（行政管理專業(yè)論文）中國城市化進程中失地農(nóng)民問題研究.pdf

山東人學頌t 。學位論文 中文摘要 農(nóng)村土地問題是我國社會主義現(xiàn)代化建設過程中的重要問題之一。這一問題 在當前突出表現(xiàn)為城市化進程中因征集建設用地而造成大量的失地農(nóng)民。實踐表 明，近年來發(fā)生的群體性事件多與這一問題相關。因而這一問題涉及到構建社會 主義和諧社會的大局，具有重要的現(xiàn)實意義。社會主義現(xiàn)代化建設的客觀性決定 了更好地維護失地農(nóng)民的合法權利和j 下當利益是解決這一問題的關鍵。為此，本 文以公共行政管理的視角從以下幾個方面對這一問題進行分析并提出政策性建 議：( 1 ) 失地農(nóng)民權益問題現(xiàn)狀：( 2 ) 失地農(nóng)民權益缺失的理論分析；( 3 ) 國外 保護失地農(nóng)民權益問題的制度啟示；( 4 ) 維護失地農(nóng)民權益的政策性建議。 【關鍵詞】：農(nóng)村土地失地農(nóng)民權益制度 山東人學幀i 。學位論文 a b s t r a c t t h er u r a ll a n dp r o b l e mi so n eo ft h em o s ti m p o r t a n tp r o b l e m si nt h ep r o c e e d i n g o fs o c i a l i s tm o d e r n i z a t i o nc o n s t r u c t i n g w h i c hi sr e p r e s e n t e dc u r r e n t l ya sl o s t l a n d p e a s a n t sf o rb u i l t - l a n dr e c r u i t i n g 弱t h eu r b a n i z a t i o na d v a n c i n g i n d i c a t e db yt h e p r a c t i c e m o s tg r o u pi n t e r c o u r s e sg o i n ga g a i n s tt h es i t u a t i o nt ob u i l dah a r m o n i o u s s o c i a l i s ts o c i e t yr e c e n t l yc o r r e l a t et ot h el o s t l a n dp e a s a n t s s o ，r e c o n s i d e r i n gt h i s p r o b l e ms e r i o u s l yi sv e r yi m p o r t a n t c o n s i d e r i n gt h eo b j e c t i v i t yo ft h es o c i a l i s t m o d e r n i z a t i o n 。t h ek e yt or e s o l v et h i sp r o b l e mi st ov i n d i c a t el o s t l a n dp e a s a n t s f i g h t sa n di n t e r e s t sb e t t e r t h e r e f o r e ，a sv i e w e df r o mp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n , t h i sp a p e r a i m st oa n a l y z e ：1 ) t h es t a t u sq u oo ft h el o s t - l a n dp e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t s ，2 ) t h e l o s to ft h el o s t - l a n dp e a s a n t s r i g h t sa n di n t e r e s t st h e o r e t i c a l l y , 3 ) t h ei n s t i t u t i o n a l e x p e r i e n c e so nv i n d i c a t i n gl o s t l a n dp e a s a n t s f i g h t sa n di n t e r e s t sf r o mo t h e rs t a t e s 4 ) s o m ef e a s i b l ep o l i c i e so f v i n d i c a t i n gl o s t l a n dp e a s a n t s r i g h t sa n d i n t e r e s t s k e y w o r d s ：r u r a ll a n d ；l a n d - l e s sf a r m e r s ；r i g h t sa n di n t e r e s t s ；i n s t i t u t i o n s 2 原創(chuàng)性聲明 本人鄭重聲明：所呈交的學位論文，是本人在導師的指導下，獨立進 行研究所取得的成果。除文中已經(jīng)注明引用的內(nèi)容外，本論文不包含任何 其他個人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的科研成果。對本文的研究作出重要貢 獻的個人和集體，均已在文中以明確方式標明。本聲明的法律責任由本人 承擔。 期：塑p 心 關于學位論文使用授權的聲明 本人同意學校保留或向國家有關部門或機構送交論文的印刷件和電子 版，允許論文被查閱和借閱；本人授權山東大學可以將本學位論文的全部 或部分內(nèi)容編入有關數(shù)據(jù)庫進行檢索，可以采用影印、縮印或其他復制手 段保存論文和匯編本學位論文。 ( 保密論文在解密后應遵守此規(guī)定) 論文作者簽名：叢菱互導師簽名： 山東人學壩1 學位論文 1 1 選題目的和意義 第一章引言 改革開放3 0 年來中央發(fā)布了9 個關于“三農(nóng)”的一號文件，從1 9 8 2 年的“五個 一號文件 ，到2 0 0 7 年1 月2 9 同，國務院出臺中共中央國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代 農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見，九個一號文件都把農(nóng)村農(nóng)民問題作 為政府工作的重點，從提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設社會主義新農(nóng)村。 國家的政策開始大幅度向農(nóng)村傾斜，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長溫鐵軍教 授直言：中國的問題根本上是農(nóng)民問題。研究農(nóng)民問題，必然成為中國理論界和相關 工作部門的重要課題。 當前理論界在三農(nóng)問題的研究上，有相當?shù)纳疃群蛷V度。但是把土地作為利益客 體，特別是從解決當前失地農(nóng)民權益缺失問題的視角來研究，還是比較新穎并且具有 現(xiàn)實意義。本篇選題為城市化進程中失地農(nóng)民問題研究，是基于以下原因考慮： 從城市化在中國的發(fā)展進程來看，城市化無疑是【業(yè)革命以來影響世界發(fā)展的最 大因素之一，發(fā)達國家的城市化水平大多在8 0 左右，雖然中國的城市化水平低于這 個標準，但是城市人口的積聚和城市建設用地的增加是必然趨勢，城市化的直接結(jié)果 是農(nóng)民失地，解決好日益增多的失地農(nóng)民問題才能保證城市化進程的順利進行。 從土地與農(nóng)民關系入手，土地一直是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料。農(nóng)民的就業(yè)、生活甚 至養(yǎng)老保障都與土地密切相關，農(nóng)民的權利和利益也都附著在土地上，正如毛澤東同 志所說：“誰贏得農(nóng)民，誰就會贏得中國；誰解決了土地問題，誰就能贏得農(nóng)民?！苯?決好農(nóng)民與土地的關系問題，同樣關系到社會的穩(wěn)定與和諧。 從失地農(nóng)民的權益保障來看。據(jù)央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領 導小組辦公室主任陳錫文同志介紹說，從總體上看農(nóng)村引起農(nóng)民上訪的主要問題有三 個，一是土地征占，二是村罩的財物，三是有些地方出現(xiàn)了環(huán)境污染。在農(nóng)民上訪中， 由土地征占所引發(fā)的問題所占比重的確比較高。據(jù)統(tǒng)計，在全國各地的土地上訪案件 中，有7 0 以上是因征地引發(fā)的，而且這種上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性 斯諾和路易斯慧勒：斯j 蔚h 醍中的中國中國學術i i ：版襯1 9 8 2 第4 7 貝。 山東人學偵f 學位論義 和持久性。這說明在實際工作中失地農(nóng)民的權益受到損失的現(xiàn)象還是很廣泛的，應該 引起我們重視。 從糧食安全問題看，2 0 0 8 年由于全球石油價格上漲引發(fā)的糧食價格激增，我們 不得不重新審視我國的糧食安全問題，沒有土地就無法生產(chǎn)糧食，穩(wěn)定好土地尤其是 確保糧食種植面積，是穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的前提。 失地農(nóng)民問題解決不好，必定會嚴重影響城鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。楊 繼繩的中國社會階層分析對目l j i 全社會各階層的地位排名結(jié)果中城市農(nóng) 民工和農(nóng)民位列最后兩位，我們姑且不論報告的政治意義，但從這種階層排名 看農(nóng)民、失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀可見一斑。因此失地農(nóng)民問題是亟待解決的。然 而，一直是弱勢群體的農(nóng)民在其權益遭受侵害時，難以從我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中找到 真幣保障其權益的條文和切實可行的救濟途徑。解決這些邊緣化困難群體的權益缺失 問題，成為關系國民經(jīng)濟健康發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題。所以，對農(nóng)民失地權益損 失問題進行系統(tǒng)的研究，探討如何深化農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革、完善和健全士：地征用 的補償機制、如何構建失地農(nóng)民社會保障體系對黨和國家都有重要意義。 就中國來說，由于失地農(nóng)民權益缺失問題的深化是近幾年的事，雖然國內(nèi)的專家、 學者以及政府官員的部分研究成果已經(jīng)影響或進入到政策議題中但專題研究在總體 上處于未成熟階段，研究成果還沒有完全運用于實踐過程解決目i ；i 棘手的問題。國內(nèi) 專門論及失地農(nóng)民權益的學術論文的數(shù)量也有限。隨著我國繼續(xù)推動科學發(fā)展觀，促 進和諧社會建設，保障失地農(nóng)民的合法權益越來越為學者所重視。本篇圍繞這熱點 問題展開研究，試圖為解決我國失地農(nóng)民權益缺失問題提供對策建議。 1 2 研究綜述 農(nóng)民失地問題嚴重 2 0 0 1 年1 1 月8r ，湖北某市發(fā)生了一起農(nóng)民與政府l 日j 的沖突。起因是地方政府 為了自己的政績，不顧國土資源部禁止殲發(fā)農(nóng)用地的規(guī)定，強行動遷4 塊富饒的農(nóng)用 地，而給予農(nóng)民的補償僅僅為每畝1 2 0 元。“城市周邊好像四處在冒煙，因為t 地征 用引發(fā)的矛盾隨時可能激化。 北京郵電大學許志永博士這樣評價當前我國農(nóng)村非法 征地問題的嚴峻性。他說，土地征用帶來的糾紛決不是局部的小問題，幾乎所有大小 邵會菊：失地農(nóng)民市民化問題的調(diào)古思考東裕社區(qū)失地農(nóng)民的個案調(diào)倉寧波農(nóng)村絳濟2 0 0 4 2 ) ： 2 2 2 5 嗟。 2 山東人學壩一 ：學位論文 城市以及縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊地區(qū)都存在。 安邦集團分析師賀軍認為，目前由土地衍生出的問題，主要是由土地產(chǎn)權和所有 權糾紛產(chǎn)生的各種利益分配不平等引起的”，不少地方農(nóng)民申訴當?shù)卣畯娦姓饔棉r(nóng) 地，變更為商業(yè)用途后，轉(zhuǎn)賣或批給商家開發(fā)牟利，或進行缺乏實質(zhì)意義的虛榮建設 項目，而失去土地的農(nóng)民卻得不到足夠的補償?shù)痊F(xiàn)象在全國很普遍。 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊認為，從1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全國非農(nóng)建設 占用了2 3 9 4 6 萬畝耕地，至少有3 4 0 0 力農(nóng)民因征地完全或部分失去了土地。按現(xiàn)在 的經(jīng)濟發(fā)展進度，2 0 0 0 年至2 0 3 0 年的3 0 年間占用耕地將達到5 4 5 0 萬畝以上，失地 和部分失地農(nóng)民將超過7 8 0 0 力人。圓 而來自國土資源部的消息說，今年自進一步治理整頓土地市場秩序以來，全國共 查處土地征用違法案件1 6 8 力件，相當于去年同期的兩倍。 政府的強制措施能否治本 事實上，自上世紀8 0 年代以來，為保護耕地，我國就已經(jīng)出臺過一系列的政策 法規(guī)。近年，國土資源部下發(fā)的有關保護農(nóng)業(yè)用地的通知更是接連不斷。然而，非法 征用農(nóng)民土地的現(xiàn)象卻屢禁不止，甚至愈演愈烈。 2 0 0 3 年1 1 月1 7 日，國土資源部下發(fā)關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地 制度的通知，要求各地國土資源部門嚴格控制征地規(guī)模，按照保障農(nóng)民權益、控制 征地規(guī)模的原則，要增加征地批前協(xié)商環(huán)節(jié)，建立補償標準聽證制度?！斑@項措施表 明政府已經(jīng)意識到征地帶來的社會問題。 北京理工大學經(jīng)濟學教授胡星斗認為，該 措施的出臺可以緩解農(nóng)民的痛苦和地方政府與農(nóng)民的矛盾。 安邦分析師賀軍卻指出，主管部門的這些措施相對以前雖然有所進步，但要解決 征地問題還遠遠不夠。他說，目前主要的問題是農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民在征地中 缺乏談判地位，權利得不到保障。要切實保障失地農(nóng)民的利益，僅靠三令五申是不行 的，必須設法給予農(nóng)民談判主體的地位才行。他認為，當前在土地征用、開發(fā)、流轉(zhuǎn) 和補償分配中都存在較嚴重的權力越位，社會性的制衡機制沒有真正建立起來。 許志永也認為，由于我國農(nóng)村土地集體所有，一些農(nóng)民在完全不知情的情況下土 地就被村干部出賣了。而且，土地征用補償費歸集體所有，而不是直接歸農(nóng)民。這樣 中國青年報2 0 0 3 年i i 月2 4 i 口中國青年撤2 0 0 3 年1 1 月2 4i j 山東人學碩i j 學位論文 的規(guī)定為鄉(xiāng)村兩級干部貪污、揮霍挪用土地補償費開了方便之門。 農(nóng)民失地緣于產(chǎn)權模糊 北京理工大學經(jīng)濟學教授胡星斗認為：農(nóng)民遭受不公正待遇，根源在于制度的不 完善。目前一些地方政府政績考核是只看城市建設等表面內(nèi)容，卻不管花了多大成本， 更不管人民滿意不滿意，能不能承受。他提出，應改革現(xiàn)有的政績考核制度，把官員 工作的成本、損失以及人民的支持度納入考量。 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊則認為，現(xiàn)在征地制度存在的根本性問題就 是公權侵犯私權，行政權侵犯財產(chǎn)權。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但在 集體所有制下，誰真正擁有土地，實際上并不明晰。 韓俊分析說，土地集體所有制，意味著農(nóng)民作為集體組織的成員，都平等地擁有 對集體土地的成員權，但并不擁有按份分割農(nóng)地的所有權?！凹w產(chǎn)權的這一特征， 使集體與農(nóng)民的權益關系變得模糊。土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民維持生計 的最后依托。只有確定了土地所有權，才能讓農(nóng)民放心?，F(xiàn)行土地征用地制度對農(nóng)民 也明顯不公。我國自改革以來通過低價向農(nóng)民征地，然后高價出售，據(jù)專家估計，已 從農(nóng)民手中拿走了2 萬個億。許多城鎮(zhèn)為籌集建設資金，大肆圈地，片面追求城區(qū)規(guī) 模的擴張。韓俊認為，應當將土地農(nóng)民集體所有明確界定為農(nóng)民按份共有制，農(nóng)村集 體經(jīng)濟的每個成員都有按份分割農(nóng)地所有權的權利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權利可以合 法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈送。“要抓緊制定規(guī)范征地行為的法律法規(guī)。”韓俊說，現(xiàn) 有的土地方面的各種法律法規(guī)，遠不足以保護農(nóng)民的土地權利。他建議，全國人大應 盡快制訂農(nóng)村土地征用法。 1 3 研究方法 中國城市化進程中失地農(nóng)民問題研究是一篇與實踐聯(lián)系很密切的文章。因此 本文的研究途徑主要是發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，解決問題的三段論式方法。文章首先提 出這一問題產(chǎn)生的原因，工業(yè)化的發(fā)展和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的滯后使得城市化成為必然，城市 化的發(fā)展就意味著城市的范圍不斷變大，國家采用土地征用的辦法將大量原來的農(nóng)田 成為工廠、商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)，城市鄰近地區(qū)的農(nóng)民土地越來越少，甚至變成失地農(nóng)民。 每一個國家的城市化都伴隨著失地農(nóng)民的產(chǎn)生。這是問題產(chǎn)生的原因。然后，農(nóng)民失 ”： 國青年報2 0 0 3 年1 1 月2 4f i 4 山東大學碩 ：學位論文 去土地，獲得了什么，國家在土地征用過程中給與他們補償，但是他們的生活現(xiàn)狀卻 很糟糕，矛盾產(chǎn)生了，這與我們的初衷是相反的，于是就分析矛盾、問題出在那里， 我們從現(xiàn)行的土地制度存在的不合理性到現(xiàn)行征地制度的缺陷，安置方式的問題，城 鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制，社會保障制度，政府職能轉(zhuǎn)換，一直到失地農(nóng)民本身這些方面分析 其可能存在的問題，總結(jié)出矛盾的所在，最后根據(jù)這些矛盾，在我們的制度體制措施 和方法上提出可能的解決方法。在寫作中采用實地調(diào)研方法和比較方法。在文章中， 我們采用實地調(diào)研的方法指出失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀，他們的收入，再就業(yè)，社會保障， 子女教育問題，這些數(shù)據(jù)和資料的來源都是采用調(diào)查問卷的方式或與農(nóng)民面談的方式 獲得的，在文章中還采用了橫向比較法和縱向比較法。橫向比較方法，一方面比較其 他國家在處理此類問題中的方式，另一方面在國內(nèi)比較不同省份不同地區(qū)對這一問題 的措施；縱向比較方法自然就是歷史比較方法，失地農(nóng)民并不是近些年才產(chǎn)生的新現(xiàn) 象，在不同的歷史時期都存在過這種現(xiàn)象，我們就要比較在有記錄的一些時期，各方 面的差距。本研究以經(jīng)濟發(fā)展理論、土地制度理論、地租理論、社會保障理論等為基 礎，具體采用以下方法： 1 靜態(tài)分析與動態(tài)分析相結(jié)合 失地農(nóng)民權益的缺失是一個歷史的、動態(tài)的現(xiàn)象，一方面對影響和決定失地農(nóng)民 權益的諸多因素和產(chǎn)生背景進行動態(tài)分析，另一方面還必須從動態(tài)角度對失地農(nóng)民權 益進行思考和未來發(fā)展進行預測，才能更好的解決問題。 2 實踐與理論相結(jié)合 城市化進程中失地農(nóng)民問題是一篇與時間聯(lián)系很強的文章，所以必須在實踐中深 入展開調(diào)查研究，掌握在國家征地過程中的征收標準、政策、實施的具體操作，只有 在大量實證材料基礎之上，并且運用相關理論進行分析，從而找到對策。 3 微觀分析與宏觀分析相結(jié)合 從個別區(qū)域的失地農(nóng)民權益缺失的表現(xiàn)形式、在實踐中的經(jīng)驗做法去研究屬于微 觀方面；從土地制度、征地制度、社會保障制度的構建去研究屬于宏觀方面。這兩者 缺一不可。 4 比較分析方法 失地農(nóng)民問題是一個廣泛存在的問題，并且具有一定時問的歷史。所以本文采取 了橫向和縱向比較的方法來分析問題，并且通過這些比較之后得出有關失地農(nóng)民問題 解決的方法和對策。 5 山東人學碩l ：學位論文 1 4 論文結(jié)構 本文共分五章，第一章為雩| 言，主要闡述研究的鷺的和意義、文獻綜述、研究方 法、結(jié)構體系及創(chuàng)新和不足。接下來四章為本文的主體部分。 第二章，失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景和現(xiàn)狀現(xiàn)狀。第一蒂概述當前我國失縫農(nóng)民背景， 城市的擴大是失地農(nóng)民產(chǎn)生的主要原因。第二節(jié)闡述了失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀：他們的 薦就業(yè)、生活保障以及和失地之前的生活對比情況。 第三章，失地農(nóng)民權益缺失的理論分析。分成三節(jié)，分別從土地產(chǎn)權模糊、土地 征用法規(guī)不完善、地方政府行為的趨利性闡述。 第網(wǎng)章，國外保護失地農(nóng)民權益的制度與啟示。分別介紹了國外明確征地范圍， 提高征地補償費，完善地征用程序，征地補償方式多樣性等方面的制度與啟示。 第五章解決失地農(nóng)民問題的對策。第一節(jié)提出完善社會保障制度。第二節(jié)提出完 善土地征用程序，建立健全征地監(jiān)督機制。 | l 。5 創(chuàng)新翔不足 本文對失地農(nóng)民及其權益進行了系統(tǒng)的研究，在以下內(nèi)容中進行了創(chuàng)耨。一、在 理論上將農(nóng)民與利益二者聯(lián)系起來分析，從保護農(nóng)民權益角度提出農(nóng)村土地制度改革 的建議；二、指爨地方政府“經(jīng)紀人掙下的利益驅(qū)動是造成失地農(nóng)民權益缺失的重要 因素。三、在安罱失地農(nóng)民的方式上提出了一些新的思路。 失地農(nóng)民悶題是一個與實踐聯(lián)系非常密切的內(nèi)容，理怒的方式是通過大量的實地 調(diào)查獲得準確的數(shù)據(jù)來說明問題，但是本篇是一篇碩士畢業(yè)論文，由于個人能力有限 和經(jīng)費時闖方面的限制使文章所用數(shù)據(jù)和案例大多借用他人調(diào)查結(jié)果，所以作者多為 理論闡述，這是寫作過程中最大的遺憾和不足。同時在開題報告中，最最后一張的設 計中幸箏者想要通過搏弈理論闡述城市化是產(chǎn)生失地農(nóng)民的原因，同時要徹底解決城市 化過程中失地農(nóng)民的長久生計問題，大規(guī)模的城市化使農(nóng)民真m 進入城市，使農(nóng)民市 民囊二，真正享受平等的保障權利和就業(yè)機會彳是根本之計。然麗這個聞題的運用麴搏 弈理論闡述的一直不算理想，最終還是選擇其他的闡述方式，這也是本篇的不足之處 和作者一直想繼續(xù)研究麓方面。 6 山東人學碩i ：學位論文 第二章失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的背景和現(xiàn)狀 研究失地農(nóng)民權益的缺失，首先應明確失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景和目前他們的生活現(xiàn) 狀，然后在此基礎上再探討農(nóng)民在失地后相應的失去了哪些權益，下面就以上問題進 行闡述。 2 。1 城市化是失地農(nóng)民產(chǎn)生的根本原因 城市化是一種經(jīng)濟社會現(xiàn)象，是近代和現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的伴生物。同時，也是一種 世界現(xiàn)象，是不可阻擋的歷史發(fā)展潮流。在現(xiàn)代條件下，城市化的本質(zhì)是鄉(xiāng)村城市化。 馬克思1 0 0 多年前就指出：“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不像古代那樣，是城市鄉(xiāng) 村化?！背鞘谢c鄉(xiāng)村城市化不是兩個不同的概念，而是內(nèi)涵相同的概念。它包括同 時發(fā)生的兩個過程：一個是農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn) 數(shù)量逐漸增加；另一個是農(nóng)村生產(chǎn)、生活質(zhì)量的逐步城市化。也就是說，城市化不僅 是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)在空間數(shù)量上的增多、規(guī)模的擴大、功能和設施的 逐步完善，而且是城市的經(jīng)濟關系、生活方式和價值觀念廣泛滲透到農(nóng)村的過程。城 市化不僅從量的方面來衡量，而且要從質(zhì)的方面做考察。它包括生產(chǎn)要素的集聚、工 業(yè)化的生產(chǎn)方式、城市的集聚、城市體系結(jié)構組成和地區(qū)分布的變化、資源配置方式、 經(jīng)濟結(jié)構的演進等。城市化水平不僅是一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的標志，同時又 是社會文明程度的標志之一。城市化既是城市在深度上的發(fā)展，又是區(qū)域廣度的擴展。 城市化發(fā)展的實質(zhì)要求的人口和土地必然由以前的農(nóng)業(yè)人口農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向城市 人口和城市用地，這是失地農(nóng)民這一特殊群體產(chǎn)生的根本原因。 自1 9 8 6 年土地管理法的出臺，改變了以往的土地歸國家所有，任何用地都 要經(jīng)過行政劃撥的土地管理政策，土地的價值被發(fā)現(xiàn)。此后伴隨著國家經(jīng)濟發(fā)展的三 次飛躍，土地的價值被一再提高，三次大規(guī)模的“圈地運動”在全國全面展開。 第一次“圈地運動”始于1 9 8 7 年，在1 9 9 2 1 9 9 3 年達到最高峰。1 9 8 6 年，土地 管理法出臺，土地分為行政劃撥和有償出讓兩種形式，在新的土地政策下一些先行 者開始悄悄開始“圈地 。1 9 9 2 年3 月開始，形成了以住宅為主的房地產(chǎn)擴張狂潮， 當年房地產(chǎn)投資增長1 1 7 。幾乎與此同時，全國出現(xiàn)開發(fā)區(qū)熱，各類開發(fā)區(qū)遍布城 7 山東人學碩十學位論文 鄉(xiāng)。據(jù)建設部公布的資料，截至1 9 9 3 年3 月，內(nèi)地縣級以上的開發(fā)區(qū)達6 0 0 0 多個， 占地1 5 萬平方公里，比當時城鎮(zhèn)城區(qū)用地面積總量1 3 4 萬平方公里還多出0 1 6 力 平方公里。 第二次“圈地運動”始于1 9 9 8 年。當時，住房實物分配被停止，房地產(chǎn)業(yè)的地位 重新獲得肯定。但是，由于土地管理法的修改，占用耕地權力被上收，拿地變得 困難。于是，各地繞過法律規(guī)定，巧用各種名義圈地。如法律規(guī)定占用土地3 5 公頃 以上須報國務院批準，有的地方就分成1 0 次審批。新一輪開發(fā)區(qū)熱出現(xiàn)。第二次“圈 地運動 的圈地數(shù)量未見公開統(tǒng)計數(shù)字，但在此輪“圈地運動 中設立的開發(fā)區(qū)，延 續(xù)到了第三次“圈地運動 ，并為后者的瘋狂圈地留下了鋪墊。 第三次“圈地運動 的數(shù)字已為國土資源部公布。各地開發(fā)區(qū)數(shù)量達5 5 2 4 個，占 地面積達到3 5 l 萬平方公里，超過全國城鎮(zhèn)建設用地的總和，是第一次“圈地運動” 開發(fā)區(qū)占地總量的一倍多，僅山東一個省共有各類園區(qū)6 4 2 個。 但是，全部完成這3 5 1 萬平方公里的開發(fā)恐怕需要一代人的努力。以平均每畝1 0 萬元的最低開發(fā)成本計算，3 5 萬平方公里的開發(fā)區(qū)，至少需要5 3 萬億元的啟動資 金。2 0 0 2 年，我國全社會固定資產(chǎn)投資為4 3 2 萬億元。 據(jù)中國經(jīng)濟周刊在2 0 0 4 年的統(tǒng)計，在全國省級以上9 0 0 多家開發(fā)區(qū)中，國 家批準規(guī)劃面積近3 0 0 0 萬畝，已經(jīng)開發(fā)的僅占規(guī)劃總面積的1 3 5 1 ，有近2 6 0 0 萬 畝土地在閑置。目前，中國土地利用的經(jīng)濟價值是年均7 2 7 0 元公頃。按照這種算法， 三次“圈地運動閑置土地價值6 億7 千萬元。 “圈地運動只是近幾年來中國土地轉(zhuǎn)移的一個縮影，有關資料表明，上個世紀 9 0 年代至今，十幾年來的圈地運動至少造成我國農(nóng)村2 0 0 0 多萬農(nóng)民“下崗 。對2 0 0 0 多萬農(nóng)民“下崗 這個數(shù)據(jù)，有人認為這還是一個保守的說法。上個世紀9 0 年代至 今全國大搞開發(fā)區(qū)，最高峰時開發(fā)區(qū)達8 0 0 0 多個，當時全國每年流失的耕地數(shù)量為 1 0 0 0 萬畝以上，人為征占為5 0 0 萬畝，按人均2 畝耕地計算，1 3 年間全國失地農(nóng)民 數(shù)量起碼達6 5 0 0 萬人次。東部一些發(fā)達地區(qū)，人均耕地只有幾分，失地農(nóng)民的系數(shù) 就更高。由此可以推斷，從1 9 9 0 年至今制造的失地農(nóng)民已經(jīng)遠遠超過2 0 0 0 萬人次。 高勇認為目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)估計在4 0 0 0 萬人左右，每年還要新增2 0 0 多萬人。 國家統(tǒng)計局2 0 0 3 年在全國開展了失地農(nóng)民的調(diào)查。調(diào)查以人均耕地面積o 3 畝以下 焦點深圳房地產(chǎn)網(wǎng)s z f o c u s c n2 0 0 4 年0 8 月1 6f 1 中固經(jīng)濟周刊 。焦點深圳房地產(chǎn)蝴s z f o c u s c n2 0 0 4 年0 8 月1 6 日中國經(jīng)濟周刊 8 山東人學碩j ：學位論文 的農(nóng)戶為主要對象，共調(diào)查了2 9 4 2 戶。從調(diào)查的情況看，4 3 的調(diào)查戶完全喪失了 耕地。在這2 9 4 2 戶中，共有家庭人口1 2 1 7 0 人，其中勞動力7 1 8 7 人，平均每戶4 1 4 人，勞動力2 4 4 人；原有耕地1 3 7 4 0 1 5 畝，平均每戶4 6 7 畝，平均每人1 1 3 畝。從2 0 0 0 年至今，這些農(nóng)戶的耕地共被占用9 4 0 0 。1 5 畝，平均每戶被占用3 。2 畝?，F(xiàn)在尚余耕地4 3 4 0 畝，平均每戶1 4 8 畝，平均每人o 3 6 畝。其中，人均耕 地在o 。3 宙以上的有4 4 2 戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的1 5 ；人均耕地不足0 。3 畝的有 1 2 3 7 戶，約占4 2 ，完全喪失耕地的有1 2 6 3 戶，約占4 3 。目前，中國非農(nóng)建設 占用耕地每年約2 5 0 萬一3 萬畝，如果按入均l 富地推算，那就意味著每年大約有 2 5 0 萬到3 0 0 萬農(nóng)民失去土地，變成失地農(nóng)民。1 9 8 7 年至2 0 0 1 年，全國非農(nóng)建設占 用耕地共3 3 9 5 萬畝，多數(shù)研究者估計，至少3 4 0 0 萬農(nóng)民因此完全失去土她或部分失 去土地。如此龐大的群體，他們的穩(wěn)定直接關系到整個社會的和諧。 基于此，我們說城市他的進程產(chǎn)生了失遣農(nóng)民這一新群體，發(fā)達國家的城市化水 平一般為7 5 以上，躕歐和北美以及日本都達到了8 0 以上，目前，我國城鎮(zhèn)化水平 已經(jīng)超過4 0 。根據(jù)相關測算，未來2 0 年 3 0 年我國城鎮(zhèn)純承平的發(fā)展趨勢是：城 鎮(zhèn)化水平年均增長o 曲1 2 個百分點。到2 0 2 0 年我國的城鎮(zhèn)化水平將超過5 5 ，就 區(qū)域麗言東部承乎高些，蓖都水平低些。按照發(fā)達國家的趨勢，這將意味著原來越多 的農(nóng)民將失去土地，失地農(nóng)民這一群體將不斷壯大。 2 2 失地農(nóng)民的現(xiàn)狀分析 2 2 1 失地農(nóng)民的總體情況 農(nóng)民失地的本質(zhì)是土地使用權在不同主體聞轉(zhuǎn)換。在城市本位下各地政府通過土 地征占實現(xiàn)城市膨脹發(fā)展，多年的戶籍制度使得農(nóng)民以前想都不敢想的城市戶口通過 失地實現(xiàn)了，大量農(nóng)民仿佛一夜之聞踏上了向城市居民身份轉(zhuǎn)交的征程。 根據(jù)失地多寡的情況，可將被征地農(nóng)民分為三類：第一類是完全失地型，即土地 被全部征收，按照國家規(guī)定，應將他們納入城鎮(zhèn)屠民戶籍管理范圍，成為城鎮(zhèn)居民。 這些人一般分布在城市中心區(qū)域。第二類是大部失地型，即大部分土地被征收，還有 少量剩余土地可供耕種以滿足家庭入目的基本糧食供應，他們?nèi)匀槐Ａ艮r(nóng)村居民戶 8 獺後；失施農(nóng)氐的就塹和t 會保漳，科學咨詢決策管理) ，2 0 0 5 ，7 ) 9 山東人學碩十：學位論文 籍。這部分人主要分布在城市郊區(qū)。第三類是小部分失地型，即只有少量的土地被征 收，他們?nèi)匀槐Ａ艮r(nóng)村居民戶籍。這部分人主要分稚在農(nóng)村地區(qū)，主要是由公路鐵路 等基礎設施建設項目用地而產(chǎn)生。 農(nóng)民失去土地，在當前，主要由以下途徑完成：第一種是國家征用土地，多數(shù)用 于經(jīng)濟建設的硬件基礎。目前國家對土地的征用方式主要有兩種形式：一是正式征用 土地，獲得永久的土地所有權；二是租賃使用土地，獲得一定年限的土地使用權，到 達規(guī)定時間歸還土地。在土地征用的初期，大多采取土地租賃的形式。隨著部分土地 用戶為了保證自己永續(xù)經(jīng)營而提出獲取土地所有權的要求，各地開始采取正式征用土 地的方式，從而獲得相應的土地所有權。第二種是城市環(huán)境建設占地。隨著城市的發(fā) 展，城市可持續(xù)發(fā)展所需要的交通和綠化環(huán)境用地持續(xù)增長。在城市規(guī)劃中，寬馬路、 大廣場、大草坪、主題公園、大學城建設比比皆是。這種情況下可以成為政府政策誘 致組織性失地。在我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化推進的過程中，農(nóng)村范圍的縮小，農(nóng)民數(shù)量 的減少是一種趨勢，為了經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展，政府政策誘致的組織性失地是 允許的。近幾年，通過此途徑，征用農(nóng)民土地和農(nóng)民改變土地耕作用途的數(shù)量也在大 量增加。在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的掩護下，某些地方會尋找各種機會去實現(xiàn)農(nóng)村土地的“變 性”，為了政績和量化的效果，政府也會出現(xiàn)“短視 。第三，各類科技園區(qū)和開發(fā)園 區(qū)用地，也就是9 0 年代以來最風行的“開發(fā)區(qū)熱 。建開發(fā)區(qū)是促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展良 好手段，違規(guī)批地的地方政府、名目繁多的開發(fā)區(qū)以及各類娛樂項目投資商， 他們 具有的共同特點是：為了本部門和集團利益，把土地作為生財、斂錢之道，商業(yè)行為 借助公共權力，違法違規(guī)甚至強征強占農(nóng)民的承包地，占補嚴重失衡。第四，農(nóng)民自 愿失地在追求經(jīng)濟利益中，農(nóng)民會對各種經(jīng)濟行為作出比較判斷。由于土地耕作的生 產(chǎn)經(jīng)營成本高，包括種子、化肥、機械化耕作等。農(nóng)村的剩余勞動力數(shù)量多，農(nóng)業(yè)的 生產(chǎn)效率極低，種田的收益低甚至賠本，農(nóng)民不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主動離開土地進入 城市從事二三產(chǎn)業(yè)，形成了“農(nóng)民工 潮現(xiàn)象，大量土地荒蕪造成土地浪費現(xiàn)象。 自1 9 9 7 年到2 0 0 3 年，農(nóng)民年均收入增長4 左右，尚不足城鎮(zhèn)居民的收入增長 速度的一半。而來自農(nóng)業(yè)的收入不僅沒有增加反而減少了1 0 0 元左右，產(chǎn)出效益的 不高和農(nóng)民收益的減少，必然影響到農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是種糧的積極性，淡化對 土地的感情。2 0 0 0 年以來的4 年間，我國的糧食播種面積不斷下降，2 0 0 2 年糧食 播種面積僅1 4 1 9 億畝，比1 9 9 8 年減少了2 1 2 億畝，糧食生產(chǎn)一直持續(xù)下滑。由于 。張曉玲、盧海元、米紅；被征地農(nóng)民貧困風險及安置措施研究，中國土地科學2 0 0 6 年2 月。 l o 山東人學碩1 ：學位論文 比較成本利益的驅(qū)使，使很多農(nóng)民轉(zhuǎn)而從事比較成本收益較高的行業(yè)或改變土地用 途，甚至擱荒，造成了自愿性失地的狀況。 中國目前失地農(nóng)民已達到4 0 0 0 多萬，一般每征用一畝耕地，就意味著1 5 個農(nóng)民失 地，按照這種方式計算“失地農(nóng)民群體 到2 0 3 0 年將達到1 1 億人?？傮w生活水平而 言，在征地初期由于征地補償費用的一次性發(fā)放，失地農(nóng)民的生活水平較高，但對于 失地農(nóng)民而言，失去了土地也就相應的失去了與土地相伴生的就業(yè)和社會保障基礎， 所以在征地后期，安置補償費被花光之后，農(nóng)民的生活水平下降了，基本上呈現(xiàn)一種 “先高后低的趨勢。 2 2 2 失地農(nóng)民的收入現(xiàn)狀 土地是農(nóng)民的命根子，是維持家庭生計的可靠和穩(wěn)定的收入來源。一旦土地部分 或全部征用，農(nóng)民的生活勢必受到影響，有的甚至會陷入貧困境地。另一方面有些地 區(qū)征用農(nóng)民土地涉及農(nóng)民的房屋住宅，而很多時候，由于征用安置費用不合理，征占 房屋補償標準過低，而建筑材料和人工成本上漲，僅僅依靠補償費用難以實現(xiàn)他們重 新在城市購房的需要。土地和房屋是農(nóng)民最重要的生活保障，原本的土地經(jīng)濟政策提 供了農(nóng)民相對城市居民較低的生活成本，失去土地之后，生活成本等同于城市居民， 農(nóng)民原來可以種點糧食蔬菜基本自給自足的過日子，現(xiàn)在賴以生存的土地沒有了，征 地補償安置費花不了幾年也要“坐吃山空 ，在養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等社會保障沒有 完全落實好的情況下，部分失地農(nóng)民對今后的生活有較多的后顧之憂，特別是一些年 齡偏大、文化程度不高、缺乏勞動技能的純農(nóng)戶，打工沒人要，經(jīng)營無門路，辦廠缺 本錢，對后半輩子的生活更感憂慮。在收入水平總體下降的同時，失地農(nóng)民的生活消 費支出卻普遍上升。這主要表現(xiàn)在農(nóng)戶支出項目增加上：土地被征用前，農(nóng)民家庭的 食品消費如糧食蔬菜和食用油等主要依靠自己生產(chǎn)，不計入生活要花費的成本上，現(xiàn) 在要靠從市場上購入，再加上部分農(nóng)戶遷到市鎮(zhèn)或搬進樓房，取暖費、電費、水費、 物業(yè)費、飲食費等項目支出增加，導致生活消費支出劇烈上漲。據(jù)勞動和社會保障部 的調(diào)查，與失地前相比，絕大多數(shù)地區(qū)反映，耕地被征用后，農(nóng)民的人均生活費開支 普遍增長了三成左右。相比較而言，農(nóng)民的實際收入降低了。廖小軍老師的調(diào)查統(tǒng) 計，土地征用后，農(nóng)民一次性獲得的補償費，按目前農(nóng)村人均生活消費支出計算，只 勞動和社會保障部：被征地農(nóng)民社會保障綜合調(diào)研報告( 內(nèi)部稿) ，2 0 0 4 。 山東人學碩i ：學位論文 能維持7 年左右的生活：按目前城鎮(zhèn)居民人均生活消費支出計算，只能維持2 年多的 生活，失地農(nóng)民如果不能盡快取得新的就業(yè)崗位或其他收入來源，往往很快轉(zhuǎn)化為既 無收入、又無保障的貧困人1 2 1 ，其長遠生計令人擔憂。 2 2 3 失地農(nóng)民的就業(yè)現(xiàn)狀分析 目前中國失地農(nóng)民已達到4 0 0 0 多萬，一般每征用一畝耕地，就意味著1 5 個農(nóng) 民失地，按照這種方式計算“失地農(nóng)民群體”到2 0 3 0 年將達到1 1 億人。對于失地 農(nóng)民而言，失去了土地也就相應的失去了與土地相伴生的就業(yè)和社會保障基礎。因此 他們需要重新在城市的非農(nóng)部門中獲得相應的就業(yè)門路，但是種種數(shù)據(jù)資料顯示，農(nóng) 民失地之后的就業(yè)狀況不容樂觀。 一是失地農(nóng)民就業(yè)途徑狹窄，就業(yè)環(huán)境不佳?，F(xiàn)行的土地法實施條例規(guī)定對 被征地農(nóng)民的三種安置方式中，除了貨幣安置外，村集體經(jīng)濟安置方式和“土地換就 業(yè) 安置方式都是解決農(nóng)民失去土地之后的再就業(yè)問題的。但是由于目前的鄉(xiāng)村集體 企業(yè)產(chǎn)權制度不明晰，監(jiān)督機制不健全，管理能力不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，所以 這些企業(yè)的安置就業(yè)容量有限。傳統(tǒng)的“以土地換就業(yè) 方式是指由征地單位吸納農(nóng) 民就業(yè)，即“誰征地誰安置 。但是由于我國市場化改革深化，勞動用工完全市場化 實行自由擇業(yè)，這種安置方式在現(xiàn)實中很難實施。所以依靠國家政策安置就業(yè)的途徑 狹窄，失地農(nóng)民只能依靠自身努力實現(xiàn)就業(yè)。目前他們基本通過兩種途徑實現(xiàn)自主就 業(yè)，一種是在本地企業(yè)務工或者從事個體經(jīng)營，他們多處于本地經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)。 在本地企業(yè)務工的失地農(nóng)民多從事體力型勞動，沒有什么技術含量，企業(yè)現(xiàn)在一般更 傾向于年輕有技術的外來人員，這些失地農(nóng)民很容易隨著機構精簡或者新的人員上崗 兒失去工作。第二種是外出務工就是俗稱的“農(nóng)民工”現(xiàn)象。由于二元經(jīng)濟結(jié)構和嚴 格的戶籍制度，大量進城的農(nóng)民工在尋找工作的過程中逐漸形成了一個獨立的有別于 城市正規(guī)勞務市場的二級或次屬勞動力市場。在現(xiàn)代工業(yè)社會中存在著兩種勞動力市 場，一種是收入高、勞動環(huán)境好、待遇好、福利優(yōu)越的勞動力市場，亦稱之為“首屬 勞動力市場”；另一種是收入低、工作環(huán)境差、待遇差、福利低劣的勞動力市場，亦 稱“次屬勞動力市場”。農(nóng)民工占主體的勞動力市場是典型的次屬勞動力市場，他們 與城市工人的用工區(qū)分不在于純粹技術性的而是一些先賦因素，如戶口等。在次屬勞 廖小軍：中國失地農(nóng)民研究。北京：社會科學文獻“j 版社，2 0 0 5 1 0 8 1 0 9 。 塒農(nóng)民t 與中國社會分層李強社會科學文獻j i 版社p 1 2 4 1 2 山東人學頌i 學位論義 動力市場就業(yè)的農(nóng)民工由于沒有城市戶口，他們的工作與城市工人相比往往是工資最 低的，工作環(huán)境最差的，工作時間是最長的，也幾乎沒有什么保險等保障待遇。同工 不同酬，同工不同時，同工不同權的“三同三不同 是對他們用工地位的最好寫照。 由于這種不平等的用工機制，農(nóng)民工的職業(yè)流動是比較頻繁的，“農(nóng)民工調(diào)換職業(yè)最 多的達7 次，最少也有2 次。 “在已發(fā)生過初次職業(yè)流動的2 0 1 個農(nóng)民工樣本中， 有1 2 2 個樣本發(fā)生了再次職業(yè)流動，占6 0 7 。 由于農(nóng)民工不在社會保障體系之內(nèi)， 他們對城市并沒有真正的認同感，尤其是在暫時失業(yè)的時候。所以大部分農(nóng)民工將絕 大部分收入都寄回家鄉(xiāng)，以備以后返家之用。所以對大多數(shù)農(nóng)民工而言，迸城務工只 是他們失去土地后謀生的不得之舉，他們并沒有真正融入城市之中。 二是失地農(nóng)民無業(yè)狀況嚴重，隱性失業(yè)數(shù)量龐大。在市場經(jīng)濟條件下，勞動力和 商品一樣也存在著質(zhì)量和價格方面的競爭，在同樣的薪酬條件下，勞動力素質(zhì)越高其 競爭力就強，反之亦然。失地農(nóng)民長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，本身綜合素質(zhì)相對較低，再加 上缺少培訓和信息接收渠道狹窄等問題的限制，使得他們很難在企業(yè)用工競爭中處于 優(yōu)勢。即使現(xiàn)在勉強就業(yè)，但是多從事一些專業(yè)性不強的體力勞動，隨著社會的進步。 技術的發(fā)展，勞動力市場正逐步向?qū)I(yè)性強技術密集型轉(zhuǎn)變，這部分失地農(nóng)民的就業(yè) 會更加困難。還有一些失地農(nóng)民思想轉(zhuǎn)變不及時，征地補償初期生活水平?jīng)]有明顯改 變，存在著“高不成低不就”的落后擇業(yè)觀念，也是失地農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)失敗的原因。根據(jù) 國家農(nóng)調(diào)隊2 0 0 3 年對全國2 8 個省、自治區(qū)、直轄市的調(diào)查顯示，在征地過程中安置 就業(yè)的有2 7 ，外出務工的占2 4 8 ，經(jīng)營第二、三產(chǎn)業(yè)的l j i 2 7 3 繼續(xù)從事農(nóng)業(yè) 生產(chǎn)的占2 5 2 ，賦閑在家占2 0 。而這部分繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人e l 中已經(jīng)從原來 的平均每人1 1 3 畝下降到每人o 3 6 畝，而這0 3 6 畝的耕地難以維持農(nóng)民的基本生活 成本，可以這樣理解他們相當于隱性失業(yè)人口。所以說，2 5 2 的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和2 0 的賦閑在家的失地農(nóng)民都屬于無業(yè)人員，無業(yè)人員占失地農(nóng)民總量的4 5 2 ，這對于 全國4 0 0 0 力失地農(nóng)民而言數(shù)量是很龐大的。失地農(nóng)民失業(yè)率高一方面造成他們自身 的生活困難，另一方面也是一些社會問題例如賭博、偷盜搶劫等現(xiàn)象的根源，造成不 利于社會的穩(wěn)定的因素。 當代中國社會流動陸學藝社會科學 f ：版 p 3 2 2 。農(nóng)民t 與中國社會分層李強社會科學文獻i l ；版社p 1 5 2 山東人學偵f j 學位論文 第三章中國農(nóng)民失地的權益損失的原因分析 利益主體的行為動機是以利益需求為出發(fā)點的，并以此形成差序性的行為表現(xiàn)。 個體希望通過高水平的努力而實現(xiàn)組織目標的愿望。其前提條件是這種努力能夠滿足 個體的某些需要。利益是人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件。是失地 農(nóng)民研究的邏輯起點和分析基點，隨著和諧社會的構建，有關農(nóng)民權益保護問題的研 究也重新成為熱點。在加快推動社會主義新農(nóng)村建設的今天，需要通過利益博弈邏輯 思路來分析怎樣保護失地農(nóng)民的權益。 我國實行城鄉(xiāng)社會結(jié)構的二元體制，以嚴格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng) 村人口向城市流動的戶籍制度為特點，這種犧牲農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策導向造成生 活資料供應制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度及其他公共物品供給制度等傾斜城市， 造成農(nóng)民權益大量流失。 3 1 土地產(chǎn)權制度 產(chǎn)權包括一個入或其他人受益或受損的權利。國土地的產(chǎn)權結(jié)構直接影響著土地 資源配置效率。包括土地所有權、使用權、收益權、處罱權和抵押權等多項權利。隨 著市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民民主意識的增強，目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的局限性暴露 無疑。 3 1 1 產(chǎn)權主體不明確 產(chǎn)權決定權利收益，明確界定產(chǎn)權是市場交易的基礎。農(nóng)村土地的產(chǎn)權如果不明 確界定，是無法在市場上進行交易的，或者交易成本過高導致交易無法發(fā)，同樣地 也會影響到產(chǎn)權利益的分配。從歷史來看，農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的變革是在繼續(xù)承認土 地公有制的f ； 提下，通過對集體與農(nóng)民關于土地權利的重新界定，實現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量 和農(nóng)民生活水平的目標。本質(zhì)是土地在國家、集體、農(nóng)民之間利益的再分配過程。當 前實行的集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制，依然沒有明確產(chǎn)權主體。農(nóng)村t 地哪些歸 ”羅賓斯：管理學第七版。4 5 2 貞中國人民人學 f 版社，2 0 0 4 。 。陳慶厶曾軍榮：論公共管理中的政府利益。中國行政管理。2 0 0 5 年8 期。 脊姆皋茨關于產(chǎn)議的理論r 科斯a 阿爾欽等財產(chǎn)權利- i n 度變遷f ：海：海人民l | i 版補2 0 0 3 9 1 4 山東人學碩i ：學位論文 國家，哪些歸集體，界定不清。中華人民共和國土地管理法規(guī)定：農(nóng)民集體所有 的土地依照法律屬于村級農(nóng)民集體所有，由村級集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營管 理。我國憲法中也規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外， 屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。 由此，土地產(chǎn)權存在 代理人虛化現(xiàn)象。如果由村集體經(jīng)濟組織行使，村集體經(jīng)濟組織要么是虛構，要么不 存在；如果由村民委員會行使，村民委員會是村民自治組織，不擁有法律規(guī)定的法人 代表權；如果由村民行使，村民在土地所有權權能上沒有得到量化，也無法行使土地 所有權權能。實際中，每一級集體內(nèi)部，公有財產(chǎn)的形成、支配及其收益的分配沒 有形成有法律保障的規(guī)范。并且由于分戶承包集體財產(chǎn)包產(chǎn)到戶改革往往并不徹底， 集體所有的不動產(chǎn)，主要是十土地和農(nóng)機具等仍然由集體統(tǒng)一經(jīng)營；社隊企業(yè)的固定 資產(chǎn)，也仍然歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體或村集體經(jīng)營。土地財產(chǎn)權界定不清，導致許多地方在征地 過程中對農(nóng)村集體所有權的補償缺乏政策上的依據(jù)，在土地征用過程中各個利益主體 爭利動機強烈，而相互推諉責任。在這過程中，失地農(nóng)民無疑是弱勢群體。 3 1 2 土地發(fā)展權殘缺 土地產(chǎn)權的模糊導致農(nóng)村土地發(fā)展權從集體土地所有權中分離出來，這一制度安 排將農(nóng)民拒之于土地增值收益之外。也正是既得這部分增值收益的集團，繼續(xù)推動新 一輪征地的熱潮，剝削失地農(nóng)民的權益。土地轉(zhuǎn)移過程中的增值收益，主要應返還給 農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。否則，必然造成稀缺要素加速流出農(nóng)業(yè)，重演導致農(nóng)業(yè)衰落和小農(nóng)破產(chǎn) 的又一次歷史性剝奪。 土地發(fā)展權移轉(zhuǎn)與土地征用密切相關。土地發(fā)展權，是土地所有權人將自己擁有 的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物，而獲利的權利。農(nóng)地發(fā)展權的產(chǎn)生是從 一塊不確定用途的未利用土地一旦決定作為農(nóng)地用途來使用且開始開發(fā)時即產(chǎn)生了。 主要是指通過以下兩種情況獲取收益的權利：即農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地和農(nóng)村存量建設 用地直接進入土地一級市場。一方面，城市政府代表國家壟斷了建設用地使用權的供 應，農(nóng)民集體無權出讓和轉(zhuǎn)讓其所擁有的土地，只能征為國有土地后，由國家出讓和 轉(zhuǎn)讓。另一方面在土地用途管制下，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地受到嚴格限制。這樣，以來， 一是失地農(nóng)民不能合法享有土地的增值收益，土地從農(nóng)業(yè)用途