóng)業(yè)保險試點為主要內容的政府大力支持，農(nóng)業(yè)保險承保面、保費收入及保險賠償金額都得到了大幅提升，但與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)業(yè)保險的潛在需求相比還有些不足。 (三)農(nóng)村金融服務體系不完善 農(nóng)村金融服務體系不完善主要表現(xiàn)為服務范圍過窄、總量不足、品種有限、結構不合理。比如，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行雖然近些年業(yè)務品種有所增加，但仍然主要是專注于糧棉油流通領域的政策性貸款；農(nóng)村信用社的業(yè)務基本還停留在中國傳統(tǒng)銀行業(yè)的存、貸、匯三種基本業(yè)務上，近些年銀行業(yè)發(fā)展的新興業(yè)務基本上沒有開展；農(nóng)村金融供求缺口嚴重，據(jù)楊兆廷(2009)測算，從19982006年我國農(nóng)村金融供求缺口從5397.50億元增加到13002.03億元，且仍然還有不斷增大的趨勢。 (四)農(nóng)村金融監(jiān)管體系不完備 目前，我國雖然己經(jīng)初步建立起一個分工負責、相對獨立的金融監(jiān)管體系，但從審慎性風險監(jiān)管和農(nóng)村金融市場發(fā)展的實際情況來看，至少還存在以下幾個方面的缺陷。首先，風險主體缺位，難以實現(xiàn)監(jiān)管的全面有效。其次，農(nóng)村金融監(jiān)管目標錯位，使得外部監(jiān)管職能難以發(fā)揮應有作用。再次，監(jiān)管理念落后，監(jiān)管內容陳舊，監(jiān)管效率低下。我國農(nóng)村金融監(jiān)管理念基本上還停留在機構設立、業(yè)務審批和合規(guī)性檢查階段，而非現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管。比如現(xiàn)有的農(nóng)村金融監(jiān)管組織體系對農(nóng)村信用社日常經(jīng)營活動的風險和合規(guī)性監(jiān)管不夠。最后，監(jiān)管法規(guī)標準、監(jiān)管方式和技術手段不適應市場監(jiān)管要求。 (五)農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境欠佳 具體表現(xiàn)在如下幾個方面，一是法律建設不完善，對失信者缺乏有力的懲罰機制；二是有關農(nóng)村金融的行政和中介機構服務水平不高，而且收費高，“三農(nóng)”融資成本高，比如客戶在辦理房地產(chǎn)抵押時，有關地產(chǎn)評估和登記的費用達26。而且金融機構在處置抵押資產(chǎn)時，各項費用也很高；三是農(nóng)村征信體系建設嚴重滯后，社會信用服務的市場化程度較低。 三、完善我國農(nóng)村金融體系的對策 (一)加大政府支持力度，構建普惠制農(nóng)村金融 加大政府支持力度，其核心是打破原來只有中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行才能提供政策性金融的局面，讓所有的農(nóng)村金融機構開展的支農(nóng)業(yè)務都可以享受到一定的稅收等各種優(yōu)惠政策，并逐步建立普惠制農(nóng)村金融。普惠制農(nóng)村金融的構建主要是基于以下理由：由于農(nóng)村信貸市場的信息不對稱，農(nóng)村金融需求數(shù)額較小、層次較多和農(nóng)業(yè)風險性較高等特點，導致了以效益為生命的農(nóng)村金融機構的有效金融供給不足；而解決這些問題需要這樣的思路：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善、財政實力的不斷增強，出于解決“三農(nóng)”問題和糧食安全戰(zhàn)略考慮，加大農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策支持是當前政府義不容辭的責任，而農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的核心，所以當前為了大力發(fā)展農(nóng)村金融、不斷增加農(nóng)村金融的有效供給，應該逐步構建普惠制農(nóng)村金融。 (二)加快農(nóng)村金融機構的改革和職能定位 第一，繼續(xù)推進國有商業(yè)銀行股份制改革，改變現(xiàn)在僵化的信貸管理體制，其省級機構應合理向下級機構授權授信，發(fā)揮基礎設施建設、重點項目和重點企業(yè)融資主渠道作用。第二，完善農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的經(jīng)營機制并擴大其業(yè)務范圍。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在確保政策性農(nóng)副產(chǎn)品收購的同時，還應增加對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利基本建設、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)科研開發(fā)與科技推廣的資金投入。第三，改善農(nóng)村信用社的現(xiàn)行管理體制、健全產(chǎn)權制度、完善公司治理結構，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村信用社(合作銀行)支農(nóng)主力軍的作用，堅持為“三農(nóng)”服務的宗旨不動搖，重點支持農(nóng)業(yè)結構調整和專業(yè)戶、專 業(yè)村的發(fā)展。第四，加強郵政儲蓄銀行的風險管理、完善內控機制、努力提高員工素質，并擴大其業(yè)務范圍。郵政儲蓄銀行在試點小額貸款成功的基礎上，逐步開展抵押貸款、保證貸款等業(yè)務。第五，加大新型農(nóng)村金融機構的試點力度并盡快出臺配套措施。 (三)大力發(fā)展資本市場 第一，盡快出臺推動農(nóng)業(yè)企業(yè)步入上市進程的政策。根據(jù)“國九條”和“非公36條”的精神，農(nóng)業(yè)主管部門和農(nóng)業(yè)大省的政府部門要出臺扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)上市政策，使企業(yè)盡快做大做強，從而帶動一批相關企業(yè)的發(fā)展。第二，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金。投資基金具有風險共擔、收益共享的優(yōu)勢，能較好地滿足創(chuàng)業(yè)企業(yè)早期的資金需要，對于中小企業(yè)的發(fā)展能夠發(fā)揮重要的作用。在高科技領域和基礎設施領域，我國的風險和產(chǎn)業(yè)投資基金已經(jīng)有了較大的發(fā)展。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)往往伴隨著較大的自然風險，對民間資本吸引力較弱，因此，政府需要出臺扶持政策，發(fā)展民間資本與政府共同參與的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金。 (四)加快推進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展 鑒于農(nóng)業(yè)保險成本高、風險大、收益差，為推進農(nóng)業(yè)政策保險的起步，可以通過政府的適當補貼和政策優(yōu)惠，吸引和鼓勵社會各方力量投資設立農(nóng)業(yè)保險機構。建議中央財政出資建立中央級農(nóng)業(yè)救災保險基金；探索將農(nóng)村財產(chǎn)險、壽險和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策性保險合并經(jīng)營，用財產(chǎn)險和壽險的盈余，適當補貼生產(chǎn)保險的不足，實現(xiàn)險種的搭配互補；鼓勵地方政府、農(nóng)業(yè)大企業(yè)、社區(qū)集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人各出一點資金，各級政府補一點資金的辦法辦保險；對經(jīng)辦農(nóng)業(yè)政策性保險的保險機構適當減免所得稅；對農(nóng)業(yè)政策性保險實施再保險。在發(fā)展政策性保險業(yè)務的同時，同樣通過一定的稅收優(yōu)惠，鼓勵發(fā)展投資主體多渠道、經(jīng)營主體多樣化的農(nóng)業(yè)保險機構，并鼓勵引入外資保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。 (五)加強農(nóng)村金融產(chǎn)品的創(chuàng)新 具體可以在農(nóng)村金融信貸產(chǎn)品、農(nóng)村存款業(yè)務及農(nóng)村金融服務方式上實施創(chuàng)新。例如農(nóng)村金融信貸品種可以進行如下創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，可舉辦“企業(yè)協(xié)會基地農(nóng)戶”的“訂單農(nóng)業(yè)”貸款，創(chuàng)辦票據(jù)貼現(xiàn)、項目融資、科研貸款、訂單貸款等；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在農(nóng)村公共事業(yè)貸款上，創(chuàng)辦“信用共同體”貸款；農(nóng)村信用社要在小額貸款和聯(lián)保貸款的基礎上，開辦農(nóng)村公職人員為農(nóng)戶保證貸款。隨著物權法的實施，擴大農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)以動產(chǎn)和不動產(chǎn)抵(質)押貸款范圍，可創(chuàng)辦倉單質押貸款、灘涂承包經(jīng)營權和林業(yè)