國債理論限度與實踐分析.doc

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_郵編: _） 新中國國債發(fā)行始于1950年的人民勝利折實公債。1954年至1958年又相繼五年發(fā)行了國家經(jīng)濟建設公債。以后由于種種原因，終止了政府舉債融資，成為世界上既無內債又無外債的國家。80年代開始，隨著改革開放政策的實行，1981年政府恢復了國債融資，以后逐年擴大，特別是從1994年起，國家實行分稅制的財政管理體制模式，情況發(fā)生了根本性變化，規(guī)定財政赤字不能向銀行透支，財政收支“缺口”依靠政府融資解決，導致當年國債發(fā)行突破1000億元大關。并在以后逐年增加發(fā)行量，至2000年發(fā)行達4180.1億元。90年代以來，我國國債規(guī)模如此迅猛擴張，引起了理論界和業(yè)務部門的高度關注，中國國債發(fā)行還有多大空間，中國經(jīng)濟能夠承受累積的債務負擔嗎？中國會不會導致債臺高筑，引發(fā)債務危機？對此，專家學者近年來發(fā)表了大量文章，見仁見智。一、國債限度的制約因素我國社會主義市場經(jīng)濟建立過程中，制約政府舉債規(guī)模的因素是多方面的，而且許多因素之間又相互交叉牽連、錯綜復雜。例如社會經(jīng)濟發(fā)展水平，金融市場發(fā)育程度，國債利率水平，品種結構、期限結構、發(fā)行方式、社會閑置資金擁有量，以及政府財政的償還能力等等，均無一不影響到國債發(fā)行規(guī)模。在眾多制約舉債因素中，我們認為最主要的，起決定作用的因素不外有：社會經(jīng)濟發(fā)展水平；金融市場發(fā)育狀況；社會大眾擁有閑置資本總量和財政償還能力四個方面。一國政府舉債規(guī)模，從根本上講，決定于社會生產(chǎn)力發(fā)展水平。衡量社會生產(chǎn)力發(fā)展變化的綜合指標是國民生產(chǎn)總值（GNP）或國內生產(chǎn)總值（GDP）。從長期看，政府舉債限度的波動與國民生產(chǎn)總值的變化存在著較高的相關性，兩者之間成正比走勢。因為政府通過舉債方式籌集財政資金，實質上是對社會產(chǎn)品和國民收入在全國范圍內的分配和再分配。直觀地說，也就是對現(xiàn)有生產(chǎn)物的價值分配，是對價值實體所進行的再一次分割。社會生產(chǎn)力發(fā)展水平越高、規(guī)模大，經(jīng)濟效益好，社會產(chǎn)品的產(chǎn)出量和分配量愈多，在流通中實現(xiàn)的社會產(chǎn)品價值越多，可供政府舉債分配社會產(chǎn)品的價值量才能越多。只有社會生產(chǎn)力發(fā)展了，整個國家經(jīng)濟總量不斷增大的前提下，國債規(guī)模擴張才有堅實的經(jīng)濟基礎。離開經(jīng)濟發(fā)展水平研究國債限度，政府舉債就會成為無源之水，無本之木。金融市場發(fā)育狀況，是政府融資規(guī)模大小的重要條件。市場經(jīng)濟運行中，金融市場是整個市場機制的核心。發(fā)達的金融市場能夠為籌資者與投資者提供更多的信用流通工具，便于社會閑置資金跨越時間、空間和地域的界限，突破規(guī)模限制，迅速實現(xiàn)長期資金、短期資金、大額資金和零散小額資金的相互轉換，滿足籌資者與投資者的不同需要。我國政府舉債融資演進的歷史進程表明，1988年以前由于國內沒有開放國債流通市場，國債的大部分是采取直接發(fā)行的。即財政部將每年的發(fā)行任務分配給各級財政部門，再由財政部門層層攤派落實到企事業(yè)單位，機關團體和個人。這種發(fā)行方式不符合國債金融商品屬性要求，造成發(fā)行環(huán)節(jié)多，工作量大，推銷周期長，成本高。盡管這一時期政府舉債規(guī)模不大，年平均約57億元左右，但是國債的循環(huán)運行還是比較艱巨的。1988年后，隨著經(jīng)濟體制改革的深化，推動了金融市場發(fā)展，國債實行由行政分配任務的做法，開始向承購包銷機制轉變，并加強國債一級自營商制度建設，國債市場得到了長足發(fā)展，發(fā)行規(guī)模不斷擴大。19891995年，國債年均發(fā)行額達到514億元。金融市場發(fā)育程度，影響國債發(fā)行數(shù)量的作用顯而易見。國家財政償還能力與國債發(fā)行額度密不可分，是制約政府舉債規(guī)模的又一個重要因素。政府通過國債籌集的資金，歸根到底要由財政統(tǒng)籌安排使用。決定了國債到期還本付息的費用必須由財政資金來償還。如果政府舉債不充分考慮自身的清償能力，不顧客觀的數(shù)量限度，單純著眼于需求量，財政收支缺口有多大，國債就發(fā)行多少。舉債過頭，其結果是，國債發(fā)行規(guī)模和余額不斷擴大，還本付息占財政支出的比重就會上升，加大債務鏈條風險。政府為了償還債務，不得不增加稅收和其他收費、加重社會公眾的實際負擔，甚至導致當代人的負擔向后代人轉移。為此，國債發(fā)行數(shù)量必須從政府需要和財政清償能力兩個方面全面分析，綜合考慮，才能得到比較合理。切合實際的數(shù)量限度。國債規(guī)模還受制于社會應債能力，即應債主體的購買愿望和應債能力。中國國債應債主體有：（1）城鄉(xiāng)居民；（2）企業(yè)、事業(yè)單位；（3）金融機構。這些應債主體擁有的資金總量，制約著國債發(fā)行量。衡量社會應債能力的指標，從宏觀角度考察，就是國債發(fā)行額與GDP的比例關系。從微觀角度看則取決于應債主體的收入水平。國債發(fā)行額占GDP的比重越小，投資購買者手中實際可支配的閑置資金愈多，國債擴張的空間也就越大，反之便越小。二、中國國債規(guī)模現(xiàn)狀中國國債發(fā)行規(guī)模已從80年代年均維持在60億元左右，到90年代迅速上升為年均1913億元，引起了各方面的高度關注，討論不斷見諸報端。因而如何評價當前的國債規(guī)模便成為議論的熱點。政府舉債是否適度，國際上衡量的指標通常有以下三個方面：（一）國債依存度。指當年國債發(fā)行額與當年財政支出之間的比例關系。這一指標從流量上反映了財政支出在多大程度上依賴于債務收入。政府舉債過多，債務依存度高，表明財政債務負擔重，有可能給財政未來發(fā)展帶來巨大壓力。國債依存度的國際公認警戒線為1520，中央財政的債務依存度公認的警戒線為2530。我國90年代后的國債依存度指標數(shù)值如表1.從表1看出，我國國家財政債務依存度自1995年開始就超過了國際上公認的安全線，尤其是中央財政債務依存度，1991年以來，一直都在警戒線以上。1998年，我國國家財政債務依存度達到40.2，比日本財政最困難時期，債務依存度最高年份的37.5，還要高出2.7個百分點。如果用中央財政債務依存度同發(fā)達國家相比，超過警戒線的幅度就更遠了。美國19821994年中央財政依存度平均值為22.30，日本19821994年中央財政依存度平均值為27.4。中國19911998年中央財政依存度平均值為51.7，高出美國29.4個百分點，日本24.3個百分點。從這個角度看無論國家財政，還是中央財政的財政支出，都已經(jīng)處于過分依賴債務收入的脆弱狀態(tài)，國債擴容空間很小。（二）國債償債率。指當年國債還本付息額與當年財政收入的比重，反映著政府財政償還舉借債務的能力。一國財政償債能力越大，政府舉債的承受能力也就越大，反之則越小。這一指標說明，國債規(guī)模大小要受到國家財政收入水平的制約，國債規(guī)模在一般情況下，應同當期財政收入狀況相適應。償債率的國際公認警戒線為22。1994年以前，我國國債償債率平均為3.4，償債率最高的1992年為10.56。1994年后，債務還本付息支出逐年增大，由1994年的499.36億元，上升到2000年的1573.58億元，償債率為11.75，明顯低于國際公認的警戒線。如果用中央財政收入來償還債務，2000年的償債率則為20.74。接近公認的警戒線。根據(jù)政策規(guī)定，我國地方政府不能發(fā)行公債，國債全部由中央發(fā)行、掌握和使用，并負責還本付息，考察國債償債率，我們認為使用中央財政償債率指標更有實際意義。（三）國債負擔率。指國債余額占國內生產(chǎn)總值的比重。這一指標著眼于國債存量，表示國民經(jīng)濟國家債務化程度和國債累積額與當年經(jīng)濟規(guī)?？偭恐g的比例關系。它重視從國民經(jīng)濟總體來考察國債限度的數(shù)量界限，被認為是衡量國債規(guī)模最重要的一個指標。國外經(jīng)濟學家多數(shù)都認為，國債累積余額，一般應控制在當年GDP的45為宜。1990年日本為44.2，美國為38.1，英國為24.9，德國為22.7，加拿大為41.1。我國國債余額占GDP的比重1991年為6.19，1995年為6.55，1998年為10.88，2000年為14.6。較之西方發(fā)達國家低得多，國民經(jīng)濟總體應債能力是比較寬松的，政府舉債規(guī)模還有潛力。 三、國債發(fā)行規(guī)模預測制約國債規(guī)模的因素是復雜多變的，要想準確預測未來時期各個年度國債發(fā)行限量更是困難。下面從影響國債規(guī)模諸因素中，選擇最主要的變量來測定可供參考的國債發(fā)行限量。根據(jù)影響國債發(fā)行因素分析，制約我國國債發(fā)行規(guī)模的因素為：DF（Y，F(xiàn)，N，D，P；，S，i1，i2，L，X1，X2）；但這些因素集于一點是國內生產(chǎn)總值的規(guī)模，即Y的大小，適度國債規(guī)模的中心問題是國債對國民收入的影響。若用D表示國債總額，則可建立如下一元回歸模型公式：Daby根據(jù)表1數(shù)據(jù)進行回歸分析，可得D476.790.0429YR20.979，相關系數(shù)為 r0.989，a的T檢驗值為4.0參數(shù)b的T檢驗值為14.01，D的方差604.5，Y的方差18876，D的均值為404.8，Y的均值為20364.據(jù)此，只要知道當年GDP的絕對值或增長速度，就可以推算出當年可能的發(fā)債額的理論值，見表2.由表2可看出，國債實際發(fā)行規(guī)模大多數(shù)年份是小于理論值的。雖然這并不一定構成支持我們繼續(xù)擴大國債發(fā)行規(guī)模的依據(jù)，但這至少表明我國目前的國債是可以接受的。理論上講，國債發(fā)行規(guī)模每年可保持在當年GDP值的5以內的水平是完全可以的。若到2001年，財政收入占GDP的比重能提高到15，中央財政收入占全部財政收入的比重提高到50左右，按此規(guī)模增長，即可使國債發(fā)行量保持現(xiàn)有水平，又可使中央財政的債務依存度降到安全線以內。四、回答幾個基本問題（一）怎樣看待國際公認的警戒線？理論界研究國債規(guī)模限度，一般都常用國債依存度、國債償債率、國債負擔率三個國際公認的警戒線指標為依據(jù)，以警示政府舉債行為。由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平、時代背景和財政體制等多方面原因，實踐中存在著很大差異。就以國債余額占GDP的比重來看，1996年美國為63.0，日本97.3，德國60.4，法國55.7，英國54.4.我國只有7.29.兩相比較，我國債務累積規(guī)模是很小的。不能由此簡單得出結論，政府可以舉債無度。事實上，這一年我國中央國債依存度已高達56.8，遠遠高于國際公認警戒線。如果不加控制，要不了多久，政府就會陷入債臺高筑而不能自拔。判斷一國舉債是否適度，不能只著眼某一個或兩個指標的比重或絕對值。必須把公認的警戒線作為一個整體，結合具體國情做出理論的分析，而檢驗的唯一標準只能看是否有利于推進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。（二）當前我國國債規(guī)模是否已經(jīng)達到極限。一段時間以來，理論界有一種觀點認為，我國國債的依存度，從國家財政和中央財政看，都已經(jīng)超過了國際公認的警戒線。已經(jīng)達到了最高限度，財政資金來源過于依賴舉債支撐，存在著很大風險。我們認為這種觀點雖有一定道理，但有失偏頗。近幾年我國國債規(guī)模之所以迅速膨脹，是在亞洲金融危機影響，財政體制改革深化，國內需求不足，通貨緊縮，物價持續(xù)下跌的大背景下形成的。盡管如此，從國民經(jīng)濟全局的實力看，2000年國債發(fā)行4180.1億元，國內生產(chǎn)總值89404億元，只占GDP的4.49，遠遠低于西方國家的水平。另據(jù)最近資料顯示，2001年4月未，我國全部金融機構各項存款余額為13.1萬億元，各項貸款余額為10.3萬億元，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額為6.9萬億元。國民經(jīng)濟應債能力是比較寬松的。國債擴張尚有較大余地，不存在已經(jīng)達到最高的限度。政府只要把握好舉債時機和適度數(shù)量界限，就可以避免財政風險。（三）巨額國債有益于經(jīng)濟發(fā)展嗎？這是國債限度議論的又一熱點。我們的答案是肯定的。發(fā)展中國家制約經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”是資金嚴重短缺和人才匱乏。如何解決這一突出矛盾呢？出路在于向國內外舉債借錢。鄧小平同志指出：“有些國家借了很多外債，不能說都是失敗的，有得有失。他們由經(jīng)濟落后的國家很快達到了中等發(fā)達國家的水平。我們要借鑒兩條，一是學習他們勇于借外債的精神，二是借外債要適度。借外債不可怕，但主要要用于發(fā)展生產(chǎn)。如果用于解決財政赤字，那就不好”。歐美國家19501974年的25年中，累計國債以美元計算，美國為4920億元，英國為938億元，法國為198億元，聯(lián)邦德國為280億元，日本為360億元。同一時期國內生產(chǎn)總值增長速度為：美國2.3倍，英國1.9倍，法國3.2倍，聯(lián)邦德國3.9倍，日本6.7倍。我國19811998年共計發(fā)行國債11542.21億元人民幣，同一時期GDP由4862.4億元，上升到79395.7億元。實踐證明，負債搞建設，有利于經(jīng)濟的超前發(fā)展，而不是經(jīng)濟的衰退。債務規(guī)模較大不可怕，只要把借來的錢花在生產(chǎn)建設方面，實實在在地推動了經(jīng)濟的快速增長，債務問題就不會成為沉重的負擔。（四）國債規(guī)模與貨幣政策。國債與貨幣政策的關系，也是探索國債限度的一個重要內容。政府運用國債手段實施經(jīng)濟運行的宏觀調控，在發(fā)達國家主要是以政府債券為對象，通過中央銀行公開市場業(yè)務操作來體現(xiàn)的。國債規(guī)模過小，品種單一，流動性差，央行吞吐國債數(shù)量有限，就難以影響貨幣供應量。規(guī)模過大又會沖擊基礎貨幣發(fā)行。兩者都不利于央行調節(jié)貨幣供求關系，達到調節(jié)信用，實現(xiàn)財政政策和貨幣政策的目標。那種只重視國債同國民經(jīng)濟總量和財政收支狀況關系的研究，而忽視國債限度與貨幣政策關系的探索是不可取的。我國充分發(fā)揮國債宏觀調控作用的當務之急，是增加短期國債品種和數(shù)量，進一步規(guī)范國債二級市場，為中央銀行公開市場業(yè)務操作創(chuàng)造更為有利的條件。蠕涕蕩茅蕉飲真息廠櫻憶芍屬遙餞亂西幌晶峪陰烘種辣藹吼漚賣箔捶剿途慰罰錄剩氟爾脈醛騾胺羨姿僚藍州瞧兒州顆蹄煉首蔥漣模誣列暖戒遷疑燦娟醒整泰準顯秩均止跳愈州理殲羨癬董噶瑣剛監(jiān)澀聽拂據(jù)躥彤是斜喘圣荒藐款貳亥碑瘸鹼丈擾化牡虎渺叛些怨亢滲敲搪咖親乃除灌墓彤夜媚腳面葫孤嘯貳遜所紊攝茫淘滑禽母瑯鏈翱輿熊槳搔隙押瓊可汝涌鎖盧矩顏伸戚嘎博取糾巨違瘓測飲無尖生