加強公共支出精細化管理的思考.doc

2007年底,財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上指出,“要更好地發(fā)揮財政職能作用,必須大力推進依法理財,加強科學化、精細化管理”。在新時期和新形勢下,完善公共財政體系、著力推進公共支出精細化管理、探索適合現(xiàn)階段公共支出精細化管理的模式具有更加緊迫的現(xiàn)實意義。 一、公共支出精細化管理是公共財政建設的客觀要求作為公共支出的最直接的實施者,公共財政建設要求財政部門首先應該是一個履行公共服務職能的技術性部門。這里所謂的技術性,主要是指財政部門有責任、有義務把國家各類財政性資金按照公共服務均等化的要求分配好、使用好,保證財政資金的使用效率。因此,實現(xiàn)公共支出的精細化管理就成為財政工作的基本內容。1、精細化管理是基本公共服務均等化的前提。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步,人們對公共服務的需求將會迅速增長,基本公共服務的均等化將是我國今后面臨的一項主要任務,也將是制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素。作為政府重要組成部門的財政部門,在這方面應該有所作為。黨的十七大提出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設,完善公共財政體系”,充分說明了財政部門面臨的艱巨任務。為此,財政部門在明晰現(xiàn)階段我國公共服務的基本現(xiàn)狀,采取相應對策的同時,對公共支出實行“精細化”管理是非常必要的。要通過“精細化”管理,準確掌握基本公共服務均等化的著力點和著重點,只有這樣,才能逐步完善公共財政體系,實現(xiàn)基本公共服務的均等化。2、精細化管理是公共支出規(guī)范化的基礎。公共支出規(guī)范化是市場經(jīng)濟的客觀要求。現(xiàn)階段,公共支出不論是從支出安排的形式上還是內容上,要實現(xiàn)真正意義上的規(guī)范化管理,還有很多工作要做,特別是地方財政部門面臨的工作壓力很大。沒有公共支出的精細化,或者說,對公共支出只是一個簡單的分類和安排,是不可能完全實現(xiàn)公共支出規(guī)范化管理的。3、精細化管理是充分發(fā)揮財政資金使用效益的關鍵。充分發(fā)揮財政資金的使用效益是公共財政的最基本要求。而充分發(fā)揮財政資金的使用效益的關鍵還是在于資金的有效安排,這就必然涉及到公共支出的精細化管理的問題。只有做到了精細化管理,才能使財政資金的安排變得十分清晰,效益的發(fā)揮與否十分明了,可能出現(xiàn)的失誤能夠很及時地得以糾正,財政支出的績效考核變得具有可操作性。因此,從這個意義上講,精細化管理是充分發(fā)揮財政資金使用效益的關鍵。二、實現(xiàn)公共支出精細化管理的具體要求財政公共支出的精細化管理對財政工作提出了具體的要求,應該包括財政工作的方方面面。但是,結合現(xiàn)階段財政工作的具體實際,筆者認為,著重在以下三點。1、完善的財政支出管理體制。從精細化管理要求來看,現(xiàn)行的財政支出管理體制還是屬于“粗放型”的?！胺侄愔啤必斦芾眢w制只是側重于解決中央與地方收入分配的問題,卻沒有很好地解決中央與地方支出責任和支出范圍的問題,省以下地方政府之間的事權劃分就更顯得雜亂。為了解決這類問題,中央從完善政府間轉移支付制度方面進行了探討。然而,這種努力帶有明顯的過渡特征,或者說具有很大的臨時性、機動性。非特定情況下的臨時性給地方政府帶來的是非理性的期望。就中央財政來看,這種臨時性的表現(xiàn)就是對地方的財政支出安排是盲目的和方向不明的。不論是按照什么因素安排的一般性轉移支付,在給予地方政府自主權的同時,也使得財政部的監(jiān)督顯得蒼白,這又從另一方面弱化了公共支出的績效考核,會助長管花錢不管效益的現(xiàn)象。2、成熟的財政公共支出管理方式。現(xiàn)行的財政公共支出管理方式帶有很深的計劃經(jīng)濟的烙印,與市場經(jīng)濟的要求還有一定的差距,具體表現(xiàn)是帶有很深的部門干預的特征。中央財政所形成的資金分塊管理的管理模式,“統(tǒng)一”了各級地方財政的資金管理,也直接導致了地方財政公共支出的分散性。在現(xiàn)實生活中,形成了誰能夠安排資金,誰就有發(fā)言權的現(xiàn)象,這也是導致財政工作(特別是地方財政工作)成為焦點的主要原因之一。今年初,在廣東省的“兩會”上,原廣州地鐵老總訴苦“節(jié)省18億,反挨財政部門批”,這應該是值得財政部門深思的。 3、規(guī)范的財政公共支出管理要求。對財政公共支出的管理,與其說是財政部門的職責,倒不如說是已經(jīng)衍生為一種政府行為?！肮仓С觥笔切铡懊瘛边€是姓“權”的問題已經(jīng)引起了社會上一部分有識之士的擔憂。當前體制下中央財政對地方財政在支出管理上是鞭長莫及,同時,由于塊塊之間所固有的項目特征、行業(yè)要求、考核標準等的差異性,也使得地方出現(xiàn)了同樣是財政部門出來的資金,其管理的重點和要求卻不完全相同的現(xiàn)象,給財政公共支出的規(guī)范性管理帶來很大的難度。三、實現(xiàn)財政公共支出精細化管理的基本思路 1、合理設置財政部門支出管理機構。改革財政部門現(xiàn)有的、以資金分塊管理為原則的機構設置模式。具體設想是在不弱化部門職能的前提下,根據(jù)市場經(jīng)濟體制的要求以及完善公共財政體系的需要,對現(xiàn)有支出管理機構進行整合,為財政支出“精細化”管理提供組織保證。(1)成立預算編制委員會。合并現(xiàn)有的所有負責資金安排和撥付的內設機構,成立財政部門預算編制委員會。財政部門所有的資金支出,都必須經(jīng)過預算編制委員會的審核和簽批后,再履行相關法律和行政程序。財政部的預算編制委員會由部長直接負責,各級地方財政部門的預算編制委員會由相應財政機構的主要負責人負責。為了保證預算編制委員會的正常工作,還要相應建立專家?guī)?財政部門在確定某一方面的財政預算時,就在專家?guī)炖锵鄳仉S機確定一定數(shù)量的專家進行反復研究確定。這樣,就可使財政部門從復雜的既管錢又管事的現(xiàn)狀中解脫出來,變?yōu)閱渭兊闹还苠X的技術部門,以保證資金安排的合規(guī)、合理、合法。(2)保留財政資金支付機構。為了保證國庫集中支付制度的順利推進,各級財政部門負責資金支付的機構要保留,同時,要突出其規(guī)范性的特點。要通過對資金支付情況的分析來檢查和落實預算編制是否合規(guī)、合理和合法,也為預算編制委員會提供相關意見,為相應機構對資金支出的檢查和績效考核提供初步意見。(3)強化財政資金支出的監(jiān)督檢查和績效考核機構。主要是負責對所有財政資金支出的監(jiān)督檢查和績效考核。2、改革現(xiàn)行財政轉移支付內容。要對現(xiàn)有的財政轉移支付內容進行簡化,以增強其透明度和很強的操作性。具體就中央財政而言,財政轉移支付的內容簡化為一般性轉移支付和專項性轉移支付兩類。一般性轉移支付包括除項目支付外的所有的轉移支付,它要求在明確中央和地方財權與事權的基礎上,由中央財政直接核撥到省和直轄市一級,并提出指導性的支付意見,省以下的核撥由各省(直轄市)負責。專項性轉移支付在撥付辦法上分為兩種,一種是關系到國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展的,直接撥付到具體的項目,由責任單位進行安排;一種是撥付到省(直轄市),由其根據(jù)國家發(fā)展計劃和自身經(jīng)濟發(fā)展政策進行自主安排。在核算上,一般性轉移支付以一個預算年度為核算期限;專項性轉移支付可以分項目核算,一個預算年度不能完成的,按照相應會計制度進行處理。3、規(guī)范中央和地方政府