“小產(chǎn)權(quán)”.doc

“小產(chǎn)權(quán)房”問題研究摘要 小產(chǎn)權(quán)房是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)，在現(xiàn)實中往往是一些村集體組織或者開發(fā)商以新農(nóng)村建設(shè)等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。目前，我國各地城市小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量驚人，非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國目前小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)面積達(dá)六十多億平米，相當(dāng)于中國房地產(chǎn)業(yè)近十年來的開發(fā)總量。令人欣慰的是，日前國土部等14部委已成立聯(lián)合整治處理領(lǐng)導(dǎo)小組，下一步如何治理小產(chǎn)權(quán)房終將駛進(jìn)快車道。近年來，國家和各地相關(guān)監(jiān)管部門屢屢提示建設(shè)和購買“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險，但仍難以遏制“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延。非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國目前小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)面積達(dá)60多億平方米，相當(dāng)于中國房地產(chǎn)業(yè)近10年來的開發(fā)總量。針對小產(chǎn)權(quán)房問題，國務(wù)院日前已做出部署，要求國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)小產(chǎn)權(quán)房的摸底和清理工作。國務(wù)院要求：一是所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進(jìn)行普查；三是責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房問題，拿出相關(guān)處理意見和辦法。 但是，針對市場上流傳的“農(nóng)地入市調(diào)控房價”，“小產(chǎn)權(quán)房將放開”“小產(chǎn)權(quán)房即將合法化”等說法，日前出席第13屆“渝洽會”的國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司副司長趙暉再度予以否認(rèn)，并明確表示小產(chǎn)權(quán)房將不會合法化。關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 現(xiàn)狀 成因 研究（一）什么是小產(chǎn)權(quán)房小產(chǎn)權(quán)房是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)，在現(xiàn)實中往往是一些村集體組織或者開發(fā)商以新農(nóng)村建設(shè)等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。 因此并不真正構(gòu)成嚴(yán)格法律意義上的產(chǎn)權(quán)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”并不是一個法律上的概念，它只是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。目前通常所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，也稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)。所以，“小產(chǎn)權(quán)”其實就是“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”“集體產(chǎn)權(quán)”，它并不真正構(gòu)成嚴(yán)格法律意義上的產(chǎn)權(quán)。說的再直白一些，“小產(chǎn)權(quán)房”是一些村集體組織或者開發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。據(jù)資料顯示，對于小產(chǎn)權(quán)房歸納起來主要有3種解釋，目前面臨整治的小產(chǎn)權(quán)房，指的是下面的第三種。 第一種解釋是針對發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)而言，將發(fā)展商的產(chǎn)權(quán)叫大產(chǎn)權(quán)，購房人的產(chǎn)權(quán)叫小產(chǎn)權(quán)，這種叫法是因為購房人的產(chǎn)權(quán)是由發(fā)展商一個產(chǎn)權(quán)分割來的。 第二種解釋是按房屋再轉(zhuǎn)讓時是否需要繳納土地出讓金來區(qū)分的，不用再繳土地出讓金的叫大產(chǎn)權(quán)，要補繳土地出讓金的叫小產(chǎn)權(quán)。按這種解釋普通商品房就是大產(chǎn)權(quán)房，經(jīng)濟(jì)適用房就是小產(chǎn)權(quán)房。 第三種解釋是按產(chǎn)權(quán)證的發(fā)證機(jī)關(guān)來區(qū)分的，國家發(fā)產(chǎn)權(quán)證的叫大產(chǎn)權(quán)，國家不發(fā)產(chǎn)權(quán)證的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)證書的叫小產(chǎn)權(quán)，又被稱為鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)，鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)并不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)。 第一種和第二種解釋的小產(chǎn)權(quán)是合法的，只要交足購房款，或轉(zhuǎn)讓時補繳土地出讓金就可以自由買賣，其法律規(guī)定較為明確。而第三種解釋的小產(chǎn)權(quán)的法律屬性存在較大爭議，而且拿不到真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)證。 從價格看，鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房價格只有同樣位置商品房價格的40至60。 從住房形態(tài)看，一樣是普通住宅。從買賣手續(xù)看，沒有繳納商品房買賣的契稅。 從使用成本看，物業(yè)費便宜、水電費便宜、采暖費便宜。從物業(yè)管理看，由鄉(xiāng)政府指定的開發(fā)商成立物業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，服務(wù)管理水平不是很高。（二）我國“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)狀 近年來，國家和各地相關(guān)監(jiān)管部門屢屢提示建設(shè)和購買“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險，但仍難以遏制“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延。目前，我國各地城市小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量驚人，非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國目前小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)面積達(dá)60多億平方米，相當(dāng)于中國房地產(chǎn)業(yè)近10年來的開發(fā)總量。 小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量非常之大，而且已成事實，是多年來累積起來的問題。這其中的問題是顯而易見，治理也勢在必行?？梢灶A(yù)期的是，由于小產(chǎn)權(quán)房的大量存在和小產(chǎn)權(quán)房的交易不受法律保護(hù)，在越來越多的消費者因種種原因購置小產(chǎn)權(quán)房后，只會增加自身和家庭風(fēng)險，進(jìn)而可能會影響到整體社會穩(wěn)定?？陀^上，有關(guān)方面態(tài)度固然極為明確，但在具體著手和開展整治上卻遲遲未能推進(jìn)。這種不太鮮明的治理態(tài)度，實際上一定程度上造成了一些地方城市小產(chǎn)權(quán)房的進(jìn)一步泛濫，也為下一步著手解決問題增加了不少工作量也難度。另一方面，久拖不決的治理舉措，只會繼續(xù)讓個別基層村組織持有僥幸心理，在違法違規(guī)以農(nóng)用地建筑住房出售的同時，會進(jìn)一步對我國的耕地持有量造成“擠壓”。既不利于保護(hù)耕地安全，長此以往也會影響到法治的權(quán)威?？陀^地說，小產(chǎn)權(quán)房的大量存在，就相當(dāng)于社會上存在的大批不合法的問題和隱患，再不客氣些就猶如一個亟待切除的“瘤子”。既然已明確為問題和“瘤子”就應(yīng)該早下決心，治病如此、治理社會問題也應(yīng)該是如此。（三）小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的主要原因小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生及長期存在是有其深刻的社會原因的，究其原因，主要有以下幾點：1，城市房地產(chǎn)價格居高不下。小產(chǎn)權(quán)房最吸引認(rèn)得地方就在于其價格優(yōu)勢，在商品房價持續(xù)走高、經(jīng)濟(jì)適用房欲購無望的情況下，目前一些打著“小產(chǎn)權(quán)”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”旗號的項目在一些大城市中熱銷起來。小產(chǎn)權(quán)房銷售價格低、環(huán)境好，因此雖然距離城區(qū)遠(yuǎn)一點，但現(xiàn)在大城市攤大餅式的發(fā)展，以及道路公交的延伸，這種小產(chǎn)權(quán)房還是具有不小的吸引力。這從另一個角度也說明了現(xiàn)在全國許多大中城市高漲的房價正是催生小產(chǎn)權(quán)房的重要原因之一。另外，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡，若干大城市的房價長期快速上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平。與此同時，政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)始終無法滿足這些住房需求，一些住房政策也無法真正意義上惠及勞苦大眾。因此，小產(chǎn)權(quán)房存在著大量現(xiàn)實的購買群。2土地制度安排留下了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的空間 。根據(jù)中華人民共和國憲法及中華人民共和國土地管理法規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設(shè)用地上，農(nóng)民可以自行經(jīng)營，而且農(nóng)民自建的住房也是可以進(jìn)行交易的。國土資源部的一位副總督察曾突出說明：“建設(shè)使用農(nóng)村集體土地，法律規(guī)定只有四種情況：一是農(nóng)民的宅基地，二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地，三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營企業(yè)，四是根據(jù)擔(dān)保法，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實現(xiàn)的時候可以允許。除此以外，都是現(xiàn)行法律不允許的?！边@就意味著在這四種情況下建小產(chǎn)權(quán)房，就不涉及到所謂的“違法”問題。另一方面，只要不是占用耕地，辦好相關(guān)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的手續(xù)，就不存在什么問題。正是因為政策法律規(guī)定中存在著很多模棱兩可的地方，才導(dǎo)致了各地小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫，在合法與非法之間給小產(chǎn)權(quán)房留下了一個擦邊球的空間和機(jī)會。3農(nóng)地制度安排中的不合理因素導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償 ，另外，農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等，加之農(nóng)民在這一開發(fā)過程中，農(nóng)民集體通過出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補償金額。由于小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類似開發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金；此外，由村集體牽頭開發(fā)，也省去了開發(fā)商；而建筑商就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。如此一來，小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)就又省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費等市政建設(shè)費用。另外工程設(shè)計建設(shè)的投入、配套開發(fā)建設(shè)費用（如學(xué)校）、應(yīng)繳納的稅款、營銷費用等房地產(chǎn)商的成本費用也都大大節(jié)省。因而其開發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過 1/3。這也是小產(chǎn)權(quán)房市場價格低廉的決定性因素。（四）如何解決小產(chǎn)權(quán)房問題的幾點建議對于那些違法違規(guī)占用農(nóng)地開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項目要堅決地予以取締。要加強(qiáng)農(nóng)村集體所有土地的審批力度，對以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅決予以制止。但是對于那些在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在政策上則要加以區(qū)分，要盡量利用經(jīng)濟(jì)手段、用科學(xué)發(fā)展的長遠(yuǎn)眼光來提出對策，解決問題。 1. 短期看政策要承認(rèn)現(xiàn)實，平衡各方利益。從短期來看要承認(rèn)事實。有些小產(chǎn)權(quán)房是村集體之間通過整合集體所有的建設(shè)用地和宅基地，然后再在整合之后的集體土地上建設(shè)的。這事實上是對集體土地有效入市流轉(zhuǎn)的一種嘗試。這類小產(chǎn)權(quán)房不僅解決了城市居民住房難的問題，也實現(xiàn)了農(nóng)民增收，在一定程度上緩解了民生問題。因此，在短期政策層面我們建議：（1）小產(chǎn)權(quán)房在很多城市大量存在，很多城市居民都已經(jīng)購買了這類房產(chǎn)，這也證明了小產(chǎn)權(quán)房的確是存在一定的供求市場的。因此，除非嚴(yán)重影響國家和城市的統(tǒng)一規(guī)劃，對于那些合理合規(guī)合法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在補辦相關(guān)手續(xù)補交相關(guān)費用之后應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán)，或者政府通過收購等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)適用房或回遷房。為了防止不納入規(guī)劃建設(shè)房屋現(xiàn)象的進(jìn)一步蔓延，對于正在建設(shè)和新建的小產(chǎn)權(quán)房則要抓緊納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當(dāng)中，經(jīng)過合理的審批程序予以確認(rèn)或者制止。不能因噎廢食。（2）現(xiàn)在國家頒布的各項政策，都是全國一刀切的行政命令，而對于集體建設(shè)用地上建設(shè)的這種小產(chǎn)權(quán)房，如果能夠形成市場交易和合理價格就應(yīng)該努力運用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控，而不是單純運用行政手段甚至進(jìn)行大面積的拆毀。這樣可能會激化社會矛盾，把好事變成壞事。 現(xiàn)階段隨著地方上醫(yī)療、住房、社保等各項公共產(chǎn)品提供力度加大和地方經(jīng)濟(jì)增長，中央和地方在稅收體制上的分配格局應(yīng)當(dāng)盡快加以合理的調(diào)整。如果能夠有效壓制住土地財政日益泛濫的勢頭，再加強(qiáng)對開發(fā)商的規(guī)范和監(jiān)管，商品房的價格就會趨于合理的空間。其次，在我國稅收收入逐年穩(wěn)步遞增的情況下，中央和地方都應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，尤其應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)建設(shè)更多的經(jīng)濟(jì)實用房、廉租房和限價房。如果政府能夠提供足夠數(shù)量、價格合理、區(qū)位適宜的此類公益性住房，并且形成合理有效的分配機(jī)制，那么小產(chǎn)權(quán)房就不會具有如此的規(guī)模和吸引力。 2. 從長期看，要深入進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。 土地管理法第十條對集體土地產(chǎn)權(quán)作了如下規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。從上述規(guī)定中，我們不難看出，集體土地產(chǎn)權(quán)有三級主體，產(chǎn)權(quán)主體不清晰。由于產(chǎn)權(quán)主體不清晰，集體土地的處分權(quán)和收益分配權(quán)究竟應(yīng)該由誰行使就很難說得清。政府對農(nóng)村集體土地的用途、轉(zhuǎn)用征收都做出了限定，其實這種集體產(chǎn)權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)。同時城市國有土地的產(chǎn)權(quán)卻相對比較明確，國有土地和農(nóng)村土地其實是同地不同權(quán)。因此，從長期來看提出如下四條建議：（1）各級政府要制定出具有相當(dāng)前瞻性的城市規(guī)劃，先有統(tǒng)一一致和相對穩(wěn)定的城市規(guī)劃，房地產(chǎn)市場才能順利地進(jìn)行交易。（2）明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是對流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利和利益邊界進(jìn)行法律確認(rèn)，還原農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。這一方面有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果，兩一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動，有利于形成和諧的微觀市場結(jié)構(gòu)。（3）建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實行“同地、同權(quán)、同價”。形成統(tǒng)一的市場后就能夠形成有效反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地稀缺性的真實土地價格。形成有效的激勵機(jī)制和統(tǒng)一市場才是解決這一問題的根本出路。針對小產(chǎn)權(quán)房問題，國務(wù)院日前已做出部署，責(zé)成國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)小產(chǎn)權(quán)房的摸底和清理工作。國務(wù)院要求：一是所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售；二是將以地方為主體