公共支出問(wèn)題與對(duì)策分析.doc

我國(guó)公共支出的問(wèn)題、原則與對(duì)策分析一、我國(guó)公共財(cái)政支出存在的問(wèn)題1、財(cái)政支出供給范圍過(guò)寬我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政供給范圍和支出分配結(jié)構(gòu)是從建國(guó)初期的大財(cái)政、供給制發(fā)展而來(lái)的，是建立在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上的，其最大特征是國(guó)家包攬的面過(guò)大，幾乎覆蓋到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)與消費(fèi)的各個(gè)方面，一些本應(yīng)由市場(chǎng)解決的問(wèn)題被納入財(cái)政分配范疇，這種供給制的分配滯后于當(dāng)前整個(gè)經(jīng)濟(jì)分配格局形勢(shì)的變化，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)。2、財(cái)政預(yù)算存在一定弊端我國(guó)的財(cái)政預(yù)算報(bào)告沿用幾十年來(lái)的老辦法，只公布幾個(gè)收支大類的預(yù)決算數(shù)字，并加以大量的文字說(shuō)明。在我國(guó)預(yù)算法第十條規(guī)定，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。但是人大會(huì)議通常是在3月份召開(kāi)，大會(huì)通過(guò)的預(yù)算對(duì)于已經(jīng)過(guò)去的1月2月來(lái)說(shuō)成了一紙空文。我國(guó)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作透明度不高，導(dǎo)致有關(guān)部門和人員在資金分配和使用自由裁量權(quán)過(guò)大，各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算及其執(zhí)行情況，尚未形成真正意義上的監(jiān)督制約。3、轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是以1994年的分稅財(cái)政體制改革為基礎(chǔ)的。分稅制的實(shí)行，提高了財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占財(cái)政總收入的比重，大大增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。但由于事權(quán)的下放，地方政府承擔(dān)了較多的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展責(zé)任，而財(cái)力并不是非常適應(yīng)，省級(jí)和縣級(jí)政府將近一半的支出，是通過(guò)獲得上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)的。由于中心政府財(cái)力增強(qiáng)，各地各部門對(duì)財(cái)力的需求加大，所以，需要轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目愈益增多，規(guī)模越來(lái)越大。其中專項(xiàng)撥款的規(guī)模增長(zhǎng)較快，其項(xiàng)目越來(lái)越龐雜，涉及幾乎所有財(cái)政支出的領(lǐng)域。哪些項(xiàng)目該撥，應(yīng)該撥多少，缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。有些項(xiàng)目往往是靠領(lǐng)導(dǎo)拍板，缺少嚴(yán)格的申、論證以及其他相關(guān)的程序。先拍板，然后再辦手續(xù)。很多項(xiàng)目的內(nèi)容和數(shù)量不是剛性的，自由裁量的幅度較大，或給、或不給，或給多、或給少，標(biāo)準(zhǔn)并不十分固定，手續(xù)并不十分完備，從而在不同程度上影響轉(zhuǎn)移支付的質(zhì)量和公正性。由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付本身不夠完善，制度不夠健全，所以，它的透明度也就很不夠。每年一度的各級(jí)人大會(huì)議上，財(cái)政預(yù)算的告基本上看不出轉(zhuǎn)移支付的情況。由于會(huì)期有限，對(duì)政府工作告、財(cái)政預(yù)算告的審查都很粗略，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付自然談不上有效的審查和監(jiān)督。公眾無(wú)從知曉這方面資金的分配、劃撥和使用情況，當(dāng)然更談不上監(jiān)督。這種狀況為不正之風(fēng)乃至腐敗現(xiàn)象的滋長(zhǎng)提供了方便條件。另外，多數(shù)轉(zhuǎn)移支付不是作為正常的財(cái)政預(yù)算嚴(yán)格加以控制和治理的，所以，對(duì)這些轉(zhuǎn)移支付的款項(xiàng)怎么使用，治理上就很難到位，也很難嚴(yán)格起來(lái)。二、我國(guó)公共支出的原則1、量入為出原則。公共支出要限定在公共收入總量允許的范圍內(nèi)，以公共收入來(lái)控制公共支出，力爭(zhēng)做到收支平衡，這一原則是公共支出的首要原則。我國(guó)現(xiàn)階段公共產(chǎn)品供給不足，人民群眾要求增加公共產(chǎn)品供給和服務(wù)的呼聲又很高。我國(guó)還是發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家的財(cái)力還不充裕，政府要在責(zé)任、壓力與財(cái)力制約中尋找到能夠不斷提高公共產(chǎn)品供給水平同時(shí)又不使國(guó)家財(cái)政透支的平衡。2、公平原則。公共支出的公平原則是指政府通過(guò)公共支出結(jié)構(gòu)和對(duì)象的調(diào)整來(lái)修正和改善社會(huì)成員對(duì)物質(zhì)財(cái)富的占有份額，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富分配的相對(duì)合理，使得相對(duì)的社會(huì)公平得以實(shí)現(xiàn)。其最基本的要求是使每一社會(huì)成員的基本生存需要和發(fā)展需要都要有相應(yīng)的物資來(lái)滿足，這也是保持社會(huì)穩(wěn)定的最基本條件。3、效益原則。公共支出的效益原則就是要求每筆公共支出所獲得的社會(huì)效益應(yīng)超過(guò)社會(huì)總成本，也就是說(shuō)要超過(guò)政府通過(guò)稅收或其他方式取得的公共收入而使社會(huì)付出的代價(jià)，即要求國(guó)家的一切公共支出都應(yīng)以獲得最大的社會(huì)效益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在制訂和實(shí)施這一原則時(shí):一是使社會(huì)資源在政府部門和微觀經(jīng)濟(jì)主體之間要得到合理的配置，確保收益大于成本;二是要運(yùn)用成本效益分析法對(duì)公共支出的各種方案進(jìn)行預(yù)測(cè)、評(píng)估與比較，從中選出最佳方案以取得最大社會(huì)效益;三是提供公共產(chǎn)品的各項(xiàng)支出，必須貫徹節(jié)儉原則，杜絕浪費(fèi)、揮霍、占用、挪用、貪污，千方百計(jì)地降低和節(jié)省成本。4、統(tǒng)籌兼顧原則。黨的十六屆四中全會(huì)的決定強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，指出要“推動(dòng)建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)外發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的有效體制機(jī)制”。政府公共支出結(jié)構(gòu)的安排，必須從全局出發(fā)、長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，通盤考慮、區(qū)分輕重緩急和主次先后，適當(dāng)照顧各方面的需要，妥善分配財(cái)力，以保證政府各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌兼顧原則還包涵著兩層含義:一是安排公共支出時(shí)要做到統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)相結(jié)合，避免平均分配資金和“會(huì)哭的孩子吃奶多”的現(xiàn)象;二是按照科學(xué)的支出順序來(lái)安排公共資金的使用，做到先維持后發(fā)展。三、對(duì)策分析1、公共支出就是要滿足全體社會(huì)公眾的需要公共支出是財(cái)政政策體系的核心，從財(cái)政的角度講，收入不是目的，支出才是目的。財(cái)政所提供的公共需要，面對(duì)的全體的公眾或者整個(gè)社會(huì)，而不是只針對(duì)某一個(gè)人、某一個(gè)階層、某種所有制。社會(huì)公共性開(kāi)支涉及的面很寬，包括科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等，是代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的支出，也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中一項(xiàng)十分重要的支出。從當(dāng)今世界范圍看，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)，西方工業(yè)國(guó)普遍強(qiáng)化了社會(huì)公共性的開(kāi)支，政府總支出中社會(huì)公共性支出的比重出現(xiàn)了日益上升的趨勢(shì)，這對(duì)于調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了十分重要的作用。因此，從宏觀角度考慮，今后我國(guó)的財(cái)政支出政策必須切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)公共性開(kāi)支。但是，我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，和西方工業(yè)國(guó)相比處于不同的發(fā)展階段，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力及財(cái)政實(shí)力方面都存在顯著的差距，因此，未來(lái)強(qiáng)化社會(huì)公共性支出也有一個(gè)量力而行的問(wèn)題，不能超過(guò)國(guó)力的承受能力。2、規(guī)范財(cái)政支付范圍是國(guó)家財(cái)政對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資要逐步退出。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，財(cái)政投資的基本政策取向是有所為有所不為，也就是要科學(xué)界定財(cái)政投資的范圍，改變財(cái)政投資包攬過(guò)多的弊端，逐步減少和退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資，以集中財(cái)力確保國(guó)家投資重點(diǎn)。關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的財(cái)政投資，這是一個(gè)十分復(fù)雜的政策理論問(wèn)題，在不同的國(guó)家及不同的發(fā)展階段具有不同的界定。中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，又處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的財(cái)政投資只能是退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，而對(duì)于支柱產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，政府及政府投資還不能過(guò)早地退出，應(yīng)當(dāng)采取扶植政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。是清理和規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給范圍。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各事業(yè)單位并不都具有公共需要性質(zhì)，財(cái)政不可能也不應(yīng)該對(duì)其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支進(jìn)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，要將市場(chǎng)機(jī)制引入事業(yè)單位，針對(duì)不同的類型采取不同的財(cái)務(wù)管理辦法。公益性的事業(yè)單位，如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書(shū)館、計(jì)劃生育等事業(yè)單位，其進(jìn)行的活動(dòng)屬于典型的社會(huì)共同需要，財(cái)政應(yīng)保障其經(jīng)費(fèi)供給。準(zhǔn)公益性的事業(yè)單位，如高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等，這些單位提供的服務(wù)介乎于社會(huì)共同需要與個(gè)人需要之間，是屬于現(xiàn)代社會(huì)的存在與發(fā)展所必需的，也基本屬于政府公共預(yù)算的供給范圍，然而要由享受服務(wù)的對(duì)象承擔(dān)一部分費(fèi)用，因此，財(cái)政對(duì)其可采取資助的形式。經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位，如開(kāi)發(fā)性的科研單位、職業(yè)化的體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、藝術(shù)表演團(tuán)體、藝術(shù)表演場(chǎng)所和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等，這些單位提供的服務(wù)一般說(shuō)不屬于社會(huì)共同需要，應(yīng)與財(cái)政供給脫鉤，逐步走向市場(chǎng)。是對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革。目前國(guó)有企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體地位已經(jīng)確立，但自負(fù)盈虧、優(yōu)勝劣汰的機(jī)制尚未完全形成，財(cái)政仍需彌補(bǔ)企業(yè)的虧損補(bǔ)貼。未來(lái)對(duì)國(guó)有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼應(yīng)區(qū)分情況。對(duì)一些特殊行業(yè)（如屬于社會(huì)公共公益事業(yè)的水、電、城市交通、環(huán)境保護(hù)等）的價(jià)格和收費(fèi)仍需由國(guó)家進(jìn)行管理，還有一部分國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著政府特殊的責(zé)任，由此產(chǎn)生的虧損仍應(yīng)由財(cái)政給予補(bǔ)貼。其他大多數(shù)屬于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，其虧損補(bǔ)貼則應(yīng)隨著企業(yè)改革的推進(jìn)予以取消。3、財(cái)政支付制度的規(guī)范與完善調(diào)整和改善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目。對(duì)稅收返還和體制上解部分，應(yīng)該從激發(fā)活力和把握平衡的角度，調(diào)整返還或上解的具體比例和方式，保證中心與地方之間的財(cái)力保持在適當(dāng)?shù)谋壤?，保證地區(qū)之間既能夠享有大致均衡的公共產(chǎn)品服務(wù)，又避免鞭打快牛的傾向，防止助長(zhǎng)依靠思想。對(duì)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)撥款兩部分，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目，逐步明確轉(zhuǎn)移支付的具體條件，制定統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付制度，增加公開(kāi)和透明的程度，最大限度地減少主觀隨意性。對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目要適當(dāng)進(jìn)行清理，在條件成熟的情況下逐步將其納入基本的財(cái)政制度之中，適當(dāng)減少并非十分必要的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)和程序。進(jìn)一步改革財(cái)政和稅收制度，合理劃分各級(jí)政府的職能和權(quán)限。在此基礎(chǔ)上，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法，更加充分和全面地考慮各地自然條件、人口、環(huán)境、歷史、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展速度等多種因素，更加客觀和科學(xué)地確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。建立嚴(yán)格的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，制定具體縝密的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的操作程序，使每個(gè)重要的環(huán)節(jié)和運(yùn)作方式都更加合理、規(guī)范，減少可變因素和外部條件的干擾，減少立項(xiàng)、使用過(guò)程中的隨意性和盲目性。加快制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。目前我國(guó)現(xiàn)行有效的有關(guān)財(cái)政稅收的法律只有八部，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法還沒(méi)有制定。按照依法治國(guó)的要求，應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政立法工作，盡快建立和健全有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律，并輔之以相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和制度，把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付納入法制化、規(guī)范化、程序化和透明化的軌道。要使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性和穩(wěn)定性。對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的使用進(jìn)行嚴(yán)格治理和監(jiān)督。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目、規(guī)模都應(yīng)該由黨委、政府集體研究決定，避免由少數(shù)人說(shuō)了算。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付非凡是專項(xiàng)撥款，應(yīng)該盡可能列入計(jì)劃范圍。各級(jí)人大應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)決算的審查和監(jiān)督，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)逐步納