（行政管理專業(yè)論文）新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究.pdf

原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師的指導(dǎo)下，獨(dú) 立進(jìn)行研究所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的r a ：w 夕i - ，本論文不 包含任何其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫(xiě)過(guò)的科研成果。對(duì)本文的研 究曾做出重要貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中以明確方式標(biāo)明。本人 完全意識(shí)到本聲明的法律責(zé)任由本人承擔(dān)。 論文作者簽名_ 亟盔盎趣 日 期： ! ! ! z 生墨月 關(guān)于學(xué)位論文使用授權(quán)的聲明 本人咒全了解貴州大學(xué)有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī)定，同意學(xué) 校保留或向國(guó)家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版，允許論 文被查閱和借閱；本人授權(quán)貴州大學(xué)可以將本學(xué)伍論文的全部或部分 內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，可以采用影印、縮印或其他復(fù)制手段 保存論文和匯編本學(xué)位論文。 ( 保密論文在解密后應(yīng)遵守此規(guī)定) 論文作者簽名：歪翹趨導(dǎo)師簽名：日期：! ! ! z 生( ! 月 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 內(nèi)容摘要 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，始終是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問(wèn)題。 過(guò)去，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國(guó)民 經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來(lái)越落 后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒(méi)能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成 果。同時(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問(wèn) 題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對(duì)滯后， 這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。 因此，黨中央在十六屆五中全會(huì)上做出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。 2 0 0 6 年中央“一號(hào)文件”，即中共中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意 見(jiàn)，對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作做出了全面部署，表明了黨中央解決“三農(nóng)” 問(wèn)題的信心和決心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上聯(lián)國(guó)家、下接鄉(xiāng)村社會(huì)的基層政權(quán)組織，以 及新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，其管理水平的高低與“三農(nóng)”問(wèn)題能否破解休 戚相關(guān)。目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還普遍存在著行政組織職能不明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合 理等問(wèn)題。因此按照新農(nóng)村建設(shè)的基本要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行角色和職能定位， 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理水平顯得尤為重 要。 本文以法約爾( h e n r if a y 0 1 ) 的組織管理理論、韋伯( m a xw e b e r ) 的科層 理論、治理理論等為理論基礎(chǔ)，以新農(nóng)村建設(shè)為現(xiàn)實(shí)依據(jù)，借鑒國(guó)外基層政府管 理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理進(jìn)行分析。通過(guò)追溯我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的 歷史變遷，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在的問(wèn)題與原因進(jìn)行剖析，提出創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理 理念與實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理科學(xué)化的具體舉措。以期探索出適合我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)需 要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理模式。 全文一共四個(gè)部分： 第一部分，介紹行政管理基本理論與當(dāng)代學(xué)者關(guān)于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革走向的 主要理論；國(guó)外基層政府管理經(jīng)驗(yàn)介紹與本文研究背景的介紹。 第二部分，對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進(jìn)行追溯，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在的問(wèn)題 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 與原因進(jìn)行分析。 第三部分，根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的要求，提出更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理 理念與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的具體措施。 第四部分，以貴州余慶縣關(guān)興鎮(zhèn)行政管理為案例進(jìn)行分析。 關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新 2 塹蘭! 翌竺! 堡蘭堡! ! 竺竺竺型翌! 空 a b s t r a c t s o l v i n g i s s u e s c o n c e r n i n ga g r i c u l t u r e ，c o u n t r y s i d ea n df 矗瑚e i s q u e s t i o n ，r e l a t e so u rc o u n t r ye c o n o m ya n dt h es o d e t ) rd e v e l o p s i nt h e p a s t ，w ed e p e n d e do na g r i c u l t u r a lt h ea c c u m u l a t i o n ，f a r m e r sc o n t r i b u t i o n a n dt h es u p p o r to fc o u n t r y s i d e e s t a b l i s h i n gt h eq u i t ec o m p l e t en a t i o n a l e c o n o m ya n dt h ei n d u s t r i a l i z a t i o ns y s t e m ，b u to nt h eo t h e r h a n d t h ec i t v a n d c o u n t r y s i d ed u a ls t r u c t u r ea l s o s t r e n g t h e n e dd a yb yd a y m e d e v e l o p m e n to fc o u n t r y s i d ef e l lb e h i n dt h ec i t ym o r ea n dm o r e t h e g e n e r a lc o u n t r y s i d ea r e aa n dt h ef a r m e rp o p u l a c eh a v en o tc e r t a i n l yb e e n a b l et os h a r et h ei n d u s t r i a l i z a t i o na n dt h ec i t i e sa c h i e v e m e n tw e l l s i n c e a tt h es a m et i m e ，t h er e f o r ma n d o p e np o l i c y ，t h ea g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o n a n dt h er u r a le c o n o m yh a v eo b t a i n e dt h e h u g ed e v e l o p m e n t f a 加e r t s f o o da n ds h e l t e rp r o b l e mb a s i c a l l yh a sa l r e a d ys o l v e d , b u tc o u n t n ，s i d e a s p e c ta n ds oo ns o c i e t ye n t e r p r i s e ，s p i r i t u a lc i v i l i z a t i o na n dd e m o c r a t i c p o l i t i c a lc o n s t r u c t i o na c t u a l l yr e l a t i v e l y l a g s ，t h i sa r e a d yo b v i o u s l yi s r e s t r i c t i n gc o m p r e h e n s i v ep r o g r e s so ft h er u r a le c o n o m y t h e r e f o r et h e c e n t r a lp a r t yc o m m i t t e eh a sm a d et h es i g n i f i c a n t s t r a t e g i ca c t i o no f c o n s t r u c t i o ns o c i a l i s mn e wc o u n t r y s i d ea t 1 6s e s s i o n so ff i v ec c p p l e n a r yc o n f e r e n c e i n2 0 0 6c e n t r a lg o v e r n m e n t ”t h ef i r s td o c u m e n t ”。 n a m e l y “t h ec e n t r a lc o m m i t t e eo ft h ec c pa b o u ta d v a n c e m e n t 3 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 s o c i a l i s mn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o nc e r t a i no p i n i o n s ”，h a sm a d et h e c o m p r e h e n s i v ed e p l o y m e n tt o t h es o c i a l i s mn e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n w o r k ，h a di n d i c a t e dt h ec e n t r a lp a r t yc o m m i t t e es o l v e s ”t h r e e a g r i c u l t u r e ”t h eq u e s t i o nc o n f i d e n c ea n dt h ed e t e r m i n a t i o n t h ev i l l a g e s a n dt o w n sg o v e r n m e n tt o o kt h ef i r s ts c r o l l c o u n t r y ，u n d e rm e e t st h e v i l l a g es o c i e t ym o s to r g a n i z a t i o no fp o l i t i c a lp o w e r a tt h e g r a s s r o o t sl e v e l ， a sw e l la sd o e st h en e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o no r g a n i z e ra n dt h eg u i d e ， w h e t h e ri t sm a n a g e m e n tl e v e lh e i g h tt h eq u e s t i o ne x p l a i nw i t h ”t h r e e a g r i c u l t u r e ”i sb o u n db y ac o m m o nc a u s e t h i sa r t i c l eb yl a wa p p r o x i m a t e l yy o u ( h e n r if a y 0 1 ) t h eo r g a n i z a t i o n m a n a g e st h et h e o r y ，t h ew e b e r ( m a xw e b e r ) t h eb r a n c hl e v e lt h e o r y ，t h e g o v e r n m e n tt h e o r y a n ds oo na r et h er a t i o n a l e ，t a k et h en e wr u r a l r e c o n s t r u c t i o na st h e r e a l i t yb a s i s ，t h e m o d e lo v e r s e a sb a s i cu n i t g o v e r n m e n tm a n a g e r i a le x p e r i e n c e ，c a r r i e so nt h ea n a l y s i st oo u rc o u n t r y v i l l a g e sa n dt o w n sg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n t h r o u g h t r a c e st h ea d m i n i s t r a t i o no ft o w n s h i p g o v e r n m e n t ss y s t e m h i s t o r i c a lv i c i s s i t u d e ，c a r r i e so nt h ea n a l y s i se x i s t e n c eq u e s t i o na n dt h e r e a s o n ，p r o p o s e dt h e i n n o v a t i o nt o w n s h i pa d m i n i s t r a t i o ni d e aw i t h r e a l i z e ss c i e n t i f i c s t y l ec o n c r e t ea c t i o n 。t ot h et i m ee x p l o r e ss u i t s t o w n s h i pg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o np a t t e r nw h i c ho u rc o u n t r yn e wr u r a l r e c o n s t r u c t i o nn e e d s 4 瓤農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 f u l lt e x t a l t o g e t h e r f o u r p a r t s ：t h e f i r s t p a r t ，i n t r o d u c e d t h e a d m i n i s t r a t i o ne l e m e n t a r yt h e o r ya n dt h ec o n t e m p o r a r ys c h o l a rr e f o r m t h em a i nt h e o r ya b o u tt o w n s h i pg o v e r n m e n tw h i c hm o v e st o w a r d s ；t h e o v e r s e a sb a s l el e v e lg o v e r n m e n tm a n a g e r i a le x p e r i e n c ea n db a c k g r o u n d o ft h i sa r t i c l es t u d y t h es e c o n dp a r t ，t r a c e st oa d m i n i s t r a t i o ns y s t e mo f t o w ng o v e r n m e n la n de x i s t e n c eq u e s t i o n sa n dt h er e a s o n s t h et h i r d p a r t ，a c c o r d i n gt ot h ei l e wr n r a lr e c o n s t r u c t i o nt ot o w ng o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o nr e q u e s t ，p r o p o s e dr e n e w st h ei d e ao ft o w ng o v e r n m e n ta n d t h ec o n c r e t em e a s u r e s t h ef o u r t hp a r t ，t h ea d m i n i s t r a t i o nc a r r i e so nt h e a n a l y s i st a k eg u i z h o ug u a n x i n gt o w ng o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na st h e c a s e k e yw o r d s ：n e wr u r a lr e c o n s t r u c t i o n t o w ng o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n i n n o v a t i o n 5 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 引言 0 1 問(wèn)題的提出與研究意義 ( 一) 問(wèn)題的提出 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，始終是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問(wèn)題。 過(guò)去，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國(guó)民 經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來(lái)越落 后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒(méi)能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成 果。同時(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問(wèn) 題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、精神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對(duì)滯后， 這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。 因此黨中央在十六屆五中全會(huì)上做出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。 2 0 0 6 年中央“一號(hào)文件”，即中共中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意 見(jiàn)，對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作做出了全面部署，表明了黨中央解決“三農(nóng)” 問(wèn)題的信心和決心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上聯(lián)國(guó)家、下接鄉(xiāng)村社會(huì)的基層政權(quán)組織，以 及新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，其管理水平的高低與“三農(nóng)”問(wèn)題能否破解休 戚相關(guān)。目前，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還普遍存在著行政組織職能不明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合 理等問(wèn)題因此按照新農(nóng)村建設(shè)的基本要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行角色和職能定位，轉(zhuǎn) 變鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理水平顯得尤為重要。 ( 二) 研究的意義 ( 1 ) 有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理水平 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理長(zhǎng)期以來(lái)一直被忽略，國(guó)家在改革開(kāi)放中，注重大中型企業(yè)改 革和改制；注重縣以上政府的行政管理水平的提升，但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理研究得比 較少。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的粗放式管理得不到規(guī)范。本文研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理并不是在管 理理論上求得創(chuàng)新，而是注重對(duì)現(xiàn)代管理理論的應(yīng)用，以期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理納入國(guó) 家行政管理序列，與國(guó)家行政管理體制改革同步進(jìn)行，進(jìn)而達(dá)到提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管 理水平的目的。 ( 2 ) 有利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理體制改革 6 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 本文通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的現(xiàn)狀與農(nóng)村工作的新變化的分析，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府職能，并提出完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的具體舉措，從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改 革。 ( 3 ) 有利于新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是 新農(nóng)村建設(shè)的組織者和引導(dǎo)者，又是新農(nóng)建設(shè)政策的實(shí)施者，因此對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管 理進(jìn)行研究，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的科學(xué)化有利于新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 0 2 研究的思路和方法 本文以新農(nóng)村建設(shè)為背景，運(yùn)用歷史的、比較分析方法來(lái)研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政 管理。運(yùn)用公共行政學(xué)、公共管理學(xué)的有關(guān)原理對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史由來(lái)，職能演 變以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，試圖提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理理念的創(chuàng)新 思路以及完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的具體措施，以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的科學(xué)化與更好地 服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)。本文采用的研究方法主要有：文獻(xiàn)法、理論聯(lián)系實(shí)際的方法、 案例分析法與歷史研究法與比較研究法。 ( 一) 文獻(xiàn)法、歷史研究方法與比較研究方法 作者通過(guò)閱讀大量的文獻(xiàn)，對(duì)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的資料進(jìn)行分析、比較和研 究。通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的查閱，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的歷史演變進(jìn)行歸納和總結(jié)，明確了 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展歷史。在對(duì)資料的占有的同時(shí)，對(duì)相關(guān)理論進(jìn)行梳理和總結(jié)，提 出新的觀點(diǎn)，旨在反映真實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的問(wèn)題并加以解決。 ( 二) 理論聯(lián)系實(shí)際的方法 本文結(jié)合行政管理相關(guān)理論，聯(lián)系農(nóng)村工作實(shí)際，提出問(wèn)題并進(jìn)行分析。 ( 三) 案例分析方法 新農(nóng)村建設(shè)的目的是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，而我國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)村 相對(duì)于東部農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)經(jīng)濟(jì)文化落后，生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)。主要以農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主。 所以本文選擇了我國(guó)西部地區(qū)貴州的一個(gè)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行案例分析，以求解剖麻 雀，由此推彼之效。 7 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 1 、相關(guān)問(wèn)題介紹與理論綜述 1 1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的理論基礎(chǔ) 1 1 1 古典行政組織理論 組織管理理論主要研究管理職能和整個(gè)組織結(jié)構(gòu)。其主要代表人物有：法約 爾( h e n r if a y 0 1 ) 、韋伯( m a xw e b e r ) 。 法約爾認(rèn)為，他的組織管理理論雖然是以大企業(yè)為研究對(duì)象，但除了可以應(yīng) 用于工商企業(yè)外，還可以應(yīng)用于政府、教會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、軍事組織和其他各種事 業(yè)。他的理論貢獻(xiàn)主要是：對(duì)管理職能的劃分和管理原則的歸納上。他提出一般 管理的1 4 條原則為：分工、權(quán)責(zé)、紀(jì)律；統(tǒng)一指揮；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；個(gè)人服從集體 利益；報(bào)酬合理；集權(quán)與分權(quán)；等級(jí)鏈與跳板：秩序；公平；員工穩(wěn)定；主動(dòng)性； 首創(chuàng)精神；集體精神。他把管理職能劃分為五種：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控 制。 韋伯，德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家，他對(duì)管理理論的主要貢獻(xiàn)是提出了“理想的行政 組織體系”理論。韋伯認(rèn)為等級(jí)、權(quán)威和行政制( 包括明確的規(guī)則、確定的工作 任務(wù)和紀(jì)律) 是一切社會(huì)組織的基礎(chǔ)。對(duì)丁權(quán)威他認(rèn)為有三種類型：個(gè)人崇拜式 權(quán)威、傳統(tǒng)權(quán)威和理性一合法的權(quán)威。個(gè)人崇拜的權(quán)威的基礎(chǔ)是“對(duì)個(gè)人明確而 特殊的尊嚴(yán)、英雄主義和典范的品格的信仰”，傳統(tǒng)權(quán)威的基礎(chǔ)是先例和慣例， 理性合法的權(quán)威的基礎(chǔ)是“法律”或“升上掌權(quán)地位的那些人發(fā)布命令的權(quán) 利”。韋伯認(rèn)為只有理性合法的權(quán)威才是理想組織形式的合法基礎(chǔ)。他這里的 理想指的是“純粹形式”，以區(qū)別于現(xiàn)實(shí)的各種形式的混合的組織形式。他的組 織形式的特點(diǎn)是：( 1 ) 明確分工。組織內(nèi)的所有工作分解，有明確的分工，明確 規(guī)定組織內(nèi)每個(gè)職位的權(quán)利和責(zé)任。( 2 ) 權(quán)利體系。各種職位按權(quán)力等級(jí)排列， 下級(jí)人員要服從上一級(jí)人員的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。( 3 ) 人員的考評(píng)和教育。通過(guò)正式考 試或教育培訓(xùn)而獲得的技術(shù)資格來(lái)選拔員工，并完全根據(jù)職務(wù)的要求來(lái)任用。( 4 ) 職業(yè)管理人員。管理人員有固定的薪金和明文規(guī)定的晉升制度，是一種職業(yè)管理 人員，而不是組織的所有者。( 5 ) 規(guī)則和紀(jì)律。組織中所有的管理人員必須遵守 8 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 組織中的規(guī)則、紀(jì)律和辦事程序。( 6 ) 組織成員的關(guān)系。組織中的成員的關(guān)系以 理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，不受個(gè)人情感的影響。韋伯認(rèn)為，這種高度結(jié)構(gòu)化的、正式的、 非人格化的理想行政組織體系是強(qiáng)制控制的合理手段，是使達(dá)到目標(biāo)、提高效率 的最有效手段。 1 1 2 行為科學(xué)組織理論 從2 0 世紀(jì)3 0 年代起，行政組織理論的研究逐漸引進(jìn)行為科學(xué)的研究方法。 以組織中的人的問(wèn)題為中心。從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對(duì)于組織的影響及其相 互關(guān)系。 該理論的代表人物是梅奧( m a y o ) 。他進(jìn)行了著名的“霍桑試驗(yàn)”并提出 以下主要觀點(diǎn)：( 1 ) 人是社會(huì)人，人不但有物質(zhì)需求，還有社會(huì)心理等方面的需 要：受人尊重、安全感、歸屬感、愛(ài)的需要等。因此組織要通過(guò)滿足人的需要來(lái) 提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率。( 2 ) 正式組織中還存在著非j 下式組織。正式組織中的若干成 員由于生活接觸、感情交流、情趣愛(ài)好等原因產(chǎn)生共同的感情、態(tài)度和傾向形成 共同的行為準(zhǔn)則和慣例并要求個(gè)人服從，這就構(gòu)成了一個(gè)體系，即“非正式組織”。 非正式組織不僅存在而且與正式組織相互依存，對(duì)生產(chǎn)效率有重大影響。( 3 ) 生 產(chǎn)效率的提高主要取決于工人的工作態(tài)度以及他和周圍人的關(guān)系。 1 1 3 現(xiàn)代組織理論 2 0 世紀(jì)6 0 年代以后，組織理論引進(jìn)系統(tǒng)論，控制論、信息論的成果。主要 是以羅森茨韋克( r o s e n z w e i g ) 為代表的系統(tǒng)分析組織理論、伍德沃德 ( w o o d w a r d ) 為代表的權(quán)變組織理論。 ( 一) 系統(tǒng)分析組織理論 系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析的方法研究組織，認(rèn)為行政組織是一個(gè)“結(jié)構(gòu) 的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個(gè)有機(jī)開(kāi)放的系統(tǒng)。受社會(huì) 經(jīng)濟(jì)文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，“它在與社會(huì)環(huán)境的相互作用中建立和維護(hù)自 身的工作流程”，從而保持組織功能和社會(huì)環(huán)境的動(dòng)念平衡。 ( 二) 權(quán)變組織理論 權(quán)變組織理論在系統(tǒng)理論的基礎(chǔ)上產(chǎn)生，主張“如果那么”這一權(quán)變關(guān) 9 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 系。認(rèn)為權(quán)變關(guān)系依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和管理因變數(shù)間的函數(shù)關(guān)系來(lái)確定。；沒(méi)有統(tǒng) 一的，一成不變的組織模式，所以組織必須隨機(jī)應(yīng)變，不能對(duì)某種特定環(huán)境中有 效的組織模式和方法生搬硬套。 1 1 4 治理理論 治理理論是西方國(guó)家上個(gè)世紀(jì)9 0 年代出現(xiàn)的旨在解決社會(huì)復(fù)雜問(wèn)題的理 論，主要包括以下要點(diǎn)：政府并非國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)( 包括社會(huì)的、 私人的) 只要得到公眾的認(rèn)可就可以成為社會(huì)的權(quán)利中心。治理過(guò)程的互動(dòng)性強(qiáng) 調(diào)國(guó)家與社會(huì)合作的過(guò)程中模糊了公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任。不再堅(jiān)持國(guó)家職 能的專屬性和排他性，而強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)之間的依賴關(guān)系。強(qiáng)調(diào)管理對(duì)象的參與； 政府履行社會(huì)職能時(shí)，除了采用原來(lái)的手段和方法外，政府有責(zé)任采用新的管理 方法和技術(shù)，以提高效率。治理理論提供了一個(gè)新的治理方式：政府與社會(huì)共治。 隨著社會(huì)公共事務(wù)的日益增多，必須充分發(fā)揮各種力量，構(gòu)建民眾、社會(huì)和其他 社會(huì)組織共同治理國(guó)家的模式。 1 2 國(guó)外部分國(guó)家基層政府管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒與啟示 雖然國(guó)外基層政府的管理山于其所處的社會(huì)政治制度、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境等的 不同而與我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理與模式有很大差異，但是也有許多經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。 1 2 1 日本基層政府管理 目前日本共有6 7 0 個(gè)市，1 9 9 6 個(gè)町，5 6 6 個(gè)村，2 3 個(gè)特別區(qū)。市町村一 級(jí)人口最多的是橫濱市，3 0 0 多萬(wàn)，最少的富山村，2 1 0 0 人。而町與村都屬于 農(nóng)村基層政權(quán)組織，町、村的設(shè)置條件由各都、道、府、縣自行確定，因而各 地的標(biāo)準(zhǔn)各異。e t 本基層政府中町的數(shù)量最多，其性質(zhì)相當(dāng)于我國(guó)的鎮(zhèn)。町的 設(shè)置一般以入口5 0 0 0 人以上、工商業(yè)人口占6 0 以上為標(biāo)準(zhǔn)。村的設(shè)置不受條 件限制，但并不屬于自然村落，而是行政村。 日本的基層政府基本上實(shí)行議行分離制度。以町村為例，其議事和權(quán)力機(jī) 關(guān)由町村議會(huì)組成，下設(shè)各種委員會(huì)作為行使職權(quán)的機(jī)構(gòu)。議員和議長(zhǎng)、副議 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 長(zhǎng)由居民直接選舉產(chǎn)生，任期4 年：執(zhí)行機(jī)關(guān)是由居民直接選舉產(chǎn)生的町、村 長(zhǎng)以及各種執(zhí)行委員會(huì)組成，町、村長(zhǎng)任期4 年。從町村與町村議會(huì)的關(guān)系看， 兩者之間存在一定的分權(quán)與制衡關(guān)系。町村長(zhǎng)既對(duì)町村事務(wù)負(fù)重要責(zé)任，也執(zhí) 行國(guó)家和其他公共全體委托的的事務(wù)，町村長(zhǎng)往往具有雙重地位，這一地位確 保了中央或上級(jí)政府對(duì)基層的指揮和監(jiān)督：在立法上，町村不得違反都、道、 府、縣條例而處理事務(wù)或者立法，當(dāng)都、道、府、縣知事認(rèn)為下轄的町村長(zhǎng)違 反法令或執(zhí)行法令不力，可以以書(shū)面形式指責(zé)，限期改正，否則，町村長(zhǎng)有可 能被撤換或者被告上法庭；在財(cái)政上，國(guó)家以稅收或轉(zhuǎn)移支付等方式控制地方。 其主要職能由地方自治法規(guī)定：負(fù)責(zé)公共事務(wù)如文化、教育、衛(wèi)生、水道、煤 氣設(shè)施管理；負(fù)責(zé)行政事務(wù)，如消防、水防、疫病防治、交通管理；負(fù)責(zé)辦理 上級(jí)機(jī)關(guān)委托的行政事務(wù)和地方公共團(tuán)體委托的其他事務(wù)。集落與町內(nèi)會(huì)等非 政府群眾自治性組織發(fā)揮著重要的作用。集落、町內(nèi)會(huì)、自治會(huì)雖然不是政權(quán)組 織，與市、町、村沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，但承擔(dān)或協(xié)助基層政府從事了大量社會(huì)組 織與公共服務(wù)的工作，成為基層政府的得力助手。甚至，基層政府還給這些組 織每年提供財(cái)政上的資助。農(nóng)業(yè)協(xié)同組合是自民黨影響下全國(guó)最大的農(nóng)業(yè)和農(nóng) 民利益團(tuán)體，全國(guó)農(nóng)民幾乎都是它的成員。農(nóng)協(xié)按照同本的行政體系建立其組 織體系，有全國(guó)農(nóng)協(xié)、地方農(nóng)協(xié)和基層農(nóng)協(xié)?；鶎愚r(nóng)協(xié)大小不等，有的是一個(gè) 町或村有幾個(gè)農(nóng)協(xié)組織，有的是幾個(gè)町、村一個(gè)農(nóng)協(xié)，全幽3 0 0 0 多個(gè)l h 町村差 不多都有農(nóng)協(xié)或其支所。農(nóng)協(xié)在基層非?；钴S，其作用主要體現(xiàn)在為農(nóng)民在生 產(chǎn)上提供產(chǎn)、供、銷一條龍服務(wù)，不僅如此，農(nóng)協(xié)對(duì)基層政治影響重大，甚至 影響到日本的農(nóng)業(yè)政策與全國(guó)性政治。 1 2 2 法國(guó)基層政府管理 法國(guó)基層政府由自治的單一市鎮(zhèn)與市鎮(zhèn)聯(lián)合體組成。自治的單一市鎮(zhèn)是最基 層的自治體。，它由市鎮(zhèn)議會(huì)和市鎮(zhèn)政府組成。市鎮(zhèn)議會(huì)任期6 年，由選民普選 產(chǎn)生，議員人數(shù)根據(jù)居民人數(shù)而定，由9 名( 居民少于1 0 0 人) 至6 9 名( 居民 超過(guò)3 0 萬(wàn)) 不等( 巴黎、馬賽、里昂例外) 。市鎮(zhèn)的權(quán)利十分有限，財(cái)政、公安。 o 注：集落相當(dāng)于中國(guó)的自然村，町內(nèi)會(huì)城鎮(zhèn)居民的組織 。注：2 0 世紀(jì)7 0 年代，法國(guó)所有市鎮(zhèn)中有超過(guò)一半的市鎮(zhèn)人l 】不足2 0 0 0 由于人口太少，中央政府以法案 形式攤動(dòng)市鎮(zhèn)合并，但除少數(shù)市小愿合并。后來(lái)市鎮(zhèn)之問(wèn)自行聯(lián)臺(tái)，共i r d 解決睜個(gè)市鎮(zhèn)無(wú)力解決的某些問(wèn) 題，形成r 市鎮(zhèn)聯(lián)臺(tái)體。 1 1 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 司法、教育、衛(wèi)生郵電等由中央政府派駐機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)完成。市鎮(zhèn)不設(shè)專門行政機(jī)構(gòu)， 主要由市長(zhǎng)和市長(zhǎng)助理組成。市鎮(zhèn)長(zhǎng)由市鎮(zhèn)議會(huì)選舉產(chǎn)生，是行政首長(zhǎng)。市鎮(zhèn)長(zhǎng) 的首要任務(wù)是實(shí)施國(guó)家法律和中央政府的法令。貫徹執(zhí)行省長(zhǎng)的指示，維護(hù)地方 的治安；負(fù)責(zé)執(zhí)行市鎮(zhèn)議會(huì)決議，編制市鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算；管理市鎮(zhèn)公共財(cái)產(chǎn)，領(lǐng)導(dǎo) 和協(xié)調(diào)市鎮(zhèn)公安和司法工作。 法國(guó)各市鎮(zhèn)大量成立咨詢性組織更好地溝通政府與居民的意見(jiàn)，重大問(wèn)題由 居民討論，幫助政府科學(xué)決策。在公共服務(wù)的觀念上它是從宣揚(yáng)以“公共權(quán)力” 為核心轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的一種新的政府理念，強(qiáng)調(diào)公民的公共利益，強(qiáng)調(diào)公平與效率的 平衡。受這一觀念的影響，市鎮(zhèn)政府既在提供公共服務(wù)中發(fā)揮核心作用，同時(shí)也 強(qiáng)調(diào)“在國(guó)家政權(quán)保護(hù)下”并不意味著就是“由國(guó)家管理”。為了提高效率，社 會(huì)與文化服務(wù)委托給民間機(jī)構(gòu)代理或政府壟斷的公共產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向私 營(yíng)公司、非贏利組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行合同出租，進(jìn)而改善公共服 務(wù)的質(zhì)量。法國(guó)基層政府治理體現(xiàn)了他們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)和公共服務(wù)之間尋找持久平衡 點(diǎn)，即追求他們的“善政”目標(biāo)。受“公共服務(wù)”觀念的影響，普通公民并不反 對(duì)政府干預(yù)，只希望集權(quán)和專斷的模式能夠更加靈活一些，希望政府服務(wù)更透明、 協(xié)商、下放權(quán)力和消除壁壘，希望有更多的社會(huì)活動(dòng)家參與公共服務(wù)、承擔(dān)社會(huì) 責(zé)任。 1 2 3 美國(guó)基層政府管理 美國(guó)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 6 6 6 6 個(gè)，特別區(qū)1 4 7 2 1 個(gè)，學(xué)校區(qū)2 9 5 3 2 個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使本區(qū) 域內(nèi)一般的管理職能，學(xué)校區(qū)和特別區(qū)o 。是單一職能的地方政府，管理轄區(qū)內(nèi) 某一特定方面的事務(wù)，如：消防、教育、供水等。它們都是獨(dú)立法人地位的基層 政府組織。美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于人口不多，一般不設(shè)代議機(jī)構(gòu)，而是采取直接民主形 式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)議決公共事務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有相當(dāng)大的權(quán)力。最小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大直 接管理，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則由人數(shù)有限的議事會(huì)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會(huì)成員由3 - 5 人組成， 由選民直接選舉產(chǎn)生。一般情況下，設(shè)立一個(gè)民選或者委派委員會(huì)。美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自 治是其主要特點(diǎn)，主要特征是人民直接管理公共事務(wù)。美國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要職能是執(zhí) 行地方法令，討論稅收和財(cái)政支出。大多公益活動(dòng)出社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)或者企業(yè)化管 。注：特剮行政區(qū)和學(xué)校區(qū)由于都是因?yàn)樘囟ü芾砟康膌 f i j 議妒的陶j 【職能小嗣，所以組織形式呈現(xiàn)多樣 性。 1 2 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 理。 1 2 4 國(guó)外基層政府管理的啟示 國(guó)外基層政府設(shè)置模式與管理對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有如下啟示： ( 1 ) 基層政府的獨(dú)立性較強(qiáng)，上級(jí)政府無(wú)權(quán)任命或者罷免基層政府官員， 國(guó)家對(duì)基層政府的影響主要是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)。 c 2 ) 基層政府官員均由民選產(chǎn)生；做他們利益的代表者，基層政府建立多 種機(jī)制表達(dá)民眾的愿望與要求；監(jiān)督機(jī)制完善。 ( 3 ) 社會(huì)中介組織發(fā)達(dá)，發(fā)揮民間力量實(shí)現(xiàn)政府的管理作用。 ( 4 ) 職能明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置少而靈活，重視公共產(chǎn)品的提供，管理方式靈活。 1 3 當(dāng)代學(xué)者關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革走向的理論 針對(duì)目前農(nóng)村工作內(nèi)容的變化。尤其是稅費(fèi)改革以后，國(guó)內(nèi)學(xué)者紛紛提出 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的新觀點(diǎn)：擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。筆者將它們歸納成為兩種觀點(diǎn)：一 是“鄉(xiāng)政”，即保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；二是“鄉(xiāng)撤”，即撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。 1 3 1 鄉(xiāng)政一強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán) 鄉(xiāng)政的觀點(diǎn)主張將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立成為一級(jí)完備的政府。主要代表人物是：李昌平、 盧立、潘維。他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)的基層政權(quán)組織以來(lái)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn) 定與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都發(fā)揮過(guò)巨大的作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)的是廣大農(nóng)村和農(nóng) 民，農(nóng)村社會(huì)的許多問(wèn)題可以在這里得到消化，它是鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家之間的一個(gè) 緩沖區(qū)域；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作之細(xì)微，方法之豐富、內(nèi)容之繁雜，是目前縣級(jí)機(jī)構(gòu) 所不能做到的。黨和國(guó)家對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的扶持政策的落實(shí)都離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府。當(dāng)前農(nóng)民組織化、規(guī)模化生產(chǎn)能力低下、村級(jí)集體積累很少，甚至大部分負(fù) 債的情況下，依靠農(nóng)民自治實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的自我管理風(fēng)險(xiǎn)太大。 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 1 3 2 鄉(xiāng)撤撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 鄉(xiāng)撤包括這樣兩個(gè)觀點(diǎn)：第一，以徐勇、溫鐵軍為代表，建議撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府， 把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。他們認(rèn)為，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政權(quán)， 非但不能向轄區(qū)提供公共服務(wù)，反而成為落實(shí)上級(jí)政府包括中央有關(guān)政策法令和 推行村民自治的重要阻力，同時(shí)也增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)不適合 農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的需要。但在現(xiàn)階段村民自治尚不成熟的情況下，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為 縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)比較合適。第二，以于建榮、沈延生為代表，建議將村民自 治延伸，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，“村自治組織直接對(duì)縣”。這兩個(gè)方 面觀點(diǎn)的共同理由是：我國(guó)自古就“皇權(quán)不下縣”。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)根本不需要龐 大的官僚體系，也承擔(dān)不起龐大的官僚體系的費(fèi)用。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級(jí)政府的 派出機(jī)構(gòu)，不僅可以大大壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且由于 將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)、人權(quán)都收歸縣級(jí)政府管理，因而今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員膨脹的可能 性也大大降低。 筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家和政府聯(lián)系廣大農(nóng)村人民群眾的橋梁和紐帶，是 黨的方針政策執(zhí)行者；從歷史上，以及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)上看，聯(lián)系我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 政府在我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)都應(yīng)該長(zhǎng)期存在。至于說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的大小，也不能搞 一刀切。我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口稠密；西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后人l 稀疏而且變 通不便，所以針對(duì)這樣的狀況不能說(shuō)以轄區(qū)人口或者轄區(qū)面積來(lái)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模。 應(yīng)該是具體情況具體分析，總的來(lái)說(shuō)要有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的；有利于新 農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快與和諧社會(huì)的構(gòu)建。 1 4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理研究的背景分析 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的全面免除于與新農(nóng)村建設(shè)的逐步深入使得農(nóng)村工作的內(nèi)容發(fā)生 了很大變化，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也提出了一系列新的挑戰(zhàn)。 1 4 1 農(nóng)村稅費(fèi)改革 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革從2 0 0 0 年以安徽省為試點(diǎn)單位，并逐步擴(kuò)大到四川、重慶、 甘肅、青海、山東等1 6 個(gè)省份。于2 0 0 6 年在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅費(fèi) 1 4 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 改革的基本目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從下鄉(xiāng)催收稅費(fèi) 這一項(xiàng)工作中得以解脫，但隨之而來(lái)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)無(wú)力償還， 農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)資金匱乏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了配合稅費(fèi)改革的需要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配 套改革之外，必須應(yīng)對(duì)處理農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、償還鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等一系列問(wèn)題。 1 4 2 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè) ( - - ) 新農(nóng)村建設(shè)的提出背景、涵義與目標(biāo)。 農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，始終是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局的重大問(wèn)題。 過(guò)去，我們靠農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的貢獻(xiàn)和農(nóng)村的支持，建立起了比較完整的國(guó)民 經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化體系，但另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也日益強(qiáng)化，農(nóng)村發(fā)展越來(lái)越落 后于城市，廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民群眾并沒(méi)能很好地分享到工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的成 果。當(dāng)前，我國(guó)總體上已進(jìn)入到“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，初步具備 了加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持保護(hù)的條件和能力。同時(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，農(nóng)民的溫飽問(wèn)題已經(jīng)基本解決，但農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、精 神文明和民主政治建設(shè)等方面卻相對(duì)滯后，這已經(jīng)明顯制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全 面進(jìn)步，制約著全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。因此黨中央在十六屆五中全會(huì)上做出 了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略舉措。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是指在社會(huì)豐義制 度f(wàn) ，反映一定時(shí)期農(nóng)村社會(huì)義經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，以社會(huì)全面進(jìn)步為標(biāo)志的社會(huì) 狀態(tài)回。新農(nóng)村建設(shè)的總的目標(biāo)是：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、 管理民主。應(yīng)該說(shuō)這2 0 個(gè)字包含的內(nèi)容豐富，涵義十分深刻。既要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 也要求社會(huì)發(fā)展：既要加強(qiáng)物質(zhì)文明建設(shè)，又要加強(qiáng)精神文明和政治文明建設(shè)。 ( 二) 新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)。中共十六屆五中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于制定國(guó)民 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議固，明確規(guī)定了新農(nóng)村建設(shè)的主要任 務(wù)是： ( 1 ) 積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的 重大歷史任務(wù)。要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的 要求，堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā)，尊重農(nóng)民意愿，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。堅(jiān)持“多 予少取放活”，加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村增加投入的力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋 。郭孵萍：新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究，中國(guó)知網(wǎng)w v c w c l l k i n e t ，2 0 0 7 年1 月2 3 日 。注：以下簡(jiǎn)稱建議。 1 5 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 農(nóng)村的范圍，強(qiáng)化政府對(duì)農(nóng)村的公共服務(wù)，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。 搞好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，節(jié)約和集約使用土地。培養(yǎng)有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型 農(nóng)民，提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，通過(guò)農(nóng)民辛勤勞動(dòng)和國(guó)家政策扶持，明顯改善廣大 農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件和整體面貌。 ( 2 ) 推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，調(diào)整農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)， 實(shí)施優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，建設(shè)大型商品糧生產(chǎn)基地，確保國(guó)家糧食安全。優(yōu)化農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)布局，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、 高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)。大力發(fā)展畜牧業(yè)，保護(hù)天然草場(chǎng)，建設(shè)飼草基地。積極 發(fā)展水產(chǎn)業(yè)，保護(hù)和合理利用漁業(yè)資源。加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，改造中低產(chǎn)田，搞 好土地整理。提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，加快農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化，健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn) 品市場(chǎng)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和動(dòng)植物病蟲(chóng)害防控體系。積極推行節(jié)水灌溉，科學(xué)使 用肥料、農(nóng)藥，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 ( 3 ) 全面深化農(nóng)村改革。穩(wěn)定并完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的 雙層經(jīng)營(yíng)體制，有條件的地方可根據(jù)自愿、有償?shù)脑瓌t依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)， 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革， 基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等改革任務(wù)。深化農(nóng)村金 融體制改革，規(guī)范發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)的金融組織，探索和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，改善農(nóng) 村金融服務(wù)。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加快征地制度改革，健全對(duì)被征地農(nóng) 民的合理補(bǔ)償機(jī)制。深化農(nóng)村流通體制改革，積極開(kāi)拓農(nóng)村市場(chǎng)。逐步建立城鄉(xiāng) 統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度，依法保障進(jìn)城務(wù)工人員的權(quán)益。增強(qiáng) 村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)功能。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提 高農(nóng)業(yè)的組織化程度。加強(qiáng)農(nóng)村黨組織和基層政權(quán)建設(shè)，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充 滿活力的村民自治機(jī)制。 ( 4 ) 大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。加快發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，重點(diǎn)普及和鞏 固農(nóng)村九年義務(wù)教育，對(duì)農(nóng)村學(xué)生免收雜費(fèi)，對(duì)貧困家庭學(xué)生提供免費(fèi)課本和寄 宿生活費(fèi)補(bǔ)助。加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，基本建立新型農(nóng)村 合作醫(yī)療制度，加強(qiáng)人畜共患疾病的防治。實(shí)施農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度 和“少生快富”扶貧工程。發(fā)展遠(yuǎn)程教育和廣播電視“村村通”。加大農(nóng)村基礎(chǔ) 新農(nóng)村建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理創(chuàng)新研究 設(shè)施建設(shè)投入，加快鄉(xiāng)村道路建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村通信，繼續(xù)完善農(nóng)村電網(wǎng)，逐步解 決農(nóng)村飲水的困難和安全問(wèn)題。大力普及農(nóng)村沼氣，積極發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)的清 潔能源。 ( 5 ) 千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。采取綜合措施，廣泛開(kāi)辟農(nóng)民增收渠道。充 分挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力，擴(kuò)大養(yǎng)殖、園藝等勞動(dòng)密集型產(chǎn)品和綠色食品的生產(chǎn)， 努力開(kāi)拓農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，引導(dǎo)富余 勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展。繼續(xù)完善現(xiàn)有 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的合理水平，逐步建立符合國(guó)情的農(nóng)業(yè)支持保護(hù) 制度。加大扶貧開(kāi)發(fā)力度，提高貧困地區(qū)人口素質(zhì)，改善基本生產(chǎn)生活條件，開(kāi) 辟增收途徑。因地制宜地實(shí)行整村推進(jìn)的扶貧開(kāi)發(fā)方式。對(duì)缺乏生存條件地區(qū)的 貧困人口實(shí)行易地扶貧，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的貧困人口建立救助制度。 ( 三) 新農(nóng)村建設(shè)的重要意義。新農(nóng)村建設(shè)具有如下重要意義： ( 1 ) 建設(shè)新農(nóng)村，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，與 解決“三農(nóng)”問(wèn)題是相互統(tǒng)一的。在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，解決“三農(nóng)”問(wèn)題 始終是全局性、根本性的問(wèn)題。構(gòu)建和諧的農(nóng)村社會(huì)與城市不同，應(yīng)與農(nóng)村建設(shè) 的實(shí)際緊密結(jié)合起來(lái)，把農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、設(shè)施配套、功能齊全、環(huán)境優(yōu) 美、生態(tài)良好、文明進(jìn)步的社會(huì)主義新農(nóng)村。新農(nóng)村建設(shè)就是要讓廣大農(nóng)民具有 平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，共同分享發(fā)展成果。彌臺(tái)城鄉(xiāng)差距。( 2 ) 建設(shè)新農(nóng)村，是縮小 城鄉(xiāng)差距、全面建設(shè)小康的重大舉措。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的宏 偉目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村。如果農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)沒(méi)有大的發(fā)展，農(nóng) 民的生活水平?jīng)]有大的提高，農(nóng)村的面貌沒(méi)有大的改變，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的 發(fā)展就缺乏強(qiáng)有力的支撐，全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)就會(huì)落空。因此，必須用新 農(nóng)村建設(shè)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)。十一五”時(shí)期的農(nóng)村工作，按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義 和諧社會(huì)的要求，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，進(jìn)一步調(diào)整國(guó)民收入分配格局，走工業(yè)反 哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的道路，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入公共財(cái)政范圍，逐步改 變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，努力消除城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙，促進(jìn)資源在城鄉(xiāng)之間合 理配旨。( 3 ) 建設(shè)新農(nóng)村，是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要保 障。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和物質(zhì)技術(shù)裝備條件較差，經(jīng)營(yíng)管理也較粗放。 農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，勞動(dòng)強(qiáng)度大，勞動(dòng)生產(chǎn)率低；農(nóng)業(yè)科技儲(chǔ)備不足，推廣機(jī)制 1 7 新