行政訴訟基本原則研究.doc

行政訴訟基本原則研究一、行政訴訟基本原則的含義研究行政訴訟基本原則首先要回答的是行政訴訟基本原則的含義，因為對行政訴訟基本原則的不同定義會導(dǎo)致對其不同的理解，從而也會導(dǎo)致在確定基本原則的具體種類時產(chǎn)生不同的觀點。因此，研究行政訴訟的基本原則首先要探討行政訴訟基本原則的含義。關(guān)于行政訴訟基本原則的含義，學(xué)界主要有以下幾種觀點：(1)“行政訴訟基本原則，是指反映行政訴訟基本特點和一般規(guī)律，貫穿于行政訴訟活動整個過程或主要過程，指導(dǎo)行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要準(zhǔn)則?！?2)行政訴訟法的基本原則，是指由憲法和法律規(guī)定的，反映行政訴訟的基本特點，對行政訴訟具有普遍指導(dǎo)意義，體現(xiàn)并反映行政訴訟的客觀規(guī)律和法律的精神實質(zhì)的基本準(zhǔn)則。(3)行政訴訟法的基本原則，是指反映行政訴訟法本質(zhì)要求，表現(xiàn)行政訴訟法各種制度和具體規(guī)則間的內(nèi)在關(guān)系，指導(dǎo)行政訴訟活動基本方向和基本過程，調(diào)節(jié)基本行政訴訟關(guān)系的概括性法律規(guī)則。(4)行政訴訟基本原則是指行政訴訟法規(guī)定的，貫穿于行政訴訟的主要過程或主要階段，對行政訴訟活動起支配作用的基本行為準(zhǔn)則。(5)行政訴訟基本原則是指行政訴訟法總則規(guī)定的，貫穿于行政訴訟活動整個過程或主要過程，調(diào)整行政訴訟關(guān)系，指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為的重要規(guī)則。(6)行政訴訟的基本原則是指反映著行政訴訟的特點，對行政訴訟活動具有普遍指導(dǎo)意義，在審理和解決行政案件過程中必須遵循的基本準(zhǔn)則。(7)行政訴訟的基本原則是在行政訴訟的整個過程中起主導(dǎo)、支配作用的規(guī)則，它反映著行政訴訟法的基本精神，是行政訴訟法的精神實質(zhì)和價值取向。分析學(xué)界的幾種比較有代表性的觀點，從中可以發(fā)現(xiàn)一些共同之處：行政訴訟基本原則是基本行為準(zhǔn)則;貫穿于行政訴訟整個過程或主要階段;對行政訴訟活動具有普遍指導(dǎo)意義;反映行政訴訟基本特點或一般規(guī)律或精神實質(zhì)。存在分歧或不一致之處包括：(1)有的使用“行政訴訟基本原則”，有的使用“行政訴訟法基本原則”;(2)有的認(rèn)為行政訴訟基本原則是由憲法和法律規(guī)定的，有的認(rèn)為是由行政訴訟法總則規(guī)定的，有的沒有指明是由什么法規(guī)定的;(3)有的強調(diào)行政訴訟基本原則調(diào)整行政訴訟關(guān)系、指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系主體訴訟行為，有的強調(diào)在審理和解決行政案件過程中必須遵循。關(guān)于以上三點分歧，本文認(rèn)為：(1)行政訴訟基本原則與行政訴訟法基本原則是兩個不同的概念，前者是對行政訴訟活動具有指導(dǎo)作用的基本準(zhǔn)則，后者是對行政訴訟法的立法、執(zhí)法、司法和守法全過程具有指導(dǎo)作用的基本準(zhǔn)則，但二者有密切聯(lián)系，在具體內(nèi)容上有重疊之處。本文所探討的主要是行政訴訟基本原則，不討論行政訴訟法的基本原則。(2)行政訴訟基本原則是由憲法和法律共同規(guī)定的。由于法律是按照憲法的原則或規(guī)定來規(guī)定行政訴訟基本原則的，因此，認(rèn)為行政訴訟基本原則是憲法和法律或法律規(guī)定的在具體操作中不會產(chǎn)生差異，但從理論上講，憲法當(dāng)然應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政訴訟的基本原則，法律也應(yīng)當(dāng)符合憲法的這種規(guī)定，因此，行政訴訟基本原則是由憲法和法律共同規(guī)定的。但這一問題實際上是解決行政訴訟基本原則的來源，而不是行政訴訟基本原則的本質(zhì)屬性，因此不適宜放在定義中。(3)行政訴訟基本原則是各方主體在各種活動中均應(yīng)遵循的準(zhǔn)則，不僅僅是法院在審理案件過程中要遵循，因此，它是指導(dǎo)和規(guī)范行政訴訟法律關(guān)系各方主體訴訟行為的準(zhǔn)則。根據(jù)以上分析，行政訴訟基本原則是指反映行政訴訟基本特點、一般規(guī)律與精神實質(zhì)，貫穿于行政訴訟整個過程或主要階段，對行政訴訟活動具有普遍指導(dǎo)意義的基本行為準(zhǔn)則。這一定義具有以下幾個基本含義：(1)行政訴訟基本原則反映了行政訴訟基本特點、一般規(guī)律與精神實質(zhì)，不能充分反映行政訴訟基本特點、一般規(guī)律與精神實質(zhì)的原則就不是行政訴訟基本原則。(2)行政訴訟基本原則貫穿于行政訴訟整個過程或主要階段，只貫穿于行政訴訟部分過程或次要階段的原則就不是行政訴訟基本原則。(3)行政訴訟基本原則對行政訴訟活動具有普遍指導(dǎo)意義，那些不具有普遍指導(dǎo)意義的原則就不是行政訴訟基本原則。二、行政訴訟基本原則的確立依據(jù)行政訴訟基本原則的確立依據(jù)也就是研究行政訴訟基本原則的方法，即如何在紛繁復(fù)雜的行政訴訟原則中找到基本原則，如何抽象概括行政訴訟的基本原則。關(guān)于行政訴訟基本原則的確立依據(jù)，學(xué)界尚沒有對此問題給予足夠的關(guān)注，許多行政訴訟法的著作沒有相關(guān)的論述，有論述的也十分簡單。而這一問題實際上是研究行政訴訟基本原則一個十分重要的課題，沒有確立依據(jù)實際上就無法得出行政訴訟基本原則的具體種類，確立依據(jù)不明確或不統(tǒng)一就會導(dǎo)致學(xué)者所確立的行政訴訟基本原則的具體種類的不一致。因此，對這一問題進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究對于深化行政訴訟基本原則的理論是十分必要的。關(guān)于行政訴訟基本原則的確立依據(jù)，學(xué)界主要有以下幾種觀點：(1)行政訴訟的基本原則源于行政訴訟法的規(guī)定和學(xué)者根據(jù)案例和法律進(jìn)行的理論概括。(2)既要考慮行政法的基本原則、行政訴訟活動的內(nèi)在要求，也要反映行政訴訟的價值追求，并服務(wù)于行政訴訟的目的。(3)行政訴訟基本原則的確定以行政訴訟活動的內(nèi)在要求為出發(fā)點，而對行政訴訟內(nèi)在要求的揭示應(yīng)當(dāng)建立在對行政訴訟特殊性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)之上。結(jié)合學(xué)者對行政訴訟基本原則的定義和歸納、概括，可以發(fā)現(xiàn)學(xué)者們確立行政訴訟基本原則的方法主要有兩種：一是根據(jù)行政訴訟法總則的規(guī)定來概括和歸納行政訴訟基本原則，一是脫離法律的具體條文規(guī)定，而對行政訴訟基本原則進(jìn)行學(xué)理上的抽象概括。從理論上講，研究行政訴訟基本原則的方法有兩種，一是學(xué)理概括，一是法律規(guī)定。二者即有區(qū)別也有聯(lián)系，從區(qū)別來講，前者主觀能動性體現(xiàn)得較多，主要體現(xiàn)學(xué)者對于行政訴訟基本特點和精神實質(zhì)的理解，后者客觀實在性體現(xiàn)得較多，主要體現(xiàn)立法者對于行政訴訟基本特點和精神實質(zhì)的理解。二者的聯(lián)系主要表現(xiàn)在，學(xué)理概括不能脫離實定法的規(guī)定，在法律明確規(guī)定了基本原則的情況下學(xué)理概括不能違背法律的規(guī)定;法律規(guī)定實際上是學(xué)理概括在立法中的體現(xiàn)，法律規(guī)定不是憑空想象的，而是充分吸收學(xué)界的研究成果，在法律沒有規(guī)定基本原則的情況下，則只能靠學(xué)者根據(jù)法律的一般規(guī)定進(jìn)行學(xué)理概括了。由于我國是大陸法的傳統(tǒng)，基本原則一般都在法律中明確規(guī)定，因此，研究行政訴訟基本原則應(yīng)以概括法律的規(guī)定為主，以抽象的學(xué)理概括為輔。在概括法律的規(guī)定中，仍需要回答的一個問題是，是從憲法和法律中還是僅僅從行政訴訟法中來概括行政訴訟基本原則。從理論上講，憲法和法律中都可能規(guī)定行政訴訟的基本原則，行政訴訟法的規(guī)定必須符合憲法的一般規(guī)定，因此，概括行政訴訟基本原則當(dāng)然應(yīng)當(dāng)從憲法和法律的規(guī)定來概括。從實際操作上來講，我國的行政訴訟法已經(jīng)把憲法和其他法律所規(guī)定的訴訟的基本原則都具體化為行政訴訟法的具體規(guī)定，因此，僅僅研究行政訴訟法的規(guī)定就足以概括我國憲法和法律所規(guī)定的基本原則。三、行政訴訟基本原則的具體種類由于學(xué)者們所理解的行政訴訟基本原則的含義有所不同，也由于學(xué)者確立行政訴訟基本原則的依據(jù)不同，因此，學(xué)者們所概括的行政訴訟基本原則的具體種類也有所不同，但同時由于我國行政訴訟法明確規(guī)定了行政訴訟的基本原則，因此，學(xué)者的概括在很大程度上又是相同的。學(xué)者們對于行政訴訟基本原則的概括的不同主要體現(xiàn)在對于行政訴訟特有原則的概括上，對于訴訟的共有原則的概括基本上是一致的。關(guān)于行政訴訟基本原則的種類，學(xué)者比較一致的觀點包括：人民法院獨立行使審判權(quán)原則;以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則;合議、回避、公開審判和兩審終審原則;當(dāng)事人訴訟法律地位平等原則;使用本民族語言文字進(jìn)行訴訟原則;辯論原則;人民檢察院對行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的原則;人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查原則。有學(xué)者認(rèn)為行政訴訟基本原則就包括以上這些。有學(xué)者提出了當(dāng)事人訴訟權(quán)利平衡原則;行政被告不得處分法定職權(quán)的原則。有學(xué)者提出了保障相對人充分有效地行使訴權(quán)的原則;被告負(fù)舉證責(zé)任原則;人民法院享有司法變更權(quán)原則;起訴不停止具體行政行為執(zhí)行原則;審理行政案件不適用調(diào)解原則。有學(xué)者在此基礎(chǔ)上還提出了人民法院特定主管原則;行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系依法靈活設(shè)定原則;人民法院部分管轄原則;司法最終裁決原則等。另外，有學(xué)者采用學(xué)理概括的方法，得出了行政訴訟的四大基本原則：具體行政行為的合法性審查;給予公民權(quán)益以特殊保護(hù);適當(dāng)考慮公共利益的需要;保證人民法院公正審理行政案件。概括行政訴訟基本原則既需要考慮行政訴訟基本原則的確立依據(jù)，也需要考慮行政訴訟基本原則的特征。從行政訴訟基本原則的確立依據(jù)來看，學(xué)理概括的方法有其理論價值和實踐意義，但從基本原則法定性、明確性的要求出發(fā)，使用抽象的學(xué)理概括的方法很難與法律所規(guī)定的基本原則相協(xié)調(diào)，很難在學(xué)者中達(dá)成共識，因此，本文仍采用法律規(guī)定的方法來探討行政訴訟的基本原則，但并不否認(rèn)學(xué)理概括的方法具有其獨特的理論價值。上文在分析行政訴訟基本原則的定義的過程中分析了行政訴訟基本原則的三個基本特征，在研究行政訴訟基本原則的過程中就必須以這三個基本特征為標(biāo)準(zhǔn)來衡量某一原則是否是行政訴訟的基本原則。學(xué)者所提出的“當(dāng)事人訴訟權(quán)利平衡原則”實際上可以概括在當(dāng)事人訴訟法律地位平等這一原則中，“行政被告不得處分法定職權(quán)的原則”僅僅是對行政訴訟被告一方的要求，并不具有普遍指導(dǎo)意義，因此不是基本原則;“保障相對人充分有效地行使訴權(quán)的原則”是一個比較抽象的原則，其具體內(nèi)容體現(xiàn)其他的各項基本原則之中，如將其作為基本原則則很難處理它與其他基本原則之間的關(guān)系;“人民法院享有司法變更權(quán)原則”是一個比較具體的原則，它僅對法院具有指導(dǎo)意義，不具有普遍指導(dǎo)意義，而且并沒有貫穿于行政訴訟的整個過程或主要階段;“起訴不停止具體行政行為執(zhí)行原則”也是一個具體的原則，它僅適用于起訴階段，并非貫穿于行政訴訟的整個過程或主要階段，也不具有普遍指導(dǎo)意義;“被告負(fù)舉證責(zé)任原則”也是一個具體原則，它僅適用于舉證責(zé)任的處理階段，并非貫穿于行政訴訟的整個過程和主要階段，也不具有普遍指導(dǎo)意義;“審理行政案件不適用調(diào)解原則”也是一個具體原則，僅對人民法院審理案件具有指導(dǎo)作用，不具有普遍指導(dǎo)意義;“人民法院特定主管原則”也是一個具體原則，僅對解決人民法院的主管問題具有指導(dǎo)作用，不具有普遍指導(dǎo)意義，也沒有貫穿于行政訴訟的整個過程或主要階段;“行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系依法靈活設(shè)定原則”實際上是解決行政訴訟與行政復(fù)議關(guān)系的原則，并不是行政訴訟的原則。學(xué)者普遍公認(rèn)的行政訴訟的特有原則人民法院對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查的原則之所以是基本原則，是因為它體現(xiàn)了我國行政訴訟的基本特點與精神實質(zhì)，貫穿于行政訴訟的整個過程，對行政訴訟具有普遍指導(dǎo)意義，符合行政訴訟基本原則的三個基本特征。綜上，行政訴訟共有八個基本原則：人民法院獨立行使審判權(quán)原則;以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則;合議、回避、公開審判和兩審終審原則;當(dāng)事人訴訟法律地位平等原則;使用本民族語言文字進(jìn)行訴訟原則;辯論原則;人民檢察院對行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督原則;人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查原則。四、行政訴訟基本原則的分類分類是一種十分重要的研究方法，分類的目的在于對這些基本原則進(jìn)行類型化，從而發(fā)現(xiàn)它們之間的內(nèi)在聯(lián)系與邏輯結(jié)構(gòu)。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以對行政訴訟的基本原則進(jìn)行不同的分類，這些不同的標(biāo)準(zhǔn)分別有其適用的領(lǐng)域，也分別有其獨特的價值，下面著重探討幾種比較有理論價值的分類方法。1.根據(jù)基本原則反映行政訴訟特殊性的程度，可以把基本原則分為訴訟的一般原則與行政訴訟的特有原則。行政訴訟的一般原則是指民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟都適用的基本原則，或是行政訴訟與民事訴訟都適用的原則。特有原則是行政訴訟所特有的，與刑事、民事訴訟特別是與民事訴訟相區(qū)別的基本原則。一般原則一般規(guī)定在憲法和法院組織法中，當(dāng)然也規(guī)定在三大訴訟法之中，行政訴訟特有原則只規(guī)定在行政訴訟法中。根據(jù)學(xué)界的一般觀點，行政訴訟的一般原則包括：人民法院獨立行使審判權(quán)原則;以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則;合議、回避、公開審判和兩審終審原則;當(dāng)事人訴訟法律地位平等原則;使用本民族語言文字進(jìn)行訴訟原則;辯論原則;人民檢察院對行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督原則。行政訴訟的特有原則是人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查原則。區(qū)分一般原則與特有原則的意義在于：(1)明確這些原則的適用范圍與領(lǐng)域，一般原則適用于訴訟的一般領(lǐng)域，行政訴訟特有原則只適用于行政訴訟領(lǐng)域;(2)明確行政訴訟法學(xué)研究的側(cè)重點，行政訴訟法學(xué)所研究的重點是一般原則在行政訴訟中的特殊性以及行政訴訟的特有原則，對于那些與其他訴訟中相一致的一般原則可以作為研究的非重點;(3)明確這些原則的作用與意義，一般原則反映訴訟的一般特點，特有原則則反映行政訴訟的特殊性，只有特有原則才能把行政訴訟與其他訴訟相區(qū)別，才能凸顯出行政訴訟的精神實質(zhì)。2.根據(jù)規(guī)定基本原則的法律的不同，把基本原則分為憲法、組織法規(guī)定的基本原則和行政訴訟法規(guī)定的基本原則和其他法律規(guī)定的基本原則三大類。憲法和組織法規(guī)定的基本原則就是訴訟的一般原則;行政訴訟法規(guī)定的原則除了一般原則以外，就是行政訴訟的特有原則;民事訴訟法規(guī)定的原則除了一般原則以外，就是民事訴訟的特有原則;刑事訴訟法規(guī)定的原則除了一般原則以外，就是刑事訴訟的特有原則。這種分類方法與第一種分類方法在結(jié)果上是一致的，只是二者分類的標(biāo)準(zhǔn)或者說是分類的視角不同。3.根據(jù)基本原則所規(guī)范的主要主體之不同以及其所發(fā)揮職能的不同，可以把基本原則分為審判原則與訴訟原則。審判原則是法院在審理案件的過程中所必須遵循的基本準(zhǔn)則，訴訟原則是原、被告在進(jìn)行訴訟的過程中所必須遵循的基本準(zhǔn)則。由于基本原則對于各方主體均有指導(dǎo)意義，因此，這種區(qū)分是相對的，即著眼于基本原則所規(guī)范的主要主體與其所發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域。審判原則包括人民法院獨立行使審判權(quán)原則;以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則;合議、回避、公開審判和兩審終審原則;人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查原則。訴訟原則包括當(dāng)事人訴訟法律地位平等原則;使用本民族語言文字進(jìn)行訴訟原則;辯論原則。人民檢察院對行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的原則比較特殊，可以作為單獨的一種原則檢察監(jiān)督原則。五、行政訴訟基本原則的內(nèi)容行政訴訟的八項基本原則，其中有七項是訴訟的一般原則，有一項是行政訴訟的特有原則，行政訴訟法學(xué)研究的重點是一般原則中具有行政訴訟特色的內(nèi)容以及行政訴訟的特有原則?；谶@一觀點，本文重點探討人民法院獨立行使審判權(quán)原則;以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則;人民檢察院對行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的原則和人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查原則。(一)人民法院獨立行使審判權(quán)原則行政訴訟法第3條規(guī)定：“人民法院依法對行政案件獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！蓖暾麥?zhǔn)確地理解這一條的規(guī)定涉及到以下幾個問題：(1)這里所謂的獨立是否僅僅指獨立于行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人?(2)獨立的內(nèi)涵是什么?(3)人民法院與人大、黨委、檢察院之間的關(guān)系是什么?下面分別對這幾個問題進(jìn)行分析。1.人民法院獨立行使審判權(quán)是指人民法院不受任何機關(guān)的非法干涉，不僅僅是獨立于行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人，而是獨立于一切個人和組織，包括人大、黨委和檢察院等。關(guān)于這一點，學(xué)界基本上持相同的觀點，如有學(xué)者認(rèn)為：“雖然行政審判要接受國家權(quán)力機關(guān)和新聞輿論的監(jiān)督，但為確保行政審判的獨立，國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和新聞輿論的監(jiān)督都不得提前介入?！薄盁o論是黨的領(lǐng)導(dǎo)，還是權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，都不能直接干預(yù)法院對具體案件的處理。”但法律如此規(guī)定很容易給人一種誤解，以為人民法院審理案件僅僅不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干預(yù)，其他機關(guān)的干預(yù)不在法律禁止之列。因此，從法律表述嚴(yán)謹(jǐn)和避免產(chǎn)生誤解的要求出發(fā)，在以后修改法律的過程中應(yīng)該對這一條進(jìn)行修改，以使其含義更具體、更明確。在行政訴訟法起草過程中，曾有人提出將這一條作更具體明確的表述，這個意見未被采納。使用現(xiàn)在的表述，主要出發(fā)點是考慮與憲法的提法保持一致。2.“獨立”至少包括以下內(nèi)容：(1)獨立的主體是人民法院，而不是法官或?qū)徟型?(2)獨立的相對方是指除審理案件的法院以外的一切組織和個人，包括人大、黨委、政府、檢察院以及上級法院;(3)獨立的時間是審理案件的過程中，在審理案件之前和審理案件之后，人民法院都不享有針對此案件的獨立權(quán);(4)獨立必須“依法”。3.人大、黨委、檢察院、上級法院與法院之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。它們對法院審理案件的監(jiān)督活動必須在法院審理案件之后，即只能進(jìn)行事后監(jiān)督，而不能進(jìn)行事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。因為監(jiān)督的目的在于糾正法院審判的不公，在事前和事中根本談不上公與不公，沒有監(jiān)督的余地。(二)以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩原則行政訴訟法第4條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩?！崩斫膺@一條規(guī)定的內(nèi)涵必須明確“事實”和“法律” 的特定含義。1.關(guān)于“事實”的含義可以有三種理解：(1)行政機關(guān)據(jù)以作出具體行政行為所根據(jù)的原始的客觀情況;(2)行政機關(guān)作出具體行政行為這一客觀情況;(3)包括以上兩種事實。學(xué)界大多數(shù)學(xué)者持第一種觀點，也有學(xué)者持第三種觀點。本文認(rèn)為，法院審理案件的重點是行政機關(guān)作出的具體行政行為是否合法，因此，法院所關(guān)注的事實首先是行政機關(guān)作出具體行政行為的這一客觀情況，其次才是原始的客觀情況。如果根據(jù)行政機關(guān)作出具體行政行為的這一客觀情況就能解決具體行政行為的合法性問題，就沒有必要關(guān)注原始的客觀情況。比如法院要求被告提交作出具體行政行為所依據(jù)的證據(jù)，在被告提交不出相關(guān)證據(jù)的情況下，法院可以直接判決被告的具體行政行為違法，而沒有必要審查原始的客觀情況如何。對此，有學(xué)者指出;“以事實為根據(jù)應(yīng)當(dāng)理解為以行政機關(guān)在訴訟過程中提交的證據(jù)事實為依據(jù)。以此來判斷具體行政行為認(rèn)定的事實是否存在。這里不能理解為以客觀存在的事實為根據(jù)。”這里所持的實際上是第二種觀點，有其合理性，但在行政機關(guān)作出的具體行政行為符合法律所規(guī)定的形式要件的情況下，法院就必須根據(jù)客觀事實來判斷具體行政行為是否合法，這是就需要深入到原始的客觀情況之中來進(jìn)行判斷。因此，這里的“事實”包括兩個方面的事實，但這兩方面的事實的地位是不一樣的，在根據(jù)第一層次的事實就可以解決具體行政行為的合法性問題時，就沒有必要探究第二層次的事實了。因為，行政訴訟所要解決的是具體行政行為是否合法的問題，而不是對原始事實的處理問題。2.關(guān)于“法律”的含義可以有兩種理解：(1)廣義理解，包括憲法、法律、法規(guī)、自治條例、單行條理等法律規(guī)范;(2)狹義理解，僅僅包括全國人大及其常委會通過的法律。學(xué)界一般認(rèn)為應(yīng)作廣義理解，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)作狹義理解。行政訴訟法第52條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)?！备鶕?jù)這一條的規(guī)定，這里的法律應(yīng)指廣義的法律。具體的行政行為只要符合廣義法律中的任何一條規(guī)定，就應(yīng)認(rèn)定其合法性。有學(xué)者指出：“法規(guī)、規(guī)章如果與法律相抵觸，人民法院只能依據(jù)法律，適用法律。否則就會導(dǎo)致法制的混亂?！边@一觀點是十分正確的，但由這一點并不能得出“以法律為準(zhǔn)繩”中的法律是指狹義的法律。當(dāng)然，從中我們也發(fā)現(xiàn)了我國法律的某些規(guī)定的不嚴(yán)謹(jǐn)，以及在我國尚未建立憲法訴訟或真正意義上的司法審查的情況下，許多問題的解決都必須通過一些不是十分規(guī)范的途徑來解決。(三)人民檢察院對行政訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督的原則行政訴訟法第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！边@一條規(guī)定相當(dāng)原則，準(zhǔn)確理解這一條的規(guī)定需要明確以下兩個問題：(1)實行法律監(jiān)督的對象是什么?(2)實行法律監(jiān)督的方式是什么?關(guān)于法律監(jiān)督的對象，學(xué)界主要有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為包括人民法院的審判活動;當(dāng)事人以及其他訴訟參與人的的訴訟活動;判決、裁定的執(zhí)行情況三個方面。一種觀點認(rèn)為包括人民法院的審判活動和當(dāng)事人以及其他訴訟參與人的訴訟活動。法律監(jiān)督的對象不應(yīng)該是無所不包的，而應(yīng)該是特定的;法律監(jiān)督的對象應(yīng)該是有監(jiān)督必要的，沒有監(jiān)督必要的，檢察院就不應(yīng)該監(jiān)督，實際上也無法監(jiān)督。在行政訴訟中的基本主體是法院、原告和被告。法院的審判活動是法律監(jiān)督的主要對象，這是學(xué)界的普遍觀點。被告是國家行政機關(guān)，其職權(quán)和職責(zé)均是法定的，既不允許濫用，也不允許放棄，因此，在行政訴訟中理應(yīng)接受檢察院的法律監(jiān)督。但作為原告的行政相對人主要是私法主體，對于這些私法主體而言，根據(jù)私法自治原則，其如何行使權(quán)利是其意思自治范圍內(nèi)的事，在其沒有濫用權(quán)利以致?lián)p害其他主體權(quán)益時，其他主體不應(yīng)對其行使權(quán)利的行為施加影響與干涉，在行政訴訟中也應(yīng)貫徹這一原則，對于私法主體的訴訟行為不應(yīng)予以法律監(jiān)督，實際上也是根本無法進(jìn)行法律監(jiān)督的。對于作為原告的公法主體，由于其職權(quán)和職責(zé)均是由法律規(guī)定的，行使的是公權(quán)利，其權(quán)利義務(wù)是統(tǒng)一的，不允許自由處置其權(quán)利，因此，對于作為原告的公法主體的訴訟行為應(yīng)該作為法律監(jiān)督的對象。關(guān)于法律監(jiān)督的方式，學(xué)者一般認(rèn)為：檢察機關(guān)對行政訴訟實現(xiàn)法律監(jiān)督，可以有多種形式。如提起訴訟，支持起訴，出庭監(jiān)督，依上訴程序提起抗訴，依審判監(jiān)督程序提起抗訴等。但現(xiàn)行行政訴訟法只規(guī)定了依審判監(jiān)督程序提起抗訴的形式。從這些可能的方式中，我們也可以看出檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督的對象只能限于法院的審判活動、被告以及作為原告的公法主體的訴訟行為。當(dāng)檢察院對其訴訟行為實行法律監(jiān)督時，實際上是否定了這些主體自由處分其權(quán)利的自由。由于法院、行政機關(guān)和公法主體均應(yīng)按法律規(guī)定來行使權(quán)利而不允許自由處分，因此，可以通過法律監(jiān)督對其不符合法律規(guī)定的行使權(quán)利的行為予以監(jiān)督與限制，但對于私法主體則不允許對其法律規(guī)定范圍內(nèi)的自由處分權(quán)利的行為予以限制，因此，不能對私法主體的訴訟行為予以法律監(jiān)督。即使進(jìn)行監(jiān)督，如沒有私法主體的配合，上面所列舉的那幾種監(jiān)督形式實際上都無法具體操作的。法律監(jiān)督的形式與行政訴訟的受案范圍、原告資格等問題是聯(lián)系在一起的，在我國行政訴訟的受案范圍和原告資格沒有擴大以前，只能實行抗訴這一種監(jiān)督形式。如果能擴大行政訴訟的受案范圍和原告資格，允許公眾訴訟、納稅人訴訟或環(huán)境訴訟等，則檢察院則完全可以作為公益的代表人而提起訴訟。(四)人民法院對行政機關(guān)的具體行政行為進(jìn)行合法性審查原則行政訴訟法第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”準(zhǔn)確理解這一基本原則需要明確“具體行政行為”和“合法性”的具體涵義。1.具體行政行為是與抽象行政行為相對的關(guān)于具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界一般認(rèn)為是行政相對人是否特定，還有學(xué)者提出了針對的對象是否特定、是否可以反復(fù)適用、行政行為的實施機構(gòu)等不同的標(biāo)準(zhǔn)。一般來講，針對特定的人所作出的行政行為是具體行政行為，針對不特定的人所作出的行政行為是抽象行政行為。這僅僅是理論上的標(biāo)準(zhǔn)，在實踐中判斷某行政行為是具體行政行為還是抽象行政行為并非易事。因為特定與不特定均是相對的，在一定條件下都是可以互相轉(zhuǎn)化的。特定與不特定還存在形式與實質(zhì)的區(qū)別，有的行政行為在形式上是針對不特定人的，但實質(zhì)上是針對特定人的，在這種情況下，就應(yīng)當(dāng)按照實質(zhì)重于形式以及保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的原則把這種形式上屬于抽象行政行為而實質(zhì)上屬于具體行政行為的行政行為視為具體行政行為。當(dāng)然，行政訴訟并不排斥對抽象行政行為進(jìn)行一定范圍內(nèi)的監(jiān)督。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，人民法院在審理行政案件時可以參照規(guī)章?！皡⒄铡币辉~實際上賦予了法院一定程度上判斷規(guī)章是否合法的審查監(jiān)督權(quán)。對規(guī)章以下的規(guī)范性文件，人民法院也可以判斷其合法與否，從而也具有審查監(jiān)督權(quán)，只是不能直接宣布這些規(guī)章或規(guī)范性文件違法或直接撤銷這些文件而已。2.合法性是與合理性相對的行政訴訟只審查具體行政行為的合法性問題，而不審查具體行政行為的合理性問題，因此，正確區(qū)分合法性問題與合理性問