成本有效性、結構調整效應與經(jīng)濟可持續(xù)性——基于西部三省農戶調查的實證分析的論文

成本有效性、結構調整效應與經(jīng)濟可持續(xù)性 基于西部三省農戶調查的實證分析的論文 成本有效性、結構調整效應與經(jīng)濟可持續(xù)性 基于西部三省農戶調查的實證分析的論文 摘要：退耕還林工程是一項規(guī)模宏大的生態(tài)工程，其 經(jīng)濟 效率、預期效果和可持續(xù)性是全 社會 廣為關注的問題。本文使用 關鍵詞：退耕還林，成本有效性，結構調整，經(jīng)濟可持續(xù)性 一、引言 水土流失是我國面臨的諸多 環(huán)境 問題中最嚴重的問題之一。根據(jù)世界 銀行 報告， “ 就全世界而言， 構轉化的凈效應提供了數(shù)據(jù)基礎。本文安排如下，第二部分首先簡要介紹退耕還林的政策操作模式，然后根據(jù)樣本地塊和農戶的 調查 數(shù)據(jù)，評估工程的瞄準效率和樣本地區(qū)（退耕還林試點三?。┕こ痰?成本 有效性，并對決定該工程成本有效性背后的政策因素和背景進行了一個初步闡釋；第三部分基于農戶數(shù)據(jù)，運用倍差法分析參加退耕工程對參與農戶各種收入的影響，以判斷退耕工程在推進農民轉移出種植業(yè)生產的同時，是否實現(xiàn)了農戶從其他產業(yè)進行的結構轉移。最后是本文的結論和一些進一步的討論。 二、退耕還林工程的成本有效性 成本有 效性指的是以最低的成本實現(xiàn)某一既定目標，或在既定的成本下謀求特定目標收益的最大化。成本有效性分析不僅可用于直接判斷工程補貼資金的使用效率，而且也有助于推斷政策成本的節(jié)約空間，并從政府 財政 視角評判分析工程的持續(xù)性。以下我們將首先簡單介紹退耕還林工程的操作模式，然后用計量 經(jīng)濟 方法評估工程的瞄準效率，最后，基于退耕地塊樣本資料，通過詳細分析地塊被退耕補貼收益與其機會成本的關系，評估工程的成本有效性。 （一）工程操作模式 為吸引農民參加退耕還林還草工程，中央政府制定了相當優(yōu)惠的補償方案和一系 列配套政策措施，其中包括：（ 1）向退耕戶提供糧食補貼。目前實施的標準依流域劃分，長江流域每畝地每年補助原糧300 斤，黃河流域每畝地每年補助原糧 200 斤。每斤糧食按 0.7 元折算，由中央財政承擔，補貼年限為生態(tài)林 8 年，經(jīng)濟林 5 年，草地兩年，并要求生態(tài)林和經(jīng)濟林的比例要達到 4： 1.（ 2）向退耕戶提供現(xiàn)金補貼。在補貼年限內，現(xiàn)金補貼標準按每畝退耕地每年補助 20元安排，用于補貼農民的醫(yī)療、 教育 等方面必要的開支。（ 3）向退耕戶無償提供種苗。退耕還林（草）所需種苗，由 林業(yè) 部門負責組織供應。經(jīng)費標準是每畝地 50 元。 （ 4）實行個體承包。（ 5）實行 “ 退一還二、還三 ” 甚至更多，即農民接受一畝地補貼的條件是必須承擔一畝或一畝以上宜林荒山荒地造林種草任務。（ 6）實行報帳制，即農戶按規(guī)定數(shù)量和進度進行退耕還林（草），由林業(yè)部門對退耕還林（草）進度、質量及管護情況組織檢查驗收，農戶憑發(fā)放的退耕任務卡和驗收證明，按報帳制辦法領取糧食和現(xiàn)金補助（國家林業(yè)局， 2000）。 （二）工程瞄準效率 盡管瞄準效率本身不足以直接評判工程的成本有效性，但工程的瞄準效率狀況將會在很大程度上影響成本有效性。如果政府關注政策執(zhí)行成本，退耕還林工程的目標就會鎖定在那些坡度比較大的坡耕地，或者生產條件比較艱苦、生態(tài)成本相對較高的地塊。退耕這些地塊不僅可以降低政策執(zhí)行成本，而且由于機會成本較低降低對農民收益的沖擊。 瞄準效率的評估是運用地塊調查數(shù)據(jù)，通過建立計量經(jīng)濟模型分析地塊退耕的主要決定因素和特點來進行的。其中，我們特別關注地塊坡度、 地理 位置、生產條件等特點對某地塊是否被退耕的影響。由于需要分析的 是樣本地塊是否被退耕，計量經(jīng)濟模型的被解釋變量是一個二值虛擬變量，即地塊是被退耕或沒有被退耕，我們選擇建立了 logit 模型。假設地塊被退耕的概率是： 似然比 檢驗 、拉格朗日乘數(shù)檢驗和沃德檢驗都表明模型（ 1）的總體擬合結果很好（表 1）。計量分析結果表明，地塊的特征，尤其是地塊坡度、地塊質量是影響地塊是否被退耕的主要因素。退耕地主要集中在責任田和承包田；與坡度低于 15 度的耕地相比，坡度大于 15 度，尤其是大于 25 度的耕地明顯容易被退耕；相對來說，土地受災程度也大大提高了土地被退耕的可能性；從土 地質 量看，與中等地力耕地相比，地力比較差的被退耕的可能性要高得多，而土地質量比較好的耕地被退耕的可能性要小得多；此外，灌溉條件比較好的土地不容易被退耕，而離家比較遠的地比較容易被退耕。因此，總體上看，退耕還林工程的瞄準效率還是比較高的。理論上講，這為節(jié)約工程執(zhí)行成本，提高工程效益創(chuàng)造了前提。 但是，瞄準效率只是工程成本有效的必要條件，而不是充分條件，特別是在政府沒有很強激勵降低成本的情況下。上述 統(tǒng)計 分析只是顯示了被退耕土地特征的一種趨勢，它并不能全面、客觀地反映工程的瞄準效率。從我們的調查看，實際 中確實存在著少部分按照政策講不該退耕的地塊被退耕的情況，這一點從以下的分析中可以看出。因此，更準確地判斷工程的成本有效性需要進一步分析地塊生產的機會成本，并與國家補貼標準進行比較。 （三）地塊機會成本與補貼收益比較 比較地塊被退耕的機會成本和補貼收益有助于更加全面和真實地評價工程成本有效性。 如果從總體上看被退耕土地的機會成本遠小于其補貼收益，則表明工程成本有效性比較差，存在過度補貼的問題。我們用退耕地塊1999 年單位面積的凈收益（總產值扣除物質費用）衡量地塊被退耕的機會成本。分析首 先運用地塊數(shù)據(jù)，從退耕地塊 1999 年單位面積凈收益的分布判斷退耕地塊被退耕機會成本與國家單位面積合格退耕地補助標準的關系，判斷工程補貼的合適程度；然后，計算參與退耕農戶所有退耕地塊機會成本，并與國家補助標準進行比較，判斷并估計參與退耕農戶的損益情況，以評判國家節(jié)約成本的空間。將國家制定的單位面積糧食和現(xiàn)金補助標準折算成現(xiàn)金，陜西和甘肅兩省每畝退耕地的補貼標準大約為 160 元，四川省每畝退耕地的補貼標準大約為 210 元。 這里將退耕地塊 1999 年單位面積的凈收益按省份制成頻率分布圖（圖 1）。由圖 1 可以看到 ，三省樣本退耕地塊的被退耕機會成本大多低于國家補貼標準，并且三省差異比較大。 陜西樣本地塊的每畝凈收益平均為 43 元，遠遠低于補貼標準 160元；甘肅樣本退耕地塊的每畝凈收益平均為 142 元，也低于國家補貼標準；四川樣本退耕地塊單位面積的凈收益平均為 191，比國家補貼標準低了 10%. 圖 1 1999 年陜西、甘肅、四川三省樣本退耕地單位面積凈收益分布頻率圖 資料來源：作者調查的地塊資料計算。 進一步來看參與退耕還林樣本農戶退耕的損益情況（表 2）。比較農戶退耕的機會成本與國家補貼標準，如果農戶退耕的機會成本高于國家補貼標準，則其屬于受損戶，反之，屬于獲益戶。在陜西 103戶被調查的退耕戶中， 97 戶退耕戶的退耕地凈收入低于國家補助標準，參與退耕有利可圖；只有 6 戶因為參與退耕還林受損。全部退耕戶的退耕地單位面積凈收益只及國家補助標準的 21%.也就是說，如果采用招標方式退同樣的土地，大約每年可以節(jié)約 79%的補助。在甘肅 85 戶被調查的退耕戶中， 54 戶退耕機會成本低于國家制定的補助標準，因此參與退耕有利可 圖；另外有 31 戶參與退耕還林出現(xiàn)凈虧損。不過，即便在這 85 戶內部建立一個福利轉移機制，在全部受損戶的損失得到補償后，國家補助標準仍有 16%的節(jié)約空間。四川的樣本退耕農戶共有 76 戶，其中 58 戶通過參與退耕還林受益， 18 戶受損。比較被退耕地塊機會成本和國家補貼標準，國家補貼也有 22%的節(jié)約空間。 綜上分析，盡管退耕還林工程的瞄準效率還比較高，但由于國家對退耕地的補貼標準較高和補貼標準單一，總體上退耕還林工程的成本有效性卻比較差，國家補貼存在著較大的節(jié)約空間。而且，雖然補貼平均而言比較高，但仍然存在小部分 農戶凈虧損的情況。 （四）退耕還林工程成本 有效性問題的政策背景 上述分析提出兩個非常重要的問題：補貼的單一化和高標準問題。中央政府在全國范圍內只提供兩類補貼標準，而其區(qū)別僅是其中的糧食補貼，長江上游地區(qū)每畝地每年補助原糧 300 斤，黃河上游地區(qū)每畝地每年補助原糧 200 斤。如果考慮退耕工程覆蓋地理范圍上的廣泛性和不同地區(qū)巨大的 環(huán)境 、經(jīng)濟以 及 農業(yè) 生產力方面的異質性，中央給出的補貼模式似乎過于簡化；而工程補貼水平之高，也遠遠超過以前實施的相似工程的補貼標準。 3但中央政府之所以這樣做，而沒有努力去節(jié)約補貼 成本 ，有制度和政策方面的原因。 補貼標準單一化的一個可能原因是我國在地方治理方面存在的嚴重問題。如果交由地方政府根據(jù)地區(qū)、農戶乃至地塊等具體情況制訂不同補貼水平（并由中央政府買單），由此帶來的成本，以及在此情況下幾乎必然出現(xiàn)的地方政府 道德 風險（高估退耕地塊機會成本并要求超額補貼），顯然影響了中央政府就補貼水平與地方政府協(xié)商的意愿。于是中央干脆制定了同流域內的統(tǒng)一補償標準，這當然在一定程度上節(jié)約了交易成本，但其代價必然是補貼成本大幅度增加。此外 ，在平均而言補貼標準偏高的情況下，雖然絕大部分退耕地塊機會成本遠遠小于中央所承諾補貼，但還有少部分退耕地塊的機會成本卻高于所獲得補貼，這反映了少數(shù)農民被強迫參加退耕的事實。 一個更有意思、可能也更重要的問題，是為什么中央制定退耕還林補貼的標準如此之高？ 這可以從分析退耕還林工程的政策背景得到答案。退耕還林工程的出臺固然與 1997年的黃河斷流和 1998年的長江洪水所造成的巨大損失和中央對于西部長江黃河上游水土流失、生態(tài)破壞問題緊迫性的認識相關，但退耕還林開始后（不僅是 2002 年正式展開后，甚至 是1999 年試點一開始就出現(xiàn)的）在地方政府推動、中央政府批準下迅速大規(guī)模擴張，卻與我國上個世紀 90 年代后期出現(xiàn)的糧食過剩，以及同時期中央政府的糧食購銷體制改革不利有十分密切的關聯(lián)。恰恰是在全國性糧食過剩和 “ 敞開收購、封閉運行、順價銷售 ” 的糧食流通體制改革政策無法實現(xiàn)預期目標，國有糧食企業(yè)庫存不降反增，虧損掛帳不斷增加的背景下，退耕還林工程在試點開始后就很快超標，并隨 2002 年工程正式展開迅速擴張。退耕還林及其迅速擴張不僅有利于壓縮糧食生產，逐漸扭轉全國糧食整體上的相對過剩局面（和國有糧食庫存的絕對過剩），有 利于扭轉糧食價格的下跌，為國有糧食企業(yè)減少虧損創(chuàng)造條件；而且通過中央 財政 資金（包括 國債 資金）“ 順價收購 ” 國有糧庫糧食，能夠直接在帳面上減少國有糧食企業(yè)的巨額虧損。 最后，高標準的補貼，以及工程的政策安排在相當程度上激勵了地方政府實現(xiàn)其自身利益，并加劇了退耕還林規(guī)模的迅速擴張。雖然地方政府必須負責工程的組織實施，且退耕還林地區(qū)所需檢查驗收、兌現(xiàn)、管護等工作費用由地方承擔，但就發(fā)放給農民的補貼而言，中央政府在退耕還林上做到了全額買單，全部糧食和現(xiàn)金補貼都由財政部支付，并通過地方政府下發(fā)。 5 年來， 中央累計投入近 500 億元，其中糧食補助 481 億斤。在這種情況下，很多地方政府傾向于把退耕還林工程當成某種程度上的 “ 免費 午餐 ” ，并盡各種努力試圖增加由中央 “ 認可和批準 ” 的退耕還林指標。由于補貼標準較高，而且必須經(jīng)過地方政府之手發(fā)放給退耕農民，地方政府在能夠從中得利的預期下，往往傾向于超中央預定指標組織農民大規(guī)模進行退耕，并在事后與中央政府進行討價還價，要求追加退耕指標和相應補貼。所以，即使在三年試點時期，許多地區(qū)都出現(xiàn)了超規(guī)模超計劃的情況，并不斷要求中央增加退耕指標。 比如， 2000 年退耕還林（草 ）的試點示范縣應為全國 13個?。▍^(qū)、市）的 174 個縣，但實際卻達到了 312 個，擴大的比例高達 79。這就是為什么在 2001 年試點期結束后，中央政府也面臨地方政府的巨大壓力去進一步擴大工程規(guī)模，并實際也這樣去做了的一個重要原因。 三、工程的農戶收入、結構調整效應與可持續(xù)性評估 （一）樣本農戶的基本情況 這里首先報告 調查 樣本資料中退耕戶和非退耕戶的一些家庭基本特征及其比較。從表 3 可見，在家庭 人口 規(guī)模、勞動力比例、戶主年齡、受 教育 程度和 政治 地位（是否村干部）等方面，退耕戶和非退耕戶均不存在明顯的差異，唯一的例外是土地資源的擁有量。相對而言，退耕戶人均土地略多于非退耕戶。這種微小的差異在我國 農村 十分正常。我國農村土地分配不僅十分均勻，而且土 地質 量和土地數(shù)量之間存在一定的替代性。一般來說，如果一個農戶分到的某塊地質量較差，該地塊就往往面積較大。由于退耕還林工程的退耕目標是地力相對較差的 坡耕地，因此，退耕戶人均土地擁有量平均而言略高于非退耕戶也不足為奇。 表 4列出了 1999和 2002年退耕戶和非退耕戶不同類別人均收入的 統(tǒng)計 結果。 1999 年退耕還林工程實施以前，退耕戶和非退耕戶在種植業(yè)收入方面基本不存在差異，但到 2002 年退耕還林工程實施三年后，退耕戶扣除補貼的人均種植業(yè)收入明顯低于了非退耕戶的相應數(shù)值。 如果計算補貼，兩者收入基本相當。就畜牧業(yè)人均凈收入來看，退耕還林工程實施前后相比，退耕戶和非退耕戶都發(fā)生了較大增加，但平均而言，退耕戶畜牧業(yè)收入的增長要快得多：從 1999 年到 2002年，非退耕戶人均畜牧業(yè)凈收入從 22.16 元上升到了 142.36 元，增長了 5 倍強；而退耕戶的從 23.04 元上升到了 253.88，增長了 10 倍多。不過，如果看農戶畜牧業(yè)凈收入和非農業(yè)收入之和的變動，可以發(fā)現(xiàn)退耕戶和非退耕戶之間的差異遠小于畜牧業(yè)收入的變動。 出現(xiàn)這種情況的主要原因在于退耕戶的非農就業(yè)和收入的增加低于非退耕戶：從 1999 年到 2002 年，非退耕戶的人均非農業(yè)收入從779.66 元增長到了 1021.21 元，增長了 241.55 元；而退耕戶的僅從554.25 元提高到了 719.97 元，增 長了 165.72 元。最后，我們看到，即便將補貼計算在內，退耕戶的人均總收入增長要比非退耕戶少得多，這主要還是因為退耕戶在非農收入上的相對 “ 損失 ” ，以及 “ 其他收入 ” 增加略少。 從上述數(shù)據(jù)可以觀察到一個非常有趣的現(xiàn)象：相比于非退耕農戶，退耕農戶在（在計算補貼后的）種植業(yè)收入并沒有因為補貼而明顯提高，這似乎與我們第二部分成本有效性分析中對政府補貼過高的判斷矛盾。這里的關鍵在于補貼的兌現(xiàn)。顯然，中央政府承諾發(fā)放的補貼是否能夠及時、足額向參與農戶進行兌現(xiàn)，與地方政府是否有能力以及激勵去執(zhí)行中央政策有很大的關 系，而恰恰是在這些方面，國有糧食部門和地方治理中地方政府所普遍存在的一些體制性問題（如克扣補貼等），以及退耕還林工程由于過快擴張導致無法及時檢查和驗收等原因，確實在相當程度上阻礙了中央政策的實施和補貼兌現(xiàn)。 4雖然目前的調查數(shù)據(jù)無法區(qū)分補貼沒有全面兌現(xiàn)到底在多大程度上是因為克扣，又在多大程度上來自于未及時發(fā)放，但國家制定的高標準補貼并完全發(fā)送參與退耕農民的手中，確實是一個實際的情況。表5 給出的 2002 年樣本地區(qū)糧食和現(xiàn)金補貼兌現(xiàn)的水平，也證明了這一點。 （二）計量 經(jīng)濟 分析 1.分析方 法 在計量分析中，我們將應用 “ 倍差法 ”（ difference-in-differences estimation）對退耕還林工程的結構調整、收入變動等效應進行分析和評估。倍差法是政策分析和工程評估中廣為使用的用于估計一項政府政策或一個 公共 工程給政策或工程作用對象帶來的凈影響的一種計量經(jīng)濟方法。其基本思路是將調查樣本分為兩組，一組是政策或工程作用對象，即所謂 “ 作用組 ” ，一組是非政策或工程作用對象，即 “ 對照組 ” 。根據(jù)作用組和對照組在政策或工程實施前后的相關信息，可以計算作用組在政策或工程實施前后某個 指標（如收入）的變化量（收入增長量），同時計算對照組在政策或工程實施前后同一指標的變化量，然后計算上述兩個變化量的差值（即所謂的 “ 倍差值 ” ），就可以反映政策或工程對處理組的凈影響。 以下結合退耕還林簡單說明倍差法的應用和倍差值的計算。假設我們要分析退耕 還林工程對農戶收入的影響，被 調查 農戶按是否參加退耕項目分為退耕戶和非退耕戶，其中 a 組（作用組）農戶參加了工程， b 組農戶（對照組）沒有參加工程。令變量 p 是衡量農戶是否參與退耕的虛擬變量，農戶退耕則 p 等于 1，否則 等于 0；變量 t 代表樣本數(shù)據(jù)是否來自退耕還林工程實施后那個時期的虛擬變量，如果是， t 等于 1，否則該變量等于零。再假設 為擾動項，代表其他無法觀察到的沒有控制的影響收入的因素。這樣，我們就可以建立以下農戶收入的簡單 did 模型： 倍差法因其操作簡單且 邏輯 清晰在 公共 政策 分析和工程評估中被廣泛使用。不過，倍差法也有其缺陷，其中一個潛在的弱點是自選擇問題：即是否參與工程或受政策影響可能有內生性，而這將直接影響參數(shù)的計量估計結果。不過，如本文引言部分所指出的，由于退耕還林是一個自上而下、在很大程 度上帶有強制意義的工程，農戶在是否參與工程上基本不是取決于其自身選擇，而主要取決于其是否被納入地方政府規(guī)劃的退耕還林地塊（其中是否擁有坡耕地將起主要作用）。而且我們前面對退耕與非退耕農戶基本特征的分析也間接支持兩者之間不存在顯著差異的假設。因此，計量分析中的內生性問題基本可以被忽略。進一步來看，在我們的樣本資料中， 79%的退耕農戶聲稱地方政府在決定是否退耕和如何退耕上沒有和他們征求過他們的意見。絕大多數(shù)農戶在確定退耕地塊和面積、退耕地上種植的樹種方面都沒有自主權（表 6）。此外，調查還發(fā)現(xiàn)樣本中有 28%的退耕 戶明確表明他們不愿意退耕，而另外 72%退耕戶回答愿意參加退耕（應該主要是受益于高補償標準），也并非表明其有自主性。 （三）實證分析結果 表 7 列出了固定效應模型（ 5）的估計結果。計量估計結果表明，參與退耕還林工程對農戶（無論加補貼與否）的各種收入都沒有明顯的影響。不過，如前所述，如果模型（ 5）存在自相關問題，參數(shù)估計之標準誤將有偏。為此，我們又估計了一階差分模型（ 6）。表 8 列出了一階差分模型（ 6）和擴展的一階差分模型（ 7）的參數(shù)估計結果，并對一階差分模型進行了自相關 檢驗 。結果表明，一階差分模型的擾動項基本不存在自相關問題，因此，我們將討論更為可信的一階差分模型估計結果。 可以看到，使用一階差分法得到的實證分析 結果與描述性 統(tǒng)計 分析所觀察到的結果相當一致，也更有助于我們判斷農戶參加退耕還林的意愿和退耕還林對農戶各種收入及其結構的影響。顯然，參加退耕還林顯著地降低了參與農戶的種植業(yè)人均純收入，但一旦加入補貼，工程參與效應就不顯著了。就畜牧業(yè)收入而言，可以看到參與效應整體為正，但并不太顯著（或者說最多只是在邊際上顯著）。對于非農收入而言，工程參與效應為負，也不太顯著。 如果考慮非農收入和畜牧業(yè)收入之和，參與效應雖為正，但遠不顯著。根據(jù)我們調查所得到的信息判斷。出現(xiàn)這種情況最可能的原因，是參與工程要求參與農戶 將相當部分時間用于還林、護林（以獲得補貼），因此工程參與本身將限制其外出打工和獲得非農收入的機會。但與此同時，正是利用參與工程所獲補貼（主要是糧食和非常有限的現(xiàn)金）和在家的更多時間，這些參與農戶擴大了畜牧業(yè)生產?？傮w來看，參與工程對非種植業(yè)收入的凈效應反而為負（雖然統(tǒng)計上看并不顯著）。 center/center 工程參與對農戶人均總純收入的影響與其對種植業(yè)人均純收入的影響類似：如果不計算補貼，參與效應顯著為負，而計算補貼之后則參與效應雖為負，但不顯著。因此，到目前為止，我們可以作 出的判斷，就是在退耕還林最早進行、相對也更加規(guī)范的三個試點省份，即使在工程已經(jīng)實施三年之后，如果沒有國家補貼作為支持，農民將沒有激勵參與退耕工程。 平均而言補貼本身也沒有使參與農戶的總人均純收入顯著增加，與非退耕農戶相比，反而有所下降（雖不顯著）。 根據(jù)以上的分析，在經(jīng)過三年時間試點后，退耕還林工程的一個關鍵目標，即通過 農業(yè) 結構調整增加退耕農戶的非種植業(yè)收入并沒有實現(xiàn)（即參與本身沒有使得畜牧業(yè)和非農收入之和比非參與農戶取得更快增長，雖然參與本身使農戶在一定程度上從非農業(yè)向畜牧業(yè)有所轉移）。由于參與工程對未加補貼的總人均純收入的效應顯著為負，工程在 經(jīng)濟 上的可持續(xù)性就可能存在很大問題。如果這種情況持續(xù)下去，補貼期結束后，農戶 “ 退林還耕 ” 的可能性就相當大。這樣，我們不得不思考以下一個問題：如果試點的情況并不理想，那么試點三年后的 2002 年，全國范 圍工程又大舉擴張的依據(jù)何在？ 當然，我們必須注意的一個問題，是雖然退耕還林工程本身并沒有從整體上促進參與退耕農戶向其他產業(yè)的轉移，但退耕地區(qū) 農村 產業(yè)結構的調整仍然在進行。這一點可以從退耕和非退耕農戶的非農收入（以及畜牧業(yè)收入）都有所增長，而且非退耕戶非農收入的絕對增加值更加突出可以看出（表 4）。但從我們的調查看，調查樣本地區(qū)非農收入的較快增長，與 1999 年后 “ 西部大開發(fā)戰(zhàn)略 ” 實施后國家大規(guī)模進行西部城鄉(xiāng)基礎設施等 投資 的階段性增長有比較強的關系。而由于國家宏觀經(jīng)濟形勢變化后 “ 積極 財政 ” 政策 的逐漸淡出，以及西部大開發(fā)過程中出現(xiàn)的種種財政資金使用效率低下等問題，我們沒有很強的理由預期這樣的趨勢會持續(xù)下去。這里必須再一次指出，非農就業(yè)機會的創(chuàng)造和工程參與農民收入的多元化才是確保退耕還林工程具有可持續(xù)性的關鍵所在，而不是退耕還林本身。如果充分利用 市場 機制，促進農村生產結構的調整，即使退耕還林工程本身無法促進產業(yè)結構的調整，只要農民能夠從其他來源獲得收入，退耕還林的成果就有保住的可能性。正是從這個意義上看，退耕還林成功的關鍵，實際上是在 “ 退耕 ” 之外，這與 “ 解決 人均一 畝半左右的耕地面積，但是考慮到相當部分退耕還林地區(qū)（特別是西北地區(qū)很多地方）生態(tài) 環(huán)境 惡劣，自然災害頻繁，往往是一個正常年伴隨著 2-3 個旱年，所以保有較大面積的耕地對于實現(xiàn)糧食消費的跨時配置是非常重要的，在缺乏其他收入來源的情況下，農民通過 “ 廣種 ” 和 “ 靠天吃飯 ” 來規(guī)避跨地以及跨時風險是必然的。所以，僅僅根據(jù)一個人均一畝耕地指標來過度擴大退耕還林的政策確實值得憂慮。 四、結論 本文簡要介紹了退耕還林工程的操作模式和政策背景，并使用陜西、甘肅和四川西部三省退耕還林試點工程的農戶數(shù)據(jù)，分析了退 耕還林工程的 成本 有效性和工程參與對農戶各種收入及其結構變化的凈影響?；趯嵶C分析，我們發(fā)現(xiàn)，退耕還林雖然在工程瞄準效率方面表現(xiàn)不差，但由于（中央）政策和（地方治理）體制等多方面的原因，工程實際上有非常大的成本節(jié)約空間。而更重要的是，即使在退耕還林工程已經(jīng)進行三年之后，如果取消補貼，農民仍然沒有激勵繼續(xù)退耕；而工程對推動參與農民從種植業(yè)以外獲得收入以實現(xiàn) 農業(yè) 生產結構和農民收入結構轉換的目標還遠遠沒有實現(xiàn)。顯然，上述實證分析難以為退耕還林工程描繪出一個十分樂觀的前景：如果在未來不多的時期內，參與退耕的農 民無法很快實現(xiàn)收入結構的轉換和收入來源多樣化，從農戶角度觀察工程的 經(jīng)濟 可持續(xù)性確實令人堪憂，農民復墾的可能性也將存在。 上述對退耕還林工程試點進行的初步分析和評估也引發(fā)如下思考： 首先，就我國建國后的生態(tài)環(huán)境保護和建設的 歷史 來看，退耕還林還草尚未有成功的先例可循，因此，無論從技術上還是經(jīng)濟上，如此大規(guī)模工程的長期風險是很大的。自上個世紀 80 年代始全國各地為改善嚴重水土流失的情況，進行了許多類似的嘗試，也有得到大力宣傳的典型，但最后均以農民毀林復耕而告終。那么，到底是什么理由使人相信這 次的大范圍實施會格外成功呢？目前，退耕還林還草工程的確在補貼標準和年限上都超過以往任何一次，但在思路上和技術路線上并沒有真正的創(chuàng)新。前三年的試點雖展開很快，但遠不足以預示未來的成功。而且，由于試點的效果只有在補貼停止后若干年才能逐漸體現(xiàn)出來，而 2002 年試點剛剛三年后就展開的大規(guī)模推廣表明，決策者顯然沒有這樣的耐心，這就必然置整個工程項目于非常大的風險之中。 其次，政府到底應該采取何種方式促使農民采用有利于環(huán)境的土地利用方式尚待探討。 我們的 調查 和分析發(fā)現(xiàn)，之所以大部分農民踴躍參加退耕還 林（草）的行動，主要是補貼比較實惠。但 5-8 年的補貼能否足以抵償一塊土地對農民的長期價值存有巨大疑問。從長期來看，土地在提供食物安全方面的價值不可忽視，這一點在較為貧困的地區(qū)尤為重要，關系到相對低收入農民的糧食賦權問題（ food entitlement），也構成退耕還林（草）工程潛在的主要風險。從本質上看，退耕還林工程是國家希望通過一定的經(jīng)濟補償，向農民購買土地的部分使用權。相比于過去的單純依靠 行政 命令行事的方法，應該說這已是進步，但相應的問題也應運而生。既然是購買，就有一個供給和需求的平衡。在供給方面 ，農民對土地使用權的出讓必須自愿，但地方政府是否能夠切實做到，非常值得懷疑。在需求方面，國家每年應該拿出多大的 財政 力度支持這樣的工程，應取決于全 社會 的支付意愿。政府是否有足夠的數(shù)據(jù)支持目前的決策及工程實施規(guī)模？ 第三，有沒有交易成本更低的工程實施方案？目前的退耕還林（草）工程基本上還是沿用了中央政府提出方案、提供資金，地方政府負責實施的傳統(tǒng)工作思路。在規(guī)劃、實施和監(jiān)督監(jiān)測方面基本上沒有吸收基層工作人員和農民的意見。何以保證適地適樹？何以保證經(jīng)濟效率？在目前的土地經(jīng)營權十分分散的情況下，采用工 程招標的方式有其難度，但國家是否可以考慮收購土地的方式。參照 交通 部門征地的價格，在退耕還林補貼高于征地價格的地方，采用收購方式集中土地，然后采用工程招標方式推行退耕還林還草以及其他思路，從而節(jié)約成本。 第四，保證退耕還林（草）工程成功的基本條件是什么？從消極的角度看，如果退耕后產業(yè)結構調整不成功，國家似乎應準備長期補貼下去，但這面臨日益增加的行政 管理 難度和成本。從積極的角度，是否還是應該重視已有成功的小流域治理經(jīng)驗，將退耕還林（草）與基本農田建設和其它水土保持措施結合起來？此外，已有的很多 經(jīng)濟學 研究和我國改革開放以來城鄉(xiāng)發(fā)展的動態(tài)經(jīng)驗都揭示，城市和非農的就業(yè)創(chuàng)造是農業(yè)產業(yè)結構轉換和土地利用模式調整的前提，而退耕還林工程的基本 邏輯 卻是要求農民改變用地模式在先，試圖以此來推動結構轉換。但同時，工程在實施過程中所采取的促進農業(yè)生產與收入結構轉換的配套措施卻相當缺乏，或者說考慮不足，這就給退耕還林工程留下了隱患。 最后，上述所有的討論，都歸結到一個如何真正去實現(xiàn)中央近年提出的 “ 以人為本、可持續(xù)的協(xié)調、平衡發(fā)展觀 ” 的重大問題。在目前的工程技術條件下，我國嚴重的水土流失問題是否可以通過在中 下游進行堤壩加固等 水利 工程的建設而在相當程度上減少其危害？水土流失問題在多大程度上是大尺度、長時間的自然、生態(tài)條件變化（如全球氣候變化和長期形成之自然 地理 條件，如黃土高原地貌本身）所帶來的，又在多大程度上是由于人類不當?shù)耐恋乩媚Ｊ剿鶎е碌?？被看作是在生態(tài)上 “ 不可持續(xù) ” 的土地利用行為是否是一系列自然、經(jīng)濟和社會約束條件下的個體理性行為？而要改變這些 “ 不可持續(xù) ” 的土地利用模式，是通過大規(guī)模、半運動式的政府 公共 工程與成本高昂的財政支出直接進行更有效，還是通過充分利用 市場 機制來促進勞動力轉移，逐漸 減少過多農業(yè)、種植業(yè) 人口 對生態(tài)承載力有限之土地的壓力，改變農民 “ 在幾畝地上找飯吃 ” 的辦法更有效？最后，國家開展的很多大型、超大型的生態(tài)工程建設是否需要更多的公開討論和科學決策？如何建立政府、經(jīng)濟學工作者、自然科學家和百姓就國家重大工程咨詢、決策和立項的良性互動機制？等等。應該說，所有的這些問題，都還遠遠沒有找到令人滿意的答案。 參考文獻 1babcock ， b.a.， et al.the economics of a public fund for environmentalamenities ： a study of crp contracts.american journal of agricultural economics78（ 1996）：961-971. 2besley， t.， and a.case ，（ 2000）， “unnatural experiments ？estimatingthe incidence of endogenous policies， ”economic journal v110， n467（ november） ： f672-94. 3cooper， j.c.， and t.osborn.the effect of rental rates on the extensionof conservation reserve program contracts.american journal of agricultural economics80（ 1998）：184-194. 4huang ， j.2000.land degradation in chinerosion and salinity component.ccap working paper wp-00-e17.center for chinese agricultural policy， beijing ， china 31pp. 5johnson ， p.n.， s.k.misra ， and r.t.ervin.a qualitative 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1在此之前，規(guī)模最大的類似工程當屬美國的保護性休耕地計劃。該計劃于 1985 年正式啟動，截止到 2000 年，其休 耕地的規(guī)模達到了 1356 萬公頃，占美國可耕地總面積的十分之一。 2我們的農戶 調查 發(fā)現(xiàn)，在退耕還林的實施過程中，絕大多數(shù)農民（約占 79%）反映雖然政府作過有關的動員工作，但卻沒有向他們征求有關工程實施方案方面的意見。調查還發(fā)現(xiàn)，在樹種的選擇、退耕面積的大小和退耕地塊的選擇方面，多數(shù)農民認為他們沒有自主選擇權。這進一步反映了雖然大多數(shù)農民歡迎退耕工程，但在工程實施過程中他們的決策參與程度是有限的。 3根據(jù)一些學者的計算（ uchita et al， 2003； heimlich et al 2003），即使從全世界范圍來看，我國退耕還林工程給予退耕農戶的補貼