公選學(xué)習(xí)讀本-公共政策.doc

第一節(jié) 公共政策的基本概念4一、公共政策的本質(zhì)屬性和功能4(一)公共政策的定義4(二)公共政策的本質(zhì)屬性5(三)公共政策的功能9二、公共政策的分類10(一)基本政策、11(二)具體政策12三、政策分析方法13(一)政策分析方法概述13(二)足性分析方法14(三)定量分析方法15第二節(jié) 政策制定18一、政策制定的主體18二、政策制定的原則19(一)系統(tǒng)原則19(二)協(xié)調(diào)原則19(三)可行原則20(四)合法原則20(五)民主參與原則21三、政策制定的程序21(一)政策問題的確認(rèn)與界定22(二)政策規(guī)劃23(三)政策合法化26四、決策協(xié)商制度29五、專家咨詢制度30六、公眾聽證制度32第三節(jié) 政策執(zhí)行35一、政策執(zhí)行的主體35二、政策執(zhí)行的程序和原則36(一)政策執(zhí)行的程序36(二)政策執(zhí)行的原則38三、影響政策執(zhí)行有效性的因素39(一)政策方案39(二)政策執(zhí)行主體40(三)政策對象42(四)政策執(zhí)行環(huán)境43第四節(jié) 政策評價44一、政策評價的內(nèi)涵和作用44(一)政策評價的含義44(二)政策評價的內(nèi)容44(三)政策評價的作用45二、政策評價的組織形式46三、政策評價的方法和標(biāo)準(zhǔn)47(一)政策評價方法47(二)政策評價的標(biāo)準(zhǔn)49四、政策調(diào)整51(一)政策調(diào)整的含義51(二)政策調(diào)整的作用52(三)政策調(diào)整的內(nèi)容52(四)政策調(diào)整的形式52五、政策終止53(一)政策終止的內(nèi)涵53(二)政策終止的方式54第二十二章 公共政策 【學(xué)習(xí)要求】通過學(xué)習(xí)，比較全面地掌握關(guān)于公共政策的基本知識要點(diǎn)，正確認(rèn)識公共政策的本質(zhì)屬性，深入理解公共政策的復(fù)雜性；提高綜合運(yùn)用公共政策的理論和方法分析現(xiàn)實公共政策問題的能力；把握政策制定和執(zhí)行的一般程序和原則，自覺正確地制定和有效地執(zhí)行公共政策。本章包含管理學(xué)知識點(diǎn)：公共政策的基本概念、政策制定、政策執(zhí)行、政策評價。第一節(jié) 公共政策的基本概念 一、公共政策的本質(zhì)屬性和功能 (一)公共政策的定義 關(guān)于公共政策的定義有不同的觀點(diǎn)。一般認(rèn)為，公共政策是公共法權(quán)主體用以對適用法人、自然人進(jìn)行引導(dǎo)、約束的行為指南和行為規(guī)范。其表現(xiàn)形式包括法律、法規(guī)、規(guī)章、政令、管理辦法、實施細(xì)則、戰(zhàn)略、規(guī)劃和計劃，以及政府首腦的書面或口頭聲明和指示等。在有些情況下，公共部門不采取任何行動也代表著一種公共政策。 公共政策是以政府為主的公共法權(quán)主體意志的體現(xiàn)。在一定的意義上可以認(rèn)為，制定和執(zhí)行公共政策構(gòu)成了政府公共管理的主要過程和活動。 (二)公共政策的本質(zhì)屬性 自從誕生了國家，便有了公共政策，因為無論是什么階級組成的政府，若要維護(hù)其統(tǒng)治，要使國家按統(tǒng)治者所希望的方式運(yùn)轉(zhuǎn)下去，就必須對整個國家的行動進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)。誠然，在不同的歷史時期、不同的國家或社會、不同的政策領(lǐng)域，公共政策會有不同的屬性，但是，它們在本質(zhì)上會有一些共同的屬性。 1價值相關(guān)性。無論是哪個政府制定的公共政策，無論是針對什么領(lǐng)域的公共政策，均要涉及采取什么行動、禁止哪些行動、行動的目標(biāo)是什么、怎樣采取行動等問題，這些問題的回答與政策制定者乃至整個社會信奉的價值觀緊密相關(guān)。一是政策制定者信奉的價值觀不同，他們要實現(xiàn)的目標(biāo)便不同，因而所指示的行動方向也不同，這就不能不影響到一些事關(guān)國家前途命運(yùn)的重大政策的制定。二是在確定哪些是需要有關(guān)部門制定政策加以解決的問題方面，即在政策問題的認(rèn)定方面，信奉不同價值觀的政策制定者會表現(xiàn)出很大的差異。同樣的問題，信奉某種特定價值觀的政策制定者會認(rèn)為需要制定政策來加以解決，而信奉另一種價值觀的政策制定者則可能認(rèn)為無須就此出臺政策。譬如，對于丈夫虐待妻子的問題，在信奉夫婦地位平等的現(xiàn)代社會，立法機(jī)關(guān)會制定相應(yīng)的法律，防止這類行為的發(fā)生，保護(hù)婦女的合法權(quán)益；而在信奉“夫為妻綱”的社會中，它便不會成為一個政策問題，自然也不會有相應(yīng)的法律或政策誕生。三是對同一個問題的性質(zhì)、原因的分析判斷，會受政策制定者價值觀的影響。四是即使是針對同一個問題，為了同一個目標(biāo)，持有不同價值觀的政策制定者也會制定出不同的政策，引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)和個人采取不同的行動。 公共政策并不是單方面被動地受價值觀的影響，它也會對其實施范圍內(nèi)的社會價值信仰產(chǎn)生作用。政府制定的有些政策可能強(qiáng)化或改變當(dāng)時社會所信仰的價值。不過，價值觀的改變往往是一個緩慢的過程，因而政策一般不能過于背離現(xiàn)行價值觀，否則將遭到社會的抵制，甚至動搖整個政府的合法性基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，在整個政策過程中，政策制定階段與價值緊密相關(guān)，而政策執(zhí)行階段則應(yīng)該追求理性化與科學(xué)化，做到價值中立。實際上，政策執(zhí)行階段同政策制定階段是難以截然分開的，政策執(zhí)行同樣會受到執(zhí)行者、政策對象信奉的價值觀的影響，因此，絕對的價值中立是難以實現(xiàn)的。與政策的價值相關(guān)性緊密聯(lián)系在一起的是其利益相關(guān)性。可以說，多數(shù)公共政策都關(guān)系到利益的謀取或分配。 2合法性。公共政策要發(fā)揮對有關(guān)法人、自然人的引導(dǎo)和規(guī)范作用，不僅必須符合程序條件，而且必須以政策對象的接受為實踐條件，無論政策對象是因為政策符合其利益與意愿而自愿接受，還是因為懾于政府的威力與懲罰而被迫接受，都是如此。否則，政策就沒有約束力，難以付諸實施，也就不能成為真正的政策。這就是公共政策的合法性。通常，公共政策要具有合法性，必須經(jīng)過一個合法化的過程，這種使政策具有合法性的過程可以是一套法律規(guī)定的程序，也可以是一套習(xí)慣性的程序，甚至可以是遵照具有合法地位的領(lǐng)袖人物的指示。無論哪種程序，只要得到公眾的認(rèn)可、接受，都可使政策具有合法性。但是，在現(xiàn)代社會，依法治國成為文明國家的基本理念，政策的合法性首先應(yīng)該通過法定程序獲得。這種法定程序或者是經(jīng)過立法機(jī)關(guān)通過，或者是經(jīng)過得到立法機(jī)關(guān)明確授權(quán)的有關(guān)部門的認(rèn)可。例如，我國制定的各種法律法規(guī)都必須得到人民代表大會的通過才能正式生效，而許多領(lǐng)域的具體行政規(guī)章則要在國務(wù)院或有關(guān)主管部門審查通過后方可頒布實施。 3權(quán)威性和強(qiáng)制性。公共政策的權(quán)威性是與其合法性緊密相聯(lián)的。實際上，它們是同一個問題的兩個方面。既然政策的合法性在本質(zhì)上是通過為公眾所認(rèn)可、接受的合法化過程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的權(quán)威性，而權(quán)威性又與強(qiáng)制力相聯(lián)系。同樣，這種權(quán)威性的取得可能是因為政策符合政策對象的利益而被他們自愿服從，也可能是因為政策對象懾于懲罰而被迫接受政策。 一項政策并不總是能夠符合所有人的利益，有時需要部分政策對象為了全體的利益作出某種犧牲。即使它符合所有人的利益，也可能存在長遠(yuǎn)利益與眼前利益相沖突的問題，因而這種政策的實施對于那些非自愿作出犧牲的政策對象來說，就具有強(qiáng)制性。例如，我國目前實行的人口政策就是為了整個民族，乃至全人類的利益而制定的，這種政策對于那些出于各種原因想多生育孩子的公民來說便構(gòu)成了一種強(qiáng)制性的規(guī)范。政策的強(qiáng)制性往往是同一些懲罰性的措施相聯(lián)系的，若缺乏懲罰性的措施，有些政策就會失去其權(quán)威性，就無法貫徹執(zhí)行，政策也就成了一紙空文。當(dāng)然，為了取得和維護(hù)政策的權(quán)威性，強(qiáng)制的作用是有一定限度的，如果政策過分損害大部分人的利益，則可能因招致大部分人的抵制而失去其合法性，進(jìn)而有可能危及政府的合法性基礎(chǔ)。 4功能多樣性。由于整個社會是一個相互聯(lián)系的有機(jī)系統(tǒng)，政策所指引的行動會牽涉社會的方方面面，因而其功能往往不是單一的。這些功能中既有政府和社會期望的正功能，也有不期望的負(fù)功能；既有易于發(fā)現(xiàn)的顯功能，也有難以察覺的潛功能；既有意料之中的，也有始料未及的。這就要求政策制定者和執(zhí)行者考慮問題要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其負(fù)功能，并及時察覺政策的潛功能。在有些情況下，即使非要采取一項具有負(fù)功能的政策不可，也需要附加相應(yīng)的措施，以盡量減少和避免其負(fù)功能。再以我國目前實行的人口政策為例，其正功能是可降低我國人口的增長速度，減輕人口負(fù)擔(dān)，提高人口素質(zhì)，為國家的發(fā)展、民族的振興創(chuàng)造條件。但它的一個較明顯的負(fù)功能，是使我國過早地出現(xiàn)了人口老齡化問題。這就需要對一些制度作相應(yīng)的改革，同時開展老年生活保障方面的研究，制定相應(yīng)的政策來抵消其負(fù)功能。 5過程性。從動態(tài)的角度來看，公共政策都有一個生命過程或生命周期，它包括問題的發(fā)生與確認(rèn)、問題被列入政策議程、政策規(guī)劃、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評價、政策調(diào)整、政策終止等環(huán)節(jié)。 一般來說，制定政策總是基于特定的公共問題或公共需要，如果沒有出現(xiàn)特定的公共問題或公共需要，或者即使出現(xiàn)了，但沒有被發(fā)覺和認(rèn)定，則不會有相應(yīng)的政策出臺。在發(fā)現(xiàn)與認(rèn)定了問題之后，還需要政策制定者重視這些問題，并將它作為一個議項列入公共部門的政策議程，才能制定出有關(guān)政策。在列入政策議程之后，由有關(guān)機(jī)構(gòu)、個人在研究的基礎(chǔ)上提出各種政策方案以供政策制定者選擇，政策制定者及其系統(tǒng)則通過對各備選方案的分析與評價，決定采納某一方案或某一方案組合，并通過適當(dāng)?shù)某绦驅(qū)⒅戏ɑ?，即使之具有合法性，然后再付諸實施。在政策付諸執(zhí)行后，政府部門或有關(guān)機(jī)構(gòu)要根據(jù)執(zhí)行情況與產(chǎn)生的結(jié)果對該政策加以評價，隨后根據(jù)這些反饋信息與變化了的環(huán)境等因素，調(diào)整以至改變原來政策的內(nèi)容。這一過程也許要反復(fù)多次。最后，若有關(guān)問題得以解決或不復(fù)存在，或者原來的政策根本無助于問題的解決，則停止這一政策的執(zhí)行，即宣告該政策的終結(jié)，從而也就結(jié)束了該政策的整個生命過程。 在現(xiàn)實生活中，并不是所有的公共政策都自然會經(jīng)歷上述各個環(huán)節(jié)，是否按照程序制定公共政策，取決于特定的公共政策系統(tǒng)的制度化程度。 (三)公共政策的功能 如前所述，公共政策作為政府履行其公共管理職能的工具，具有功能多樣性。根據(jù)制定和實施特定政策的具體情境，不同的政策所發(fā)揮的具體功能不同。總的來說，公共政策的功能司分為以下四種： 1導(dǎo)向功能。公共政策的導(dǎo)向功能指的是，公共政策通過正向提倡、激勵的方式為有關(guān)法人、自然人指明行動方向，從而使政策對象朝決策者所希望的方向努力、以決策者期望的方式采取行動。譬如，我國的退耕還林政策；再如，一些地方為吸引投資而實施的減免稅收的優(yōu)惠政策，分別對有關(guān)地區(qū)的地方政府和農(nóng)牧民、對國內(nèi)外企業(yè)起到了導(dǎo)向作用。 2控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通過規(guī)范、制約的方式對有關(guān)法人、自然人的行動進(jìn)行控制，使之不采取決策者所不希望的行動。譬如，我國的天然林禁伐政策、國務(wù)院2002年出臺的網(wǎng)吧管理條例等，都具有明顯的控制功能。 3分配功能。除了調(diào)控政策對象行動的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是對全社會所擁有的資源(包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等資源)在不同地區(qū)、不同部門、不同群體之間的配置進(jìn)行調(diào)節(jié)，有些公共政策的實施效果會導(dǎo)致利益在不同地區(qū)、不同部門、不同群體之間的分配發(fā)生變化，這就是公共政策的分配功能。如收人分配政策、社會保障政策等都涉及利益的分配。 4保障利益功能。具有前三種功能的公共政策主要適用于一個國家或一個行政區(qū)域的內(nèi)部，還有一些公共政策則主要適用于國家間或地區(qū)之間的關(guān)系，具有保障本國或本地區(qū)利益的功能，如在國防、外交、外貿(mào)等領(lǐng)域。在與其他國家或地區(qū)的政府、機(jī)構(gòu)或個人打交道時，公共政策發(fā)揮著維護(hù)和保障本方權(quán)益的功能。 某些公共政策可能只具有一種功能，還有一些公共政策可能同時兼有兩三種功能，以至四種功能齊備。 二、公共政策的分類 像許多事物一樣，公共政策可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多種分類。根據(jù)所指示的方向、所要實現(xiàn)目標(biāo)的綜合程度，公共政策可分為基本政策和具體政策。例如，鄧小平提出的教育要“三個面向”，是我國教育領(lǐng)域的一項基本政策，而在全國實行九年制義務(wù)教育則是一項具體的教育政策。根據(jù)政策聲明的方式，公共政策可分為成文政策和不成文政策。根據(jù)政策制定主體的管轄范圍，公共政策可分為國家政策和地方政策。 在現(xiàn)實生活中，我們最常見的政策分類是根據(jù)政策涉及的領(lǐng)域劃分的，依據(jù)這種分類法，有多少領(lǐng)域就有多少種政策，如國防政策、經(jīng)濟(jì)政策、能源政策、衛(wèi)生政策、人口政策、科技政策、工業(yè)政策、農(nóng)業(yè)政策、對外政策、教育政策等。此外，在政策研究中，相對于規(guī)范與指導(dǎo)通常領(lǐng)域的行動的公共政策，還區(qū)別出一種指導(dǎo)和規(guī)范如何制定政策的政策，即元政策。 盡管可以對公共政策作如此多樣的分類，而且每一類政策又可根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步分出子類，但過多、過細(xì)的分類對于實際部門的工作沒有重要意義。在此著重論述以下兩種政策，即基本政策和具體政策。 (一)基本政策、 基本政策是公共部門用以指明或規(guī)定有關(guān)法人、自然人的行動方向的公共政策。它主要確定具體政策應(yīng)采取的態(tài)度、應(yīng)依據(jù)的假設(shè)、應(yīng)遵循的指導(dǎo)原則，是一種宏觀層次上的主導(dǎo)性的政策?；菊哂挚煞譃閮深悾旱谝活愂蔷哂腥嫘院蛷V泛性的、針對全國或全社會的根本指導(dǎo)原則，也就是我們通常所說的基本路線、基本方針。第二類基本政策是某一領(lǐng)域各個部門開展工作的根本指導(dǎo)原則。第一類基本政策是第二類基本政策的上位政策，后者必須與前者相一致，而不能與之發(fā)生沖突?；菊呱婕暗膯栴}主要是確定政策的總體目標(biāo)、政策的作用范圍、政策產(chǎn)生影響的時間、所使用的政策工具的范圍、政策應(yīng)采取的態(tài)度以及其他一些政策戰(zhàn)略。顯然，這些問題與政策制定者所信仰的價值觀緊密相關(guān)，除非政府更替，或社會的急劇變化導(dǎo)致政策制定者的價值觀發(fā)生根本變化，基本政策通常不會有實質(zhì)性的改變，第一類基本政策尤其如此。由于有些基本政策指示著一個國家的根本發(fā)展方向和要實現(xiàn)的宏大目標(biāo)，因而常常明確地寫在國家的根本大法憲法里。此外，我們還可以在一個國家所信仰的思想家的著作中，從領(lǐng)袖人物的書面和口頭指示中，從所遵守的國際條約和國際決議中，從具體的政策法律中，發(fā)現(xiàn)和確定這個國家的基本政策。 (二)具體政策 所謂具體政策，就是公共部門為解決具體問題而給有關(guān)法人、自然人規(guī)定的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范。廣義的具體政策，指所有基本政策以外的公共政策，狹義的具體政策指條法或條款性的政策，如財政預(yù)算、行動計劃、法律方案等。通常，基本政策規(guī)定了具體政策的方向，具體政策是貫徹執(zhí)行基本政策的工具，因而不能背離基本政策。在特定情況下，有些具體政策可能與基本政策的方向不完全一致，但至少不能完全與之相悖。 基本政策是長期性的，維持的時間一般較長，即使客觀情勢發(fā)生了某些變化，也可通過對原政策重新進(jìn)行解釋來使之與新的現(xiàn)實相適應(yīng)，而無須改變基本政策。具體政策則不同，通常持續(xù)的時間要短得多，這意味著，政府可根據(jù)具體形勢，在不背離基本政策的前提下，隨時改變具體政策。例如，我國在實行計劃生育、控制人口增長的基本政策指導(dǎo)下，在20世紀(jì)60年代提出了“一個不少，兩個正好，三個多了”的口號，而到了80年代，隨著人口形勢的進(jìn)一步嚴(yán)峻，又制定了“提倡一對夫婦只生育一個孩子，嚴(yán)禁超計劃的二胎和多胎生育”的政策。 三、政策分析方法 (一)政策分析方法概述 政策分析是一項十分復(fù)雜的活動，從了解有關(guān)方面的現(xiàn)狀、預(yù)測未來的形勢，到研究政策方案的可行性、評價政策產(chǎn)生的效果和影響，分析的內(nèi)容非常廣泛。因此，所需要的分析方法也非常多。多種社會科學(xué)和自然科學(xué)的方法都可用于政策研究?？傮w而言，政策分析是在搜集資料的基礎(chǔ)上，對資料進(jìn)行綜合研究和比較，進(jìn)而提出政策方案或?qū)φ叻桨高M(jìn)行評價的過程。因此，政策分析方法包括資料搜集的方法和資料分析的方法。其中，資料搜集的方法包括訪談、問卷調(diào)查、典型調(diào)查(包括實地觀察和訪問)、文獻(xiàn)查閱、抽樣調(diào)查(包括民意測驗)等，資料分析的方法則包括綜合定性分析、統(tǒng)計分析等。這些方法都是社會科學(xué)研究中比較常用的方法。限于篇幅，本文只在對政策分析方法進(jìn)行概述的基礎(chǔ)上，簡要介紹幾種最常用的定性分析方法和定量分析方法。 (二)足性分析方法 在政策分析中，有很多因素?zé)o法量化，有很多問題不適宜用定量的方法進(jìn)行分析，這時，人們就需要在直覺和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采用定性的方法來進(jìn)行分析，作出判斷和選擇。定性分析方法并不是決策者簡單地“拍腦袋”，而是要盡可能利用“外腦”，即相關(guān)專家，發(fā)揮他們的判斷能力。發(fā)揮專家作用的形式之一，是請專家個人作出判斷，發(fā)表意見；另一種常見的形式，是召集一定數(shù)量的專家會議，發(fā)揮專家的集體智慧，避免分析結(jié)果的片面性。除了各種形式的專家會議之外，還有兩種常用的定性分析方法前景描述法和德爾菲法。 1前景描述法。前景描述法也稱腳本寫作法，用于對未來形勢的預(yù)測。這種方法的要點(diǎn)在于，對某些重要變量在未來一定時期內(nèi)的發(fā)展趨勢作出多種不同的假定，然后根據(jù)這些假定描述關(guān)于未來的多種可能的前景，并在綜合分析的基礎(chǔ)上，確定哪種前景出現(xiàn)的可能性較大，進(jìn)而分析不同前景對政府政策選擇的影響。 2德爾菲法。德爾菲法是20世紀(jì)50年代，美國蘭德公司和道格拉斯公司聯(lián)合開發(fā)的一種利用專家意見預(yù)測未來趨勢的方法。德爾菲法是對傳統(tǒng)專家座談會的改進(jìn)。專家座談會有很多缺點(diǎn)：一是參加座談會的專家人數(shù)有限，代表性不充分；二是個別權(quán)威的意見往往對其他專家產(chǎn)生影響，導(dǎo)致不同意見難以表達(dá)；三是由于大家面對面，口頭表達(dá)能力差的專家不愿公開發(fā)表自己的意見。德爾菲法采用的是通過專家匿名通信的方式向?qū)＜艺髑笠庖?，因而避免了上述不足。德爾菲法的具體做法是：(1)組織者為了解某種趨勢或信息將問題通過信函向若干個專家提出，各專家根據(jù)自己的判斷回答問題并反饋給組織者；(2)組織者對所有專家的回答進(jìn)行綜合，把比較集中的意見寫下來，通過信函告訴各位專家，并請專家重新考慮以前的答案并把新答案反饋給組織者；(3)像第(2)步那樣對新答案進(jìn)行綜合，并把結(jié)果告知專家們。如此經(jīng)過三至四輪的調(diào)查后，專家的意見趨于集中，于是把最后一輪得到的結(jié)果作為專家小組的意見。 (三)定量分析方法 定量研究方法很多，例如，用于預(yù)測分析的馬爾柯夫模型、用于政策規(guī)劃的排隊模型和線性規(guī)劃方法、用于決策分析的決策樹等。本文簡要介紹與降低行政成本直接相關(guān)的收益一成本分析和成本一效果分析。 1收益一成本分析。收益一成本分析就是對實施一項公共政策所需要投入的全部成本和因?qū)嵤┰撜叨@得的全部收益分別進(jìn)行計算，然后，將二者進(jìn)行對比，進(jìn)而計算該政策的凈現(xiàn)值或收益一成本。如果凈現(xiàn)值為正，即收益大于成本，說明該政策可行，反之則不可行；或者收益一成本比大于1，說明該政策的實施是值得的，反之，則是得不償失的。除了用于判定一項政策的價值之外，收益一成本分析還用于對多個政策方案作比較進(jìn)而選優(yōu)。也就是說，在有多個政策方案時，可以分別計算各個方案的收益和成本，然后根據(jù)計算結(jié)果，比較哪個方案的純收益或收益一成本比更大。 2成本一效果分析。在有些情況下，一項公共政策的收益很難與成本直接進(jìn)行比較，因為政策產(chǎn)生的很多收益特別是一些社會和政治方面的收益無法用貨幣加以衡量。譬如，因為實施了一項好的政策而解決了1000個失業(yè)人員的就業(yè)問題，為實施這個政策投入的成本可以計算出來，但這1000個失業(yè)人員就業(yè)所帶來的社會收益卻難以用貨幣表示，因此，人們無法計算出收益一成本比或純收益。在這種情況下，人們可以采用成本一效果分析方法。 成本一效果分析是在收益無法貨幣化的情況下，對達(dá)到既定政策目標(biāo)的各個政策方案的成本分別進(jìn)行計算，成本越低的方案就越好。譬如，同樣是解決1000個失業(yè)人員的就業(yè)問題，可能有三種不同的方案：(1)政府出資對失業(yè)人員實行技能培訓(xùn)；(2)政府為失業(yè)人員無償提供一定數(shù)額的創(chuàng)業(yè)基金；(3)政府免費(fèi)為這些失業(yè)人員辦理營業(yè)執(zhí)照、三年免征各種稅費(fèi)，并對一定數(shù)額的貸款實行貼息。如果三種方案都能達(dá)到解決1 000人就業(yè)的目標(biāo)，為了確定采用哪種方案，可以采用成本一效果分析，分別計算三種方案的成本。計算結(jié)果出來后，哪個方案的成本最低，便采用哪個方案。上述多種政策研究方法，沒有明顯的優(yōu)劣之分，在實踐中需要根據(jù)具體情形和條件選擇采用。一般而論，層次高、涉及面廣的宏觀公共政策分析，定量分析方法的適用性比較差一些，因而經(jīng)常需要采用定性分析的方法。不過，隨著現(xiàn)代計算工具的發(fā)展和許多新方法的誕生，定量分析方法應(yīng)用越來越廣。值得強(qiáng)調(diào)的是，在多數(shù)時候，研究一項政策通常需要綜合采用多種分析方法。第二節(jié) 政策制定 一、政策制定的主體 政策制定的主體是指享有制定政策的法定權(quán)力，同時對政策后果直接承擔(dān)責(zé)任的公共權(quán)力機(jī)關(guān)和享有職位權(quán)力的個人，包括行政、立法、司法機(jī)關(guān)以及在這些機(jī)關(guān)中擔(dān)任特定職務(wù)的個人。 行政機(jī)關(guān)是政策制定的主要承擔(dān)者。行政機(jī)關(guān)擁有行政立法權(quán)和立法創(chuàng)議權(quán)，擁有和可以調(diào)動大批專業(yè)人員，就重大政策問題進(jìn)行調(diào)查研究，集中和協(xié)調(diào)各方面的意見，對其他部門或政府組織以外的政策研究機(jī)構(gòu)所提供的備選政策方案進(jìn)行研究、評價、論證和抉擇，并最終制定政策方案。 立法機(jī)關(guān)除了制定法律之外，在某些情況下可以通過提出立法議案的形式，直接提出某種政策規(guī)劃，如果議案獲得通過，則政策規(guī)劃議案就獲得法律效力。通常，在各國議會內(nèi)部，都會設(shè)有一些專業(yè)性的委員會或部門，或?qū)徸h各類政策議案的合理性，或協(xié)助議員制定政策規(guī)劃。如我國全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會等各個專業(yè)委員會。 司法機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是實施法律，但通過“判例”解釋法律以及確立司法原則，或者在某些條件下參與法律和政策的制定，同樣是公共政策制定的主體。 由于研究機(jī)構(gòu)、有關(guān)黨派和利益集團(tuán)在公共政策的制定過程中只享有建議權(quán)和評議權(quán)，而不享有最終決定權(quán)，并且不對政策后果承擔(dān)直接責(zé)任，因而，一般認(rèn)為它們只是對政策產(chǎn)生影響，而不是政策制定的主體。 二、政策制定的原則 政策制定就是公共政策的法權(quán)主體針對有關(guān)政策問題，依照一定的程序和原則確定政策目標(biāo)，擬定、評價和最終選擇有關(guān)政策方案的過程。公共政策制定遵循的基本原則包括： (一)系統(tǒng)原則 任何一項政策都不可能孤立存在，總是與其他政策相聯(lián)系，處于一個政策體系中。在政策制定過程中，應(yīng)當(dāng)整體利益和局部利益相結(jié)合，內(nèi)部條件和外部條件相結(jié)合，眼前利益與長遠(yuǎn)利益相結(jié)合，主要目的與次要目的相結(jié)合。不論制定什么政策，都應(yīng)當(dāng)把它置于一定的政策體系中考慮，搞清楚它與其他政策的關(guān)系，充分估計政策體系的整體效應(yīng)。堅持正確處理全部與局部的關(guān)系，堅持統(tǒng)籌兼顧，是系統(tǒng)原則的基本要求。 (二)協(xié)調(diào)原則 由于任何政策都處于一個政策體系之中，其制定過程會涉及多個不同部門，其實施將廣泛影響多個不同方面，因此，政策制定必須堅持協(xié)調(diào)原則。首先，在確立政策目標(biāo)時，要注意短期目標(biāo)和長遠(yuǎn)目標(biāo)、該政策目標(biāo)與其他有關(guān)政策的目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)。如果希望通過一項政策實現(xiàn)多個目標(biāo)，便需要注意這多個政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)。由于不同社會群體的價值取向、利益、需求可能不一致，確立政策目標(biāo)時，常常需要在這些不同的價值取向、利益、需求之間尋求協(xié)調(diào)。其次，在設(shè)計具體的政策措施時，要注意各種措施的配套性和協(xié)調(diào)性，注意該政策擬采取的措施與其他政策的措施之間的協(xié)調(diào)性。再次，很多政策在制定過程中牽涉多個不同部門，而這些不同部門可能有不同的關(guān)注點(diǎn)、有不同的利益取向。因此，制定政策時必須注意協(xié)調(diào)這些不同的部門，否則，政策可能難以出臺，或者即使出臺了，也難以保證得到有效的實施。 (三)可行原則 政策制定必須符合現(xiàn)實條件的要求，充分估計各種環(huán)境因素對政策的影響與制約。也就是說，政策的制定必須以現(xiàn)實可行為前提。政策制定考慮的可行性一般包括三個方面：一是政治可行性，即某項政策可能被多數(shù)政治團(tuán)體或大多數(shù)群眾接受，政治風(fēng)險不高；二是經(jīng)濟(jì)可行性，即政策方案實施所必需的資源是能夠充分獲取的，不會產(chǎn)生難以承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；三是技術(shù)可行性，即將政策方案付諸實施在技術(shù)上是可行的。一項政策方案只有在這些方面都具備可行性，才可能順利出臺并真正付諸實施，才有可能取得預(yù)期的效果。 (四)合法原則 合法原則指的是，公共政策的制定必須符合有關(guān)法律的規(guī)定。它包括三個方面：其一，政策制定主體的決策權(quán)合法，也就是說，政策制定主體必須在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)決策，而不能越權(quán)決策。其二，政策制定的程序合法，也就是說，決策行為必須按照有關(guān)法律規(guī)定的程序和方式進(jìn)行，不能隨意減少或顛倒決策過程中的有關(guān)步驟和環(huán)節(jié)。其三，政策內(nèi)容合法，即所制定的政笨的內(nèi)容不能違背有關(guān)法律，不能違背國家或本地區(qū)的宏觀政策和上位政策。 (五)民主參與原則 現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和快速多變性，使得公共政策的制定成為一項復(fù)雜而艱難的工作。要適時制定有效的公共政策，不僅需要豐富的決策經(jīng)驗，還必須掌握大量的信息，有多種不同學(xué)科的專業(yè)知識。因此，僅靠少數(shù)幾位高層決策者是不行的，即使他們具有非凡的決策能力。在政策制定過程中，為了及時發(fā)現(xiàn)政策問題，反映大多數(shù)民眾的需求和愿望，為了集中更多人的智慧，利用有關(guān)專家的專業(yè)知識，必須通過適當(dāng)?shù)臋C(jī)制和程序，使公眾和專家廣泛參與進(jìn)來。在我國，廣泛的民主參與，不僅是為了保證公共政策制定的質(zhì)量，更是為了保障人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利得以實現(xiàn)。 三、政策制定的程序 公共政策的制定是一個動態(tài)的行為過程，有相對規(guī)范的程序，一般包括政策問題的確認(rèn)與界定、確定政策議程、政策規(guī)劃、政策合法化等步驟，每個步驟又包含一些不同的具體環(huán)節(jié)。 (一)政策問題的確認(rèn)與界定 這是政策制定過程的起點(diǎn)。一般來說，公共政策總是針對特定的公共問題或者已經(jīng)發(fā)生，或者處于潛在狀態(tài)。有關(guān)部門在發(fā)現(xiàn)或意識到這個問題之后，應(yīng)當(dāng)通過一定的方法(如調(diào)查、分析)對問題的性質(zhì)、類型、影響范圍、原因等進(jìn)行研究分析，從而對問題作出明確的界定。 對于任何一個社會而言，每個時期都會有很多的問題出現(xiàn)。這些問題有輕有重，有緩有急。無論是多么富裕的國家或地區(qū)，其公共部門可支配的人、財、物力資源總是有限的，因而不可能同時采取多種政策措施解決所有這些問題。這就要求公共部門在統(tǒng)籌考慮的基礎(chǔ)上，編制一個政策議程，確定對哪些問題采取政策措施予以解決。在確定一個問題需要通過政策措施加以解決后，便應(yīng)當(dāng)將該問題納入公共部門的政策議程。所謂政策議程是指有關(guān)決策機(jī)關(guān)近期打算通過政策措施予以解決的問題的計劃表。這個計劃表可能是書面的(如立法機(jī)關(guān)每年的立法計劃)，也可能只是存在于主要決策者的腦海之中。只有納入了政策議程，這個公共問題便成為了一個政策問題。 一個公共問題能否進(jìn)入政策議程成為政策問題取決于多種因素，其中主要包括：(1)該問題本身的性質(zhì)、影響范圍和嚴(yán)重程度；(2)有關(guān)政治組織和利益集團(tuán)的活動強(qiáng)度；(3)政府部門是否有健全的問題察覺機(jī)制，包括負(fù)責(zé)情報和信息搜集與報告、調(diào)查研究等的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度；(4)大眾傳播媒體的宣傳力度。其中，政府對公共問題能否進(jìn)入政策議程具有決定性的影響。一般而論，政治領(lǐng)袖、政黨和利益集團(tuán)、民意代表、大眾傳媒、政策研究機(jī)構(gòu)、政府機(jī)關(guān)、偶然性的危機(jī)或特殊事件等因素都會影響政策議程的確定。 (二)政策規(guī)劃 政策規(guī)劃也稱政策擬定，是指政府決策機(jī)關(guān)為解決某個政策問題而提出一系列備選的政策方案或計劃，并在比較評價的基礎(chǔ)上作出政策抉擇的過程。 政策規(guī)劃包括以下幾個環(huán)節(jié)：政策目標(biāo)的確定、政策方案的設(shè)計、政策方案的評估與擇優(yōu)、政策方案可行性論證。 1政策目標(biāo)的確定。政策目標(biāo)是政策制定者希望通過政策實施所要達(dá)到的效果。它不僅是政策方案設(shè)計和政策擇優(yōu)的基礎(chǔ)，同時也是政策執(zhí)行的指導(dǎo)方針，并為政策評價提供了標(biāo)準(zhǔn)。因此，確定政策目標(biāo)在政策制定過程中是一項極為重要的內(nèi)容。 根據(jù)政策目標(biāo)所著眼的時間范圍，政策目標(biāo)可分為長遠(yuǎn)政策目標(biāo)、近期政策目標(biāo)以及中長期政策目標(biāo)、中短期政策目標(biāo)；根據(jù)政策目標(biāo)所服務(wù)的地域或空間范圍，政策目標(biāo)可分為全局性政策目標(biāo)和局部性政策目標(biāo)；根據(jù)政策目標(biāo)的重要性，政策目標(biāo)可分為主要目標(biāo)和次要目標(biāo)等。 需要注意的是，政策目標(biāo)不同于制定和實施一項政策的目的。后者比較籠統(tǒng)、宏觀，體現(xiàn)了決策者制定一項政策的基本宗旨和終極性的意圖，而政策目標(biāo)比較直接、具體。 確立適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)對于一項公共政策的成功至關(guān)重要。但是，政策目標(biāo)的確定并不那么簡單。一般來說，一個適當(dāng)?shù)恼吣繕?biāo)需要具備以下特征： (1)具體性。政策目標(biāo)應(yīng)該具體明確，否則政策方案的擬定就沒有根據(jù)。一是政策目標(biāo)的語言表達(dá)必須明確、具體、清晰，內(nèi)涵不能有歧義，外延要界定清楚，二是政策目標(biāo)應(yīng)包括實現(xiàn)目標(biāo)的明確的時間期限；三是在很多時候，政策目標(biāo)應(yīng)該是可以用相應(yīng)指標(biāo)加以測度和衡量的。 (2)針對性。政策目標(biāo)必須針對所要解決的特定政策問題，而不能籠統(tǒng)地針對與之相關(guān)的一類問題。例如，城市減少工業(yè)大氣污染的政策，其目標(biāo)不能籠統(tǒng)地界定為改善空氣質(zhì)量，而應(yīng)以減少工業(yè)企業(yè)污染排放量為目標(biāo)。 (3)可行性。政策目標(biāo)的可行性包括兩個方面：一是政策目標(biāo)在政治上和社會上的可接受性。如果一項政策的目標(biāo)不能被執(zhí)政黨或執(zhí)政主體所接受，或者不能得到大多數(shù)民眾的認(rèn)同，那么，即使它再好，也不能作為政策目標(biāo)。二是政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的可能性，即在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下，通過一定的政策措施，能否實現(xiàn)該政策目標(biāo)。 (4)協(xié)調(diào)性。由于政策問題一般都是一些涉及面廣、影響大的問題，因此政策目標(biāo)往往不是單一的，而是多個目標(biāo)的有機(jī)組合。所謂政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性，就是指多個目標(biāo)之間要一致，不能相互矛盾或在執(zhí)行中相互牽制。對于相互沖突的多個目標(biāo)，政策制定者必須選擇一個合適的平衡點(diǎn)。此外，一項政策的目標(biāo)不能與現(xiàn)有的其他政策的目標(biāo)相沖突，不能與處于上位的政策原則或精神相背離，這也是政策目標(biāo)協(xié)調(diào)性的體現(xiàn)。 2政策方案的設(shè)計。政策方案的設(shè)計就是針對所要解決的政策問題，運(yùn)用各種方法，設(shè)計出一系列可供選擇的政策方案。這是政策制定過程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。一般來說，政策方案的設(shè)計要遵循三個原則： (1)政策方案要具有多樣性。就是說，在設(shè)計政策方案時，一般不能只提出一套方案，而是要提出多套方案供決策者比較選擇。因為在實踐中，由于政策問題的復(fù)雜性，很難提出一套從各種角度衡量都十全十美、大家一致認(rèn)可的政策方案。只有從不同的角度提出多種不同的方案，才有利于在比較的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇，從而有利于政策的優(yōu)化。 (2)政策方案要滿足整體上的完備性和個體之間的互斥性。所謂整體上的完備性，是指應(yīng)盡可能把所有的備選方案全部提出來，以避免好的政策方案被遺漏。所謂個體之間的互斥性，是指所提出的各個不同的備選政策方案之間必須相互排斥，不能彼此包含、交叉，從而有利于對政策方案進(jìn)行比較選擇。 (3)政策方案的設(shè)計要具有創(chuàng)造性。在設(shè)計政策方案時，一味抄襲以前成功的政策或者生搬硬套其他國家和地區(qū)的成功繹驗是一大忌諱。因為隨著時間和空間的改變，成功的經(jīng)驗未必依然適用。即使情形相近，也需要在仔細(xì)分析的基礎(chǔ)上，發(fā)揮創(chuàng)造性，尋求具有獨(dú)創(chuàng)性的政策方案。這樣做不是為了標(biāo)新立異，而是為了盡可能找到更好的政策方案。 3政策方案的評估與擇優(yōu)。政策方案的評估與擇優(yōu)是根據(jù)特定的標(biāo)準(zhǔn)，通過系統(tǒng)的分析和比較，對所有的備選政策方案進(jìn)行全面的評估，從中選出一個最優(yōu)的或最滿意的方案或方案組合作為最終政策。政策方案的評估與擇優(yōu)有多方面的標(biāo)準(zhǔn)。從政策方案可能產(chǎn)生的效果方面看，可采用有效性、效率、公平性等標(biāo)準(zhǔn)；從可行性方面，有政治可接受性、社會可接受性、經(jīng)濟(jì)可承受性、技術(shù)可行性等標(biāo)準(zhǔn)。還可根據(jù)政策方案可能產(chǎn)生的外部影響、帶有多大的風(fēng)險等標(biāo)準(zhǔn)對政策方案進(jìn)行評估和選擇。采用的標(biāo)準(zhǔn)不同，評估和選擇的結(jié)果可能不一樣。因此，決策者應(yīng)當(dāng)根據(jù)所面臨的具體情況對這些評估和擇優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行取舍。 4政策方案可行性論證。政策方案可行性論證，就是圍繞政策目標(biāo)，運(yùn)用定性和定量的分析方法，對所選擇的政策方案的可行性進(jìn)行深入系統(tǒng)的分析研究。有些時候，政策方案可行性論證和政策方案的評估與擇優(yōu)是合二為一的，也就是說，在政策方案的評估與擇優(yōu)的過程中，就對各個政策方案的可行性進(jìn)行了分析論證，因而在確定了政策方案后，不必再進(jìn)行可行性論證。但是，在制定一些影響大、重要性強(qiáng)的政策時，為謹(jǐn)慎起見，在選擇了政策方案之后，還要進(jìn)一步對其可行性開展深入細(xì)致的研究論證。 (三)政策合法化 在程序上，政策合法化是指政策方案上升為法律或獲得合法地位的過程。它由國家有關(guān)政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序所實施的一系列立法活動與審查活動所構(gòu)成。合法化使政策獲得了法律的保護(hù)，具有了強(qiáng)制力，為政策的執(zhí)行提供了條件。全面推進(jìn)依法行政實施綱要明確提出：“重大行政決策在決策過程中要進(jìn)行合法性論證。” 政策合法化包括政策內(nèi)容的合法化和決策過程的合法化兩方面。 政策內(nèi)容的合法化，主要指決策者所選擇的政策在內(nèi)容上不能與既定的憲法和法律相抵觸，必須合乎有關(guān)法律的原則甚至具體規(guī)定。也就是說，政策內(nèi)容的合法化要求所制定的政策與既定的法律相一致。在現(xiàn)實中所出現(xiàn)的許多政策相互矛盾、政策扯皮等問題都與政策內(nèi)容的非合法化有關(guān)，因此，有必要重視對政策內(nèi)容的合法性審查。政策內(nèi)容的合法化是政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。 決策過程的合法化，主要指政策制定過程應(yīng)合乎法定的程序要求。程序合法化既是政策合法化的保證，又是政策能夠順利執(zhí)行的前提。政策合法化主要有三種途徑： 1政策的法律化。政策的法律化是有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)將經(jīng)過實踐檢驗、成熟、穩(wěn)定的政策上升為法律的過程，也稱為政策立法。具體地說，就是立法機(jī)關(guān)把需要法律化的政策上升為法律，享有委托立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)其行政職權(quán)及委托立法權(quán)把一些重要的政策轉(zhuǎn)化為各種行政立法。它實際上是一種立法過程，是依據(jù)法定權(quán)限和法定程序，由法定的權(quán)力機(jī)關(guān)所進(jìn)行的立法活動。 從政策范圍來看，并不是所有的政策都需要法律化。政策法律化的基本條件是：對全局有重大影響的政策應(yīng)上升為法律，具有長期穩(wěn)定性的政策應(yīng)上升為法律，成功的成熟的政策才能上升為法律。從政策制定過程本身來看，作為政策合法化的一種重要形式，政策法律化是將有關(guān)政策轉(zhuǎn)變?yōu)楦哂袕?qiáng)制力和普適性的法律的過程。 2權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。有些公共政策不具備上升為法律的條件，但是在一定時期內(nèi)十分重要，因而在政策方案選定后需要得到法定權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)方可付諸實施，這是政策合法化的第二種途徑。例如，我國國務(wù)院及中央部委制定的一些重大政策在正式出臺前需要得到全國人民代表大會的批準(zhǔn)，中央部委制定的有些政策需要得到國務(wù)院的批準(zhǔn)才能正式生效。 3有關(guān)部門的審查。還有一些公共政策在正式出臺前雖然不需要經(jīng)過具有法定權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，但需要通過得到法律授權(quán)的有關(guān)部門的審查。這是政策合法化的又一種途徑。例如，很多國家的司法機(jī)關(guān)通過對立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所制定的法律、法規(guī)進(jìn)行違憲審查來決定這些法律、法規(guī)的合憲性與合法性，我國政府的法制辦(局)也具有對同級政府部門制定的政策進(jìn)行合法性審查的職能。 政策合法化是一個對政策制定行為實施法制監(jiān)督和制約從而實現(xiàn)政策優(yōu)化的過程，是以一系列嚴(yán)格、科學(xué)的法定程序?qū)φ叻ò覆粩嗉m錯、修正、豐富、補(bǔ)充的過程，也是一個對不良政策進(jìn)行過濾、淘汰，避免政策相互沖突的過程。在政府管理的實踐中，政策違憲、違法或者政策之間相互沖突的現(xiàn)象并不少見，這與沒有嚴(yán)格遵循政策合法化程序有關(guān)。 四、決策協(xié)商制度 許多公共政策的制定都直接或間接涉及不同部門和群體的利益。為了提高政策制定的科學(xué)化和民主化程度，使制定的公共政策能為有關(guān)各方所接受，以利于政策的順利實施，便需要在決策過程中加強(qiáng)協(xié)商，并為此建立相應(yīng)的制度作為保障。決策協(xié)商包括三個層面。 一是在一些重大問題的決策中，決策機(jī)構(gòu)要發(fā)揮同級政治協(xié)商會議的作用，加強(qiáng)與各民主黨派、黨外人士的政治協(xié)商，廣泛征求和認(rèn)真聽取他們的意見和建議。為此，在制度上，要按照黨的十七大提出的要求，把政治協(xié)商納入決策程序，要明確規(guī)定在重大問題的決策中，政治協(xié)商是不可缺少的一個環(huán)節(jié)。 二是在就一些涉及不同部門、不同行政轄區(qū)的事務(wù)和問題制定政策時，相關(guān)部門和轄區(qū)政府要開展協(xié)商。隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，許多公共事務(wù)涉及面很廣，其原因和后果往往不限于單個部門和轄區(qū)的管理范圍，而是牽涉到多個部門、多個轄區(qū)。在以部門和層級分工為基礎(chǔ)的現(xiàn)代管理系統(tǒng)中，為反映有關(guān)各部門、各轄區(qū)的利益和需求，避免政出多門、政策不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象，在決策涉及跨部門、跨轄區(qū)的事務(wù)時，各有關(guān)部門和轄區(qū)必須加強(qiáng)協(xié)商。在制度上，對于同級政府不同部門之間的協(xié)商，應(yīng)出臺規(guī)定，明確要求在涉及跨部門事務(wù)決策時，由綜合部門牽頭組織相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商。對于一些經(jīng)常性的跨部門事務(wù)，可建立以聯(lián)席會議之類的形式為平臺、舉行定期協(xié)商的制度。 三是在一些對人民群眾的利益產(chǎn)生廣泛影響的決策中，決策機(jī)關(guān)要與可能受影響的群體代表開展協(xié)商，以避免有關(guān)群體的利益受到重大損失，提高政策的社會可接受性。在制度上，關(guān)鍵是要通過法律法規(guī)，把這種決策機(jī)關(guān)與公眾代表之間的協(xié)商作為決策的一個必經(jīng)步驟納人決策的法定程序。例如，美國在修訂的聯(lián)邦行政程序法中，增加了協(xié)商制定法規(guī)程序，要求行政機(jī)關(guān)在公布擬制定的法規(guī)之前，設(shè)立一個由各種受影響群體的代表和公務(wù)員組成的協(xié)商委員會，通過協(xié)商達(dá)成合意的法規(guī)。 五、專家咨詢制度 由于現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和多變性，公共決策機(jī)關(guān)所面對的現(xiàn)實政策問題變得越來越復(fù)雜，僅僅依靠決策機(jī)關(guān)及其人員事實上已經(jīng)很難及時制定有效、適當(dāng)?shù)恼?。為了提高政府決策的質(zhì)量，在就特定問題進(jìn)行決策時，特別是在就一些專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的問題進(jìn)行決策時，決策機(jī)關(guān)需要向有關(guān)專家征求意見，委托他們開展研究，提出政策建議，這就是專家咨詢。全面推進(jìn)依法行政實施綱要明確提出：“涉及全國或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。 專家咨詢制度涉及開展咨詢活動的主體、形式、程序等制度性規(guī)定。從咨詢活動的主體而言，有專家個人和專家團(tuán)隊(以學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)或項目組為形式)之分，有內(nèi)部專家和外部專家之分。與專家個人開展決策咨詢相比，在現(xiàn)代公共決策中，研究機(jī)構(gòu)開展決策咨詢更為普遍。這些被稱為“智囊團(tuán)”、“思想庫”的政策研究機(jī)構(gòu)集中了大批高級專家和專業(yè)技術(shù)人員，在多數(shù)情況下，只有它們能夠提供現(xiàn)代政府決策所需要的專業(yè)知識和專業(yè)技術(shù)。 開展決策咨詢的專家有些是公共部門內(nèi)部的，即官方的。如在許多國家，政府首腦身邊配有以“顧問”、“助理”為名的專家，協(xié)助政府首腦決策；一些政府部門也設(shè)有“顧問”、“政策分析員”之類的職位。這些專家不是兼職的，而是列入政府編制、具有正式職位、由公共財政供養(yǎng)的人員。實際上，我國歷史上存在的“幕僚制”便是這種制度的雛形。此外，還有大量隸屬于政府、由公共財政支持的官方研究機(jī)構(gòu)，如我國的社會科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心等。由于政府人員規(guī)模和財政資源有限，而公共決策涉及的專業(yè)領(lǐng)域十分廣闊，僅有公共部門內(nèi)部的專家開展決策咨詢是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，社會上的專家學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)也是開展決策咨詢的重要力量。在有些國家，數(shù)量眾多、專業(yè)領(lǐng)域各異的半官方的、民間的研究機(jī)構(gòu)甚至是決策咨詢的主體力量。這些非官方的政策研究機(jī)構(gòu)因性質(zhì)不同、資金來源不同、研究的獨(dú)立性和視角不同，對于改進(jìn)政府決策發(fā)揮著不可替代的作用。 專家咨詢活動的形式主要有三種：其一，決策機(jī)關(guān)召集有關(guān)專家和研究機(jī)構(gòu)，就需要決策的特定問題向他們尋求信息、征求意見和建議；其二，決策機(jī)關(guān)委托外部專家和研究機(jī)構(gòu)就特定問題開展研究，通過購買服務(wù)的方式，對他們的研究工作提供財政支持，購買他們的研究成果；其三，有關(guān)專家和研究機(jī)構(gòu)主動就特定決策問題提供信息、發(fā)表意見或評論、提出政策建議。 專家咨詢制度的一個重要內(nèi)容是就咨詢活動的范圍即公共部門的哪些決策需要開展專家咨詢、咨詢專家和機(jī)構(gòu)的遴選、咨詢活動的形式、咨詢活動的程序咨詢活動開展的步驟、咨詢結(jié)果的呈報和應(yīng)用等作出明確的規(guī)定，以減少專家咨詢的隨意性。 六、公眾聽證制度 公共政策的制定往往涉及公眾利益。為減輕政策對公眾利益的不利影響或者使其對不同群體的利益影響比較公平，必須通過特定的制度保證公眾能夠有序參與公共政策的制定。公眾聽證是公眾參與公共政策制定的一種重要形式。全面推進(jìn)依法行政實施綱要明確提出：“社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項，應(yīng)當(dāng)向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。” 聽證制度最早發(fā)端于英國，起初僅適用于司法審判領(lǐng)域，但在傳人美國之后，逐步移植到立法和行政領(lǐng)域。美國1 946年制定的聯(lián)邦行政程序法首次以成文法的形式就政府作出裁決和制定法規(guī)等抽象行政行為的程序進(jìn)行了法律規(guī)范，并明確規(guī)定了聽證程序，使之成為行政活動的一個必不可少的環(huán)節(jié)，成為行政程序的核心。目前，發(fā)達(dá)國家普遍建立了公眾聽證制度。 從多數(shù)國家的實踐來看，公眾聽證制度具有普遍性、公開性、抗辯性三大特點(diǎn)。所謂普遍性，是指公眾聽證并不局限于少數(shù)特定領(lǐng)域的決策，而是廣泛適用于各個領(lǐng)域的公共決策。任何公共決策，只要可能受到?jīng)Q策影響的當(dāng)事人提出要求，都必須經(jīng)過聽證程序。對于一些重要或爭議較大的決策，有時需要舉行多個聽證會。所謂公開性，指的是只要不涉及國家機(jī)密和安全、個人隱私和商業(yè)秘密，聽證會必須是向社會公開的。在決定舉行聽證會之前，必須通過各種媒體和手段發(fā)布消息，要向有關(guān)當(dāng)事人特別是利益可能受到不利影響的群體發(fā)出通知。對于那些專業(yè)性強(qiáng)的行政決策，則要邀請相關(guān)專家參加聽證。所謂抗辯性，是指聽證會必須有不同利益群體、不同觀點(diǎn)人員的代表參加，允許他們表達(dá)不同的觀點(diǎn)和意見。 聽證制度最早發(fā)端于英國，起初僅適用于司法審判領(lǐng)域，但在傳人美國之后，逐步移植到立法和行政領(lǐng)域。美國1946年制定的聯(lián)邦行政程序法首次以成文法的形式就政府作出裁決和制定法規(guī)等抽象行政行為的程序進(jìn)行了法律規(guī)范，并明確規(guī)定了聽證程序，使之成為行政活動的一個必不可少的環(huán)節(jié)，成為行政程序的核心。目前，發(fā)達(dá)國家普遍建立了公眾聽證制度。 從多數(shù)國家的實踐來看，公眾聽證制度具有普遍性、公開性、抗辯性三大特點(diǎn)。所謂普遍性，是指公眾聽證并不局限于少數(shù)特定領(lǐng)域的決策，而是廣泛適用于各個領(lǐng)域的公共決策。任何公共決策，只要可能受到?jīng)Q策影響的當(dāng)事人提出要求，都必須經(jīng)過聽證程序。對于一些重要或爭議較大的決策，有時需要舉行多個聽證會。所謂公開性，指的是只要不涉及國家機(jī)密和安全、個人隱私和商業(yè)秘密，聽證會必須是向社會公開的。在決定舉行聽證會之前，必須通過各種媒體和手段發(fā)布消息，要向有關(guān)當(dāng)事人特別是利益可能受到不利影響的群體發(fā)出通知。對于那些專業(yè)性強(qiáng)的行政決策，則要邀請相關(guān)專家參加聽證。所謂抗辯性，是指聽證會必須有不同利益群體、不同觀點(diǎn)人員的代表參加，允許他們表達(dá)不同