01-城市規(guī)模(北京總體規(guī)劃).doc

第一篇 城市規(guī)模1 人口規(guī)模1.1 基本思路北京是首都城市，也是處于快速發(fā)展中的國際大都市。北京的城市發(fā)展，對于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、居民生活質(zhì)量以及城市綜合環(huán)境質(zhì)量的要求都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般特大城市，同時(shí)還面對水資源、能源和土地資源緊缺的現(xiàn)實(shí)，以及外來人口進(jìn)一步增長和集聚的壓力。因此，確定城市的適度人口規(guī)模，不斷提高人口素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)人口的合理分布，是確保首都城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的重要前提和保障。北京的人口發(fā)展，要堅(jiān)持“總量控制，積極引導(dǎo)，合理分布，提高素質(zhì)”的總體方針，人口的發(fā)展，包括人口規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)與素質(zhì)、人口分布等，要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、資源條件和環(huán)境要求以及城鎮(zhèn)化發(fā)展等相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。本次規(guī)劃以對城市規(guī)模的基本認(rèn)識為核心，對照上版總體規(guī)劃回顧過去十幾年人口發(fā)展變化特點(diǎn)、問題的分析及影響因素的總結(jié)；并對幾種不同觀點(diǎn)和方法的預(yù)測方案進(jìn)行分析、研究、歸納；在此基礎(chǔ)上提出人口發(fā)展方針和2020年城市適度人口規(guī)模和分布。最后提出引導(dǎo)和調(diào)控人口規(guī)模和分布的對策。1.2 1990年以來人口發(fā)展回顧1.2.1 北京城市總體規(guī)劃（19912010年）關(guān)于人口的發(fā)展方針北京城市總體規(guī)劃（19912010年）（以下簡稱“原總規(guī)”）中指出：對北京的人口，實(shí)行有控制、有引導(dǎo)的發(fā)展方針，尤其要嚴(yán)格控制市區(qū)的人口規(guī)模。自然增長率從20世紀(jì)80年代的9下降到24，人口的遷移增長要實(shí)行總量控制，鼓勵(lì)市區(qū)人口向郊區(qū)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。圖11 1990年以來人口規(guī)模發(fā)展變化北京市的人口控制規(guī)模為：2000年全市常住戶籍人口從1990年的1032萬人增至1160萬人左右，流動(dòng)人口從127萬人增至200萬人左右；2010年常住戶籍人口1250萬人左右，流動(dòng)人口250萬人左右。全市的常住戶籍城市人口，2000年從1990年的640萬人增至750萬人左右，其中市區(qū)從1990年的520萬人控制到600萬人左右；2010年全市為850萬人左右，其中市區(qū)控制在650萬人左右。2040年前后，北京常住戶籍人口將出現(xiàn)1400萬人左右的高峰，流動(dòng)人口將達(dá)300萬左右。1.2.2 1990年以來人口變化特點(diǎn)1.2.2.1 人口規(guī)模（1）人口規(guī)模超過原總規(guī)的預(yù)計(jì)1990年人口普查顯示，北京常住人口（戶籍人口和居住半年以上的外來人口）1082萬，2003年常住人口達(dá)到1456萬人，19902003年常住人口共增加374萬人，增長了34.6，年均增長率為22.3，達(dá)到歷史較高水平。已接近原總規(guī)預(yù)計(jì)的2010年的人口規(guī)模。圖12 19912003年戶籍人口自然增長和遷移增長情況表11 1990年以來人口發(fā)展與原總規(guī)比較（單位：萬人）1990年規(guī)劃2000年規(guī)劃2010年2003年戶籍人口1032116012501149居住半年以上外來人口50（暫住人口）200（流動(dòng)人口）250（流動(dòng)人口）307（2）人口自然增長逐步趨緩圖13 1991年和2003年戶籍人口在城近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)的分布比例19912003年戶籍人口自然增長12.7萬人，人口自然增長率呈下降趨勢，有幾個(gè)年度已經(jīng)出現(xiàn)了負(fù)增長。年均自然增長率為0.9，低于原總規(guī)預(yù)計(jì)的自然增長水平。（3）遷移增長是戶籍人口增加的主要因素遷移增長是戶籍人口增長的主要因素。1990年以來遷移增長一直保持較高水平，且呈逐年遞增的趨勢。尤其2001年以后，由于高考全市擴(kuò)招、投靠親屬政策的放寬、小城鎮(zhèn)政策的推行以及大中專畢業(yè)生來我市就業(yè)人數(shù)的增長，使得遷移增長水平大大高于以往。全市自19912003年人口遷移增長102萬人，年平均增長率為7.3。（4）外來人口的增加是常住人口規(guī)模擴(kuò)大的主要因素19912003年，居住半年以上的外來人口共增加257萬人，年均增長率高達(dá)150，是戶籍人口增長量的2.2倍，外來人口的增加是城市人口規(guī)模擴(kuò)大的主要原因。1990年居住半年以上的外來人口約50萬人（根據(jù)市統(tǒng)計(jì)局資料推算），占常住人口的比重為4.6。2003年，居住半年以上的外來人口達(dá)到307萬人，占常住人口的比重達(dá)21。外來人口規(guī)模大大超出了原總規(guī)的預(yù)計(jì)。圖14 1997年和2003年外來人口在城近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)的分布比例1.2.2.2 人口分布仍然是在中心城集聚的狀況，中心城二環(huán)路至四環(huán)路地區(qū)是人口增長最集中的區(qū)域1990年，全市戶籍人口的55集中在中心城，尤其是中心城中心地區(qū)。近十幾年，城八區(qū)戶籍人口的年平均增長速度為11.6，大大快于遠(yuǎn)郊區(qū)縣的年平均1.9的人口增長速度，戶籍人口遷移增長的7080都集中在城八區(qū)。2003年，戶籍人口集中在中心城的比重為58，仍然是中心城集聚的態(tài)勢。近兩年，外來人口在中心城集聚的狀況雖有所緩解，但中心城的所占比重仍然高于中心城以外地區(qū)，兩者之比約為65：35。對比1990年和2003年的人口分布，可以看出，人口密度變化較大的地區(qū)是中心城中心地區(qū)，其中舊城人口規(guī)模有所下降，二環(huán)路至四環(huán)路地區(qū)的人口密度大幅度提高。從按行政區(qū)常住人口的統(tǒng)計(jì)看，1990年常住人口在城區(qū)、近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)縣分布的比重分別為23.5、34.5和42，2003年這一組數(shù)據(jù)變化為18.4、43.2、38.4。圖15 2000年北京市人口密度現(xiàn)狀分析圖 1.2.2.3 人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化 圖16 北京市人口年齡結(jié)構(gòu)圖人口結(jié)構(gòu)的變化主要表現(xiàn)在人口的文化素質(zhì)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)。人口的文化素質(zhì)明顯提高。2000年第五次人口普查顯示，常住人口受教育年限從1990年的8.6年增加到10年，接受大專以上教育人口的比重從1990年的10.2提高到17.5。人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，勞動(dòng)力適齡人口、育齡婦女以及老齡人口大量增加。2000年第五次人口普查顯示，全市勞動(dòng)力適齡人口達(dá)到969.2萬，比1990年增加了247.2萬人；育齡婦女總量達(dá)到412萬人，比1990年增加了107萬人；六十歲以上的老齡人口占總?cè)丝诘谋戎貜?990年的10.1增加到12.5。社會(huì)階層結(jié)構(gòu)更加符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨勢。目前，全市辦事人員、專業(yè)技術(shù)人員、私營企業(yè)主、企業(yè)經(jīng)理人員和國家與社會(huì)管理者等腦力勞動(dòng)者在整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)中占1/3。與全國比較，北京社會(huì)階層結(jié)構(gòu)更符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展趨勢。1.2.3 人口發(fā)展中的矛盾和問題1.2.3.1 人口規(guī)模擴(kuò)大與資源環(huán)境承載能力之間的矛盾2003年全市常住人口達(dá)到1456萬，估計(jì)原總規(guī)預(yù)計(jì)的2010年的人口規(guī)模將提前5年達(dá)到。人口快速增長與資源短缺的矛盾日益突出，主要表現(xiàn)在水資源和土地資源。圖17北京和全國的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)比較北京是一個(gè)嚴(yán)重缺水的城市，全市水資源量為35.6億立方米，按2000年全市人均用水292立方米/年計(jì)算，水資源承載能力為1218萬人，而2000年全市常住人口規(guī)模達(dá)到1356萬人，超載人口達(dá)136萬。多年來城市發(fā)展一直以過量使用地下水資源為代價(jià)，地下水的過量開采在市域范圍內(nèi)形成了約1000平方公里的下降漏斗。而未來即使實(shí)現(xiàn)南水北調(diào)后，所能增加的水資源承載能力也是十分有限的。北京山區(qū)面積大，平原區(qū)僅占市域面積的1/3，而這一地區(qū)同時(shí)是耕地主要分布的區(qū)域，可供城市建設(shè)的后備土地資源十分有限。近十幾年來，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地絕大部分是以占用耕地為代價(jià)的，北京市人均耕地面積僅為全國水平的1/4，城市建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾十分突出，而人口規(guī)模的快速擴(kuò)大更加劇了這一矛盾。1.2.3.2 人口分布與城市功能布局調(diào)整方向之間的矛盾北京是首都城市，必須突出政治文化中心功能，但中心城空間容量有限，因而原總規(guī)中提出了“兩個(gè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”的發(fā)展方針，即城市建設(shè)的重點(diǎn)要從中心城向遠(yuǎn)郊地區(qū)轉(zhuǎn)移，中心城要從外延擴(kuò)展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移。可是，近十幾年的城市發(fā)展表明人口向中心城集中的局面未能改變，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是舊城人口規(guī)模雖然有所減少，但減少速度較慢，至今仍是人口密度最高的地區(qū)，高密度的人口分布直接影響了舊城歷史風(fēng)貌的保護(hù)、城市功能的提升以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高。二是19902000年，北京人口增長量的80集中在中心城中心地區(qū)，使該地區(qū)人口密度和土地開發(fā)強(qiáng)度迅速增加，城市建設(shè)不斷向外蔓延，綠色空間被侵占；三是綠化隔離帶執(zhí)行市政府7號令和20號令，使得現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模比原總規(guī)擴(kuò)張了100多平方公里，居住人口大量增加，而綠色空間被大量蠶食，環(huán)境質(zhì)量下降。四是遠(yuǎn)郊地區(qū)發(fā)展相對緩慢，1990年以來，遠(yuǎn)中心城以外地區(qū)縣戶籍人口增長率高的只有4，低的不足2，個(gè)別區(qū)縣還出現(xiàn)了負(fù)增長；外來人口在遠(yuǎn)郊地區(qū)的比重僅為35，與中心城形成巨大反差。1.2.3.3 外來人口大量增加與首都城市功能的要求存在矛盾外來人口在解決北京的就業(yè)問題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，但同時(shí)也帶來了一些矛盾和問題：大量外來人口涌入北京就業(yè)、生活，對住宅、城市交通和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)等都造成較大壓力；城鄉(xiāng)結(jié)合部外來人口聚集區(qū)的住房、教育、環(huán)境、治安等問題突出；外來人口邊緣化傾向日益顯現(xiàn)，加劇社會(huì)分化；同時(shí)大量外來人口文化程度較低，與首都發(fā)展對人口素質(zhì)和勞動(dòng)力需求結(jié)構(gòu)均不相適應(yīng)，由于勞動(dòng)力素質(zhì)所造成的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性供需失衡，將成為北京人口就業(yè)的主要問題。表1-2 2003年外來人口與2000年常住人口受教育程度比較受教育程度常住人口抽樣調(diào)查（2000年）占6歲及以上外來人口的百分比（）合計(jì)6歲及以上人口合計(jì)100.0不識字或識字很少1.9小學(xué)16.913.2初中34.457.8高中23.216.4大學(xué)?？?6.86.1大學(xué)本科及以上4.61.2.4 影響人口發(fā)展的因素圖18 19902003年北京經(jīng)濟(jì)規(guī)模和結(jié)構(gòu)變化1.2.4.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的影響1990年以來，北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段基本處于工業(yè)化趨向成熟的時(shí)期，第三產(chǎn)業(yè)得到較大發(fā)展，城市建設(shè)規(guī)模空前巨大，這些因素都為城市提供了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，特別是建筑業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)，吸引大量外來人口來京就業(yè)。全市307萬人外來人口中，以就業(yè)為目的的占90以上，其中從事建筑、運(yùn)輸、商業(yè)、餐飲等行業(yè)的占80左右。表13 2003年外來人口職業(yè)分布情況職業(yè)占就業(yè)人口的百分比（）合計(jì)男女總計(jì)100.0 67.932.1單位負(fù)責(zé)人0.40.30.1專業(yè)技術(shù)人員4.22.71.5辦事人員和有關(guān)人員3.93.10.8商業(yè)、服務(wù)業(yè)人員51.0 27.323.7生產(chǎn)、運(yùn)輸設(shè)備操作人員37.732.75.0 農(nóng)林牧漁水利業(yè)生產(chǎn)人員2.0 1.20.8不便分類的勞動(dòng)者0.80.60.21.2.4.2 全國的城市化背景及北京與周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差距的影響從全國來看，近十年正處于城市化快速發(fā)展階段，北京在全國城市化進(jìn)程中走在前列，對大部分地區(qū)農(nóng)村人口有著極大的吸引力。在這種城市化的背景下，北京與周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平的差距是造成外來人口在北京集聚的重要因素。北京的外來人口主要來自河北、河南、安徽、四川等省份的農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，勞動(dòng)力充足，收入水平相對較低。對這些地區(qū)的勞動(dòng)力來說，北京的就業(yè)狀況和收入水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于本地。表14 2003年北京外來人口來源地分布情況占外來人口的百分比（）城市化水平（）人均GDP（元）(2001年)（戶籍人口，2002年）北京7120571河北19.521.38326河南1619.25902安徽7.920.25199山東7.62910439四川7.320.25117江蘇6.134.912930湖北5.330.17803黑龍江445.793441.2.4.3 戶籍人口政策的影響戶籍人口政策的施行引起遷移人口增加，包括吸引人才、高考擴(kuò)招、投靠親屬和小城鎮(zhèn)等政策的推行以及大中專畢業(yè)生來我市就業(yè)，使遷移增長率逐年提高。2001年以來遷移增長每年都超過10萬人，19902003年遷移增長占戶籍人口增長的88。1.3 對2020年人口規(guī)模的基本認(rèn)識1.3.1 正確認(rèn)識人口規(guī)?？刂浦笜?biāo)的作用城市總體規(guī)劃中預(yù)測規(guī)劃期人口發(fā)展規(guī)模，并非以制定一個(gè)硬性的控制指標(biāo)為目的，而是為了使人口規(guī)模與資源環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)相適應(yīng)，使城市得以健康持續(xù)發(fā)展。這一人口規(guī)模應(yīng)該是適度人口規(guī)模，是總體規(guī)劃中預(yù)留城鎮(zhèn)發(fā)展空間的基礎(chǔ)與前提。一個(gè)城市的適度人口規(guī)模應(yīng)該根據(jù)對各影響因素作用下的適度人口規(guī)模分別進(jìn)行測算、再進(jìn)行綜合評價(jià)而得出，不能僅通過對某一個(gè)影響因素進(jìn)行測算就得出結(jié)論。北京這樣一個(gè)資源缺乏型特大城市，對其適度人口規(guī)模影響最大的因素是經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展需要更多適宜勞動(dòng)力和由于資源嚴(yán)重不足所造成的對超出資源承載能力人口的排斥。因此，確定北京適度人口規(guī)模的基本思路是：綜合考慮當(dāng)時(shí)技術(shù)條件下的資源環(huán)境承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對勞動(dòng)人口的需求，在人口規(guī)模的擴(kuò)大對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的拉動(dòng)效應(yīng)和對資源環(huán)境、城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)之間找到平衡點(diǎn)，位于該平衡點(diǎn)的人口規(guī)模即為適度人口規(guī)模。（引自21世紀(jì)議程人口規(guī)模研究報(bào)告）1.3.2 以科學(xué)發(fā)展觀面對人口規(guī)模擴(kuò)大的壓力 目前，北京正處于工業(yè)化后期。預(yù)計(jì)今后十幾年，是北京完成工業(yè)化歷程，實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化的快速發(fā)展時(shí)期，由于循環(huán)累積效應(yīng)，城市人口規(guī)模將進(jìn)一步增大。 同時(shí)，從全國加速城市化的大背景來看，北京作為區(qū)域重要特大城市之一，外來人口的快速增長，是我國城市化進(jìn)程的客觀趨勢。而未來二十年是北京從城市化中期向后期轉(zhuǎn)變的過渡時(shí)期，根據(jù)城市化進(jìn)程的可觀規(guī)律，人口絕對數(shù)量仍然是繼續(xù)增加的態(tài)勢。 面對人口規(guī)模擴(kuò)大的壓力，北京應(yīng)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，做到人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，要在節(jié)約資源、集約發(fā)展的前提下，實(shí)現(xiàn)人口分布的優(yōu)化，盡自身的可能來分擔(dān)區(qū)域城市化中城市人口增長的壓力。1.3.3 城市發(fā)展應(yīng)貫徹可持續(xù)發(fā)展的方針北京是一個(gè)自然資源相對匱乏、生態(tài)環(huán)境相對脆弱的城市。從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，與一個(gè)城市的生態(tài)環(huán)境承載能力相適應(yīng)的人口規(guī)模是一個(gè)比較合理的規(guī)模，而超出這一規(guī)模后，城市建設(shè)成本和運(yùn)行成本將會(huì)大大增加，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律看是難以維持的。根據(jù)國外發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)城市的人口規(guī)模在超出了生態(tài)環(huán)境承載能力條件下人口規(guī)模后，系統(tǒng)將會(huì)自動(dòng)調(diào)整，維持在合理的人口規(guī)模范圍內(nèi)。從土地資源的利用來看，北京山區(qū)面積大，可利用土地資源少，人均土地資源緊張，城市總體規(guī)劃更應(yīng)該堅(jiān)持適度從緊的發(fā)展方針，防止為擴(kuò)大建設(shè)用地而不切實(shí)際地做大人口規(guī)模的傾向，避免造成土地資源的浪費(fèi)，為城市在規(guī)劃期后的長遠(yuǎn)發(fā)展留有余地。1.3.4 客觀認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對人口規(guī)模的影響從國外城市特別是一些亞洲城市的發(fā)展歷程看，人口增長是有其自身規(guī)律的。在工業(yè)化進(jìn)程中，有一個(gè)快速增長期，一旦實(shí)現(xiàn)了初步現(xiàn)代化，達(dá)到中等發(fā)達(dá)城市的水平后，人口增長速度會(huì)逐步減緩。19902003年，北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平從人均500美元增長到人均3000多美元，全市常住人口也出現(xiàn)了較高的增長速度，年均增長率達(dá)到22。預(yù)計(jì)2008年北京的經(jīng)濟(jì)水平將達(dá)到人均6000美元，2020年將達(dá)到人均1萬美元，同時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生較大變化，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級，就業(yè)崗位需求對人口規(guī)模和人口素質(zhì)的影響作用會(huì)越來越大。因此，一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展將引起人口規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化將逐步改變?nèi)丝谝?guī)?？焖贁U(kuò)大的態(tài)勢，人口增長的速度將逐步趨緩。倫敦、巴黎、東京、漢城、香港等城市人口變化均大致如此。1.3.5 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展將改變?nèi)丝趩我幌蛱卮蟪鞘屑鄣臓顩r北京的外來人口主要來自河北、河南、安徽、四川、山東、浙江、江蘇等省份，其中來自河北省的最多，占20左右。這與京津冀大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)有關(guān)。北京、天津在過去的十年內(nèi)正處于工業(yè)化高潮時(shí)期，人均GDP從幾百美元發(fā)展到3000美元左右，大量的就業(yè)崗位需求和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距導(dǎo)致移民潮主要涌向京、津這兩座特大城市，而該地區(qū)的其他大城市和中等城市的外來人口比重則較低。今后十幾年，京津?qū)⒅鸩竭M(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段。而唐山、石家莊、廊坊等大中型城市則處于工業(yè)化高潮時(shí)期，人均GDP將從1000美元左右發(fā)展到30004000美元，特別是隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展力度的不斷加大，勞動(dòng)密集型的傳統(tǒng)制造業(yè)將逐步向這一地區(qū)疏散，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將提供更多的就業(yè)需求，必然會(huì)分流一部分向京津集聚的人口。從國外一些城市的發(fā)展過程看，也是如此。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)研究表明，只有將北京人口、經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展與區(qū)域整體的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)系起來，縮小區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，提高周邊地區(qū)對人口的吸納截流能力，分擔(dān)北京城市發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境壓力，才有可能從根本上解決制約北京發(fā)展的各種問題，實(shí)現(xiàn)北京國際化大都市的建設(shè)目標(biāo)。1.3.6 考慮城市發(fā)展的靈活性和2020年以后的人口高峰一方面，國內(nèi)外一些城市在人口預(yù)測中，考慮到市場運(yùn)作的靈活性，會(huì)留有一定的彈性幅度（大致為1015），這一幅度的大小可結(jié)合政府的宏觀調(diào)控能力而定。我們認(rèn)為，在城市快速發(fā)展時(shí)期這種做法是必要的。北京與國內(nèi)外其他城市相比，宏觀調(diào)控能力相對較強(qiáng)，這一彈性幅度可采納低限。另一方面，從城市發(fā)展階段及人口年齡結(jié)構(gòu)特點(diǎn)等方面分析，2020年人口規(guī)模并未達(dá)到最高峰值，2020年以后的10年左右時(shí)間內(nèi)人口規(guī)模仍會(huì)有所擴(kuò)大。因此，城市規(guī)劃中可適當(dāng)留有余地和彈性。1.4 2020年人口規(guī)模的幾種預(yù)測方案北京在經(jīng)歷了人口的高速增長后，社會(huì)各界對城市人口規(guī)模十分關(guān)注，對人口發(fā)展規(guī)模的觀點(diǎn)和預(yù)測方案也很多。這些觀點(diǎn)和預(yù)測方案從多種角度對人口規(guī)模進(jìn)行了分析研究，是總體規(guī)劃判斷2020年人口規(guī)模的重要參考依據(jù)。1.4.1 基于人口發(fā)展趨勢的預(yù)測根據(jù)“五普”資料，分析總結(jié)北京人口歷史、現(xiàn)狀特征及發(fā)展趨勢，并考慮未來幾十年北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，應(yīng)用綜合增長率法，預(yù)測北京市人口發(fā)展趨勢和各個(gè)階段總?cè)丝谝?guī)模：20002020年，北京市人口總量將會(huì)不斷增長，前期增長較快，后期增長較慢，預(yù)計(jì)北京常住人口的增長趨勢可以持續(xù)到20302040年左右，到2008、2010、2020的增長率分別為：2.02.2、1.82.0、1.31.5。預(yù)計(jì)2020年，北京的常住人口規(guī)模將達(dá)到1871萬人1947萬人。表15 總?cè)丝谝?guī)模預(yù)測預(yù)測期20042008年20092010年20112020年綜合增長率()2.02.21.82.01.31.5總?cè)丝?萬人)1588161316451678187119471.4.2 基于資源環(huán)境承載能力的預(yù)測分別論證了綠色空間、適宜人口密度和水資源等條件對人口規(guī)模的承載能力。預(yù)計(jì)到2020年，綠色空間條件適宜的人口規(guī)模為1750萬人，適宜人口密度條件下的人口規(guī)模為1750萬人，水資源條件適宜的人口規(guī)模為1600萬人。綜合考慮北京生態(tài)條件所適宜的人口規(guī)模為1600萬1750萬人。1.4.3 基于人口發(fā)展趨勢及就業(yè)和水資源制約的綜合預(yù)測本預(yù)測方案采用數(shù)學(xué)模型預(yù)測的方法，著重考慮了人口發(fā)展趨勢、勞動(dòng)力需求制約以及水資源制約三個(gè)因素，相應(yīng)建立了三組模型預(yù)測2020年人口規(guī)模：一是北京人口增長與布局模型，二是水資源對人口的承載力模型，三是就業(yè)需求與人口規(guī)模模型。對上述三個(gè)預(yù)測結(jié)果進(jìn)行加權(quán)綜合，根據(jù)北京城市發(fā)展的趨勢，不同階段對因素的權(quán)重系數(shù)不同，2010年前和20102020年三個(gè)因素的權(quán)重分別為0.3、0.4、0.3和0.3、0.3、0.4。產(chǎn)生了2020年人口規(guī)模和分布預(yù)測結(jié)果，預(yù)計(jì)2020年人口規(guī)模為1752萬人。1.4.4 基于就業(yè)崗位需求的預(yù)測國外一些城市把就業(yè)崗位作為衡量城市規(guī)模的重要指標(biāo)之一，就業(yè)崗位在很大程度上決定了城市的人口規(guī)模，因此在研究就業(yè)崗位需求的基礎(chǔ)上預(yù)測人口規(guī)模已經(jīng)逐步被社會(huì)各界認(rèn)同，對就業(yè)崗位的預(yù)測方案也比較多。重點(diǎn)考慮了以下兩個(gè)方案：1.4.4.1 方案一該方案是以經(jīng)濟(jì)規(guī)模和結(jié)構(gòu)對就業(yè)崗位的影響為核心，以經(jīng)濟(jì)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的預(yù)測為基礎(chǔ)，預(yù)測中建立了六個(gè)預(yù)測模塊，分別預(yù)測了2020年經(jīng)濟(jì)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局，就業(yè)崗位的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布以及人口規(guī)模和分布。在分析就業(yè)崗位需求與人口規(guī)模的關(guān)系中，引入了合理參與率、人口有效比和適度失業(yè)率等參數(shù)，在就業(yè)崗位需求不變的情況下，不同的就業(yè)參與率、人口有效比和適度失業(yè)率，人口規(guī)模是不同的。因而就業(yè)參與率、適度失業(yè)率和人口有效比成為預(yù)測人口規(guī)模的三個(gè)重要參數(shù)。預(yù)計(jì)2020年全市就業(yè)崗位需求量為810萬人左右。分別以北京實(shí)際歷史情況和發(fā)達(dá)城市的經(jīng)驗(yàn)值為依據(jù)確定兩組就業(yè)參與率、適度失業(yè)率和人口有效比的參數(shù)，得出兩個(gè)結(jié)果：一是運(yùn)用實(shí)際歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行的預(yù)測，預(yù)測2020年常住人口規(guī)模為1857萬人。二是以發(fā)達(dá)城市經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)對參數(shù)進(jìn)行了調(diào)整，預(yù)測2020年常住人口規(guī)模為1747萬人。1.4.4.2方案二該方案是以不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)條件下的勞動(dòng)生產(chǎn)率對就業(yè)崗位的影響為核心，根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的特征以及北京經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化情況和發(fā)展趨勢，預(yù)測了規(guī)劃目標(biāo)年經(jīng)濟(jì)總量及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。按照相應(yīng)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)下的勞動(dòng)生產(chǎn)率，推算出相應(yīng)的就業(yè)崗位規(guī)模，再根據(jù)合理的就業(yè)率推出人口總規(guī)模。按GDP9的增長速度預(yù)測，到2020年，全市GDP總量約15000億元，人均GDP1萬美元，按這個(gè)階段的勞動(dòng)生產(chǎn)率測算，全市就業(yè)崗位需求約850萬880萬人，如按就業(yè)率5053，人口規(guī)模為1650萬1750萬人。1.4.5 基于生育要素的預(yù)測采用國家計(jì)生委的人口預(yù)測模型對20032050年北京市人口規(guī)模進(jìn)行了預(yù)測。根據(jù)系統(tǒng)仿真的思想，對人口年齡結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)變化趨勢進(jìn)行模擬分析，通過確定總和生育率、預(yù)期壽命、出生性別比以及生育模式等參數(shù)進(jìn)行人口預(yù)測。分別預(yù)測了常住人口和戶籍人口兩組數(shù)據(jù)，各包括高、中、低三個(gè)方案。2020年常住人口的高、中、低方案分別為1691萬人、1690萬人、1587萬人。1.4.6 幾種預(yù)測方案小結(jié)上述幾種預(yù)測方案結(jié)果是1600萬1950萬人，有一定差距，這幾種預(yù)測方案大體可以歸納為兩類：第一類是根據(jù)人口變化趨勢確定綜合增長率來預(yù)測人口規(guī)模，結(jié)論是1870萬1950萬人。這種預(yù)測方法主要從趨勢出發(fā)，考慮的因素比較綜合，但缺乏對具體影響因素的分析，比較適用于對處于穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期的城市的預(yù)測或用于短期預(yù)測，而對于處于城市發(fā)展階段變化時(shí)期的城市來說顯得過于簡單，依據(jù)不足。第二類是考慮某種因素制約下的人口規(guī)模，分別從資源、環(huán)境、就業(yè)以及生育模式等因素制約的角度預(yù)測了2020年人口規(guī)模，結(jié)論大致為1600萬1850萬人。這類預(yù)測相對來說更具有針對性和引導(dǎo)性。1.5 2020年人口發(fā)展方針及適度人口規(guī)模1.5.1 人口發(fā)展方針2020年前北京的人口發(fā)展，要堅(jiān)持“總量控制，積極引導(dǎo)，合理分布，提高素質(zhì)”的總體方針，即人口的發(fā)展，包括人口總規(guī)模、人口結(jié)構(gòu)與素質(zhì)、人口分布等，要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求、資源環(huán)境條和城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。1.5.2 適度人口規(guī)模以預(yù)測方案為基礎(chǔ)，以對2020年人口規(guī)模的基本認(rèn)識為指導(dǎo)原則，判斷2020年的人口規(guī)模：預(yù)計(jì)到2020年的十幾年，北京的人口總量仍將保持持續(xù)增長，但與過去十幾年相比，人口增長速度將逐步下降。2020年北京人口的適度人口規(guī)?？偭繛?800萬人，戶籍人口規(guī)模約1350萬人，外來人口約450萬人。全市城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到89，城鎮(zhèn)人口1600人萬左右。考慮到城市發(fā)展中各種因素的復(fù)雜性和不確定性，按10的余地（約為2000萬人）作出預(yù)案。1.6 2020年人口分布圖19 北京2020年人口分布（1）人口分布要與城市功能布局調(diào)整方向和城市生態(tài)環(huán)境承載能力相適應(yīng)。綜合不同地區(qū)的現(xiàn)狀情況、城市功能特點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境條件以及規(guī)劃用地情況，按照中心城、新城、小城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)組團(tuán)確定人口空間分布。1.6.1 中心城現(xiàn)狀中心城常住人口規(guī)模約870萬人，規(guī)劃中心城的人口規(guī)模不應(yīng)再繼續(xù)增加，并逐步向新城疏解。預(yù)計(jì)2020年中心城人口規(guī)模將下降到850萬左右，城鎮(zhèn)化水平接近100，同時(shí)人口結(jié)構(gòu)及分布也將發(fā)生變化。圖110 北京2020年人口分布（2）1.6.1.1 中心地區(qū)中心城的中心地區(qū)是集中體現(xiàn)政治文化中心功能和國際交往功能的區(qū)域，現(xiàn)狀人口過度密集，要通過城市功能的疏解和舊城地區(qū)的改造，疏散這一地區(qū)的人口。到2020年中心地區(qū)人口規(guī)模將從現(xiàn)狀650萬人下降到540萬人，其中舊城控制在110萬人。1.6.1.2 邊緣集團(tuán)邊緣集團(tuán)是中心城內(nèi)生態(tài)環(huán)境和用地條件相對較好的地區(qū)，是未來十幾年中心城建設(shè)的重點(diǎn)。這一地區(qū)已規(guī)劃了大量的居住用地和部分產(chǎn)業(yè)用地，相當(dāng)一部分還沒有實(shí)施，隨著規(guī)劃的實(shí)施，這一地區(qū)將成為重要的人口聚集區(qū)。預(yù)計(jì)到2020年邊緣集團(tuán)人口規(guī)模將從現(xiàn)在的140萬人增加到270萬人。1.6.1.3 綠化隔離地區(qū)第一道綠化隔離地區(qū)和外圍地區(qū)是重要的城市綠色空間區(qū)域，要嚴(yán)格控制這一地區(qū)的城市建設(shè)規(guī)模。目前，這一地區(qū)已規(guī)劃了一定數(shù)量的居住用地，其中高檔居住用地所占比重較大，預(yù)計(jì)這一地區(qū)可容納的人口規(guī)模為40萬人。1.6.2 中心城以外地區(qū)預(yù)計(jì)2020年中心城以外地區(qū)的總?cè)丝趯⑦_(dá)到950萬人，城鎮(zhèn)化水平75左右。1.6.2.1 新城新城具有較好的用地條件、生態(tài)環(huán)境條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，是未來城市建設(shè)的重點(diǎn)，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局的調(diào)整，大量新增的就業(yè)崗位將吸引更多的人口入駐。根據(jù)新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、就業(yè)崗位需求以及用地條件，預(yù)計(jì)2020年新城人口規(guī)模將達(dá)到570萬人，特別是東部地區(qū)幾個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的新城，人口規(guī)模將占到新城人口總量的4050左右。1.6.2.2 小城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)組團(tuán)貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展方針，未來十幾年小城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)組團(tuán)是廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)。以北京遠(yuǎn)郊小城鎮(zhèn)發(fā)展與城鎮(zhèn)體系研究為支撐，綜合考慮城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)及資源條件、已審批的規(guī)劃城鎮(zhèn)人口規(guī)模以及城市布局調(diào)整的方針政策等因素，預(yù)計(jì)2020年小城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)組團(tuán)人口規(guī)模將達(dá)到180萬人。表16 北京2020年人口分布地區(qū)人口規(guī)模（萬人）比例（）市域1800100其中：中心城85047其中：中心地區(qū)540其中：舊城110邊緣集團(tuán)270第一道綠隔及外圍地區(qū)40新城及農(nóng)村地區(qū)95053其中：新城570 小城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)組團(tuán)180 鄉(xiāng)村2001.7 人口控制與引導(dǎo)方針及政策1.7.1 堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，控制人口的自然增長貫徹計(jì)劃生育的基本國策，除繼續(xù)加強(qiáng)對戶籍人口的計(jì)劃生育管理外，重點(diǎn)加強(qiáng)對外來人口，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部外來人口聚集區(qū)的計(jì)劃生育管理。要結(jié)合對外來人口集中地區(qū)的綜合治理，加強(qiáng)計(jì)劃生育管理，落實(shí)責(zé)任，要逐步探索建立對超計(jì)劃生育人口實(shí)行強(qiáng)制性管理和處罰（如取消其在北京生活、工作權(quán)利）的可行途徑和辦法，從制度上為杜絕外來人口在北京超計(jì)劃生育的現(xiàn)象提供保障。同時(shí)，要加快戶籍制度改革，加強(qiáng)人口屬地化管理，避免因人戶分離造成的管理漏洞。1.7.2 嚴(yán)格控制中心城人口規(guī)模，逐步降低中心地區(qū)人口密度，實(shí)現(xiàn)人口合理分布中心城是集中體現(xiàn)首都城市性質(zhì)和國際城市功能，體現(xiàn)對外開放和國際交往的首善之區(qū)，特別需要有良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境。因此應(yīng)當(dāng)繼續(xù)將嚴(yán)格控制中心城人口規(guī)模，作為一項(xiàng)重要的方針來貫徹。要加強(qiáng)對中心城中心地區(qū)人口的疏解和人口分布的引導(dǎo)。結(jié)合總體規(guī)劃的實(shí)施，以在新城大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和提供舒適、便利的居住生活條件與環(huán)境為前提，制定并完善中心地區(qū)產(chǎn)業(yè)及人口外遷政策，在土地使用、稅收、搬遷費(fèi)用補(bǔ)償、置業(yè)購房、子女教育、醫(yī)療保障、社會(huì)保障等方面給予適當(dāng)優(yōu)惠和補(bǔ)貼，鼓勵(lì)中心地區(qū)有條件的單位、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)向新城遷移，從而帶動(dòng)人口外遷。1.7.3 加強(qiáng)對外來人口的控制、引導(dǎo)以勞動(dòng)力需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)對外來人口的就業(yè)引導(dǎo)，逐步提高外來人口素質(zhì)，使之與首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。一方面要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念和做法，將外來暫住人口根據(jù)不同情況納入城市發(fā)展范疇，統(tǒng)籌考慮其就業(yè)、居住、生活等各方面需求，為緩解基礎(chǔ)設(shè)施與交通壓力、加強(qiáng)和改善暫住人口管理創(chuàng)造條件；規(guī)范用工單位雇用外來人口的責(zé)任和義務(wù)；對于適合本市居民就業(yè)的崗位，應(yīng)增加政府對就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)等的政策支持和資金投入，逐步降低本市失業(yè)人員的就業(yè)門檻，同時(shí)加強(qiáng)就業(yè)教育，轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念。另一方面要以市場需求為導(dǎo)向，積極通過經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等政策調(diào)整，結(jié)合新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及中心城部分產(chǎn)業(yè)向中心城以外地區(qū)疏散，在新城積極發(fā)展勞動(dòng)密集型的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，逐步引導(dǎo)原有的外來人口特別是新增外來人口向中心城以外地區(qū)的新城和城鎮(zhèn)疏解、集中。1.7.4 采取有利于吸引人才和促進(jìn)人口流動(dòng)的戶籍管理制度在人口遷移增長方面，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，按照“總量調(diào)控、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的原則，采取人口準(zhǔn)入條件與年度人口遷移計(jì)劃相結(jié)合的管理辦法，實(shí)施有利于提高人口素質(zhì)和人才引進(jìn)的政策措施，積極引進(jìn)城市發(fā)展所需各類高素質(zhì)人才，以適應(yīng)吸引高素質(zhì)人才在京落戶的需要，為加快首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造條件。同時(shí)，建立全市統(tǒng)一的人口進(jìn)京審批管理與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一遷移人口審批權(quán)限。結(jié)合戶籍制度改革制定相關(guān)政策措施，為本市戶籍人口的自由遷出和遷入提供便利。1.7.5 提高人口素質(zhì)人口素質(zhì)的全面提高，不僅是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障，而且將有利于緩解人口規(guī)模增大的壓力，提高就業(yè)水平，并對促進(jìn)人口的疏解與合理分布具有促進(jìn)作用。因此，要將不斷提高人口素質(zhì)作為北京人口發(fā)展的一項(xiàng)重要方針政策長期堅(jiān)持貫徹。要以不斷改善居民生活質(zhì)量為目的，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)，持續(xù)加強(qiáng)科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、社會(huì)保障等社會(huì)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，為提高人口素質(zhì)創(chuàng)造條件。要以大力發(fā)展教育事業(yè)為核心，在完善基礎(chǔ)教育、不斷提高人口受高等教育的比例的同時(shí)，大力發(fā)展和普及職業(yè)教育、成人教育、中等專業(yè)技術(shù)教育以及各類就業(yè)培訓(xùn)教育等，不斷提高戶籍人口和外來人口的文化教育水平以及適應(yīng)就業(yè)需求的能力。改善外來人口子女就學(xué)和其他社會(huì)化服務(wù)，提高外來人口的綜合素質(zhì)，適應(yīng)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。1.7.6 積極應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)的變化隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口政策的實(shí)施，城市人口結(jié)構(gòu)將發(fā)生一定變化。預(yù)計(jì)2020年北京60歲以上人口比例將上升到23%，達(dá)到410萬人左右，提前十年達(dá)到全國2030年人口老齡化23.3%的預(yù)測水平。此外外來人口與戶籍人口的比例結(jié)構(gòu)、人口職業(yè)結(jié)構(gòu)、文化素質(zhì)結(jié)構(gòu)等也將發(fā)生變化。人口結(jié)構(gòu)的變化對城市的就業(yè)、城市管理和各項(xiàng)公共設(shè)施建設(shè)提出新的需求。因此，應(yīng)充分考慮社會(huì)需求的變化，有針對性地引導(dǎo)就業(yè)，并加強(qiáng)相關(guān)設(shè)施的建設(shè)及社會(huì)化服務(wù)。同時(shí)，應(yīng)通過相關(guān)人口政策的調(diào)整，促進(jìn)人口結(jié)構(gòu)的合理化。2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模2.1 基本思路有效控制北京的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，是實(shí)現(xiàn)首都城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的重要保障。北京的城市用地規(guī)模與分布，既要與資源、環(huán)境條件相適應(yīng)，又要滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，堅(jiān)持貫徹集約建設(shè)、緊湊發(fā)展、節(jié)約用地的方針，在充分挖掘現(xiàn)有用地潛力的基礎(chǔ)上，立足于可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總量控制，使城鎮(zhèn)建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模、環(huán)境容量以及基礎(chǔ)設(shè)施能力相適應(yīng)，促進(jìn)城市功能和布局的調(diào)整優(yōu)化。在對照原總規(guī)回顧過去十幾年城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從供給和需求兩方面分析并確定2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在確定總規(guī)模的前提下，分析了市域不同地區(qū)的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，然后根據(jù)人口規(guī)模、分布以及人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地分布。最后提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理及引導(dǎo)調(diào)控對策。2.2 1990年以來城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展回顧2.2.1 北京城市總體規(guī)劃（19912010年）關(guān)于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的發(fā)展方針和預(yù)期規(guī)模北京城市總體規(guī)劃（1991-2010年）中指出：城市用地規(guī)模要與人口和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)，貫徹緊湊發(fā)展、節(jié)約土地的方針。根據(jù)城市人口的發(fā)展規(guī)模估算，2000年全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地將從1990年的600多平方公里增至750平方公里左右，2010年達(dá)到900平方公里左右。規(guī)劃市區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地將從1990年的420多平方公里，增至500平方公里左右，2010年達(dá)到610平方公里左右。這是市區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地可能達(dá)到的上限。同時(shí)提出，要改變?nèi)丝诤彤a(chǎn)業(yè)過于集中在市區(qū)的狀況，城市建設(shè)的重點(diǎn)逐步從市區(qū)向遠(yuǎn)郊區(qū)作戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，市區(qū)建設(shè)要從外延擴(kuò)展向調(diào)整改造轉(zhuǎn)移；大力發(fā)展遠(yuǎn)郊城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)的合理布局，進(jìn)一步加強(qiáng)與首都周圍的城市和地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。表17 原總規(guī)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模（單位：平方公里）城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模1990年2000年2010年市域608750900其中：市區(qū)422500610 其中：中心地區(qū)234285 邊緣集團(tuán)102200 分散于市區(qū)農(nóng)村地區(qū)86129 遠(yuǎn)郊地區(qū)186250290 其中：衛(wèi)星城1571902502.2.2 1990年以來城鎮(zhèn)建設(shè)用地變化特點(diǎn)2.2.2.1 城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模超過了原總規(guī)的預(yù)期近十幾年來，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，城市建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量達(dá)到歷史最高水平。自19902002年，全市共新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地542平方公里，全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到1150平方公里，超過2010年的規(guī)劃目標(biāo)。其中中心城城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模約630平方公里，超過2010年的規(guī)劃指標(biāo)，遠(yuǎn)郊地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到500平方公里左右，大大超過總體規(guī)劃的預(yù)計(jì)。此外，交通市政場站用地發(fā)展到20平方公里左右。城鎮(zhèn)建設(shè)用地的發(fā)展變化受城市建設(shè)和政府土地宏觀調(diào)控政策的影響，大致可以劃分為三個(gè)階段：第一階段是19901996年。這一階段，政府對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的控制政策相對寬松，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大較快，由于房地產(chǎn)熱和開發(fā)區(qū)熱，遠(yuǎn)郊地區(qū)各區(qū)縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛建設(shè)工業(yè)區(qū)和別墅區(qū)，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量較大的時(shí)期。第二階段是19972000年。1997年國務(wù)院發(fā)布13號文件，要求各地政府加強(qiáng)對土地的管理，堅(jiān)持節(jié)約用地，保護(hù)耕地的方針。在這一宏觀政策的指導(dǎo)下，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模得到有效控制。第三階段是20012003年。受奧運(yùn)自身建設(shè)及其帶動(dòng)效應(yīng)的影響，以及中關(guān)村建設(shè)政策、綠化隔離地區(qū)政策、經(jīng)濟(jì)適用房政策的實(shí)施，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地達(dá)到歷史最高水平。奧運(yùn)場館建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境建設(shè)以及由此引發(fā)的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)等，導(dǎo)致新增大量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2.2.2.2 新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要分布在中心城和遠(yuǎn)郊平原地區(qū)對比1990年和2002年城鎮(zhèn)建設(shè)用地的分布，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地在中心城和遠(yuǎn)郊地區(qū)的比例大致為1：2，中心城新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要集中在朝陽、海淀和豐臺(tái)區(qū)，遠(yuǎn)郊地區(qū)新增用地較多的為順義、昌平、通州、大興等幾個(gè)平原區(qū)。2.2.2.3 新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地以工業(yè)用地和居住用地為主全市新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，增量最大的是居住用地，基本上占每年用地量的30以上，其次是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)用地。中心城和遠(yuǎn)郊地區(qū)新增用地結(jié)構(gòu)有所不同，中心城以綜合開發(fā)住宅建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施用地為主，而遠(yuǎn)郊地區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)占地比重最大。2001-2003年新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與前幾年有所不同，由于奧運(yùn)場館和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模較大，這部分用地增量較大。2.2.3 城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展中的問題2.2.3.1 規(guī)?？焖贁U(kuò)大，使用效率不高19902002年全市新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地542平方公里，近兩三年全市建設(shè)用地增加量每年都在60平方公里左右，城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)張速度達(dá)到歷史最高水平。城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，但也存在著嚴(yán)重的浪費(fèi)資源和使用低效的問題。據(jù)報(bào)道，全市清理整頓各級各類開發(fā)區(qū)，撤消開發(fā)區(qū)422個(gè)，涉及土地400多平方公里；到2003年底，全市空置商品房1200萬平方米，占全國商品房空置量的十分之一，占用的土地資源也相當(dāng)可觀。從北京城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與GDP的比較看，土地使用效益大大低于發(fā)達(dá)國家特大城市的水平。2003年，城鎮(zhèn)建設(shè)用地1150平方公里，全市地方生產(chǎn)總值3663億元，地均經(jīng)濟(jì)效益3860萬美元/平方公里，與巴黎（1.65億美元/平方公里)、東京（5.32億美元/平方公里）、漢城（1.44億美元/平方公里）尚存在較大差距。表18 城鎮(zhèn)建設(shè)用地與GDP比較分析人口（萬人）城鎮(zhèn)建設(shè)用地（平方公里）GDP總量（億美元）建設(shè)用地產(chǎn)出GDP（萬美元/平方公里）人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地（平方米/人）巴黎（大巴黎）1095239539521.65219東京（1都）1206130469375.32108漢城10616068721.4457上海1321（戶籍）15036540.44113北京1138（城鎮(zhèn)）11504430.3861012.2.3.2 新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地分布與城市布局調(diào)整方向存在矛盾原總規(guī)指出：市區(qū)要堅(jiān)持分散集團(tuán)式的布局原則，城市建設(shè)的重點(diǎn)要向遠(yuǎn)郊地區(qū)轉(zhuǎn)移。但從城鎮(zhèn)建設(shè)用地的分布看，中心城蔓延發(fā)展的態(tài)勢依然十分明顯。表現(xiàn)在：中心城中心地區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度過大，造成城市功能過度集聚，環(huán)境和風(fēng)貌遭到破壞；規(guī)劃的市區(qū)綠化隔離地區(qū)被大量蠶食，原總規(guī)市區(qū)綠化隔離地區(qū)用地面積242平方公里，而目前規(guī)劃綠地面積僅為107平方公里，各類城鎮(zhèn)建設(shè)用地近50以上；邊緣集團(tuán)建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，與原總規(guī)相比，邊緣集團(tuán)規(guī)劃建設(shè)用地?cái)U(kuò)大了70平方公里。2.2.3.3 城鎮(zhèn)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與城市功能存在矛盾原總規(guī)指出市區(qū)要集中體現(xiàn)政治、文化中心的功能，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，發(fā)展適合首都特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。而從新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)看，仍然是以工業(yè)用地和居住用地為主。例如，1990年以來，一方面，對中心城傳統(tǒng)工業(yè)和倉儲(chǔ)用地進(jìn)行了較大規(guī)模的調(diào)整，大部分調(diào)整為居住用地和公建用地，另一方面，中心城新增工業(yè)用地十余平方公里，同時(shí)中心城以外地區(qū)也新增了大量工業(yè)用地。再如，全市新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，居住用地的比重較大，加上中心城工業(yè)倉儲(chǔ)用地調(diào)整為居住用地，全市居住用地占建設(shè)用地的比重不斷提高。從城市發(fā)展的角度看，一個(gè)城市的居住用地和相應(yīng)的工作用地應(yīng)該是均衡的，一般來說居住用地的比例不應(yīng)超過30，特別是對于北京這樣一個(gè)綜合型的首都城市更應(yīng)如此。北京近幾年新增建設(shè)用地中居住用地的比重達(dá)到30以上，其中中心城更高一些，約36，加上用地調(diào)整中居住用地的增加，造成居住用地與其他類用地之間的比例失衡。2.2.3.4 新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地大量占用耕地由于避免拆遷，降低開發(fā)建設(shè)成本等原因，城市建設(shè)占用耕地問題十分嚴(yán)重，耕地面積呈逐年減少的趨勢，人均耕地水平不斷下降。第一次土地詳查（1992年）與第二次土地詳查（2001年）之間耕地面積減少了30，約1260平方公里。1990-2003年全市新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地中，約50以上是占用耕地，占用農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的比重約為25。特別是19931996年和近兩三年占用耕地的比重更高，約達(dá)到70。2.2.4 影響城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的因素2.2.4.1 經(jīng)濟(jì)增長方式及投資結(jié)構(gòu)的影響1990-2003年北京處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，地方GDP總量從不足600億元上升到3663億元，人均GDP從500美元發(fā)展到突破3000美元。一方面，所處濟(jì)發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式?jīng)Q定了經(jīng)濟(jì)增長以土地?cái)U(kuò)張為代價(jià)的必然性。另一方面，近十幾年經(jīng)濟(jì)增長對固定資產(chǎn)投資的依賴程度很大，固定資產(chǎn)投資帶動(dòng)GDP增長平均達(dá)到50左右，近幾年接近60（合理的比重應(yīng)為20以下）。而固定資產(chǎn)投資中建設(shè)投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于更新改造投資，其中房地產(chǎn)開發(fā)投資的比重占到5060。2.2.4.2 土地供應(yīng)方式的影響由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地供應(yīng)市場和供應(yīng)程序，各類劃撥用地和集體土地的使用者都成為土地的供應(yīng)者，加上土地管理上的漏洞，造成多源頭供應(yīng)土地的局面，大部分土地都是以協(xié)議的方式出讓，真正進(jìn)入市場招標(biāo)拍賣的比例很小，導(dǎo)致政府難以控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局。2.2.4.3 有關(guān)政策及其實(shí)施的影響政府以制定土地政策的方式調(diào)控城市發(fā)展是一種有效的途徑。1990年以來，為促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、遠(yuǎn)郊開發(fā)區(qū)建設(shè)、中心城工業(yè)企業(yè)搬遷、危舊房改造、經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)、綠化隔離地區(qū)建設(shè)等先后出臺(tái)了若干土地使用政策，各區(qū)縣為招商引資也竭盡所能推出各種土地使用政策。有些政策缺乏長遠(yuǎn)眼光，是以犧牲土地資源為代價(jià)的；有些政策本身是正確的，但由于實(shí)施細(xì)則的不配套，被扭曲、放大而導(dǎo)致不良后果。2.3 2020年城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求分析2.3.1城市空間布局的調(diào)整和城市功能的完善需要新的發(fā)展空間北京城市空間發(fā)展戰(zhàn)略研究中提出“兩軸兩帶多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)，新城將成為未來城市建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，要在遠(yuǎn)郊地區(qū)建成多個(gè)具有相當(dāng)規(guī)模、功能獨(dú)立、設(shè)施完善的新城。但新城現(xiàn)有的城鎮(zhèn)空間大部分不能滿足發(fā)展的要求，需要不同程度地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。同時(shí)遠(yuǎn)郊地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展也需要新增部分建設(shè)用地。中心城現(xiàn)狀建設(shè)用地利用強(qiáng)度較大，人均建設(shè)用地指標(biāo)較低，影響了城市功能的發(fā)揮和人居環(huán)境的改善。要完善中心城功能，改善環(huán)境也需要新增一部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2.3.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)計(jì)未來十幾年北京經(jīng)濟(jì)將持續(xù)快速發(fā)展，預(yù)計(jì)到2020年人均GDP將達(dá)到1萬美元。從該階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征看，一方面經(jīng)濟(jì)增長逐步向集約化轉(zhuǎn)變，與過去十幾年相比，單位建設(shè)用地GDP的產(chǎn)出量將有較大提高。另一方面這一階段基本處于工業(yè)化后期，制造業(yè)和傳統(tǒng)第三產(chǎn)業(yè)的比重仍然占有相當(dāng)份額，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大仍然需要增加一定規(guī)模的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。預(yù)計(jì)2020年北京市GDP總量將達(dá)到15000億元（合1800億美元），按照土地使用效益1億美元/平方公里（大致相當(dāng)于漢城相應(yīng)發(fā)展水平時(shí)的土地使用效益，是北京現(xiàn)在的2.5倍），約需建設(shè)用地1800平方公里。2.3.3