生態(tài)補(bǔ)償理論與實踐探索（下）.doc

杭州精英在線系列課件 生態(tài)補(bǔ)償理論與實踐探索（下）王健 教授國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任二、中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀與問題（一）中國現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制比較散，補(bǔ)償主體比較單一第二個問題，我們談一談，中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀與問題。從目前來說，中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不是沒有，中國也有，中國現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制比較散，那么補(bǔ)償主體相對來說比較單一，這個補(bǔ)償主要來自什么地方？主要是來自中央政府財政的轉(zhuǎn)移支付，散落在各種各樣的項目下，各種科目下事實上都有不同的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，因此我們不能說生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒有，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有，有了不是一天兩天了，但是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體卻是比較單一，主要是由中央政府來承擔(dān)，而且中央政府通過省際之間的財政的轉(zhuǎn)移來進(jìn)行。（二）中國現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的部門色彩強(qiáng)烈，補(bǔ)償?shù)墓芾聿块T多元化第二，生態(tài)補(bǔ)償過程當(dāng)中，因為是中央政府在主導(dǎo)，那么財政部就要把錢分給各個部門，比如說要分給林業(yè)局，比如說要分給農(nóng)業(yè)部，還比如說要分給環(huán)保部等等，所以說形成的第二個特點是什么呢？我們在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制這個問題上部門的色彩強(qiáng)烈，補(bǔ)償?shù)墓芾聿块T多元化，我們經(jīng)?？梢钥吹?，地方拿到了各種各樣的生態(tài)補(bǔ)償款，來自于多個部門，有林業(yè)部的、有農(nóng)業(yè)部的、有環(huán)保部的等等，這些部門在進(jìn)行管理的過程當(dāng)中大家都提出一個要求，當(dāng)然這也是財政資金使用的最基本的要求，要求是什么，叫做專項資金?？顚Ｓ?，我給你退耕還草的，我給你退耕還林的，我給你建生態(tài)公益林的，這個錢你相互之間你不能挪用了。補(bǔ)償管理的多元化就可能造成一個問題是什么呢？就是說有的部門給補(bǔ)償?shù)亩?，有的部門給的補(bǔ)償?shù)纳?，這樣就容易形成我們補(bǔ)償資金使用當(dāng)中的不合理，而且對地方政府來說，管理這些資金的行政成本很高，他必須對著很多部門，每個部門都來檢查，說我這個錢是不是?？顚Ｓ昧?，是不是落實到我這個項目了，這樣也造成很多地方政府不斷地進(jìn)行搞接待，不斷地接受上面的檢查，這個資金使用的效率相對來說比較低，越是分散越是資金的效率越低，他沒有辦法形成一個合理，說這個錢我們集中起來解決我這個地區(qū)當(dāng)中生態(tài)建設(shè)的哪一個突出的問題，當(dāng)然了資金的使用效率就不高了。（三）以項目工程為主的補(bǔ)償方式，缺乏穩(wěn)定性第三個方面的特點，因為我們是部門色彩強(qiáng)烈，補(bǔ)償管理的部門是多元化，所以帶來第三個特點是以項目工程為主的補(bǔ)償方式，它缺乏穩(wěn)定性。什么叫做項目工程為主？比如說要退耕還林了，這個林業(yè)局給各地一筆錢，要退牧還草了，農(nóng)業(yè)部給各地一筆錢，要建公益林了，公益林又是另外一個項目，它跟退耕還林還不是一回事，像這些情況有一個好，就是說你是工程，這個工程把你做完了，作為上級考核下級來說很簡單，退牧還草你說你給我退了多少畝地，我去看看那些地上的草長起來了沒有，退耕還林我們就看看你這個林建起來了沒有。以前大家說，就帶著他到林區(qū)周圍轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，現(xiàn)在當(dāng)然沒必要了，天上有衛(wèi)星一拍就知道了。但是這種都缺乏穩(wěn)定性，我們知道很多項目都定了三年，五年、長的八年，而事實上在生態(tài)保護(hù)的過程中，三年、五年可能嫌短了，比如說退牧還草，那個草你要叫它長起來是不容易的，而且退耕還林跟退牧還草我們分開做。這個分開做有個問題，大家都知道，我們到了中國的內(nèi)蒙古或者是東北地區(qū)，中國的北方普遍有一句話叫做“窮種樹，富養(yǎng)草”，什么意思呢，樹相對來說好種，所以說這個沙漠地這些地方種樹不容易，但是你一旦樹要種下去了，要是成活了，維護(hù)的成本很低，而草不一樣，風(fēng)吹草地現(xiàn)牛羊很動人，但是草每年一歲一枯榮，你要是通過簡單地說我種草，我要叫沙化現(xiàn)象消除了，那實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)所需要的時間很長，內(nèi)蒙古有些同志說我們這個地方怎么著也得給我二十年，你說你才給我搞個五年的項目，八年的項目，他肯定不夠。那么所以這項目為主的補(bǔ)償機(jī)制缺乏穩(wěn)定性，而且缺乏科學(xué)性，不能一個一個項目說，生態(tài)保護(hù)是個系統(tǒng)工程，不能像工業(yè)生產(chǎn)一樣，說我生產(chǎn)一個航天的飛船，它是一個系統(tǒng)工程但是我每一項是可以分解的，我甚至能把一個零件分解到一個私營企業(yè)里去，但是生態(tài)保護(hù)這個工程不能那樣簡單地分解，確實要有一個統(tǒng)籌的規(guī)劃，而且要有一個長期的穩(wěn)定性，三年五載想把生態(tài)搞好，非常的困難。（四）生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一刀切，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低第四，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一刀切，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，那么生態(tài)補(bǔ)償，我們經(jīng)常只是講說，這塊地上你退耕還林了，我給你多少錢，退牧還草了，我給你多少錢，不要說省與省之間是不一樣的，一個省的不同的地區(qū)也是不一樣的，經(jīng)常出現(xiàn)的是什么情況，而你同樣的退耕還林的錢、退牧還草的錢，花下去了，有的地方什么樣？水草肥美豐盛，你不要去養(yǎng)羊，不去放牛很快就長起來了，有的地方是不行的，它缺水，所以表面上來看大家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，但是最后你所收到的效果是不一樣，所以這種一刀切是不行的，有的地方就感覺我這個標(biāo)準(zhǔn)非常偏低，退了牧也不見得草就很快長起來了，有的地方雨水充沛我只要不放牧，我很快就起來了，大家覺得這個標(biāo)準(zhǔn)挺好。還有跟經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)有關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟(jì)是比較發(fā)達(dá)的地區(qū)的時候，他覺得我根本不在乎你，我出去打工掙的錢比你多，我就不在放牧了，我走了，那經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)呢他沒地方打工，上哪兒打工去，一跑幾百里地也找不到一個打工的地方，那么這樣他就會覺得標(biāo)準(zhǔn)偏低。這一種標(biāo)準(zhǔn)偏低“一刀切”還容易產(chǎn)生另外一個問題，真正的農(nóng)牧民得到的實惠不多，我們現(xiàn)在已經(jīng)反反復(fù)復(fù)看到這樣的情況，一個村，村長把退耕還林的、退牧還草的名單交給了一個農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)拿到了這個退耕還林、退牧還草的錢了，拿到了種公益林的收入了，給農(nóng)民仨瓜兩棗，農(nóng)民還拿不到什么錢，但是農(nóng)民也沒辦法獲得其他受益，我們在“一刀切”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的管理有漏洞的情況下，造成了農(nóng)民的實際的受益下降，而且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)在通貨膨脹的情況下大家可以看到這個標(biāo)準(zhǔn)很低，這些標(biāo)準(zhǔn)使得我們農(nóng)民和牧民很難維持原有的生活水平。因此這個方面也是我們存在的問題。（五）生態(tài)保護(hù)區(qū)面臨著要溫飽還是要環(huán)保的兩難抉擇第五個方面的問題是，生態(tài)保護(hù)區(qū)面臨要溫飽還是要環(huán)保兩難的抉擇，中國有一句老話叫做“靠山吃山、靠水吃水”那么搞了生態(tài)保護(hù)的話，你就沒法靠山吃山、靠水吃水了，我們就得重新考慮一個問題，這些人靠山不能吃山，靠水不能吃水，他們的生活有了問題了，他們的溫飽有了問題了，我們怎么樣有很妥善的解決辦法？這方面的例子很多，比如三峽庫區(qū)就有這樣的情況，原來三峽沒有搬遷的時候，農(nóng)民在那兒靠水就行了，打魚就行了，而現(xiàn)在搞了三峽庫區(qū)以后，為了保證下游水的干凈，限制他們搞漁業(yè)，這一限制怎么樣，三峽庫區(qū)的漁民的生活水平就受到了影響。還有我們講的靠山吃山，你搞了公益林，你搞了退耕的還林以后，這些人的生活僅僅靠那一些補(bǔ)助，我剛才講大部分人是不夠的，不夠的情況下又不能靠山吃山，確實是存在著生活水平下降的問題。因此，生態(tài)保護(hù)區(qū)經(jīng)常面臨的問題就是要溫飽，還是要環(huán)保的兩難的抉擇，剛才說的是第五個問題。（六）以GDP為核心的政績指標(biāo)與生態(tài)補(bǔ)償之間的矛盾現(xiàn)在我們說一下生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的第六個問題，我們以GDP為核心政績指標(biāo)與生態(tài)補(bǔ)償之間的矛盾。大家都知道，我們經(jīng)常批評說保護(hù)區(qū)不能以GDP為考核指標(biāo)，現(xiàn)在我們推行主體功能區(qū)，我們要求說生態(tài)保護(hù)區(qū)特別是禁止開發(fā)區(qū)要零排放、零污染，但是現(xiàn)在確實有一個問題，我們對生態(tài)保護(hù)區(qū)我們限定它不能發(fā)展經(jīng)濟(jì)，它還需要提供公共服務(wù)均等化，大家知道這個公共服務(wù)均等化，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，隨著全國人民生活水平的提高，隨著全國GDP的增加，它也在慢慢地提高，在這個提高的過程中，你雖說不考核GDP，但是地方財政收入從哪兒來呢？大家說你就靠轉(zhuǎn)移支付吧，在現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付體制下，特別是在沒有橫向轉(zhuǎn)移支付的體制下，全靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付那點錢，它是沒有辦法完成地方政府所要承擔(dān)的叫做社會建設(shè)以及與社會建設(shè)相關(guān)的基本公共服務(wù)均等化的指令。所以你用GDP來考核的時候，它事實上是有兩重性的，一個考核GDP，第二個在GDP增加的同時，它地方的財政收入也增加，因此有時候我們經(jīng)常批評人家，說你干嘛要以GDP為導(dǎo)向，但是這種批評在中國現(xiàn)實社會里頭是缺乏說服力的。為什么？GDP現(xiàn)在成了干部提拔的一個標(biāo)準(zhǔn)之一，明著沒有這個標(biāo)準(zhǔn)，任何組織部門都沒有說你GDP上去了，我一定要提拔你，但是中國的現(xiàn)實是什么，中國的現(xiàn)實是這樣的，你這個地方在我省里的排名靠前，那你這個地方的干部很容易得到提拔，或者短期不能及時提拔，也可以給你增加崗位和指數(shù)，比如說一個市領(lǐng)導(dǎo)，人家是9個崗位，我可以給你11個崗位，而因為是這個市重要，或者說市政府這個崗位我不能增加，我能給你增加政協(xié)的副主席的名額或者人大副主任的名額，這樣對一個地方來說，GDP就成為一個很重要一個導(dǎo)向，不僅是一個指數(shù)的問題，他工作就好做了，我們經(jīng)常講一個干部動一下，底下干部動一串嘛，所以GDP在目前的情況下，你就是不強(qiáng)調(diào)它也得追求。另外，當(dāng)完全沒有GDP的時候，地方政府沒有比較穩(wěn)定的財政收入的時候，確實也難以完成公共服務(wù)均等化提出的要求，怎么樣辦好小學(xué)，怎么實現(xiàn)義務(wù)教育，怎么提供醫(yī)療保障，新農(nóng)合建了，但是也得建醫(yī)院，建醫(yī)院的錢哪里來，當(dāng)然得靠地方財政出錢，所以這種要么是追求GDP，要么是追求地方財政收入的情況確實影響了生態(tài)的保護(hù)。也就是說，你給它的錢，它地方的生態(tài)保護(hù)它感覺到你錢不夠，或者說生態(tài)保護(hù)的錢夠了，因為都是專款專用，我沒有辦法用到教育上面，沒有辦法用到基本公共服務(wù)均等化上面去，我基本公共服務(wù)均等化我沒錢了，他還在搞建設(shè)。因此，我們現(xiàn)有的這種生態(tài)補(bǔ)償不足的情況下，或者說不到位的情況下，或者說生態(tài)保護(hù)機(jī)制不能統(tǒng)籌使用的制約下，大家追求GDP或者是追求地方政府的財政收入，確實還是影響了生態(tài)保護(hù)的進(jìn)程。三、完善和健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路和對策建議（一）建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制第三個問題，怎么樣完善和健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。第一，要建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效的機(jī)制，大家說這個機(jī)制怎么建，這個機(jī)制要根據(jù)我們這么多年提出來的一個原則建，誰受益、誰補(bǔ)償，那么按照主體功能區(qū)建設(shè)來講大家知道受益的是哪些地區(qū)，當(dāng)然是優(yōu)化開發(fā)和重點的開發(fā)區(qū)，受損失的是哪些地區(qū)，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，都禁止你開發(fā)了，你還搞什么經(jīng)濟(jì)建設(shè)，那么你不搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)你又要保護(hù)生態(tài)，其他地方受益了，其他地方就應(yīng)該給你提供生態(tài)補(bǔ)償。（二）完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制那么第二個，完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。我們剛才說了，中央對生態(tài)補(bǔ)償不是說沒有錢，有錢，但是這些錢都分在很多地方，而且沒有非常明確的我這個生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制除了專項以外我還能干什么，那么這今后我們要明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制這個當(dāng)中所來的錢，我們要能夠干什么，特別是從優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開區(qū)區(qū)收來的生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)費，我們給了限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，我們要列一些明確的科目，不僅要有一些專項的項目，還得有一些一般性的支出。這一般性的支出用來做什么，用來支持它實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)隨著GDP在不斷的增長，全國人民生活提高之后，當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖胍惨軌螂S著GDP增長在增長，也就是說你在這個過程當(dāng)中你還真正要考慮一般性的支出，你不要老考慮專項支出，專項支出老百姓不一定能拿到，人均收入不一定能夠隨著GDP增長7%，它也增長7%。現(xiàn)在我們有很多生態(tài)的移民，當(dāng)時政府給了很多錢，蓋房子的錢也有了，然后專項的經(jīng)費也有了，但是老百姓生活感覺到他原來天天在吃牛肉，現(xiàn)在一個月只能幾次牛肉，為什么，因為我們給的都是專項經(jīng)費，沒有給他們一般性的支出，沒有考慮它的收入增長，因此，出現(xiàn)了很多的情況，什么情況？就是這些牧民他已經(jīng)遷出來了，遷到一個小鎮(zhèn)上，小鎮(zhèn)上也給他蓋了很好的房子，比他那個帳篷強(qiáng)多了，但是這些四五十歲以上的這些人，經(jīng)常溜溜達(dá)達(dá)回他原來住的地方，去干什么繼續(xù)放牦牛，政府哪能天天派人管著呢，管不了，為什么繼續(xù)放牦牛，這個當(dāng)然問題比較復(fù)雜，有人說他違反規(guī)定，但是確實我們沒有考慮問題，就說他放牦牛感覺到生活自在，但是你到城里來他不自在，一個人在那個地方自在了幾十年，你一叫進(jìn)城他覺得不自在，那么40、50這些人你有沒有給他很好的基礎(chǔ)培訓(xùn)，說我教你一個什么技術(shù)，讓你就有事干，所以他就回去了。另外，在城里靠成城里之的那點收入，他吃牛肉很費勁，我在那隨便放兩頭，經(jīng)?？梢源虼蜓兰?，保持生活水平不下降，保持生活習(xí)慣沒有太大的改變，因此我們這個生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制特別是轉(zhuǎn)移支付制度一定要做重大的改變，我們在考慮更多的問題，不要老想著專項經(jīng)費要考慮怎么樣能夠進(jìn)行一般性的轉(zhuǎn)移支付，一般性的轉(zhuǎn)移支付搞好了這些才能夠有利于地方政府安置這些生態(tài)保護(hù)區(qū)的老百姓。還有，我們生態(tài)補(bǔ)償專項的經(jīng)費還有一個問題，限制的過死，或者說它都是專項的轉(zhuǎn)移支付，它現(xiàn)在形成一個什么問題，比如說我們有一個省份大家知道，藏羚羊很多，偷獵的也很多，結(jié)果我們組織了執(zhí)法隊，管住了，現(xiàn)在偷獵的人少了，但是藏羚羊死亡并沒有減少多少，大家說這是為什么？很簡單，我們在那個地區(qū)我們花了二三十個億，把農(nóng)牧民的牧區(qū)給他一個一個的都圈起來了，搞了很多鐵絲網(wǎng)，鐵絲網(wǎng)是什么呢？改變說我們告訴你就在這個里邊放牧，你不要跑出去了，你自己輪作嘛，你今年在這么放，明年在那兒放，我們都把這個牧區(qū)分給了那些人，這個辦法不也挺好嘛，分到人了，產(chǎn)權(quán)明晰，你就不會在那兒多放，放以后你那塊草少了，結(jié)果大家出現(xiàn)什么問題，出現(xiàn)我們意想不到的問題，退牧還草了，草確實也還起來了，當(dāng)然藏羚羊吃草的地方也多了。但是在藏羚羊有天敵，天敵是狼，狼追藏羚羊，藏羚羊唯一的本事是跑，它沒有能力跟狼斗，跑著跑著遇到了欄上的鐵絲網(wǎng)，不是被狼咬死了，是掛在鐵絲網(wǎng)上被狼追上了，它也是一項專項資金，這個專項資金的使用顯然有問題，不符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，就是說生態(tài)保護(hù)確實好了，藏羚羊也有了更多覓食的空間，但是生物鏈條來說，狼的生存空間也大了，保護(hù)好了，還有一個好現(xiàn)象，我們機(jī)器在前面開，狼在后面追，原生態(tài)，或者說我們機(jī)器在前面開，狗熊在后面跑，跑的挺歡實，都是生態(tài)保護(hù)的成果，但是我們就沒有預(yù)料到藏羚羊被掛在鐵絲網(wǎng)上了。為什么出現(xiàn)這個情況？專項資金，我們列的科目不合理，我們沒有考慮這個東西立下去了，會是有個什么后果，所以我們不能夠想當(dāng)然地在辦公室里考慮這個項目多少錢，那個項目多少錢，恐怕還得相信當(dāng)?shù)卣?，相信?dāng)?shù)氐睦习傩眨屗麄兏鶕?jù)當(dāng)?shù)氐那闆r去執(zhí)行這些項目，你只要生態(tài)建設(shè)搞好了就可以。最好的生態(tài)保護(hù)是組織起來，當(dāng)時農(nóng)民工沒有解散的時候，農(nóng)民工就跟農(nóng)牧民說的很簡單，今年就在這個草場放牧，農(nóng)民工說的有權(quán)威性，今年在這兒放，明年誰都不能放，換個牧場大家都到那牧場去，生態(tài)就保護(hù)起來了，一家一戶很難保護(hù)，是不是我們要把錢花到到刃上而不是要花到刀背上。因此我們要完善中央財政轉(zhuǎn)移支付要做的事情很多，還不是一件兩件，大家說我設(shè)個科目，有一個生態(tài)保護(hù)和轉(zhuǎn)移支付的基金，還是我搞一個轉(zhuǎn)移支付的科目，保證給你錢就行，保證給你錢，你給他很多限制他也做不好，保證了錢還得讓他有適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，當(dāng)然我們經(jīng)常擔(dān)心，說這個錢放到他手上，他會不會喝酒了，那是你監(jiān)督的問題，搞到專項基金以后他就不喝酒嘛，他不照喝嘛，要不然鐵絲網(wǎng)能花個幾十億，二三十個億，所以，我們一定要完善中央財政轉(zhuǎn)移支付的制度，這樣才能很好地完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。（三）建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度三、建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，但是在實際操作上，橫向的補(bǔ)償機(jī)制必須縱向化，我們喊這個口號喊了很多年了，“誰受益、誰補(bǔ)償”，珠江下游的應(yīng)該補(bǔ)償珠江上游的，長江中下游的應(yīng)該補(bǔ)償長江上游的，黃河中下游的應(yīng)該補(bǔ)償黃河上游的，但是這么多年，我們沒有建立這樣的補(bǔ)償機(jī)制，廣西曾經(jīng)跟廣東說，我們?yōu)榱四銈冎榻那鍧嵑惋嬘玫陌踩?，我們做了很多保護(hù)工作，我們失去了很多發(fā)展的機(jī)會，廣東很有意思，告訴它說，我們已經(jīng)給你做貢獻(xiàn)了，你們廣西每年都有很多人到我這里來打工，他們都取得了收入，所以你不能再跟我們要什么生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制了，只要中央政府在這上面不做統(tǒng)籌的組織工作，上海自然也不會輕易給青海補(bǔ)償。這是很正常的，雖然你是中華水塔，但是中央不說，我剛才說了它是個公共產(chǎn)品，確實就不是說是一個省級產(chǎn)品，它是一個全國的產(chǎn)品，所以我們要建立橫向的財政轉(zhuǎn)移支付的制度。當(dāng)然，你讓東部沿海的省份，比如說上海、浙江、江蘇就近給青海、甘肅多少錢，這個事情很難界定，再難界定也得界定，廣東應(yīng)該給廣西多少錢，很難界定，但是必須界定。當(dāng)然了這個界定以后，怎么樣實現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金的轉(zhuǎn)移支付，那不是說華東地區(qū)每個省給青海多少錢、給甘肅多少錢，那算起來極為復(fù)雜，而且省際之間要錢不容易，那么這一種橫向補(bǔ)償機(jī)制要能夠?qū)崿F(xiàn)的話，還需要橫向補(bǔ)償縱向化，就是說這些錢，你還是得交到中央政府，中央政府再統(tǒng)籌安排究竟多少錢給青海、多少錢給甘肅。假如讓省際之間進(jìn)行雙向的談判的話，這個交易成本很高，補(bǔ)償機(jī)制的效率會非常的低，在中國中央集權(quán)的制度下，最簡單的辦法是中央定一個額度，定下來以后就按照這個額度給中央財政，中央財政把這個錢統(tǒng)籌起來分給上游，黃河上游、珠江上游、長江上游的這些省份，讓他們好好地去搞生態(tài)保護(hù)，也就是說我們橫向的補(bǔ)償真正能夠?qū)崿F(xiàn)的是要縱向化的操作。但是這個橫向補(bǔ)償?shù)闹贫纫?，有了這個制度我們主體功能區(qū)就可以很好地推進(jìn)了，珠三角地區(qū)和我們長三角地區(qū)以及京津冀地區(qū)肯定是優(yōu)化開發(fā)區(qū)，或者有的省區(qū)是重點開發(fā)區(qū)，我們肯定是生態(tài)的受益區(qū)，所以應(yīng)該根據(jù)優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)受益的程度定出一個補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來，作為橫向的財政轉(zhuǎn)移支付的一個基數(shù)，在這個基數(shù)確定下來以后，中央財政收錢，收了以后把它分配到長江、黃河、珠江上游去，這樣才能有效地實現(xiàn)誰受益，誰補(bǔ)償，否則誰受益、誰補(bǔ)償永遠(yuǎn)是一句空話，它必須要有橫向補(bǔ)償縱向化來實現(xiàn)，而不能靠省際之間的談判，省際之間的談判將來會產(chǎn)生更多的矛盾和問題。（四）開征生態(tài)稅，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕鸬谒?，開征生態(tài)稅，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)幕?，這個我們中央財政正在考慮這個問題，很快稅種就會出來了，應(yīng)該說在這個基礎(chǔ)上再建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金也就有了條件了。（五）健全生態(tài)保護(hù)的法律和法規(guī)第五，健全生態(tài)保護(hù)的法律和法規(guī)，這方面我們要做的事情很多，法律法規(guī)都要健全，法律法規(guī)不健全，中國最大的毛病是什么？中國最大的毛病不是是法律不健全，法律健全了，法律執(zhí)行的不力，我們要在這個基礎(chǔ)上健全生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法律法規(guī)的基礎(chǔ)上我們加強(qiáng)執(zhí)行力。（六）改變政績考核的指標(biāo)體系，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)的職責(zé)和評估體系第六，改變政績考核的指標(biāo)體系，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)的職責(zé)和評估體系。大家都知道，劃定四大主體功能區(qū)以后，政績指標(biāo)體系肯定是不一樣的，那么，肯定對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)他們的經(jīng)濟(jì)增長的任務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)比較大，不是說他們不要進(jìn)行生態(tài)保護(hù)了，他們也要對本地區(qū)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，在這個同時，對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)來說，政績指標(biāo)要有明顯的改變，那么對于限制開發(fā)話和禁止開發(fā)區(qū)來說，我們要確定的，特別是禁止開發(fā)區(qū)我們讓你GDP指標(biāo)的考核要求權(quán)重為零，也就是說不考核，但是對生態(tài)保護(hù)指標(biāo)的權(quán)重很大，是百分之七十，百分之八十，當(dāng)然這百分之七八十也是會分解的，可以分解到森林的覆蓋率、濕地環(huán)境的保護(hù)、草地的恢復(fù)和沙化現(xiàn)象的減少等等，但是它的權(quán)重必須很大，而且在政績指標(biāo)考核體系，當(dāng)中我們還不能說提拔干部的時候我們唯GDP，你別說像我剛才說的，你GDP搞的好，給你多增加幾個常委的名額，或者說甚至于提拔到上一級機(jī)構(gòu)的來當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)。我們應(yīng)該對優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)這四大主體功能區(qū)我們設(shè)定不同權(quán)重的指標(biāo)體系，指標(biāo)體系是統(tǒng)一的，但是權(quán)重是不一樣的，優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)那你這個經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)構(gòu)調(diào)整我剛才說權(quán)重是最大的，那么對限制和禁止開發(fā)區(qū)來說你生態(tài)保護(hù)的權(quán)重是最大的。有些指標(biāo)比如說像區(qū)域之間人口流動指標(biāo)，我們要求優(yōu)化開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)它是不同的指標(biāo)，為什么不同的指標(biāo)？我們希望限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的勞動力能夠流到重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，所以比如說同樣一個指標(biāo)，但是它的流向是不一樣的，名稱是一樣的，都是去計勞動力的流動，一個是流出，你流出的多你就干的好，限制開發(fā)區(qū)跟禁止開發(fā)區(qū)流出的多，你就有政績，重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)你吸收的從限制和禁止開發(fā)區(qū)來的勞動力多，你這個政績就好，我們必須要有一些這樣的標(biāo)準(zhǔn)，那么在這些標(biāo)準(zhǔn)確定以后，指標(biāo)體系必須是統(tǒng)一的，指標(biāo)體系有人說，每個地區(qū)搞一套指標(biāo)那不行，每個地區(qū)都是統(tǒng)一的指標(biāo)，但是每個地區(qū)的權(quán)重是不一樣的。那么，當(dāng)我們把這些指標(biāo)體系確定下來以后，給它賦予不同的權(quán)重，我們對于領(lǐng)導(dǎo)干部的考核也就有了標(biāo)準(zhǔn)，也就是說，我們不能再像以前那樣用GDP來衡量干部，我用什么，我就用這套指標(biāo)體系，你在禁止開發(fā)區(qū)你可能GDP是零，但是你生態(tài)環(huán)境保護(hù)搞得好，你就可能得到提拔，我們不能唯GDP論，這個分，對一個省來說是可以統(tǒng)一排名的，對全國來說也是可以統(tǒng)一排名的，統(tǒng)一排名之后只要你的打分高，在不同的地區(qū)之間，干部就可以交流互動，你那GDP高，是因為你在優(yōu)化開發(fā)區(qū)。那么，我們在禁止開發(fā)我們生態(tài)環(huán)境保護(hù)的好，我照樣可以提拔到優(yōu)化開發(fā)區(qū)。因此，我們的政績指標(biāo)體系要和它的每一個地方領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任和職能給掛起鉤來，掛起鉤來就按照這個我來考核你，這種考核的結(jié)果才能起到引領(lǐng)的作用、導(dǎo)向的作用，才能徹底打破GDP的崇拜。在干部制度和考核的標(biāo)準(zhǔn)上我們要對稱，不對稱大家就沒有動力到禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)去了，只要你對稱，你在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)干的很好，你照樣可得到提拔，甚至可以提拔到優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，假如你在優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)，你雖然GDP搞得不錯，但是你結(jié)構(gòu)沒調(diào)整好你也照樣沒法提拔，我們必須建立這樣對稱的機(jī)制，也就是說政績考核指標(biāo)要和你的升遷它是對稱，有這樣的機(jī)制就有好辦法，否則政績指標(biāo)的改變改來改去沒用，你因為把權(quán)重負(fù)零就行了，負(fù)零了以后我得不到提拔我照樣對不起，我將要換一個地方，咱要求調(diào)動工作，咱要求去一個能夠創(chuàng)造GDP的地方，這樣對生態(tài)保護(hù)區(qū)的建設(shè)、對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立絕對是有重大的影響的。所以我們要建立一個政績指標(biāo)和生態(tài)保護(hù)機(jī)制相對稱的這么一個評估的體系，這個體系簡單來說在全國指標(biāo)體系是統(tǒng)一的，權(quán)重是不一樣的，最后大排隊以后，只要你的分?jǐn)?shù)高，不管你在哪個地區(qū)，就可以得到正確的評價，得到相應(yīng)的提拔，你只要打分低，雖然你在優(yōu)化開發(fā)區(qū)、雖然你那個GDP的總量很大，照樣不一定能夠得到相對應(yīng)的提升，因此，政績指標(biāo)和評估體系必須是對稱的，對稱的你才能做到這一點。（七）以管理創(chuàng)新提高補(bǔ)償?shù)男首詈笠粭l，我們要以管理創(chuàng)新提高補(bǔ)償?shù)男?。那么，以管理?chuàng)新提高補(bǔ)償?shù)男剩畲蟮膯栴}在哪？除了我們剛才講要打破部門的限制，要讓部門補(bǔ)償?shù)腻X能夠集中使用，能夠在財政部統(tǒng)一的科目下，既有專項的支出也有一般性的支出之外，我們還要在地方現(xiàn)行的行政體制這方面做些工作。做什么工作，現(xiàn)在經(jīng)常遇到的是主體功能區(qū)是以縣為基