（行政管理專業(yè)論文）地方政府公共決策中短期行為的原因及對策研究.pdf

西北大學(xué)學(xué)位論文知識產(chǎn)權(quán)聲明書 本人完全了解學(xué)校有關(guān)保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的規(guī)定 即 研究生在校攻讀 學(xué)位期間論文工作的知識產(chǎn)權(quán)單位屬于西北大學(xué) 學(xué)校有權(quán)保留并向國 家有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和電子版 本人允許論文被查閱和 借閱 學(xué)?？梢詫⒈緦W(xué)位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢 索 可以采用影印 縮印或掃描等復(fù)制手段保存和匯編本學(xué)位論文 同 時 本人保證 畢業(yè)后結(jié)合學(xué)位論文研究課題再撰寫的文章一律注明作 者單位為西北大學(xué) 保密論文待解密后適用本聲明 學(xué)位論文作者簽名 蒸塑 指導(dǎo)教師簽名 i 童釜篁 硎5 年5 月8 日枷緝6 月7 曰 西北大學(xué)學(xué)位論文獨(dú)創(chuàng)性聲明 本人聲明 所呈交的學(xué)位論文是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下進(jìn)行的研究工作 及取得的研究成果 據(jù)我所知 除了文中特別加以標(biāo)注和致謝阿地方外 本論文不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果 也不包含為獲得西 北大學(xué)或其它教育機(jī)構(gòu)的學(xué)位或證書面使用過的材料 與我一同工作的 同志對本研究所做的任何貢獻(xiàn)均已在論文中作了明確的說明并表示謝 意 學(xué)位論文作者簽名 薛剛 伽 年占月g 日 摘要 本文在對地方政府 公共決策 短期行為等概念進(jìn)行簡要考察的基礎(chǔ)上 對 地方政府公共決策中的短期行為進(jìn)行了界定 隨后分析了地方政府公共決策中短 期行為的五種表現(xiàn) 不合理利用資源 忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù) 地方保護(hù)主義 教育 農(nóng)業(yè)等方面投入不足 政績工程面子工作泛濫 接著分析了由此帶來的五個方面 的危害 嚴(yán)重削弱了國家的可持續(xù)發(fā)展能力 遲滯了改革發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) 影響 了中央政府的權(quán)威和國家形象 阻礙了國家國際競爭力的提高 動搖了地方政府 的權(quán)威和合法性基礎(chǔ) 地方政府公共決策中短期行為產(chǎn)生和形成的原因是多方面的 本文將地方政 府公共決策中的短期行為按其產(chǎn)生時地方政府官員有無主觀意識劃分為兩大類 主觀無意的短期行為和主觀有意的短期行為 主觀無意短期行為形成的原因主要 有兩種 決策問題的關(guān)鍵信息缺失 決策主體認(rèn)知能力不足 主觀有意短期 行為的成因主要由內(nèi)在因素和外在因素兩種因素所導(dǎo)致 內(nèi)在因素包括地方政府 官員謀取自身利益傾向和多重責(zé)任義務(wù)沖突中的不恰當(dāng)選擇傾向 外在因素是指 地方政府官員所處的會對自身決策產(chǎn)生重要影響的環(huán)境因素 主要包括制度缺陷 考核評價體系和選拔任用制度導(dǎo)向偏差 任期制的負(fù)面效應(yīng) 決策權(quán)力監(jiān)督制 度不健全 決策責(zé)任追究制度不健全 和不良社會歷史文化氛圍 主觀有意短期 行為的現(xiàn)實(shí)發(fā)生是地方政府官員內(nèi)在因素與外在環(huán)境因素相互作用的結(jié)果 在實(shí)踐中 造成某一具體短期行為的原因往往不是單一的 而是非常復(fù)雜的 常常是以上各種主客觀因素在不同時間 不同地點(diǎn) 以不同方式 不同強(qiáng)度相互 作用下而最終形成的 最后 本文提出了治理地方政府公共決策中的短期行為的七個方面措施 改 進(jìn)和完善考核評價體系和選拔任用制度 建立健全決策咨詢制度 建立健全決策 聽證制度 強(qiáng)化決策權(quán)力監(jiān)督制度 建立健全決策責(zé)任追究制度 教育培訓(xùn)地方 政府官員和營造良好的社會文化氛圍 在分析導(dǎo)致主觀有意短期行為的內(nèi)在因素時 本文突破了人們廣為接受的造 成主觀有意短期行為的內(nèi)在因素就是地方政府官員謀取自身利益的觀點(diǎn) 從新的 視角提出地方政府官員多重責(zé)任義務(wù)沖突中的不恰當(dāng)選擇傾向也是造成主觀有 意短期行為的重要內(nèi)在因素 文中通過 關(guān)系一角色一責(zé)任義務(wù) 鏈的分析 指 出地方政府官員具有的復(fù)雜關(guān)系和多重角色決定了其往往肩負(fù)著相互沖突的多 重責(zé)任和義務(wù) 從而意味著其在公共決策中必須放棄對一部分人肩負(fù)的責(zé)任和義 務(wù) 進(jìn)一步說 在公共決策中 地方政府官員傾向于選擇那些自身承擔(dān)的直接的 比較熟悉的 感情親密的群體的責(zé)任和義務(wù) 而傾向于放棄自己肩負(fù)的更大范圍 但卻距離遙遠(yuǎn) 難阻明顯直接感受到的責(zé)任和義務(wù) 正是這種不恰當(dāng)選擇傾向 在和外在因素結(jié)合后 往往容易使公共決策出現(xiàn)偏差 導(dǎo)致短期行為 在公共決 策中 地方政府官員因?yàn)檫@種多重責(zé)任和義務(wù)沖突中的不恰當(dāng)選擇傾向而最終導(dǎo) 致的短期行為要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于考慮一己私利而最終造成的短期行為 關(guān)鍵詞 地方政府 公共決策 短期行為 主觀無意短期行為 主觀有意短期行為 a s t u d yo nr e a s o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fs h o r t t e r mb e h a v i o ri n t h ep u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n g p r o c e s so ft h el o c a lg o v e r n m e n t a b s t r a c t t h er e s e a r c hd e f i n e ss h o r t t e r mb e h a v i o r si n g o v e r n m e n t a lp u b l i cp o l i c y d e c i s i o n m a k i n g b a s e do nt h ee x a m i n a t i o no fs u c hc o n c e p t sa st h el o c a lg o v e r n m e n t s p u b l i c p o l i c y d e c i s i o n m a k n ga n ds h o r t t e r mb e h a v i o r e t c t h e nf i v ek i n d so f m a c r o l e v e lo u t c o m e sr e s u l t i n gf r o ms h o r t t e r mb e h a v i o r so fl o c a lg o v e r n m e n t si n p u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n gp r o c e s sw e r ea n a l y z e d t h e ya r e i n e f f e c t i v er e s o u r c e s u s i n g i g n o r a n c e o f e c o l o g i c a l e n v i r o n m e n t a lp m t e c t i o n l o c a l p r o t e c t i o n i s m d e f i c i e n c yo fi n v e s t m e n ti ne d u c a t i o na n da g r i c u l t u r ea n do v e r e m p h a s i so ns h o r t t e r m p e r f o r m a n c eo fo f f i c i a l s t h er e s e a r c ha r g u e dt h a tt h e s es h o r t t e r mb e h a v i o r sw o u l d l e a dt of i v ek i n d so fn e g a t i v ec o n s e q u e n c e s t h eg r e a ti m p a i r m e n to ft h es u s t a i n a b l e a b i l i t yo ft h en a t i o n s l o w i n gd o w nt h ea c t u a l i z a t i o no ft h er e f o r m i n gg o a l s w e a k e n t h ea u t h o r i t yo ft h ec e n t r a lg o v e m m e n t h o l d i n gb a c kt h ei m p r o v e m e n to ft h en a t i o n a l c o m p e t i t i v ea d v a n t a g e s h a k i n gt h ea u t h o r i t ya n dl e g a lb a s i so fl o c a lg o v e r n m e n t t h e r ea r em a n yr e a s o n st h a tl e a dt os h o r t t e r mb e h a v i o ro fl o c a lg o v e r n m e n ti n p u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n g t h er e s e a r c hd i v i d e da l l t h e s er e a s o n si n t ot w o c a t e g o r i e s s u b j e c t i v ei n v o l u n t a r y b e h a v i o ra n ds u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o r s u b j e c t i v ei n v o l u n t a r yb e h a v i o ri sc a s e db yt w ok i n do fr e a s o n s l a c k i n go fk e y i n f o r m a t i o nf o rd e c i s i o nm a k i n g i n s u f f i c i e n c yo ft h ed e c i s i o nm a k e r sc o g n i t i v e a b i h t y s u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o ri sc a n s e db yi n t e r n a lf a c t o ra n do u t e rf a c t o r s i n t e r n a lf a c t o r si n c l u d e t h et e n d e n c yo fl o c a lg o v e r n m e n to f f i c i a l sp u r s u i n g a d v a n t a g ef o rh i m s e l f t h et e n d e n c yo fg o v e r n m e n to f f i c i a l sm a k i n gi n a p p r o p r i a t e c h o i c ew h e nh eh a sm u l t ir e s p o n s i b i l i t i e sa n dd u t i e s o u t e rf a c t o r sr e f e rt ot h e c i r c u m s t a n c eg o v e r n m e n to f f i c i a l sa r ei nw h i c hm a yh a v ei m p o r t a n ti n f l u e n c eo nt h e k d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s t h e s eo u t e r f a c t o r si n c l u d e l i m i t a t i o ni nt h ep o l i t i c a l s y s t e m t h eb i a so fm e a s u r e m e n t e v a l u a t i o ns y s t e ma n ds e l e c t i o n a p p o i n t m e n t s y s t e m t h en e g a t i v ee f f e c to fp o s tt e r ms y s t e m t h ei n c o m p l e t e n e s so fs u p e l v l s l o n s y s t e m t h ei n c o m p l e t e n e s so fr e s p o n s i b i l i t y t r a c k i n gs y s t e m a n db a d n e s so fs o c i a l c u n u r a lc i r c u m s t a n c e i nr e a ll i f es i t u a t i o n s u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o ri st h er e s u l t o ft h ei n t e r a c t i o nb e t w e e ni n t e r n a lf a c t o r sa n do u t e rf a c t o r s i np r a c t i c e t h er e a s o nl e a d i n gt os p e c i f i cs h o r t t e r mb e h a v i o ri sn o tu n i t a r yb u t v e r yc o m p l i c a t e d m o s to f t e n t h er e a s o ni sac o m b i n a t i o na n di n t e r a c t i o no ft h e s e s u b j e c t i v ea n do b j e c t i v ef a c t o r si nd i f f e r e n tl i m e d i f f e r e n ts i t u a t i o n w i t hd i f f e r e n t m o d ea n dd i f f e r e n ti n t e n s i t y f i n a l l y t h er e s e a r c h c o m e su pw i t hs e v e n w a y s t om a n a g et h el o c a l g o v e r n m e n t a ls h o r t t e r mb e h a v i o ri np u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n g i n n o v a t i n ga n d i m p r o v i n gt h em e a s u r e m e n t e v a l u a t i o ns y s t e ma n ds e l e c t i o n a p p o i n t m e n ts y s t e m b u i l d i n gu ps o u n dd e c i s i o n c o n s u l t i n gs y s t e m b u i l d i n gu pt h eh e a r i n go fw i t n e s s e s s y s t e m s t r e n g t h e n i n gt h es u p e r v i s i o ns y s t e mo ft h ep o l i c y m a k i n gp o w e r b u i l d i n gu p t h er e s p o n s i b i l i t y t r a c k i n g s y s t e m c u l t i v a t i n ga n dt r a i n i n g t h el o c a lg o v e r n m e n t o f f i c i a l sa n df o s t e r i n gab e t t e rs o c i a lc u l t u r a lc i r c u m s t a n c e w h a ts h o u l db ee m p h a s i z e dh e r ei st h a tt h er e s e a r c hd o e sn o tf o l l o wt h ev i e wt h a t s u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o ri ss o l e l yc a u s e db yo f f i c i a l s t e n d e n c yt op u r s u e s e l f i n t e r e s t o nt h ec o n t r a r y t h er e s e a r c hd e m o n s t r a t e si t sc r e a t i v i t yb ya r g u i n gt h a t t h e t e n d e n c y o fo f f i c i a l s m a k i n gi n a p p r o p r i a t e c h o i c ew h e nh eh a sm u l t i r e s p o n s i b i l i t i e s a n dd u t i e sa l s oi sav e r yi m p o r t a n ti n t e r n a lf a c t o rt h a tl e a d st o s u b j e c t i v e i n t e n t i o n a lb e h a v i o r f o l l o w i n g t h e a n a l y t i c a l l i n e o f r e l a t i o n r o l e r e s p o n s i b i l i t y d u t y t h er e s e a r c ha r g u e st h a t t h ec o m p l i c a t e d r e l a t i o na n dm u l t ir o l e so f i i c i a l su n d e r t a k i n gc o n t r i b u t et oh i sm u l t ir e s p o n s i b i l i t ya n d d u t y w h i c hm e a l 塢t h a to f f i c i a l sh a v et o 咖eu ps o m eo fh i sr e s p o n s i b i l i t ya n dd u t yi n p u b l i cp o l i c yd e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s t h a ti s d u r i n gt h ep r o c e s s o f f i c i a l sa l w a y s t e n dt ou n d e r t a k et h o s er e s p o n s i b i l i t ya n dd u t i e st h a ti sd i r e c t h ei sf a m i l i a rw i t ha n d r e l a t e dt os o m ei n t i m a t eg r o u p s r a t h e r o f f i c i a l st e n dt og i v eu pt h o s er e m o t ea n d i n d i r e c tr e s p o n s i b i l i t ya n dd u t y w h i c hi sv e r yi m p o r t a n ti nt h el o n gr u n t h i sk i n do f i n a p p r o p r i a t ec h o o s i n gt e n d e n c y c o m b i n e dw i t ho t h e ri n t e r n a l a n do u t e rf a c t o r s l e a d i n gt od e c i s i o n m a k i n gb i a sa n ds h o r t t e r mb e h a v i o r s d u r i n gt h ep u b l i cp o l i c y d e c i s i o n m a k i n gp r o c e s s m o s to ft h es h o r t t e r mb e h a v i o r sa r ec a u s e db ys u c hk i n do f i n a p p r o p r i a t ec h o o s i n gt e n d e n c yr a t h e rt h a nt h o s ec a u s e db ys e l f i n t e r e s tp u r s u i n g k e yw b r d s l o c a lg o v e r n m e n t p u b l i cp o l i c y s h o r t t e r mb e h a v i o r s u b j e c t i v e i n v o l u n t a r yb e h a v i o r s u b j e c t i v ei n t e n t i o n a lb e h a v i o r 西北大學(xué)碩士論文 地方政府公共決策中短期行為的原因及對策研究 1 引言 政府的公共決策是政府職能的重要組成部分 對政府實(shí)現(xiàn)有效管理關(guān)系重 大 地方政府在政府體系中起著承上啟下的作用 承擔(dān)著公共決策的繁重任務(wù) 它的公共決策質(zhì)量高低對中央政府大政方針的有效貫徹 當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定和經(jīng)濟(jì) 社會文化等的持續(xù) 快速 健康發(fā)展具有十分重要的作用 但是 由于公共決策 中局部信息和全局信息的差異 地方政府官員有自身利益和多重責(zé)任義務(wù) 制度 缺陷 不良社會歷史文化影響等主客觀原因 地方政府在公共決策中存在著短期 行為問題 特別是在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期 由于新舊觀念沖突導(dǎo)致人們思想行為上的 失衡與混亂 由于新制度不配套 不健全而導(dǎo)致人們無法對長期收益進(jìn)行有效預(yù) 期等原因 從而促使全社會短期行為大量出現(xiàn) 地方政府在公共決策中的短期行 為也頗為多見 在當(dāng)前中國 地方政府在公共決策中的短期行為對改革 發(fā)展 穩(wěn)定造成了諸多損害 對政府的公信力和合法性基礎(chǔ)造成了傷害 且此種行為還 有愈演愈烈之勢 已經(jīng)引起越來越多人的關(guān)注與憂慮 因此 深入了解地方政府 公共決策中短期行為的表現(xiàn)及危害 分析其形成原因 探索克服和抑制此問題的 對策與措施 是各國政府治理中 特別是轉(zhuǎn)型期國家政府治理中的一個普遍問題 也是當(dāng)前我國政府治理中面臨的一個突出和緊迫的問題 本研究為2 0 0 4 年度國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目 縣級主要領(lǐng)導(dǎo)干部短期行為問題對策研究 d 4 x z z 0 0 7 2 0 0 4 1 1 2 0 0 6 1 0 子課題之一a l 西北大學(xué)碩士論文 地方政府公共決策中短期行為的原因及對策研究 2 地方政府公共決策中的短期行為 2 1 地方政府 2 1 1 地方政府的概念 地方政府是行政學(xué) 政治學(xué)和憲法學(xué)中的重要范疇 但對地方政府概念的理 解卻很不一致 從內(nèi)涵上來說 英美學(xué)者多認(rèn)為 地方政府的本意即地方自治 日本學(xué)者一般用 地方公共團(tuán)體 表述地方政府 而中國一般用 地方國家機(jī)構(gòu) 或 地方政權(quán)機(jī)關(guān) 從外延上來說 從層級上看 西方學(xué)者所用 地方政府 系指全國性政府的政治分治機(jī)構(gòu)或聯(lián)邦制國家區(qū)域性政府的分治機(jī)構(gòu) 州是聯(lián)邦 國家的組成單位 而非地方政府 從同一層級地方政府組成看 英美國家地方政 府多采用權(quán)力合一制 立法 行政等分權(quán)不明顯 故西方人所用 地方政府 系 廣義語 而在中國 依照憲法和習(xí)慣 地方 人民 政府指地方國家行政機(jī)關(guān) 系狹義語 有鑒于此 為了在研究中便于表述 本文所稱 地方政府 l o c a lg o v e r n m e n t 是從最廣義的范圍上使用的 是泛指除中央 聯(lián)邦 政府之外的各級區(qū)域性國家 政權(quán)機(jī)關(guān) 這樣 本文中所指地方政府既包括了聯(lián)邦制國家中的州政府及其分治 機(jī)構(gòu)等 也包括了單 目0 j 國家中的各級地方國家行政機(jī)關(guān) 2 1 2 地方政府與中央政府的主要區(qū)別 中央政府和地方政府是一個國家內(nèi)部對國家結(jié)構(gòu)形式的再劃分 兩者之間的 功能具有很大的差異 這種差異既存在于單一制國家之中 也存在于聯(lián)邦制國家 之中 鑒于本文的研究重點(diǎn) 我們不進(jìn)行單一制國家與聯(lián)邦制國家之間的功能比 較 而只簡略分析一般條件下中央政府和地方政府之間的功能差異 中央政府的作用范圍能夠輻射到全國各地 其政令在國土范圍內(nèi)具有影響 力 第一 中央政府的組織體系覆蓋全國各地 中央政府設(shè)立總攬全國政務(wù)的中 央機(jī)關(guān) 在中央機(jī)關(guān)的隸屬下設(shè)立相統(tǒng)屬的各級各地機(jī)構(gòu) 這些各級機(jī)構(gòu)共同組 成一個國家的政府組織體系 第二 最高行政權(quán)力屬于中央政府 在政府組織體 系中 中央政府擁有最核心 最高的權(quán)力 一個國家經(jīng)濟(jì)與社會全面發(fā)展的最主 要權(quán)力都掌握在中央政府手中 單 制國家是這樣 聯(lián)邦制國家也是這樣 第三 中央政府的權(quán)力作用范圍是全國性的 管理整個國家行政區(qū)劃內(nèi)的事務(wù) 對國內(nèi) 重大事項(xiàng)的處理 以及出臺全國性的重大方針政策 都屬于中央政府的職責(zé)范圍 而地方政府的最大特點(diǎn)是其地位的從屬性 這種從屬性由于各國國情的不 更詳細(xì)的介紹請參閱 任進(jìn) 地方政府比較研究概要 j 1 中國人民人學(xué)報(bào)刊復(fù)印資料 政治學(xué) 1 9 9 6 5 2 西北大學(xué)碩士論文地方政府公共決策中短期行為的原因及對策研究 同 也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn) 但具有共性的是 與這種地位的從屬性相聯(lián)系 在權(quán) 力的內(nèi)容上 地方政府不能享有中央政府的核心權(quán)力 其權(quán)力是有限的 比如 在對外關(guān)系上 即使是非常典型的聯(lián)邦制國家 地方政府都不可能擁有真正的主 權(quán) 在權(quán)力的作用空間上 地力政府所擁有的權(quán)力受地域的制約 與其所在的地 區(qū)密切相連 具有地方社會性的特點(diǎn) 在聯(lián)邦制國家中 地方政府和中央政府的 權(quán)力和職能有非常明確的劃分 而在單一制國家中 地方政府的權(quán)力主要來自于 國家法律和中央政府的授權(quán) 從大的方面看 地方各級政府的職能上下基本一致 僅在管轄范圍和處理權(quán)限上有差別 2 1 3 地方政府的雙重角色 政府組織的首要特征在于其公共性 表現(xiàn)在政府總要集中反映和代表整個社 會的利益和意志 美國著名政策科學(xué)家詹姆斯 e 安德森就認(rèn)為 政府的任務(wù)是 服務(wù)和增進(jìn)公共利益 作為政府體系的重要組成部分 地方政府的公共性特征 是顯而易見的 它也必須要維護(hù)和發(fā)展公共利益 地方政府具有雙重角色 一方 面 它要作為中央政府在當(dāng)?shù)氐呐沙龊痛頇C(jī)構(gòu) 貫徹中央政府的大政方針政策 維護(hù)和促進(jìn)國家 中央 利益 另一方面 它又要作為相對獨(dú)立的權(quán)力 經(jīng)濟(jì)實(shí) 體和當(dāng)?shù)厝嗣竦拇?維護(hù)當(dāng)?shù)乩?促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會等的全面發(fā)展 2 2 地方政府公共決策 2 2 1 公共決策的概念及其與私人決策的主要區(qū)別 對公共決策概念的理解 當(dāng)前在國外和國內(nèi)認(rèn)識都還不一致 在本文中 公 共決策是指國家公共權(quán)力主體對社會公共事務(wù)的處理作出決定的活動 公共決策和私人決策之間有著明顯的不同 私人決策是由私人自主進(jìn)行 并 獨(dú)立承擔(dān)決策和選擇的全部后果 在這個范圍內(nèi) 人們可以自由行事 不受他人 干預(yù) 不僅不存在強(qiáng)制性約束 而且個人的偏好和利益也能得到比較充分的滿足 與此相反 公共決策是由許多人通過一定的政治程序共同進(jìn)行和集體作出的 在 這個過程中 人們之間的偏好與選擇相互影響和制約 不僅存在著強(qiáng)制性約束 而且個人的偏好和利益往往無法得到充分的體現(xiàn)和滿足 除非是全體一致同意 但這在實(shí)踐中又幾乎是不可能的 私人決策往往追求個人效用的最大化 而公共 決策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿是公共利益的最大化 i 美 詹姆斯e 安德森公共決策 m 3 北京 華夏出版社 1 9 9 0 p 2 2 2 3 里型型塑墅生墅 l 一一 墊查墾墮竺莖盜整生望塑塹壟墮堡宴墨翌莖竺室 2 2 2 地方政府公共決策的概念及其特點(diǎn) 由于涉及范圍的不同 公共決策既有地域性 或者社區(qū)性 的和俱樂部性的 也有全國性的和全世界性的 在本文中 地方政府公共決策就是指地方政府對本 地區(qū)內(nèi)社會公共事務(wù)的處理作出決定的活動 地方政府公共決策既具有一般公共決策活動的特點(diǎn) 同時又有一些自身的特 點(diǎn) 1 決策主體地位的特殊性 地方政府是本地區(qū)最大 最強(qiáng)有力的公共權(quán)力主 體 具有國家賦予的多種決策權(quán)力并對決策活動負(fù)責(zé) 2 決策價值取向的公共性 地方政府公共決策必須以追求國家和公民的公共利益作為其決策的出發(fā)點(diǎn) 以謀 取最大的社會發(fā)展效益為其最終目的 3 決策目標(biāo)的長遠(yuǎn)性 地方政府作出的決 策必須以國家和本地區(qū)發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)作為依據(jù) 這種目標(biāo)要反映和代表全國和 本地區(qū)人民的長遠(yuǎn)發(fā)展利益和要求 要從全局出發(fā)來處理本地區(qū)的社會公共事 務(wù) 4 決策范圍的廣泛性和問題的復(fù)雜性 地方政府公共決策涉及的范圍非常廣 泛 幾乎涉及到了本地區(qū)的一切社會公共事務(wù) 由于決策涉及的面廣 關(guān)系到各 方面錯綜復(fù)雜的利益 涉及的人力 物力和財(cái)力數(shù)量也非常大 因此處理起來難 度較大 5 決策影響力的巨大和深遠(yuǎn)性 地方政府公共決策一旦作出 對本地區(qū) 的影響是非常大的 個人 企業(yè)和社會組織將不得不在地方政府公共決策意愿的 影響下去選擇自己活動的方向和活動方式 2 3 地方政府公共決策中的短期行為 什么是地方政府公共決策中的短期行為 為了較為準(zhǔn)確地界定這一核心概 念 有必要先說明國內(nèi)學(xué)者們對與此相關(guān)的一些概念的理解 2 3 1 相關(guān)的一些概念和界定 胡澤勇和曾凡英 1 9 9 6 認(rèn)為短期行為是轉(zhuǎn)型時期人民內(nèi)部功利矛盾的四大 表現(xiàn)之一 并指出 所謂短期行為 本質(zhì)上也是一種非理性行為 即只顧眼前 不顧長遠(yuǎn)和根本的非理性行為 較之于傳統(tǒng)社會的 今朝有酒今朝醉 哪怕明天 喝涼水 的行為 轉(zhuǎn)型時期的社會短期行為 有過之而無不及 葉平枝 1 9 9 8 從社會心理的角度對制約可持續(xù)發(fā)展的短期行為進(jìn)行了剖析 葉平枝認(rèn)為 短期行為是指追求短期利益 有損于可持續(xù)發(fā)展的行為 劉學(xué)敏 1 9 9 9 以社會轉(zhuǎn)型時期經(jīng)濟(jì)生活中的短期行為作為切入點(diǎn) 研究了 轉(zhuǎn)型社會的經(jīng)濟(jì)病 行為短期化 劉學(xué)敏認(rèn)為 行為短期化或者短期行為就是 行為主體為實(shí)現(xiàn)短時期自身收益 福利 最大化目標(biāo)而采取的行動及行動過程 曹伯純 1 9 9 9 分析了領(lǐng)導(dǎo)工作中的短期行為問題 他認(rèn)為 所謂短期行為 蘭旦墮壁墅生生生蔓 些查墮墮坌苧盜壁 塹塑塹壟笪璺里絲墮蒸墮壅 就是為了眼前利益犧牲長遠(yuǎn)利益 為了局部利益而損害全局利益的行為 他還 進(jìn)一步指出 短期行為急功近利 違反客觀規(guī)律 勢必遭到客觀規(guī)律的懲罰 這是事業(yè)發(fā)展之大忌 也是領(lǐng)導(dǎo)干部行為之大忌 萬仕好 2 0 0 2 對領(lǐng)導(dǎo)者的短期行為進(jìn)行了研究 他認(rèn)為 短期行為 是 指某些領(lǐng)導(dǎo)者在任時不顧客觀實(shí)際和群眾實(shí)際承受能力 所r 創(chuàng)造 出的急功近 利 勞民傷財(cái)之類的 政績 他還進(jìn)一步指出 近年來 短期行為 現(xiàn)象已 非個別 而且呈上升趨勢 谷明光 2 0 0 4 思考了領(lǐng)導(dǎo)干部的短期行為問題 他認(rèn)為 領(lǐng)導(dǎo)干部的短 期行為 實(shí)質(zhì)上就是欺上瞞下 坑蒙拐騙的機(jī)會主義 谷明光進(jìn)一步指出 其 特征是 只顧局部 不顧全局 只顧眼前 不顧長遠(yuǎn) 只顧虛名 不顧效益 只 顧投入 不顧產(chǎn)出 只顧個人 不顧百姓 盂華 1 9 9 8 對政府短期行為成因的決策要素進(jìn)行了分析 孟華認(rèn)為 政 府短期行為是政府在行政管理中產(chǎn)生的行為目標(biāo)不能有效實(shí)現(xiàn)或已實(shí)現(xiàn)利益的 短期化 眼前利益代替長遠(yuǎn)利益的異化行為 它在本質(zhì)上是一種缺乏科學(xué)目的或 沒有有效實(shí)現(xiàn)的政府行為 徐瑛 2 0 0 3 從產(chǎn)權(quán)理論和博弈論兩個角度對地方 政府短期行為與區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突之間的關(guān)系進(jìn)行了分析 她在文章中接受并引用了 盂華對政府短期行為的界定和本質(zhì)的認(rèn)識 李春成 1 9 9 9 對政府短期行為進(jìn)行了分析 他認(rèn)為 政府短期行為反映 的是公共政策制定者強(qiáng)烈的時間偏好 政策制定者的時間偏好越強(qiáng) 表明他越追 求短期利益或者說眼前利益 對短期利益的強(qiáng)烈偏好 將導(dǎo)致對長遠(yuǎn)利益的漠視 對社會公共事業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)律的背逆 姜淑芝和趙連章 1 9 9 7 對地方政府的短期行為進(jìn)行了研究 他們認(rèn)為 地 方政府短期行為是非戰(zhàn)略性 空間上偏離全局 大局 時間上偏離長遠(yuǎn)目標(biāo) 結(jié) 構(gòu)上偏執(zhí)一地一隅 非規(guī)范性 偏離地方政府整體職能 無視國家城鄉(xiāng)建設(shè)與 發(fā)展的規(guī)劃法制 的短視 偏差性行政行為 其基本特征是以犧牲明天的利益來 換取今天的利益 以損害社會的全面進(jìn)步求得一時一地的單純效益 以整體的破 壞來換取局部的發(fā)展 郭堅(jiān)剛和尹海鵬 1 9 9 9 以可持續(xù)發(fā)展為分析基點(diǎn) 基 本認(rèn)同并引用了姜淑芝 趙連章對地方政府短期行為的界定和基本特征的概括 鎖茜 2 0 0 3 認(rèn)為轉(zhuǎn)軌時期地方政府行為偏差的主要表現(xiàn)之一是 政府目標(biāo) 的扭曲 短期行為 并指出 從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講 它是指地方政府對地區(qū)經(jīng) 濟(jì)的調(diào)控缺乏從長計(jì)議 急功近利 忽略長遠(yuǎn)的社會經(jīng)濟(jì)效益的行為傾向 在經(jīng) 濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中 地方政府的短期行為相當(dāng)普遍 還有一些學(xué)者對相關(guān)概念的界定與上述理解基本類同 就不再一一列舉 西北大學(xué)碩士論文 地方政府公共決策中短期行為的原因及對策研究 2 3 2 本文的界定 以上界定和說明從不同側(cè)面揭示了地方政府公共決策中的短期行為的含義 都有一定的可取之處 綜合上述各家之說 并結(jié)合地方政府公共決策的特點(diǎn) 在 此 我們把地方政府公共決策中的短期行為界定為 地方政府在作出公共決策的 過程中 表現(xiàn)出的與公共利益相沖突的 偏離整體 全局或長遠(yuǎn)利益的短視 偏 差性行為 對此概念 有必要作如下的說明 1 地方政府的短期行為分別來源于決策制定和決策執(zhí)行之中 本文在此界 定了公共決策中的短期行為 表明了我們研究的地方政府短期行為著眼于公共決 策制定中的偏差所最終導(dǎo)致的短期行為 而不涉及執(zhí)行過程中的多種因素 2 在本文中 我們把最終選定的準(zhǔn)備付諸實(shí)施的公共決策方案看作是公共 決策的結(jié)果 因此 我們的假設(shè)是 當(dāng)?shù)胤秸诠矝Q策作出之后 公共決策 方案按照預(yù)期得到了較好的執(zhí)行 而在此情況下所導(dǎo)致的短期行為就是公共決策 制定時的偏差所導(dǎo)致的短期行為 本文稱之為地方政府公共決策中的短期行為 璺韭盔蘭堂苧 絲立墮墮竺苧盜絲主塹塑塹壟盟墨里墨翌壁 窒 3 地方政府公共決策中短期行為的表現(xiàn) 依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn) 可以將公共決策過程劃分為不同的階段 在此 我們根據(jù) 研究的需要 從決策與執(zhí)行分離的角度分析 將公共決策過程劃分為三個階段 一是決策問題 目標(biāo) 確認(rèn)階段 這一階段主要是說明一個問題或目標(biāo)如何進(jìn)入 決策議程 二是決策方案設(shè)計(jì)階段 這一階段主要是設(shè)計(jì)出解決問題的多種方案 三是決策方案的抉擇階段 這一階段主要是對各種備擇方案進(jìn)行比較 選出一個 最合適的方案 地方政府公共決策過程也主要由這三個階段組成 在地方政府公共決策過程 中 這三個階段不但相互聯(lián)系 相互制約 而且每個階段本身還涉及到諸多因素 其中任何一個階段或因素出了問題 都會影響到公共決策的質(zhì)量和效果 在地方 政府公共決策中的三個階段上出現(xiàn)偏差都有可能造成短期行為 有的短期行為是 由于決策問題 目標(biāo) 確認(rèn)階段出現(xiàn)偏差導(dǎo)致的 有的是在決策方案設(shè)計(jì)階段出 現(xiàn)偏差而導(dǎo)致的 有的則是在決策方案的抉擇階段出現(xiàn)偏差而導(dǎo)致的 還有的短 期行為是在兩個 甚至三個階段上都出現(xiàn)偏差而最終導(dǎo)致的 地方政府公共決策中的短期行為有著不同層次 不同領(lǐng)域 錯綜復(fù)雜 多種 多樣的表現(xiàn) 從宏觀方面將其予以歸納概括 主要有以下5 類 3 1 不合理利用資源 自然資源大多數(shù)屬于非再生性資源 它對國家的發(fā)展具有重要作用 經(jīng)濟(jì)社 會的可持續(xù)發(fā)展需要有可靠的資源供給作支撐 從世界范圍來看 尤其是從經(jīng)濟(jì) 社會轉(zhuǎn)型期國家和經(jīng)濟(jì)落后國家來看 資源浪費(fèi)和資源透支已是地方政府典型的 短期行為 資源浪費(fèi)主要表現(xiàn)在 對資源的破壞性開采和粗放型加工利用 以及 高耗費(fèi)資源的生活方式 資源浪費(fèi)削弱了持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的資源基礎(chǔ) 資源透支則 是指對有限的資源進(jìn)行超強(qiáng)度 大規(guī)模的掠奪式開發(fā) 加速不可再生資源的耗竭 速度 破壞可再生資源的再生功能 當(dāng)前 全球的水資源 耕地資源等都面臨著 嚴(yán)重危機(jī) 從當(dāng)代人與下代人的資源利用分配平衡看 資源透支行為就是對下代 人資源享有權(quán)的剝奪 破壞了可持續(xù)發(fā)展的資源基礎(chǔ) 就我國來說 我國自然資源的整體狀況屬于短缺型 地理分布不平衡 人均 占有率低 改革開放以來 中央政府提出了明確的自然資源開發(fā)與利用 使用的 方針 并制定了相應(yīng)的法律 法規(guī) 然而 不少地方政府在制定公共決策的過程 中 不從全國發(fā)展大局和本地區(qū)長遠(yuǎn)目標(biāo)考慮 不顧自然方面的國情 甚至也不 顧本地的資源狀況 追求即時的和短期的效應(yīng) 在自然資源使用上 不考慮合理 開發(fā)和利用 反而實(shí)行不合理的甚至違反科學(xué)的 開發(fā) 當(dāng)有的地區(qū)通過掠奪 西北大學(xué)碩士論文 地方政府公共決策中短期行為的原因數(shù)對策研究 式開發(fā)利用資源而暫時獲利時 就容易引起其它地區(qū)加以仿效 在有些地方 這 種現(xiàn)象愈演愈烈 致使亂圈亂占土地風(fēng) 亂砍濫伐森林風(fēng) 亂搶濫挖礦藏風(fēng) 高 消耗低產(chǎn)出的 五小 企業(yè)等屢禁不止 我國的耕地面積正在以驚人的幅度減少 不少地方政府為了招商引資 在公 共決策中不考慮土地的合理開發(fā)和長期利用 而是想方設(shè)法利用中央政府的政策 漏洞或空白打擦邊球 盡量多批 多占 多賣地 二十世紀(jì)9 0 年代初 全國各 地設(shè)立了很多開發(fā)區(qū) 占用了大量的耕地 但真正起到開發(fā)作用的并沒有多少 隨著圈地賣地 許多林木也被挖得七零八落 許多參天古樹被削成了木樁 令人 痛心 目前我國水資源也面臨著嚴(yán)重危機(jī) 全國已經(jīng)有一半以上的城市缺水 資料表明 中國過去二十五年里的g d p 年均增長百分之八的奇跡是以資源 的快速損耗為代價的 能源消耗是日本的八倍 美國的六倍 甚至是印度的二點(diǎn) 八倍 而勞動率僅為發(fā)達(dá)國家的幾十分之一 地方政府的以上做法加大了人類對資源的索取和破壞 降低了資源對人類生 存和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力 使資源與發(fā)展的矛盾日益尖銳 3 2 忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù) 環(huán)境是人們生活質(zhì)量高低的一個重要因素 也是一個國家經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展 的重要基礎(chǔ)之一 然而 地方政府的短期行為對環(huán)境的破壞己使全球的環(huán)境問題 日趨嚴(yán)峻 地方政府在處理涉及改變自然面貌 排放污染物等公共決策問題時 在生態(tài) 環(huán)境保護(hù)上 只求近期利益 不懂得或忽視經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的 關(guān)系 而導(dǎo)致生態(tài)平衡被破壞 從而降低了環(huán)境對人類生存的適宜性 降低了環(huán) 境對發(fā)展的支撐能力 在世界各國中 環(huán)境破壞絕大多數(shù)來自于經(jīng)濟(jì)活動 受追 求當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益動機(jī)的支配 而且大多數(shù)是在有意識的狀態(tài)下進(jìn)行的 地方政府還常常把本地區(qū)造成的環(huán)境危害轉(zhuǎn)嫁給其它地區(qū)甚至其它國家 如 上游地區(qū)對下游地區(qū)的污染 破壞水源保護(hù)區(qū)的植被而危及整個流域生態(tài)平衡 位于上風(fēng)向的地區(qū)對下風(fēng)向地區(qū)的空氣污染 以及向其它地區(qū)直接輸出污染物 如垃圾 核廢料 等 經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期國家和落后國家 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求迫切 環(huán)境更容易遭 到破壞 一些地方政府既不從國家大局的發(fā)展考慮 也不從本地區(qū)的長遠(yuǎn)發(fā)展考 慮 也顧不上為子孫后代著想 只求眼前或近期利益 環(huán)境管理和治理太多沒有 到位 環(huán)保方面的法律 法規(guī)也往往得不到有效遵守和執(zhí)行 這一切都增加了環(huán) 境保護(hù)的難度 而且難度越來越大 沈嘉 翁用 環(huán)保總局 環(huán)境危機(jī)已在眼前摸成 世界垃圾場 o l 中國新聞罔 2 0 0 5 0 5 1 9 8 里型望壁墅生旦 鱉 些查墮墮竺苧堡塹主塹塑塹塑塑堡墮絲翌莖型塑 在我國 很多地方企業(yè)上空黃煙 黑煙滾滾 但只要給政府的稅利交得多 就常被作為先進(jìn)典型 甚至被予以掛牌保護(hù) 據(jù)2 0 0 5 年香港東方日報(bào)報(bào)道 中 國空氣污染問題近年日趨嚴(yán)重 目前世界上 十個污染最嚴(yán)重的城市當(dāng)中 大陸 占其中十六個 在空氣污染下 人們的身體健康受到了嚴(yán)重的威脅 國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳2 0 0 5 年5 月1 8 日在北京 財(cái)富 論壇上發(fā)言痛陳 中國環(huán)境危機(jī)己在眼前 中國的排污量是世界平均水平的十幾倍 主要水系 五分之二己被污染 四億城市居民呼吸著嚴(yán)重污染的空氣 他說 這實(shí)際 上是我們這代人能否安然度過的問題 更不要說造福子孫后代 3 3 地方保護(hù)主義 地方保護(hù)主義幾乎在每個國家都程度不同的存在著 但在社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn) 軌過程中的國家和地區(qū)出現(xiàn)得最多 地方政府在公共決策中 常常通過運(yùn)用行政 經(jīng)濟(jì) 法律等手段 人為制造市場歧視 限制和干擾市場要素按經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然 流向進(jìn)出本地區(qū) 搞市場封鎖 地方保護(hù) 市場經(jīng)濟(jì)的高效率在于它的競爭性 平等性 自主性 開放性 而這些是以 市場機(jī)制的充分作用為前提的 地方保護(hù)主義顯然是與之背道而馳的 它破壞了 市場的公開 公正 公平等原則 使市場狀態(tài)發(fā)生變異 價格被扭曲 統(tǒng)一市場 被割裂 市場機(jī)制的功能和作用被抑制甚至被扼殺 這種不正常的 割據(jù)經(jīng)濟(jì) 諸侯經(jīng)濟(jì) 的滋生與蔓延 嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)資源在全國的優(yōu)化配翟 并導(dǎo)致區(qū) 域利益沖突加劇 嚴(yán)重時危及到了社會穩(wěn)定 一些新技術(shù) 新產(chǎn)品 新專利出來以后 在有些地方知識產(chǎn)權(quán)很快就被侵犯 假冒偽劣的東西很快就充斥市場 而媒體曝光的一些制假販假的大案要案 風(fēng)頭 過后 涉案人往往又重操舊業(yè) 繼續(xù)制假販假 市場上的假冒偽劣商品泛濫 侵 害知識產(chǎn)權(quán) 侵害消費(fèi)者利益這些現(xiàn)象長期得不到根本性的遏制 與當(dāng)?shù)卣?相關(guān)部門的縱容和暗中支持是分不開的 地方保護(hù)主義對國家造成了不良影響 但同時 它更嚴(yán)重地?fù)p害了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì) 競爭力的提高和當(dāng)?shù)氐男蜗?從眼前來看 地方保護(hù)主義確實(shí)能給地方帶來一些 暫時的利益 比如由于地方政府對本地資源 市場 貿(mào)易等實(shí)施保護(hù)后 使得當(dāng) 地缺乏競爭力的地方企業(yè)得以生存下來 減輕了地方就業(yè)壓力 增加了地方財(cái)政 收入 給地方經(jīng)濟(jì)帶來一時的繁榮 但從長遠(yuǎn)來看 地方保護(hù)主義深深傷害了自 己 地方保護(hù)主義違背了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的要求 違背了社會化大生產(chǎn)分工協(xié)作規(guī) 律的要求 并貽誤了地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)蹩時機(jī) 最終削弱了地方經(jīng)濟(jì)增長的后勁和 競爭力 地方保護(hù)主義可以帶來一時之利 但卻損害了自己的形象 破壞了投資 轉(zhuǎn)引自 全球2 0 個污染最嚴(yán)重的城市 中國大陸占到1 6 個 0 l 搜狐網(wǎng) h t t p b u s i n e s s s o h uc o n l 2 0 0 5 0 4 4 9 墮燮堂堡主絲蘭 墊立墮墮竺苧墊墮主塹塑塹塑塑堡嬰墨翌篁堡塑 環(huán)境 減少了與外界的經(jīng)濟(jì)交往 縮小了市場天地 阻止t 夕i 來投資 喪失了發(fā) 展機(jī)遇 從根本上損害了當(dāng)?shù)孛癖姷睦?阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展 在我國 地方保護(hù)主義也非常普遍 且有愈演愈烈之勢 令人非常