行政復(fù)議法論文.doc

建立和完善我國行政復(fù)議聽證制度的思考【摘要】行政復(fù)議聽證制度是一項(xiàng)非常重要的法律制度，1 9 4 6年美國在聯(lián)邦行政程序法中確立了行政聽證制度。但在我國，現(xiàn)行行政復(fù)議法中并未專門規(guī)定行政復(fù)議聽證制度，只在該法第二十二條規(guī)定，如果申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要的，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見；在2007年5月23日，國務(wù)院公布的中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例第三十三條規(guī)定：“對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽證的方式審理”。從上可見，我國目前尚未建立具體可整行政復(fù)議聽證制度，亟待建立和完善。本文結(jié)合實(shí)際，對該制度的建立和完善提出一些完善的建議。關(guān)鍵詞 聽證制度 行政復(fù)議公平 正義 高效行政復(fù)議聽證制度屬于聽證制度的重要組成部分,在大陸法系和英美法系國家均結(jié)合其具體的文化背景、法律傳統(tǒng)和行政實(shí)踐設(shè)計(jì)了不同的且富有特色的行政復(fù)議聽證制度的內(nèi)容,并體現(xiàn)出良好的適用效果。我國早在20世紀(jì)90年代初即以行政法規(guī)的形式建立了行政復(fù)議制度,但直至1999年行政復(fù)議法的頒布實(shí)施,并沒有在其中納入體現(xiàn)公平正義精神的聽證程序。2007年5月23日，國務(wù)院公布的中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例也只是作了簡單的規(guī)定，在法治建設(shè)的背景下亟待建立和完善行政復(fù)議聽證制度。作者簡介：單位及通訊地址：一、行政聽證制度的法理學(xué)基礎(chǔ)聽證程序作為司法制度的“舶來品最早單獨(dú)在我國1 996年的行政處罰法中正式確立下來，事實(shí)上從建國以來，我國的立法機(jī)關(guān)一直都有聽證制度的方面的有益嘗試。我國憲法第27條第2款規(guī)定“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。這一規(guī)定表明聽證制度雖然是西方民主憲政的產(chǎn)物但同樣符合社會主義憲法精神，受到憲法的保護(hù)，中國憲法的人民民主原則為行政聽證提供了深厚的憲法與法理基礎(chǔ)。如果說行政處罰法是移植聽證制度的首次嘗試，那么我國的另一部重要法律中華人民共和國價(jià)格法對聽證的規(guī)定就可以視為對憲法精神的細(xì)化，98年實(shí)施的價(jià)格法極大地發(fā)展了聽證制度。 價(jià)格法明確了消費(fèi)者在價(jià)格活動中的地位和參與定價(jià)的權(quán)利，要求政府在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格以及自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格時(shí)，不但要聽取經(jīng)營者的意見，更要通過聽證會制度、聽取消費(fèi)者的意見(參見該法第23條)后來的立法法明確地把聽證確立到行政立法領(lǐng)域。該法第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。該法沒有具體規(guī)定聽證會是不是必經(jīng)的法定程序，是不是對法規(guī)效力產(chǎn)生影響等硬性的規(guī)定，卻是近年來立法上少有的成熟和進(jìn)步。聽政制度作為一種法律制度，“不僅僅是純粹的制度形態(tài)，而是觀念的外化物，它本身是覆蓋著一定價(jià)值要素和價(jià)值追求，是制度化了的價(jià)值。公正和效率是聽證程序追求的價(jià)值目標(biāo)，從西方的司法實(shí)踐上看，聽證程序具有擴(kuò)大公民參與政治生活權(quán)，溝通行政管理雙方關(guān)系，提高行政效率，促進(jìn)社會公平和完善救濟(jì)渠道等各個(gè)方面的社會功能，正如皮純協(xié)先生談到的： “既然聽證制度最早是由司法聽證移植過來的，法院審理案件都是借助聽政幫助現(xiàn)實(shí)公平，公正，那么行政復(fù)議這種準(zhǔn)司法活動把聽政制度引人進(jìn)來，是順理成章的。二、建立和完善我國行政復(fù)議聽證制度的必要性行政復(fù)議作為行政體系內(nèi)部解決行政爭議的法律程序，對于行政機(jī)關(guān)而言，通過行政復(fù)議糾正其違法不當(dāng)行為，樹立依法行政的意識;對于行政相對人而言，以行政復(fù)議途徑解決爭議，維護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，采取什么樣的行政復(fù)議審查方式是行政復(fù)議制度的核心環(huán)節(jié)。現(xiàn)行行政復(fù)議法確定以書面審查為主的審理方式，主要考慮了效率的因素。但是，在我國還沒有完備的行政程序立法的現(xiàn)實(shí)情況下，僅靠書面審查，難以查明重大、復(fù)雜案件的案情，尤其在沒有很完備的行政檔案記錄的情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)很難根據(jù)不充分的書面材料作出決定，也就不能真正實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議效率和公正的統(tǒng)一。據(jù)此，建立和完善我國行政復(fù)議聽證制度很有必要。其理由是：首先，根據(jù)行政復(fù)議法的立法目的，行政復(fù)議具有糾正行政、保障權(quán)益和監(jiān)督行政的功能。其中，保障權(quán)益是最根本的。實(shí)踐證明以不公開的書面方式審理行政復(fù)議案件會使行政相對人在行政復(fù)議過程中處于被動狀態(tài)，無法為維護(hù)自己的權(quán)利進(jìn)行抗辯，也為“官官相護(hù)、“暗箱操作”提供了便利條件，更不利于及時(shí)查明案情，從而使行政復(fù)議流于形式，不可實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的立法目的。其次，行政復(fù)議法雖然規(guī)定原則上采取書面方式審理行政復(fù)議案件，但2007年5月23日，國務(wù)院公布的中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例還規(guī)定必要時(shí)可以采取聽證的方式審理案件。從該條例施行以來的情況看，通過行政復(fù)議機(jī)關(guān)舉行聽證后作出決定的行政復(fù)議案件基本上做到了定紛上爭、案結(jié)事了。因此，以書面形式審理行政復(fù)議案件的規(guī)定，已不適應(yīng)行政復(fù)議工作的實(shí)際需要。加之上述法律、法規(guī)沒有具體規(guī)定質(zhì)證程序和庭審的模式，在對起訴到法院的行政復(fù)議案件進(jìn)行審理時(shí)，法院難于采納未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)材料。再次，以書面審查行政復(fù)議案件為主的做法存在不足和缺陷。因?yàn)樵谖床槊靼盖榈那疤嵯戮妥龀鲂姓?fù)議決定，致使行政相對人訴至法院，既將本可以在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決的矛盾擴(kuò)大化，又增加了行政相對人和行政機(jī)關(guān)解決行政爭議的成本，也降低了行政復(fù)議的效率。從上可見，以書面方式審理行政復(fù)議案件有其局限性，難予實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的目的。為此，亟待建立和完善我國行政復(fù)議聽證制度。三、建立和完善我國行政復(fù)議聽證制度的現(xiàn)實(shí)意義行政復(fù)議聽證是行政爭議當(dāng)事人之間溝通的橋梁和紐帶，是促進(jìn)行政復(fù)議公開、公正、公平，提高復(fù)議案件審理透明度，保障當(dāng)事人及社會公眾知情權(quán)的重要手段。（一）建立和完善我國行政復(fù)議聽證制度有利于查明行政爭議的事實(shí)真相以書面方式審理行政復(fù)議案件，由于各方提供的證據(jù)材料沒有經(jīng)過一個(gè)辯論和質(zhì)證的過程，證據(jù)的采信與否，主要憑行政復(fù)議人員的主觀判斷，由此認(rèn)定的事實(shí)很可能與實(shí)際情況存在較大偏差。而通過聽證方式審理行政復(fù)議案件，讓當(dāng)事人就有關(guān)的事實(shí)和法律問題表達(dá)其意見和進(jìn)行陳述，并在聽證主持人的主持下提交證據(jù)，詢問證人，進(jìn)行質(zhì)證，展開辯論。這樣，使各種證據(jù)材料在當(dāng)事人面前得到充分展現(xiàn)，并就其真實(shí)性、相關(guān)性和合法性進(jìn)行了論證和辯駁，有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)了解案件真實(shí)情況，為作出行政復(fù)議決定準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)，正確適用法律，作出合法、公正、合理的行政復(fù)議決定提供依據(jù)。（二）建立和完善我國行政復(fù)議聽證制度有利于保證行政復(fù)議權(quán)公正的行使由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人都同屬行政機(jī)關(guān)，申請人往往會存在“官官相護(hù)”的疑慮，他們希望通過一種合理的程序?qū)π姓?fù)議權(quán)進(jìn)行控制和監(jiān)督，設(shè)立聽證程序正好滿足他們的愿望。一是由于聽證活動都是公開進(jìn)行的，這就使得行政復(fù)議權(quán)處于公眾的監(jiān)督之下，恣意和濫用行政復(fù)議權(quán)的行為就會大大減少。二是由于行政復(fù)議決定應(yīng)當(dāng)基于聽證結(jié)果作出，這就使得行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過聽證查清案件事實(shí)，充分掌握證據(jù)材料、說明適用法律的理由，才能客觀公正地作出決定，避免主觀臆斷帶來的偏差。三是由于當(dāng)事人通過聽證提出自己證據(jù)和主張，并相互辯論和質(zhì)證，從而對于申請人的合法權(quán)益是否受到侵害，為行政復(fù)機(jī)關(guān)做出決定提供了依據(jù)。（三）設(shè)立行政復(fù)議聽證程序，還可以增強(qiáng)行政復(fù)議決定的可接受性。在審理行政復(fù)議案件中，有一些申請人如果不給其一個(gè)陳述意見的機(jī)會就作決定，會增加其抵觸情緒，不斷地上訪、申訴，弄得身心疲憊，甚至可能傾家蕩產(chǎn)。通過聽證，當(dāng)事人各方經(jīng)過陳述事實(shí)和說理辯解的過程，既享有了定案證據(jù)的知情權(quán)，又使當(dāng)事人之間通過溝通、疏導(dǎo)，使得行政復(fù)議決定易于被當(dāng)事人各方接受，降低不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟。四、建立和完善我國行政復(fù)議聽證制度的思考(一)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部堅(jiān)持行政裁決和行政聽政職能分離原則聽政過程中，從事裁決和審判性聽政的機(jī)構(gòu)或者人員不能從事與聽政和裁決行為不相容的活動。在行政處罰中確立下來的職能分離原則，應(yīng)該繼續(xù)得以保留。 行政聽證一項(xiàng)帶有司法特色的活動，適用于一切司法規(guī)則，司法活動的特點(diǎn)是審判人是處于中立的地位，以嫻熟的法律知識和專業(yè)技巧，公正地裁決有關(guān)爭議。行政聽證和行政裁判的職能分離保障了聽證的主持人事前接觸不到當(dāng)事人，避免先入為主的個(gè)人偏見，最后聽證制度流于形式。（二）行政聽證機(jī)關(guān)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)中的組織模式問題思考行政復(fù)議工作一般是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的專門法制機(jī)構(gòu)完成，獨(dú)立性不強(qiáng)，復(fù)議工作有時(shí)候形同虛設(shè)，成為粉飾性太平的門面。在這樣的情形之下，建立和完善的聽政制度也容易步入困境。在討論我國應(yīng)該選擇何種聽政組織機(jī)關(guān)模式，學(xué)術(shù)界有兩種觀點(diǎn)：建立相對獨(dú)立，專司裁決的聽證機(jī)構(gòu)，即實(shí)行職能分離原則，由獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)組織聽證活動，其好處是更能體現(xiàn)公正原則，組織聽證更有率，更有利于監(jiān)督。應(yīng)該由做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)自行組織聽證。建立完全職能分離的，相對獨(dú)立的聽證機(jī)構(gòu)，在我國目前的具體條件還不具備;行政機(jī)關(guān)自行組織聽證，不必增設(shè)新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員，相對節(jié)約了執(zhí)法成本；行政機(jī)關(guān)直接組織聽證掌握弟一手材料，有利于合法，公正，準(zhǔn)確地做出行政決定。筆者認(rèn)為從我國目前的實(shí)際條件看，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行組織聽證，但行政機(jī)關(guān)內(nèi)部要調(diào)查追訴，而且聽證和裁決職能應(yīng)當(dāng)分離，同時(shí)應(yīng)開始進(jìn)行獨(dú)立的聽證機(jī)關(guān)的試點(diǎn)工作，從長遠(yuǎn)上看， 還應(yīng)該建立專門的聽證機(jī)構(gòu)，我國應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部職能分離制度到建立獨(dú)立的聽證機(jī)構(gòu)的過渡。加大改革力度，不斷完善聽證制度擴(kuò)大聽證程序的范圍首先將限制人身自由行政處罰納入行政復(fù)議受案范圍。行政處罰法弟42條規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，吊銷許可證或者執(zhí)照等行政處罰屬于聽證程序的受案范圍。但是明確規(guī)定了限制人身自由的行政處罰不適用聽證程序。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將限制人身自由納入聽證程序的受案范圍，因?yàn)橄拗迫松碜杂傻男姓幜P，在社會影響上超過較大數(shù)額的罰款等行政處罰，更容易給相對人造成損害，所以更有納入行政復(fù)議聽證程序的必要。其次，應(yīng)考慮將部分抽象行政行為的審查納入聽證程序當(dāng)中，抽象行政行為的涉及到的相對人的利益較具體行政行為范圍更加廣泛，如果抽象行政行為違法，可能會產(chǎn)生比較大的危害性，特別是在我國某些抽象行政行為產(chǎn)生過程缺乏民主性，首長意志化，隨機(jī)性的情況普遍存在。建立案件排他原則聽證的目的是通過聽證獲得行政決定的證據(jù)，因此應(yīng)當(dāng)建立案卷排他性原則。紀(jì)錄聽證過程中書面記載連同證據(jù)中的相關(guān)文件構(gòu)成聽證卷宗，行政機(jī)關(guān)的行政決定以此作為決策依據(jù)，案件以外的未經(jīng)過論證的事實(shí)或者證據(jù)不能作為行政決定的依據(jù)。唯有這樣才能維護(hù)聽證程序的有序性，權(quán)威性，否則聽證程序僅僅停留在形式表面，聽證權(quán)也變得毫無意義。（三）建立正式聽證程序和非正式聽證程序的靈活聽證方式，實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的最大化 選擇正式聽證方式還是非正式聽證方式，要考慮以下方面：行政行為相對人私人利益；增加程序保護(hù)其他代替程序可能獲得的利益以及相關(guān)的政府利益和給行政機(jī)關(guān)所帶來的負(fù)擔(dān)。筆者認(rèn)為選擇哪一種聽證程序應(yīng)該綜合考慮，正式程序需要建立專門的聽證會，嚴(yán)格執(zhí)行聽證的原則，步驟，方式和具體程序，這樣有利于保障當(dāng)事人的權(quán)益，而且有利于我國聽證制度的良性發(fā)展，但是正式程序花費(fèi)大，時(shí)間長，不能真正地體現(xiàn)便民原則；非正式程序靈活多樣，成本低，效率高，但容易簡單粗糙，敷衍了事。從社會整體結(jié)構(gòu)上看，制度的安排應(yīng)當(dāng)與社會的發(fā)展階段統(tǒng)一起來，我國目前還是應(yīng)該實(shí)行以非正式程序?yàn)橹骱鸵圆还_聽證為主的形式，對一般的行政復(fù)議案件實(shí)行非正式的聽證方式，對于那些社會影響力較大的案件采用正式聽證的方式，調(diào)動起廣大的社會大眾和少數(shù)專家精英的作用，并經(jīng)過論證的案件當(dāng)作是經(jīng)典保留下來，成為參考資料，或者上升到立法的層面，發(fā)生法律效力?？傊⒄铰犠C程序和非正式的聽證程序的混合體制，能夠最大限度地保障相對人的利益，體現(xiàn)和諧社會，節(jié)約性社會的思想方針。行政復(fù)議制度在諸多方面還有亟待完善之處，聽證制度引入行政復(fù)議工作的研究處于方興未艾之勢，在理論和立法上還存在諸多障礙，相信通過社會各