（行政管理專(zhuān)業(yè)論文）地方政府績(jī)效評(píng)估中的公眾參與研究.pdf

西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第1 頁(yè) 摘要 在當(dāng)今政府改革領(lǐng)域，一個(gè)非常熱門(mén)的話(huà)題就是政府績(jī)效評(píng)估。自二十 世紀(jì)七八十年代以來(lái)，各國(guó)普遍存在政府部門(mén)效率低下的現(xiàn)象，人們對(duì)此深 惡痛絕。隨著世界全球化、知識(shí)化、信息化的發(fā)展，改變傳統(tǒng)的執(zhí)政理念和 執(zhí)政方式，向高效政府方向發(fā)展成為了對(duì)政府的基本要求。在這種情況下， 政府績(jī)效評(píng)估作為一種推進(jìn)行政體制改革、提高行政效率與服務(wù)質(zhì)量、提升 政策執(zhí)行能力的有效工具，成為了當(dāng)前公共管理領(lǐng)域的前沿課題。 地方政府績(jī)效評(píng)估是一種服務(wù)和顧客至上的機(jī)制，公眾與其他評(píng)估主體 相比，作為地方政府服務(wù)的主要對(duì)象和直接受益者，對(duì)地方政府的績(jī)效有著 最直接、最真切的感受，所以最有發(fā)言權(quán)。地方政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)核心價(jià) 值取向就是對(duì)公眾參與的關(guān)注，這也成為當(dāng)代世界各國(guó)政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展的 一個(gè)顯著特點(diǎn)。在我國(guó)，雖然一些地方政府進(jìn)行了一定程度的實(shí)踐，取得了 一些研究成果，但是公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的研究還比較薄弱，尚未進(jìn)行系 統(tǒng)的總結(jié)，還存在不少尚待解決的問(wèn)題。所以，必須加以深入研究以促進(jìn)該 項(xiàng)活動(dòng)的進(jìn)一步深入和持續(xù)開(kāi)展。 本文運(yùn)用管理學(xué)、行政學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的基本知識(shí)，采用規(guī)范分析與 實(shí)證分析相結(jié)合的研究方法，在其他學(xué)者研究的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)地方政府績(jī) 效評(píng)估中的公眾參與問(wèn)題進(jìn)行了認(rèn)真探討，以期待對(duì)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估 的理論及實(shí)踐工作作出力所能及的貢獻(xiàn)。本文在充分肯定公眾參與地方政府 績(jī)效評(píng)估的重要現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地分析了當(dāng)前我國(guó)公眾參與地方政 府績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀，參與過(guò)程中存在的問(wèn)題，并分析了其原因，進(jìn)而根據(jù)原 因，對(duì)癥下藥，有針對(duì)性地從公眾自身、地方政府、制度以及評(píng)估程序和方 式四個(gè)方面提出了改善我國(guó)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)策和途徑。 關(guān)鍵詞地方政府績(jī)效評(píng)估；公眾參與；民主行政 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第1 f 頁(yè) a b s tr a c t t o d a y ，g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a lu a t io nh a sa lr e a d yb e c o m ea n e x t r e m e l yp o p u l a rt o p i ci nt h eg o v e r n m e n tr e f o r ma r e a s i n c e1 9 7 0 s ， t h eg o v e r n m e n t sl o we f f i c i e n c yh a se x i s t e di ne v e r yc o u n t r y ，w i t h w h i c hm a n yp e o p l ea r ed i s g u s t e d w i t ht h ed e v e l o p m e n to fg l o b a l i z a t i o n a n dk n o w l e d g e a b l e ，c h a n g i n gt h et r a d i t i o n a lr u l i n gm o d eo rc o n c e p ta n d d i r e c t i n gt oh i g h l ye f f i c i e n c yi st h ef u n d a m e n t a ln e e df o rg o v e r n m e n t a sa ne f f e c t i v et o o l ，i nt h i sci r c u m s t a n c e ，t h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nh a sa d v a n c e dt h ea d m i n i s t r a t i v ei m p l e m e n t a t i o nc a p a b ili t y ， p r o m o t e d t h er e f o r mo fa d m i n i s t r a ti v es y s t e m ，a n di m p r o v e dt h e a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c ya sw e l la st h es e r v i c eq u a l i t y ，w h i c hb e c a m e t h ec u t t i n g e d g et o p i c so ft h ec u r r e n tp u b li ca d m i n i s t r a t i o n l o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni sas e r v i c ea n dc u s t o m e r o r i e n t a t e dm e c h a n i s m a sc i t i z e n so ft h ed i r e c tb e n e f i c i a r i e sa n dt h e m a i ng o a lo fl o c a lg o v e r n m e n ts e r v i c e s ，c o m p a r e dw i t ht h eo t h e rm a i n a s s e s s m e n to ft h ep e r f o r m a n c eo fl o c a lg o v e r n m e n t sh a v et h em o s tr e a l ， d i r e c tf e e li n g s ，h a v et h ef i n a ls a y i nl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n ，t h ec o n c e r n so fc i t i z e n st op a r t i c i p a t ei sac o r ev a l u e o r i e n t a t i o n ，w h i c h ，a so n eo ft h ec o u n t r i e sa r o u n dt h ew o r l dt oa s s e s s t h ep e r f o r m a n c eo ft h ed e v e l o p m e n to fan o t a b l ef e a t u r e i nc h i n a ，t h e r e s e a r c ho nt h ecitiz e np a r tici p a tio ni nt h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ni ss t i1 1 r e l a t i v e l yw e a k a l t h o u g ht h e r e a r es o m eg o o d r e s e a r c hr e s u l t s ，w eh a v en o tc a r r i e do ns y s t e m a t i cr e s e a r c h ，a n ds t i l l h a v em a n yp r o b l e m st ob es o l v e d s ow em u s tm a k ef u r t h e ri n v e s t i g a t i o n 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第l il 頁(yè) t op r o m o t et h ed e v e l o p m e n to ft h i sa c t i v i t y u s i n gb a s i ck n o w l e d g e i ns u c hd is c i p li n e sa si nm a n a g e m e n t ， a d m i n i s t r a t i o n ss t u d y i n g ，p o l i t i c a l s c i e n c e ，e t c ，a n d c o m b i n i n g e m p i r i c a la n dn o r m a t i v ea n a l y s is ，t h i sp a p e r ，o nt h eb a s i so ft h ee f f o r t o fo t h e rs c h o l a r s ，m a k e sad i s c u s s i o no nt h ep r o b l e m so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni nl o c a lg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ， i n t e n dt o m a k es o m ec o n t r i b u t io nt ot h et h e o r ya n dp r a c t i c a lw o r ko ft h el o c a l g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n i no u r c o u n t r y t h i sp a p e r s u f f i c i e n t l ya p p r o v e st h er e a li s t i cs i g n i f i c a n c e ， a n dm a k e sa s y s t e m a t i ca n a l y s i so ft h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ep r o b l e m so ft h e c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h el o c a lg o v e r n m e n t + p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a n dt r i e st oa n a l y z et h er e a s o n s f u r t h e rm o r e ，t h ep a p e rp o i n t so u t t h ec i t i z e ns e l f ，l o c a lg o v e r n m e n t ，s y s t e ma n de v a l u a t i o nm e t h o dt o a i ma tt h ec a u s e sa n dd e a lw i t ht h es it u a t i o n ，t h u si m p r o v i n gt h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e k e y w o r d sl o c a lg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e e v a l u a ti o n ；citiz e n p a r t i c i p a t i o n ：d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n 西南交通大學(xué)曲南父逋大宇 學(xué)位論文版權(quán)使用授權(quán)書(shū) 本學(xué)位論文作者完全了解學(xué)校有關(guān)保留、使用學(xué)位論文的規(guī) 定，同意學(xué)校保留并向國(guó)家有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)送交論文的復(fù)印件和 電子版，允許論文被查閱和借閱。本人授權(quán)西南交通大學(xué)可以將 本論文的全部或部分內(nèi)容編入有關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行檢索，可以采用影 印、縮印或掃描等復(fù)印手段保存和匯編本學(xué)位論文。 本學(xué)位論文屬于 1 保密口，在年解密后適用本授權(quán)書(shū)； 2 不保密函使用本授權(quán)書(shū)。 ( 請(qǐng)?jiān)谝陨戏娇騼?nèi)打“) 學(xué)位論文作者簽名：新 日期。卅盧 指刪幣虢丐飛3 一 醐：電夕r 彳 西南交通大學(xué)學(xué)位論文創(chuàng)新性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的學(xué)位論文，是在導(dǎo)師指導(dǎo)下獨(dú)立進(jìn)行 研究工作所得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不 包含任何其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫(xiě)過(guò)的研究成果。對(duì)本文 的研究做出貢獻(xiàn)的個(gè)人和集體，均已在文中作了明確的說(shuō)明。本 人完全意識(shí)到本聲明的法律結(jié)果由本人承擔(dān)。 本文力圖在研究上有所突破和創(chuàng)新。 一是力求在理論視角上有所突破。本文力圖從價(jià)值功能的角 度來(lái)分析公眾參與與地方政府績(jī)效評(píng)估兩者的關(guān)系，從地方政府 層面看及對(duì)公眾個(gè)體而言來(lái)分析公眾參與的價(jià)值。本文將公眾參 與理念與政府績(jī)效評(píng)估相結(jié)合進(jìn)行研究，是對(duì)過(guò)去傳統(tǒng)的地方政 府績(jī)效評(píng)估方式的進(jìn)一步突破。 二是本文力求從績(jī)效評(píng)估的整體出發(fā)來(lái)研究公眾的參與問(wèn) 題。這既突出了公眾的主體性，也兼顧了績(jī)效評(píng)估的整體性。這 既得益于新公共服務(wù)理論的啟發(fā)，也將反哺于這一理論，對(duì)公民 社會(huì)的培育和發(fā)展提供一些有益的啟示。 學(xué)位論文作者簽名。專(zhuān)彳 b 褥：k 。如、i 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第1 頁(yè) 1 1 選題的背景 第一章緒論 自從2 0 世紀(jì)7 0 年代以來(lái)，西方國(guó)家都面臨著全球化、信息化、國(guó)際競(jìng) 爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)，以及擺脫財(cái)政危機(jī)和公眾信任危機(jī)，為了提升政府的競(jìng)爭(zhēng)力， 這些國(guó)家相繼掀起了政府改革的熱潮，并且開(kāi)始改變和調(diào)整公共組織內(nèi)部以 及公共組織與社會(huì)之間的關(guān)系，這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的改革運(yùn)動(dòng)被冠以“新公共管 - 理”( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 的名稱(chēng)。在這場(chǎng)改革中，西方國(guó)家一改以前 注重既定的法律、法規(guī)，輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī) 制，建立嚴(yán)明的、可衡量的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，政府績(jī)效評(píng)估在當(dāng)中起著越來(lái)越 重要的作用，儼然已成為各國(guó)行政發(fā)展的重中之重。 從2 0 世紀(jì)8 0 年代以來(lái)，我國(guó)在西方各國(guó)績(jī)效管理熱潮的帶動(dòng)下開(kāi)始了 政府績(jī)效評(píng)估的嘗試和探索，很多地方政府都開(kāi)展了不同形式的績(jī)效評(píng)估活 動(dòng)，如山東青島的目標(biāo)責(zé)任制考核，南京、珠海等城市開(kāi)展的“萬(wàn)人評(píng)政府 等。和西方國(guó)家制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的績(jī)效評(píng)估相比，有的學(xué)者認(rèn)為， 目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估還處于初始階段，存在著“半自發(fā)性”、“盲目性 、“單 向性 、“隨意性”這些問(wèn)題。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，一方面與我國(guó)的政治體 制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化環(huán)境有關(guān)，另一方面與政府績(jī)效評(píng)估尚處于探索發(fā)展階 段，本身有一個(gè)逐步成熟和完善的過(guò)程有關(guān)。但我們可以確定，績(jī)效評(píng)估的 價(jià)值導(dǎo)向的扭曲是一個(gè)非常重要的原因。當(dāng)前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估還沒(méi)有形成 服務(wù)行政、重視公共利益的整體理念，公眾對(duì)評(píng)估活動(dòng)的參與和公眾需求對(duì) 績(jī)效評(píng)估的導(dǎo)向性作用也被忽視。 由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)飛速發(fā)展，公眾的政治素質(zhì)和民主意識(shí)不斷提高，建構(gòu) 新型績(jī)效評(píng)估體系成為我國(guó)政府落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，建設(shè)和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第2 頁(yè) 因此如何解決政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與所面臨的問(wèn)題，如何更好地評(píng)估地方 政府績(jī)效，是在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中有待研究解決的重要問(wèn)題，需要理論界的廣 泛關(guān)注和政府部門(mén)的高度重視。 1 2 選題的意義 1 2 1 實(shí)踐意義 這幾年來(lái)，政府提出了建設(shè)服務(wù)型政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的理念。政府要 服務(wù)于人民，首先要提高自身的績(jī)效。如何提高政府績(jī)效，如何對(duì)政府績(jī)效 進(jìn)行評(píng)估，是擺在我們面前的一個(gè)巨大難題。人民作為服務(wù)對(duì)象對(duì)于政府的 績(jī)效有切身的感受，雖然他們可能沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的評(píng)估技能和知識(shí)，但作為服務(wù) 對(duì)象的個(gè)體，他們可以從自身的感受來(lái)判斷什么服務(wù)是他們所需要的，這恰 恰是政府最為容易忽視的方面，也是政府績(jī)效評(píng)估最有待于加強(qiáng)的方面。各 國(guó)都在不斷探索地方政府績(jī)效評(píng)估的制度設(shè)計(jì)和安排中如何貫徹“公眾參與” 的原則，這也是我國(guó)至今未能解決的問(wèn)題。地方政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與在 實(shí)踐過(guò)程中所進(jìn)行的許多制度創(chuàng)新為中國(guó)地方治理中的公眾參與提供了有益 的養(yǎng)分，也開(kāi)辟了公眾對(duì)公共權(quán)利的監(jiān)督途徑。公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估 為其他領(lǐng)域公眾參與途徑的選擇提供了可鑒戒的示范效用，也讓我們明白了： 只有更好地完善公眾參與的路徑，才能更為有效、穩(wěn)妥地推動(dòng)我國(guó)地方治理 的民主化進(jìn)程，推動(dòng)我國(guó)地方治理向“善治邁進(jìn)。由此可見(jiàn)，對(duì)地方政府 績(jī)效評(píng)估中的公眾參與問(wèn)題研究是具有重要的實(shí)踐意義的。 1 2 2 理論意義 從科學(xué)研究的選題角度來(lái)看，本論文所探討的主題是一個(gè)很小的問(wèn)題。 政府績(jī)效評(píng)估的問(wèn)題在公共行政學(xué)的研究中已經(jīng)是一個(gè)微觀(guān)領(lǐng)域的問(wèn)題了， 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 第3 頁(yè) 而本文的主題又是地方政府績(jī)效評(píng)估中的公眾參與問(wèn)題。問(wèn)題看似雖小，但 意義重大。有些學(xué)者認(rèn)為，近年來(lái)的政府績(jī)效評(píng)估，缺乏對(duì)以公眾為主體的 績(jī)效評(píng)估行為進(jìn)行系統(tǒng)研究，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色的公眾參與績(jī)效評(píng)估的 途徑以及評(píng)估主體與評(píng)估對(duì)象互動(dòng)關(guān)系的研究等。我們正是要通過(guò)公眾參與 地方政府績(jī)效評(píng)估的研究來(lái)探索公眾與政府關(guān)系這一宏觀(guān)的問(wèn)題。而且，對(duì) 這一問(wèn)題的研究涉及的不僅是政府績(jī)效評(píng)估的一項(xiàng)基本原則，而是集中反映 了政府績(jī)效評(píng)估的本質(zhì)屬性和價(jià)值追求，并且考慮的是政府管理的正義與民 主、政府績(jī)效提升的追求和實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。在西方的行政思想史上，存在著關(guān) 注民主、平等、公正和回應(yīng)性的憲政主義和關(guān)注效率的管理主義兩種傾向。 本文論證的主題，地方政府績(jī)效評(píng)估中的公眾參與，涵蓋了這兩種對(duì)立的主 張。假如能撇開(kāi)兩者的矛盾對(duì)立面，將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這將是尋求兩種 主張的辨證統(tǒng)一的一種有益嘗試。由此可見(jiàn)，在關(guān)于地方政府績(jī)效評(píng)估的公 眾參與機(jī)制的研究中，是包含著解決時(shí)代課題的追求的。這也正是本文的理 論意義之所在。 1 3 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀 1 3 1 國(guó)外相關(guān)研究綜述 自2 0 世紀(jì)6 0 年代以來(lái)，國(guó)外在理論和實(shí)踐兩方面都對(duì)公共部門(mén)績(jī)效進(jìn) 行了評(píng)估。一開(kāi)始對(duì)公眾參與的研究就十分重視，其中英國(guó)最為典型。在理 論上，維維安朗茲( v i v i e nl o w n d s ) 等人在英國(guó)公民參與的趨勢(shì)上下 兩篇中，對(duì)英國(guó)的公眾參與做了一個(gè)全面介紹。到8 0 年代，英國(guó)在中央各部 門(mén)進(jìn)行持續(xù)數(shù)年大規(guī)模的“雷納評(píng)審 ，在地方政府績(jī)效評(píng)估中則明確規(guī)定要 求被服務(wù)的第三方人員參與。1 9 8 2 年，英國(guó)政府公布了著名的“財(cái)務(wù)管理新 方案 ，要求政府的各個(gè)部門(mén)樹(shù)立濃厚的“績(jī)效意識(shí) 。1 9 9 1 年梅杰政府推出 的公民憲章運(yùn)動(dòng)和競(jìng)爭(zhēng)求質(zhì)量運(yùn)動(dòng)，這些改革措施又進(jìn)一步強(qiáng)化了質(zhì)量意識(shí) 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第4 頁(yè) 和為顧客服務(wù)的改革思想。在保守黨政府之后，新工黨政府繼續(xù)強(qiáng)調(diào)公共服 務(wù)的效率、資金的價(jià)值和顧客導(dǎo)向。例如，布萊爾政府將公民憲章更名為“服 務(wù)第一”，并設(shè)立了公民評(píng)審小組，在地方政府層次上，推行“最高價(jià)值( b e s t v a l u e ) 。在這以后，英國(guó)政府進(jìn)一步提高了行政效率，使政府績(jī)效評(píng)估的發(fā) 展更加成熟。 在美國(guó)，公眾評(píng)議和市民活動(dòng)一直都倍受鼓勵(lì)。如美國(guó)弗吉尼亞的漢普 敦市，每年l o 月都要向市民進(jìn)行隨機(jī)電話(huà)調(diào)查，了解市民對(duì)市政府績(jī)效的滿(mǎn) 意程度。學(xué)者凱瑟琳紐科默等在其書(shū)迎接業(yè)績(jī)導(dǎo)向型政府的挑戰(zhàn)第七 章中明確指出并詳細(xì)論述了讓公民參與實(shí)現(xiàn)重要的結(jié)果：針對(duì)2 l 世紀(jì)政府 治理的一個(gè)有效模式，探索了公民參與和業(yè)績(jī)測(cè)評(píng)在實(shí)踐中的關(guān)系。美國(guó)國(guó) 家公共生產(chǎn)中心主任馬克霍哲教授在其公共部門(mén)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估與改善一文也 指出“只有政策制定者和市民積極主動(dòng)地參與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估一即參與讓政府機(jī)構(gòu) 對(duì)他們的開(kāi)支負(fù)責(zé)，對(duì)他們的行動(dòng)負(fù)責(zé)，對(duì)他們的承諾負(fù)責(zé)這樣的評(píng)估過(guò)程， 上述的多重目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。蓋伊彼得斯在政府未來(lái)的治理模式一書(shū) 中提出有關(guān)政府治理的四種模式，第二種模式即為參與式國(guó)家。阿爾弗雷德 和鮑認(rèn)為( a l f r e dt a t k e ih o p a u lc o a t e s ) ，自2 0 世紀(jì)9 0 年代中期，在 公共管理領(lǐng)域有兩次主要的運(yùn)動(dòng)：一是群眾參與政府的復(fù)興，二是績(jī)效評(píng)估運(yùn) 動(dòng)。謝爾阿斯汀( s h e r ra r s t e i n ) 在比較不同國(guó)家群眾參與發(fā)展水平和制 度演進(jìn)的基礎(chǔ)上，提出了“公民參與階梯論”，討論了公眾參與發(fā)展出現(xiàn)的不 同階段。有學(xué)者在這基礎(chǔ)上進(jìn)一步總結(jié)了當(dāng)代地方治理在不同層次上所設(shè)計(jì) 和發(fā)展的多樣化的公眾參與方式和途徑，公眾對(duì)公共物品和公共服務(wù)水平的 監(jiān)督與評(píng)價(jià)就是其中之一。 2 0 世紀(jì)7 0 年代初，美國(guó)政府就開(kāi)始了關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的大規(guī)模實(shí)踐。 1 9 7 3 年，尼克松政府頒布實(shí)施了“聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案”力圖使公共部 門(mén)績(jī)效評(píng)估規(guī)范化、經(jīng)常化和系統(tǒng)化。1 9 7 6 年，美國(guó)科羅拉多州通過(guò)了日 落法，該法律對(duì)計(jì)劃或規(guī)章規(guī)定一個(gè)廢止日期，到了這個(gè)日期，該計(jì)劃或規(guī) 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第5 頁(yè) 章除非再次得到批準(zhǔn)有效，否則就從此無(wú)效，從而迫使政府部門(mén)定期對(duì)其活 動(dòng)和規(guī)章的結(jié)果進(jìn)行評(píng)估。1 9 9 3 年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了政府績(jī)效和結(jié)果法( 即 g p r a ) ，要求所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)發(fā)展和使用績(jī)效評(píng)估技術(shù)并向民眾報(bào)告自己的績(jī) 效狀況，這樣做就是為了使政府在提高效率和管理能力的同時(shí)，改善公眾對(duì) 政府公共部門(mén)的信任并提高公眾滿(mǎn)意度。 格雷戈瑞珍( g r e g gg v a nr y z i n ) 等學(xué)者在2 0 0 0 年和2 0 0 1 年期間， 運(yùn)用a c s i ( 美國(guó)顧客滿(mǎn)意度指數(shù)) 模型，通過(guò)對(duì)紐約市民的電話(huà)調(diào)查，尋找 公眾對(duì)地方政府總體滿(mǎn)意的驅(qū)動(dòng)和行為后果。他們發(fā)現(xiàn)公立學(xué)校，特別是警 察以及道路情況、地鐵服務(wù)是滿(mǎn)意的最顯著驅(qū)動(dòng)，但是人群的收入，種族和 人口狀況有明顯的差別。對(duì)所有群體來(lái)講，總體滿(mǎn)意是驅(qū)動(dòng)人們對(duì)地方政府 的信任或離開(kāi)這個(gè)地方的原因。r y z i n 等學(xué)者主要是從學(xué)校、警察、消防、圖 書(shū)館、公園、道路、公交車(chē)、地鐵和垃圾清理九個(gè)方面的滿(mǎn)意情況對(duì)公眾進(jìn) 行調(diào)查研究。戴維斯溫德?tīng)? d a v i ds w i n d e l1 ) 和珍妮特m 凱莉( j a n e tm k e l l y ) 對(duì)1 3 個(gè)地方政府的績(jī)效和公眾滿(mǎn)意進(jìn)行了調(diào)查，初步得出結(jié)論：公眾 滿(mǎn)意與政府的服務(wù)績(jī)效是相關(guān)的。進(jìn)一步的研究顯示公眾對(duì)服務(wù)的評(píng)估可以 作為政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果指標(biāo)。特雷弗布朗( t r e v o rb r o w n ) 通過(guò)服務(wù)類(lèi) 型和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)對(duì)公眾對(duì)公共服務(wù)的滿(mǎn)意的影響進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)公眾對(duì)服務(wù) 有選擇時(shí)，對(duì)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估是正面的；當(dāng)被迫接受某些服務(wù)時(shí)，對(duì)服務(wù)質(zhì) 量的評(píng)估是負(fù)面的。與此同時(shí)，接受的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)也同時(shí)放大。他在文中也同 時(shí)指出了關(guān)于公眾對(duì)公共服務(wù)評(píng)估的影響因素：如公眾的特點(diǎn)、管轄區(qū)域或 者社區(qū)狀況、公眾傾向和公眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量的期望、直接服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)類(lèi)型。 在公眾參與方面，西方其他國(guó)家的政府績(jī)效評(píng)估也做出了一定的廣度和 深度。西班牙的政府公共機(jī)構(gòu)引進(jìn)了新公共管理的績(jī)效觀(guān)和顧客導(dǎo)向等理 念。新西蘭的主要做法有：在政府部門(mén)中將決策與執(zhí)行兩種職能分開(kāi)：財(cái)務(wù)報(bào) 告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效：通過(guò)公共服務(wù)法改革公共部門(mén)績(jī)效管 理體制，建立績(jī)效評(píng)估主體等。但由于受傳統(tǒng)行政歷史的影響，一部分政府 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第6 頁(yè) 項(xiàng)目更講求公共服務(wù)質(zhì)量的民主性，認(rèn)為“政府的績(jī)效質(zhì)量應(yīng)該從滿(mǎn)足所有 者的公民之需要的能力方面加以界定，而不應(yīng)當(dāng)從其滿(mǎn)足作為顧客的公民之 需要的能力方面來(lái)加以界定”。所以，只要政府能夠?qū)崿F(xiàn)更高的透明度和公眾 參與度，他們就會(huì)改進(jìn)其服務(wù)質(zhì)量，從而使公眾滿(mǎn)意。 公眾參與是國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估理論研究和實(shí)踐發(fā)展一條暗含的主線(xiàn)，從 研究初期論述公眾參與的意義、必要性到后來(lái)的參與階段、影響因素、參與 方式和途徑等越來(lái)越深入，這為我們研究國(guó)內(nèi)的地方政府績(jī)效評(píng)估和公眾參 與提供了理論與實(shí)踐啟發(fā)。 1 3 2 國(guó)內(nèi)相關(guān)研究綜述 一近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者主要從以下這幾方面對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估進(jìn)行研究： 對(duì)國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹和借鑒，對(duì)我國(guó)地方政府績(jī) 效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估方法的研究，以及總結(jié)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中 的問(wèn)題，探尋整體的解決途徑。相比較，國(guó)內(nèi)對(duì)于公眾參與地方政府績(jī)效評(píng) 估活動(dòng)進(jìn)行專(zhuān)題研究的文獻(xiàn)少只剩少。 在公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的主體建構(gòu)一文中，卓越對(duì)參與評(píng)估政府績(jī)效 的主體進(jìn)行了深入分析，指出了公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的重要性。在對(duì)政 府績(jī)效評(píng)估幾個(gè)基本問(wèn)題的反思中，彭國(guó)甫將參與政府績(jī)效評(píng)估的主體劃 分為內(nèi)部評(píng)估主體和外部評(píng)估主體。在基于滿(mǎn)意原則為導(dǎo)向的人民評(píng)判政 府績(jī)效的意義闡釋一文中，范柏乃認(rèn)為基于滿(mǎn)意原則為導(dǎo)向的人民群眾評(píng) 判政府績(jī)效是政府績(jī)效評(píng)估的一種新形式和新機(jī)制，對(duì)加強(qiáng)政府與人民群眾 的聯(lián)系，增強(qiáng)政府服務(wù)意識(shí)，改善政府服務(wù)質(zhì)量，提高政府的服務(wù)效率有十 分重要的作用。在“自下而上”評(píng)價(jià)政府績(jī)效探索：“公民評(píng)議政府 的得 失分析一文中，吳建南、莊秋爽對(duì)“公民評(píng)議政府的現(xiàn)狀作了歸納和分 析，指出了其意義、成效及存在的不足。在政府績(jī)效評(píng)估的民眾基礎(chǔ)及其 改善一文中，孟華分析了中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的民眾基礎(chǔ)，對(duì)民眾基礎(chǔ)發(fā)展 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第7 頁(yè) 的瓶頸提出了改進(jìn)措施。在公眾作為公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估主體的障礙分析 一文中，何會(huì)濤指出在現(xiàn)實(shí)條件下，公眾作為公共部門(mén)的主要評(píng)估主體還不 能很好的發(fā)揮作用，存在著意識(shí)、制度、知識(shí)技術(shù)三個(gè)層次的障礙。在對(duì) “參與式 政府績(jī)效評(píng)估制度的評(píng)估一文中，王錫鋅對(duì)近年來(lái)各地開(kāi)展的 民眾評(píng)價(jià)政府績(jī)效活動(dòng)進(jìn)行了初步評(píng)估，認(rèn)為參與式績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)踐中并沒(méi) 有兌現(xiàn)其制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目標(biāo)，主要原因在于缺乏必要的程序性保障機(jī)制， 導(dǎo)致制度實(shí)踐的功能障礙。我國(guó)第一部研究公眾評(píng)估政府績(jī)效活動(dòng)的專(zhuān)著是 由鄧國(guó)勝、肖明超等編著的群眾評(píng)議政府績(jī)效：理論、方法與實(shí)踐。通過(guò) 對(duì)有關(guān)地方群眾評(píng)議政府績(jī)效的案例的分析和評(píng)價(jià)，提出了四環(huán)五要素的理 論分析框架，在實(shí)踐的有效開(kāi)展方面具有較高的參考價(jià)值。 總體上說(shuō)，目前我國(guó)缺乏對(duì)以公眾為主體的績(jī)效評(píng)估行為的系統(tǒng)研究， 研究對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)意義不足，廣度和深度都有待進(jìn)一步提高。所以，應(yīng)深化 對(duì)中國(guó)特色的公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估的理論和實(shí)證的研究，加強(qiáng)理論研 究對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用，從而，促進(jìn)我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中公眾參與的有效 進(jìn)行。 1 4 研究框架和研究方法 1 4 1 研究框架 本文主要分為四個(gè)部分闡述：第一部分主要是介紹公眾參與地方政府績(jī) 效評(píng)估的選題背景和意義，以及國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀。第二部分闡述政府績(jī)效、 政府績(jī)效評(píng)估和公眾參與的相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)，并從價(jià)值功能的角度來(lái)分 析公眾參與與地方政府績(jī)效評(píng)估兩者的關(guān)系，從地方政府層面看及對(duì)公眾個(gè) 體而言來(lái)分析公眾參與的價(jià)值。第三部分理論與實(shí)踐相結(jié)合，對(duì)我國(guó)公眾參 與地方政府績(jī)效評(píng)估的這一問(wèn)題進(jìn)行分析，分析其整體現(xiàn)狀、困境及其形成 的原因。最后一部分是關(guān)于完善公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)策和建議。 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第8 頁(yè) 1 4 2 研究方法 ( 1 ) 文獻(xiàn)研究法。本文在理論分析方面，通過(guò)多種渠道收集有關(guān)國(guó)內(nèi)外 公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估的文獻(xiàn)資料和研究成果，并進(jìn)行了認(rèn)真梳理。 ( 2 ) 案例研究法。本文在分析公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中加入 一些地方實(shí)踐的案例，從而使理論緊密聯(lián)系實(shí)際。 ( 3 ) 邏輯思辨法。本文針對(duì)我國(guó)當(dāng)前地方政府績(jī)效評(píng)估公眾參與的主要 問(wèn)題，依照政府部門(mén)與公眾及其存在的制度環(huán)境為邏輯思路進(jìn)行原因探究， 并以此邏輯結(jié)構(gòu)提出當(dāng)前我國(guó)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)策和建議。 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第9 頁(yè) 第二章公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估概述 2 1 公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估的基本概念 2 1 1 政府績(jī)效 在我國(guó)，“績(jī)效”是根據(jù)英文“p e r f o r m a n c e ”翻譯而來(lái)，屬于舶來(lái)品。 在英文中，“p e r f o r m a n c e 的原意是“履行”、“執(zhí)行 、“表現(xiàn)”、“行為 、“完 成 ，引申為“作為 、“成就 、“成果、“業(yè)績(jī) ?！緇 】績(jī)效是指“從過(guò)程、產(chǎn) 品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來(lái)進(jìn)行評(píng)估和與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)去結(jié)果 以及其他組織的情況進(jìn)行比較?！? l 般地說(shuō)，績(jī)效概念中包含了個(gè)人績(jī)效和 組織績(jī)效兩個(gè)層次。最早績(jī)效用于投資項(xiàng)目管理方面，后來(lái)在組織管理方面 和人力資源管理方面又有了廣泛的應(yīng)用。直到近三十年來(lái)，績(jī)效開(kāi)始在公共 行政領(lǐng)域里出現(xiàn)，從而確立了“政府績(jī)效”這個(gè)范疇。 所謂政府績(jī)效，西方國(guó)家又稱(chēng)“公共生產(chǎn)力”、“國(guó)家生產(chǎn)力”、“公共組 織績(jī)效”、“政府業(yè)績(jī)”、“政府作為 等?！? 】它是指政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng) 中的效率、效果、效益和效能，是政府在行使其職能、實(shí)施其意志的過(guò)程中 體現(xiàn)出的管理和服務(wù)能力。國(guó)內(nèi)有學(xué)者將政府績(jī)效分為政治績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、 社會(huì)績(jī)效和文化績(jī)效等方面?！? 】政治績(jī)效主要指政治生產(chǎn)力以及政治產(chǎn)品， 即政策的貫徹與形成；經(jīng)濟(jì)績(jī)效主要是指經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)中政府的導(dǎo)向作用， 其中失業(yè)、通貨膨脹、收入分配等是重要的參數(shù)；社會(huì)績(jī)效主要指社會(huì)的穩(wěn) 定與發(fā)展，其中公平與正義、安全與犯罪、穩(wěn)定與動(dòng)亂、福利與貧困等指標(biāo) 是重要的參數(shù)；文化績(jī)效則主要是指大眾文化與精英文化的互補(bǔ)與滲透，以 及文化的整合與繁榮。由此可見(jiàn)，政府績(jī)效并不是單一的政治層面的概念， 【卓越公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估 m 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2 0 0 4 3 f 2 1 尤曉云績(jī)效優(yōu)異評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)f 蛔北京：中圉標(biāo)準(zhǔn)出版社，2 0 0 2 3 1 1 3 1 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組政府機(jī)關(guān)效率標(biāo)準(zhǔn)研究報(bào)告 j 中國(guó)行政管理，2 0 0 3 ，( 3 ) 1 4 陳振明公共管理學(xué)一種不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的研究途徑 m 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2 0 0 3 2 7 3 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第10 頁(yè) 它還包括政府成本、政府效率、政治穩(wěn)定：社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期等含義。 2 1 2 政府績(jī)效評(píng)估 研究探討政府績(jī)效評(píng)估問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)是對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的界定?！罢?績(jī)效評(píng)估 就是對(duì)政府的表現(xiàn)或成績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)。在英語(yǔ)中，“g o v e r n m e n t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ”、即 “g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea p p r a is a l 、 “g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，通常都被翻譯為“政府績(jī)效評(píng)估”， 且可以互相更換。雖然“政府績(jī)效評(píng)價(jià) 、“政府績(jī)效評(píng)估 、“政府績(jī)效衡量 在語(yǔ)義上還是有些細(xì)微的區(qū)別，但總的來(lái)說(shuō)區(qū)別并不是不大- - 因此，本文的 “評(píng)估”、“評(píng)議 、“評(píng)價(jià)”都是同義詞，可以相互替代。 盡管目前學(xué)者對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的定義一直都存在著許多不同的理解，但 它從一般意義上來(lái)講就是對(duì)政府的表現(xiàn)或成績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，是指在分析政府公 共部門(mén)的能力、工作效率、公共責(zé)任、服務(wù)質(zhì)量和公眾滿(mǎn)意程度等方面的基 礎(chǔ)上，對(duì)政府管理過(guò)程中的投入、產(chǎn)出、中期成果與最終成果反映的績(jī)效進(jìn) 行評(píng)定和考核。具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)專(zhuān)家評(píng)估、政府部門(mén)自我評(píng)估、公眾及 輿論評(píng)估等多重評(píng)估體制，運(yùn)用一定的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府組織這一 行為主體的實(shí)際作為、業(yè)績(jī)及其所產(chǎn)生的影響作盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。政府績(jī) 效評(píng)估蘊(yùn)涵了顧客至上和公共責(zé)任的管理理念。 績(jī)效評(píng)估是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是公眾表達(dá)利益和參與政府 管理的重要途徑與方法，也是政府治理的一種重要方式，目的是為了在提高 管理能力和政府效率的同時(shí)，以目標(biāo)任務(wù)為導(dǎo)向、以結(jié)果為導(dǎo)向、以社會(huì)為 導(dǎo)向、以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以顧客為導(dǎo)向，完善公共責(zé)任機(jī)制，提高公共服務(wù)的 質(zhì)量、公眾對(duì)政府公共部門(mén)的信任度和公眾的滿(mǎn)意度。彭國(guó)甫教授認(rèn)為，地 方政府績(jī)效評(píng)估以績(jī)效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿(mǎn)足為第一評(píng)估 標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)與改善公共責(zé)任機(jī)制、提高地方政府績(jī)效為目的，是一種非常 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第11 頁(yè) 重要的管理工具。f l 】地方政府績(jī)效評(píng)估是指運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序， 對(duì)地方政府管理過(guò)程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績(jī)效進(jìn) 行評(píng)定和劃分等級(jí)。地方政府績(jī)效評(píng)估作為一種實(shí)踐民主行政的形式，真正 將公眾的參與權(quán)利落到了實(shí)處。與中央政府績(jī)效評(píng)估相比，它的主要區(qū)別在 于：首先，評(píng)估對(duì)象的不同，中央政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)象是中央政府及其各部門(mén)， 而地方政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)象是地方政府機(jī)關(guān)：其次，針對(duì)的對(duì)象不同。中央政 府績(jī)效評(píng)估是針對(duì)宏觀(guān)的政策、方針、規(guī)劃及其實(shí)施效果而言的，涉及到政 治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等各個(gè)領(lǐng)域，而地方政府績(jī)效評(píng)估是針對(duì)地方行政事 務(wù)，相對(duì)比較具體，其內(nèi)容與公眾聯(lián)系更為緊密，也較接近百姓生活，公眾 能夠?qū)λ鞒龌谇猩眢w會(huì)的評(píng)價(jià)。最后，評(píng)估主體的不同。中央政府績(jī)效 評(píng)估內(nèi)容的復(fù)雜性和宏觀(guān)性決定了其評(píng)估主體必須是具有相當(dāng)?shù)奈幕瘜哟魏?專(zhuān)業(yè)的知識(shí)組成的人員，如學(xué)者、專(zhuān)家，這些人比較熟悉中央政府的政策和 運(yùn)作：而地方政府的工作相對(duì)而言比較具體直接，涉及公眾生活的方方面面， 所以公眾完全可以被納入到評(píng)估主體中來(lái)。 2 1 3 公眾參與 “公眾 有狹義和廣義之分。狹義上是指與政府官員相對(duì)的普通百姓醛 總稱(chēng)，廣義的公眾泛指人民大眾。本文中的“公眾”取狹義的概念，具體是 指“非營(yíng)利組織和企業(yè)、個(gè)人”等接受政府服務(wù)的對(duì)象。我們通常談到參與 問(wèn)題時(shí)所使用表達(dá)方式略有不同，如“人民參與 、“公共參與”、“公眾參與 、 “公民參與 等，但其所指的參與行動(dòng)與意義大致相似，通常都可以互換使 用。 當(dāng)代公共行政的最顯著標(biāo)志是公眾參與，它是實(shí)現(xiàn)民主的一種具體形式。 國(guó)內(nèi)學(xué)者毛壽龍指出：“公民應(yīng)該扮演這樣一種角色，他們通過(guò)政治辯論、爭(zhēng) 彭國(guó)甫對(duì)政府績(jī)效評(píng)估幾個(gè)基本問(wèn)題的反思 j 湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)( 哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) ，2 0 0 4 ，2 8 ( 3 ) ：3 1 l 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第12 頁(yè) 議和參與決策影響，塑造自己以及自己所屬社會(huì)的未來(lái)方向 。戴維h 羅 森布魯姆和羅伯特s 克拉夫丘克指出：“早期的公共行政著作未能對(duì)公 眾在行政國(guó)家中的地位予以重視。如今，新公共管理將與公眾的關(guān)系問(wèn)題 擺到公共行政實(shí)務(wù)的顯要位置。”【2 與傳統(tǒng)的公眾參與相比，當(dāng)代公共行政中 的公眾參與有了明顯的進(jìn)步，表現(xiàn)在：第一，在傳統(tǒng)意義上，有關(guān)公眾參與的 角色和作用被限定在決策和政策制定上，而現(xiàn)代公眾參與則更加強(qiáng)調(diào)公眾對(duì) 政策執(zhí)行的參與，即公眾不僅參與政策的制定，公眾也進(jìn)入公共事務(wù)的實(shí)際 管理過(guò)程，參與政策的實(shí)際操作。第二，現(xiàn)代意義上的公眾參與具有反傳統(tǒng) 公眾參與中的精英主義傾向，它使參與公眾的范圍得到擴(kuò)展，將那些低收入 階層的、普通的公眾及公眾組織包括進(jìn)來(lái)，這樣使得公眾能夠影響那些關(guān)系 他們生活質(zhì)量的政府活動(dòng)。 一般來(lái)講，公眾參與由三個(gè)基本要素組成，即“誰(shuí)來(lái)參與、“參與什 么 和“怎樣參與”，它們構(gòu)成了公眾參與的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。 1 “誰(shuí)來(lái)參與”_ _ 一參與主體 公眾參與的主體是一個(gè)社會(huì)、一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的普通民眾，可以是 公眾，也可以是那些由公眾組織起來(lái)的群體。如果是公眾個(gè)體的話(huà)，不包括 政治家和政府官員，只包括普通公民。公共權(quán)力的直接掌握者和行使者是國(guó) 家機(jī)關(guān)的工作人員，他們以國(guó)家工作人員身份參與到政府活動(dòng)，這不屬于通 常意義上的公眾參與。所以，通常意義上的公眾參與是指公民以非國(guó)家機(jī)關(guān) 工作人員的身份對(duì)政府活動(dòng)的參與。 2 “參與什么參與客體 一般而言，與公民利益密切相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)是公眾參與的對(duì)象。本 來(lái)，應(yīng)當(dāng)由政府來(lái)承擔(dān)這些事務(wù)的處理和管理，但是在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家和政 府在處理這些事務(wù)的過(guò)程中，主動(dòng)地、自覺(jué)地以制度化的方式接納公眾參與 1 1 1 毛壽龍政治社會(huì)學(xué) m 北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2 0 0 1 3 3 2 1 2 1 戴維h 羅森布魯姆和羅伯特s 克拉夫丘克公共行政學(xué)：管理、政治與法律的途徑 m 北京：中 國(guó)人民大學(xué)出版社，2 0 0 2 ，( 1 2 ) ：4 1 2 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第i 3 頁(yè) 的活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)看到，在當(dāng)今社會(huì)，由于民主制度在社會(huì)化的過(guò)程中滲入到社 會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域，民主觀(guān)念已經(jīng)深入人心，在工商活動(dòng)、企業(yè)管理中， 人們也嘗試確立民主參與制度，事實(shí)上廣泛的參與活動(dòng)也存在著。但是，這 類(lèi)參與活動(dòng)絕不屬于公眾參與的范疇。公眾參與只能被理解成公民對(duì)那些由 國(guó)家、政府承擔(dān)的公共決策和公共事務(wù)的參與。一般來(lái)說(shuō)，那些總是對(duì)人們 的生活和生存有著重大影響的事務(wù)才能夠吸引廣泛的公民參與。 3 “怎樣參與 參與途徑 聽(tīng)證制度、舉行各種座談、請(qǐng)社會(huì)團(tuán)體對(duì)相關(guān)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行咨詢(xún)等都是 公眾參與的方式。我們從人類(lèi)的歷史進(jìn)程中來(lái)看公眾參與的問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)， 它是近代社會(huì)才出現(xiàn)的一種公共生活現(xiàn)象。當(dāng)然，在整個(gè)近代社會(huì)，都存在 著公眾參與行為。但是，只是在近些年來(lái)，公眾參與行為成為一種社會(huì)行為 模式才凸顯出自己的特征。 民主政治的發(fā)展?fàn)顩r決定了公眾的參與，在不同的歷史時(shí)期具有不同的 范圍和性質(zhì)。在傳統(tǒng)的保護(hù)型民主下，公眾參與只能涉及政府活動(dòng)的部分政 治事務(wù)和政治問(wèn)題，其目的在于“限制政府濫用權(quán)力，防止政府行為不軌， 保護(hù)公民的權(quán)利和自由 ；【l 】可是，在現(xiàn)代可治理型民主下，公眾參與的目的 發(fā)生了變化，公眾參與的范圍也不斷擴(kuò)大，包括對(duì)政府政治、經(jīng)濟(jì)、文化等 各個(gè)方面的參與。現(xiàn)代的公眾參與更注重幫助并監(jiān)督政府有效地實(shí)現(xiàn)公共利 益，提高政府的公共行政能力。因此，在現(xiàn)代社會(huì)里，公眾參與已不是一個(gè) “理想 的理念，也不是一個(gè)漂亮的詞匯，而是具有現(xiàn)實(shí)意義的政治行為。 地方政府績(jī)效評(píng)估中的公眾參與，就是要求在地方政府績(jī)效的評(píng)估過(guò)程中， 最大限度地讓公眾參與評(píng)估，包括決策者、管理者、有關(guān)專(zhuān)家、普通公眾等， 充分發(fā)揚(yáng)民主，使他們能夠通過(guò)各種有效的信息渠道，充分表達(dá)意見(jiàn)。隨著 民主政治的發(fā)展，在地方政府績(jī)效評(píng)估運(yùn)作過(guò)程中公眾所發(fā)揮的作用將會(huì)越 來(lái)越大。檢驗(yàn)地方政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一就是公眾參與程度。 i i i 趙成根民主與公共決策 m 黑龍江人民出版社，2 0 0 0 1 8 7 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第14 頁(yè) 2 2 公眾參與地方政府績(jī)效評(píng)估的理論基礎(chǔ) 公眾參與本身就是公眾政治參與的一種途徑和表現(xiàn)，因而其合法性來(lái)源 于公眾政治參與的合法性。地方政府績(jī)效評(píng)估以績(jī)效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社 會(huì)公眾需求的滿(mǎn)足為第一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)和改善公共責(zé)任機(jī)制，提高地方 ， 政府績(jī)效為目的，是一種非常重要的管理工具。【l 】公眾作為評(píng)估主體參與到 地方政府績(jī)效評(píng)估中來(lái)是由地方政府績(jī)效估的內(nèi)在屬性和本質(zhì)所決定的，這 有其深刻的理論基礎(chǔ)，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)： 2 2 1 新公共管理理論 2 0 世紀(jì)七八十年代以來(lái)，西方各國(guó)政府面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)、公共管 理危機(jī)和政府信任危機(jī)，西方傳統(tǒng)的行政官僚體制導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)臃腫、效率低 下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，掀起了以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”為核心的政府治理 改革。 新公共管理的提出代表是“重塑政府理論 ，重塑政府理論的代表人物是 美國(guó)學(xué)者戴維奧斯本( d a v i d o s b o r n e ) 和特德蓋布勒( t e d g a e b l e r ) 。其主 要觀(guān)點(diǎn)是：在管理上，私人部門(mén)與公共部門(mén)之間并無(wú)本質(zhì)差別，應(yīng)重新對(duì)政 府與社會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務(wù) 的官僚 機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是有責(zé)任的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員 ，社會(huì)民眾則是 享受政府服務(wù)作為回報(bào)的“顧客 和提供政府稅收的“納稅人。政府廣泛 采用私營(yíng)部門(mén)成功的管理手段及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、包括取消公共服務(wù)供給的壟斷性， 錄用私營(yíng)部門(mén)管理人員來(lái)“重塑政府”。政府要放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，放 棄傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán) 明的績(jī)效目標(biāo)控制，即更加重視提供公共服務(wù)的效果和質(zhì)量，重視政府活動(dòng) 的產(chǎn)出與結(jié)果。總的來(lái)說(shuō)，該理論強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向，主張通過(guò)引進(jìn) 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第15 頁(yè) 市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完善政府公共組織，主張政府引入績(jī)效評(píng)估，私人、企業(yè)和組織 參與政府的行政活動(dòng)，主張對(duì)顧客授權(quán)，滿(mǎn)足公眾的需要。政府如何掌舵， 即提供什么樣的服務(wù)，是根據(jù)服務(wù)對(duì)象一公眾的要求而確定的，并不能由政 府自身說(shuō)了算。公眾的滿(mǎn)意度決定政府政策執(zhí)行的成效，公眾的需求決定政 府公共服務(wù)的內(nèi)容，公眾的評(píng)價(jià)決定政府政策改進(jìn)的方向。政府績(jī)效評(píng)估本 身就是一種顧客至上和服務(wù)的機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)以公眾滿(mǎn)意為政府績(jī)效的終極標(biāo) 準(zhǔn)，以公眾為中心，評(píng)估過(guò)程中要有公眾的廣泛參與，要求增強(qiáng)政府管理的 回應(yīng)性。 2 2 2 新公共服務(wù)理論 2 0 世紀(jì)8 0 年代的新公共管理為政府帶來(lái)效率的同時(shí)也遭受到許多批評(píng)。 反對(duì)者們認(rèn)為新公共管理將公平、正義、公正等價(jià)值理念都忽略了，只是過(guò) 分注重技術(shù)理性。而對(duì)于一個(gè)在憲法環(huán)境下運(yùn)作的政府而言，其最根本的職 能就是保障公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)公共利益。在這種情境中，新公 共服務(wù)產(chǎn)生了。羅伯特b 登哈特和珍妮特v 登哈特是新公共服務(wù)的倡 導(dǎo)者，他們?cè)趯?duì)新公共管理批判的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)對(duì)公民權(quán)利的尊重和公共 利益的維護(hù)。在新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵一文中，登哈特提出了新公共 服務(wù)的內(nèi)涵。該理論的內(nèi)涵包括七個(gè)方面：( 1 ) 服務(wù)而非掌舵。公務(wù)員越來(lái) 越重要的作用就在于幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的 方向上控制或駕馭社會(huì)。( 2 ) 公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。公共行政官員必 須致力于建立集體的、共享的公共利益觀(guān)念，這個(gè)目標(biāo)不是要在個(gè)人選擇的 驅(qū)使下找到快速解決問(wèn)題的方案，而是要?jiǎng)?chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。( 3 ) 戰(zhàn) 略地思考，民主地行動(dòng)。符合公共需要的政策和計(jì)劃，通過(guò)集體努力和協(xié)作 的過(guò)程，能夠最有效地、最負(fù)責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。( 4 ) 服務(wù)于公民而不是 顧客。公共利益源于對(duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話(huà)協(xié)商，而不是個(gè)體自我利益的簡(jiǎn) 單相加。因此，公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)“顧客 的需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政 西南交通大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文第16 頁(yè) 府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。( 5 ) 責(zé)任并不是單一的。 公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場(chǎng)，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和