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行政管理成本探析 摘要 有專家指出，中國是全世界彳亍政成本最高的國家，而行政審批制度是造成 高成本的主要原因之一：繁瑣的行政審批程序使政府機構設置臃腫，人員增加， 不僅直接導致政府行政效率低下，更因行政經費開支龐大而帶來了行政效益的 降低。中國是發(fā)展中的社會主義國家，如何合理有效地使用納稅人的錢，使其 發(fā)揮最大的社會和經濟效益，已經引起了黨和國家領導人的重視，新的一屆領 導集體正身體力行地壓縮不必要的行政成本，創(chuàng)造“開明、開放、親民、務實、 重法”的新形象“”。行政管理成本問題自然就提到了研究的日程上。但目前對 此方面的研究還只是停留在理論探討方面，有的領導干部頭腦中甚至根本沒有 行政管理成本這一概念。因此，如何在行政管理工作中導入成本觀念，以更有 效地利用好現有的資源和現有的資金，使之為社會大眾創(chuàng)造更多的財富和更高 的效益，不僅是學者們的學術研究課題，更是各級領導尤其是高層領導應該確 立的行政觀念和執(zhí)政為民的努力方向。本文就行政管理成本的基本概念入手， 從理論和實踐兩方面探討行政管理成本的認識發(fā)展過程，從而把成本的觀念引 入到行政管理中來，通過對比分析，指出降低行政管理成本的基本途徑。 第。章論述了成本、行政管理成本的基本概念及界定范圍，與生產經營成 本相比具有的特殊性，國內外對行政管理成本的研究現狀及研究中存在的問題。 第二章探討了我國對行政管理成本認識的實際，闡明引入行政管理成本概 念的必要性；對行政管理成本的構成內容及其支出渠道進行了初步的剖析，通 過列舉相關的統(tǒng)計數據并結合當地實際，以數據和事實加以說明，得出我國屬 于高行政管理成本國家的基本結論；結合美國政府在費用支出方面采取控制措 施的有關資料，同我國進行了對比分析，指出我國在行政管理成本管理和控制 方面存在的問題。 第三章首先從八個方面分析了我國行政管理成本過高的歷史和現實原因， 及其造成的五個方面的危害。 第四章結合我國的實際，從觀念、措施、機制三方面提出了降低行政管理 成本的基本方法和途徑；對低成本管理的六種成功模式進行了列舉，簡要說明 了兩種成本效益分析方法。 關鍵詞：成本行政管理成本存在問題 降低途徑 i v t h er e s e a r c ho fa d m i n i s t r a t i o nc o s t a b s t r a c t s o m e s p e c i a l i s t s s a i d ：c h i n ai st h eh i g h e s ta d m i n i s t r a t i o nc o s tc o u n t r yo f t h e w o r l d t h em a i nc a u s e ：o n ei st h es y s t e mo fc o m p l i c a t e da d m i n i s t r a t i o na d m i s s i o n ； a n o t h e ri se n o r m o u sg o v e m m e n tf r a m e w o r k a n dt h e i n c r e a s i n gg o v e r n m e n t a l s e r v a n t sl e dt ot h el o we f f i c i e n c yw i t ht h em o r ee x p e n d i t u r e h o wt ou s et h em o n e y o ft a x p a y e r se f f i c i e n t l ya n dm a k et h em o s to ft h e mi sb e i n gas e r i o u sp r o b l e mo f a n a l y s i sb e c a u s e c h i n a b e l o n g s t ot h ed e v e l o p i n gc o u n t r y t h ec h i n e s eh i g h e s t - l e v e l l e a d e r s h i ph a sb e g u n t op a ym o r ea t t e n t i o nt ot h i sp r o b l e ma n dh a dt a k e na c t i o n st o c o m p r e s st h eu n n e c e s s a r ya d m i n i s t r a t i o nc o s ta l r e a d y an e wg o v e r m n e n ti m a g e w i t h “o p e n i n gt oo u t s i d e ，b e n i g n i t y ，d e a l i n gw i t hc o n c r e t em a t t e r sr e l a t i n gt ow o r k a n d a r a c h i n gi m p o r t a n tt ol a w ”i se m e r g i n g b u ta tt h e p r e s e n tt i m e ，t h e r e i sn oi n d e p t hr e s e a r c hi n t h i s f i e l d ，s o m e g o v e r n m e n tl e a d e r sh a v en ot h ec o n c e p t i o no fa d m i n i s t r a t i o ni nt h em i n d a ta 1 1 s o n o to n l yt h et h e o r i s ts h o u l ds h o wt h eg u i d et ou s et h es o c i a lr e s o u r c e sa n df i n a n c e b u ta l s ot h e g o v e m m e n tl e a d e r ss h o u l d e s t a b l i s hc o n c e p t i o no fi n p u t o u t p u ta n d c r e a t em o r e g r e a tf o r t u n e f o ra l lt h es o c i e t yt h a nu s u a l t h i sa r t i c l eb e g i n sf r o mt h ec o n c e p t i o no fc o s tw i t he x p r e s s i n gt h ec o g n i z i n g c o u r s eo f a d m i n i s t r a t i o nc o s ti nt h e o r ya n d p r a c t i c e ，t h e ni n t r o d u c e st h ec o s ti d e ai n t o g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nb yc o m p a r i n gd i f f e r e n tc i t yw i t he q u i v a l e n ts t y l ei nd a t a f i n a l l y ，t h ea r t i c l ep o i n t so u t t h eb a s i ca p p r o a c h o f o p t i m i z i n g t h ea d m i n i s t r a t i o nc o s t t h i si st h em a i na i mo f m ea r t i c l e c h a p t e ro n e ：s t a t e st h eb a s i cc o n c e p to fc o s t ，a d m i n i s t r a t i o nc o s t ，a n dt h e d i f f e r e n c ew i t ht h e m a n u f a c t o r yc o s t ；a n a l o g i z e s t h ec o n d i t i o no f a d m i n i s t r a t i o nc o s t r e s e a r c h i n g i no u r c o u n t r ya n do v e r s e a s ，a n dp o i n t so u tt h a ti sn e c e s s a r y t oi n t r o d u c e t h e c o n c e p t i o no f a d m i n i s t r a t i o nc o s tt oo u rg o v e r n m e n ta n ds o c i e t y c h a p t e rt w o ：c o n t i n u e st or e s e a r c ht h ea d m i n i s t r a t i o nc o s ti nc h i n aw i t ht h e r e l a t i v es t a t i s t i cd a t ai np u b l i s ha n dn e w s p a p e r , t h e ng i v e st h ep r e s e n tp r o b l e mo f a d m i n i s t r a t i o nc o s t c o n t r o l l i n g i no u r c o u n t r yb yc o m p a r i n g w i t h e q u i v a l e n t m a t e r i a l so f t h eu s a g o v e r n m e n t c h a p t e rt h r e e ：a n a l o g i z e st h ee i g h tc a u s e sa n dt h ef i v es i d e so f e n d a n g e r m e n to f h i g ha d m i n i s t r a t i o nc o s ti no u rc o u n t r y v c h a p t e rf o u r ：g i v e s t h ei d e a l i s t i cf e a t u r e so ft h el o wc o s tg o v e m m e n t ；t h e n s h o w st h ew a y so fd e c r e a s i n ga d m i n i s t r a t i o nc o s t ；f i n a l l y , t h ea r t i c l ei n t r o d u c e st w o w a y so f a n a l y z i n gc o s t e f f i c i e n c y k e yw o r d s ：c o s t ，a d m i n i s t r a t i o nc o s t ，e n d a n g e r m e n t so f ah i g ha d m i n i s t r a t i o nc o s t ， a p p r o a c h e so f d e c r e a s i n gt h ea d m i n i s t r a t i o nc o s t v i 獨創(chuàng)性聲明 本人聲明所呈交的學位論文是本人在導師指導下進行的研究工作及取得的研究成果。 據我所知，除了文中特別加以標注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經發(fā)表或撰寫 過的研究成果，也不包含為獲得金e b 王些態(tài)堂或其他教育機構的學位或證書而使用過 的材料。與我一同工作的同志對本研究所做的任何貢獻均已在論文中作了明確的說明并表 示謝意。 學位論文作者簽名：伽l 簽字嗍排鈿( 日 學位論文版權使用授權書 本學位論文作者完全了解合肥工業(yè)大學有關保留、使用學位論文的規(guī)定，有權保留 并向國家有關部門或機構送交論文的復印件和磁盤，允許論文被查閱和借閱。本人授權合 肥工業(yè)大學可以將學位論文的全部或部分內容編入有關數據庫進行檢索，可以采用影印、 縮印或掃描等復制手段保存、匯編學位論文。 ( 保密的學位論文在解密后適用本授權書) 學位論文作者簽名 簽字日期：年 懈 月( 日 導師簽名：么以唁秋 1 簽字日期：雌年月( 日 學位論文作者畢業(yè)后去向：i 們蝴1 氏島0 1 l 瓜5 、白 工作單位：c j i 蘭 電話：。r 1 6 一苫7 j 、i “ 通訊齜c 帆 | i 惻己括孰西徹9 7 徊：璣f 4 叫 i i 致謝 一個偶然的機會，結識了劉心報教授，更為有牽的是本人的拙作得到了劉心 報教授的指導。本人離開大學校園已經1 5 個年頭了，盡管在機關里干了幾年文 秘工作，有一定的文字基礎，但是組織這樣一篇數萬字的文章，并不是一件輕而 易舉的事情。立題以后，卻不從何入筆，腦子里更是懵懵懂懂，一團漿糊。正是 劉教授從文章的初始構思、段落層次、布局謀篇到相關數據的收集等各個方面給 予了悉心、到位的指導。有了導師指引的總體方向，本人利用業(yè)余時間以及工作 的空隙，經過4 個多月的筆耕，這篇文章算是成型了。 在不長時間的接觸當中，劉心報教授周密的思維、清晰的思路、樸實的為人、 扎實的作風，以及既有學者的風范，又有摯友的率直的性格，給我留下了終生難 忘的印象。本人的學識同劉教授相差太遠，難以跟從其繼續(xù)深入地學習。承蒙劉 教授不嫌棄，帶了像本人這樣愚笨研究生，我在慶幸之余，又不免有些戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢。 師生有期情無期，但愿以后的歲月里，能再次得到劉心報教授的指點，無論 是在做學問上，還是在為人處事上，都將使我長期受益。 論文雖然完成了，但是其中仍然有許多論述不嚴密的地方，也有很多需要進 一步探討的問題，希望得到老師及同行們的批評指正。本人文章里參考了一些學 者的研究成果和論點，除了向其作者表示謝意外，在論文的寫作過程中，山東國 家機關辦公自動化技術培訓服務基地的潘永貴主任以及濰坊學院的劉鵬和孟凡 樓兩位老師也給予了我很大的幫助。另外，我還要感謝我的家人，正是在他們的 全力支持和不斷叮囑下，我才得以全身心地投入到論文的寫作當中去。 最后我要對論文評審委員會的全體老師表示誠摯的謝意，感謝你們在百忙之 中評審我的論文。 宋宏偉 2 0 0 4 年6 月 前言 著名學者恩格斯在“致康施米特”中曾經說過：“國家權力對于經濟的 反作用可能有三種，它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會發(fā)展得比 較快：它可以沿著相反的方向起作用，在這種情況下它現在在每個大民族中經 過一定的時期都要遭到崩潰；或者可以阻礙經濟沿著某些方向走，而推動它沿 著另一種方向走，這三種情況歸根到底還是歸結為前兩種情況中的一種。但是 很明顯，在第二種和第三種情況下，政治權力能給經濟發(fā)展造成巨大的損害， 并能引起大量的入力和物力的浪費?！?引用恩格斯著作中的原話作為本文的開頭，其目的就是首先說明無論何種 性質的國家權力，其對經濟的反作用都不能脫離以上三種。只有那些合理使用 國家權力，并能夠正視存在的問題并加以改正，從而達到自我完善的國家權力 才能領導國家走向科學發(fā)展的道路，實現國富民強。 本文從構成行政管理成本最基本的主體概念成本入手，得出行政管理 成本具有成本概念的本質特征，從而為行政管理成本的進一步研究打下了基 礎。文章又深入分析了構成行政管理成本的主要因素，使我們對具有中國特色 的行政管理成本的組成有了一個大致的了解。文章也通過列舉大量的具有說服 力的數據，對我國屬于“高行政管理成本國家”的這一結論進行了驗證。文章 分析了目前形勢下我國行政管理成本過高的原因以及產生的危害，表明了降低 行政管理成本的現實意義和緊迫感。文章在第四章節(jié)提出了理想的低成本政府 應該具備的行政可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)和新公共管理思想兩種特征，從觀念、支出、 機制三個方面探討了降低行政管理成本的具體措施，理論上和實踐中都具有較 強的可操作性。最后，作者列舉了國外有關學者對成本效益的兩種分析方 法，可以幫助我們了解對行政管理成本考核的量化分析手段。 通過對行政管理成本問題的初步探討，目的是使我們對行政管理成本問題 有更深層次的認識。盡管行政管理成本始終隨著國家政權的存在而存在，只是 人們對它缺乏足夠的認識或者是存在著認識上的自然阻力。行政管理成本也將 隨著國家民主化的進程而變得明朗起來，并隨著政府部門的自我完善和發(fā)展使 這一問題成為控制、可操作、可供相互借鑒的治理手段。 但是現實的情況并不令人樂觀，就筆者掌握的有關信息，對行政管理成本 的認識還處于初級階段，不僅是行政管理成本的產生者政府及其行政管理 部門對此缺乏應有的意識，連納稅人本身也缺乏對此的應有監(jiān)督，這就使本文 論述的問題更有其實際意義。 第一章行政管理成本概念的界定 1 1 對行政管理成本相關定義的認識 1 1 1 成本的概念 成本，用通俗的語言講就是做成一件事情的投入花費，在經濟學上有它更 科學規(guī)范的定義：即“成本，即生產成本( 或制造成本) 。是企業(yè)為生產商品 和提供勞務所發(fā)生的各種耗費和支出?！边@里所說的成本，是一個狹義的概 念，只是指生產成本。是從會計角度來研究如何把為生產商品和提供勞務所發(fā) 生的耗費和支出歸集、計算出生產成本。所以說這個定義主要是為成本核算服 務的。成本的概念產生于生產領域。 美國會計學會( a a a ) 所屬的“成本與標準委員會”對成本的定義是： “為達到特定目的而發(fā)生或未發(fā)生的價值犧牲，它可用貨幣單位加以衡量。” 這個定義包含三層意思： 1 沒有特指生產成本 2 不僅包括生產成本，而且還包括期間費用 3 不僅包括已經發(fā)生的實際成本，而且還包括未發(fā)生但可能發(fā)生的預計 成本 由此我們可以看出這個定義主要是為達到特定目的從整個價值犧牲去研究 成本，不是單純地從會計角度去看成本，而是包含機會成本在內的所有成本。 所以說這個定義是廣義的概念，是對傳統(tǒng)的成本概念的突破，它的提出使成本 不僅為核算服務，更主要的是為管理服務“1 。 傳統(tǒng)的會計核算把成本區(qū)分為固定成本和變動成本，固定成本是指不隨產 量的增減而變化的成本，而變動成本是指隨著生產數量的增減而變化的成本； 現代的管理會計中又把成本分為基礎成本和效能成本，基礎成本是企業(yè)為生產 一種產品或提供某種服務通常情況下耗費的成本，效能成本指企業(yè)在原來的基 礎上為改進產品質量，增加或調整產品功能、改進產品設計、提高服務質量、 增加服務功能、擴大產品知名度所花費的成本，如公司改進款式、包裝所花費 的成本。從中我們不難看出，傳統(tǒng)的成本管理注重不同成本的核算，而現代的 成本管理則更注重投入與產出，即成本與效益的比較。 改革開放以來，西方經濟學中機會成本的概念被廣泛地運用到我國的經濟 界和理論界，帶來了管理理念的更新。機會成本指由于將資源使用于某種特定 的用途而放棄的其他各種用途所能帶來的最高收益，可見機會成本并不是實際 發(fā)生的成本，而是一種決策意義上的虛擬成本?！?。這使我們對成本的認識又加 深了一步，使成本含義從具體上升到抽象，從平面思維上升到空間思維。 關于傳統(tǒng)的成本論述的專著不計其數，對成本從不同角度進行劃分也多種 多樣，如：外顯成本和隱含成本，重置成本和可避免成本，私人成本與社會成 本等等，這里不再一一列舉。但是無論以何種標準劃分，成本的經濟性質都是 一樣的，即從本質上看，成本是物化勞動和活勞動的體現”。 成本概念已經深入到社會的許多領域。生產產品需要運用成本管理，學生 讀書也逐漸開始運用投入產出的概念，就連一些家庭在培養(yǎng)孩子方面，也都學 會運用成本投入的概念。應該說，這是觀念上的一大進步，只有認識到成本的 問題，才會注重節(jié)約成本，也才會計算投入與產出的比率，乃至對投入的成本 所產生的效益有著直觀的比較和認識，進而提高成本的使用效率，最大限度地 發(fā)揮其作用。因此，成本概念的普及將對我們社會的發(fā)展將產生深遠的影響。 1 1 2 行政管理的概念 所謂行政，是指國家政府機關和其他行政組織，依據國家法律和運用國家 法定的權力，為實現國家的社會目標和統(tǒng)治階級的利益，對社會事務所進行的 一系列組織和管理活動。而通過行政機關對國家政治、經濟、文化、衛(wèi)生等各 方面社會事務的管理，就是行政管理。有廣義和狹義之分嘞。本文所指的行政 管理，是狹義上的行政管理，專指政府或行政機關的行為，不包括企業(yè)內部的 行政管理。 行政與行政管理的關系在理論界曾有過不同的認識，但是筆者認為他們其 實就是翻譯的不同，英語a d m i n i s t r a t i o n 既有管理的意思，同時又有行政的 意思，兩者本質是一回事。管理可以脫離行政而存在，但行政不能脫離管理而 存在，也就是說，管理的含義的廣泛的，既可以是政府管理，也可以是企業(yè)管 理。但行政卻沒有這么大的自由度，它是專門自上而下的單向行為，是政府及 其所屬部門特有的，其中就包含著管理的意思。所以本文所探討的行政管理成 本與行政成本就是同概念，至于他們之間的區(qū)別與聯系，不是本文的著力 點，所以就不做更多的解釋和論證了。 1 2 行政管理成本概念的引入、含義及其界定范圍 有了成本和行政管理概念的引導，我們就可以切入對行政管理的成本問題 的研究和探討。 1 2 1 行政管理成本觀念導入的意義 隨著我國對外開放步伐的進一步加快以及加入w t o 后一系列市場開放政策 承諾的逐步兌現，企業(yè)的運行機制同國際慣例接軌的速度空前加快。相應地， 作為社會上層建筑的行政管理部門也要適應經濟基礎的要求，服務于改革開放 和經濟的發(fā)展，在機構設置上、開放度及透明度上更要加快改革的步伐。否則 就將阻礙經濟的快速發(fā)展，這是同人民政府為人民的宗旨背道而馳的。同國際 慣例接軌的重要內容之一就是政府及行政管理部門要實現從過去的“花國家的 錢，不花白不花”到“花納稅人的錢，一分錢也不能亂花”的思想意識的根本 性轉變。 我國的行政管理部門產生于計劃經濟的胚胎，要進行一系列適應市場經濟 發(fā)展需要的改革，其中建立高效、廉潔的行政辦事機構首當其沖。高效的一個 重要衡量標準就是低投入、高產出，政府行政部門必須在公開、透明的辦事環(huán) 境下運轉，不但要注重辦事的效率，更要關注自身運行行為的投入于產出。 政府部門要算經濟帳，就要講求投入產出比，要對政府的運轉成本進行研 究；考核政府部門的政績不能僅僅看其產出了多少，出了多少政績，還要考核 其投入了多少，墊支了多少成本，要重點考核其成本使用效益。成本與效益的 任何一方的偏廢，都不能稱其為“高效”。 當今社會上流傳著這樣一種“花錢的哲學”：“用自己的錢給自己辦事， 既講節(jié)約，又講效果；花自己的錢給別人辦事，只講節(jié)約不講效果：花別人的 錢給自己辦事，只講效果不講節(jié)約；花別人的錢給別人辦事，既不講節(jié)約也不 講效果?！泵裰{雖然只是一種戲言，但是卻反映了存在的一種現象。應該引起 人們的高度重視。行政管理活動是公務人員用別人( 納稅人) 的錢為別人辦 事，成本和效用都是外在的，正是上面所說的第四種情況，存在“花別人的錢 給別人辦事，既不講節(jié)約也不講效果”的客觀可能。如果再沒有一套嚴格程序 予以控制，財政資源的運用必然會偏離公眾利益，必然產生浪費和腐敗?！盎?別人的錢樂趣無窮! 政府官員和預算決定者自己不用花一分錢，就可以體驗支 配稅金所帶來的興奮感、權力感和自己舉足輕重的感覺，更不用說心懷感激的 收益者的奉承溢美之辭?！?這就使我們不得不對行政管理部門的運行成本及其支出予以關注，并探討 其相關的一系列問題。 中國的經濟體制改革已經進行了多年，而且創(chuàng)造出了許多成功的改革模 式，比如農村的稅費改革，國有企業(yè)的股份制改革，事業(yè)單位的企業(yè)化改革， 對大型公用壟斷國有企業(yè)的拆分及市場化運作等等，都已經顯露出成效，為市 場的進一步開放奠定了基礎。相對來說，中國的政府體制改革滯后于經濟體制 改革，政府的一些計劃經濟時期的陳舊觀念還在阻礙著人們思想的進一步解 放，一些過去的辦事程序和慣例還在一定程度上成為市場準入的障礙，衙門作 風、缺乏監(jiān)督也使政府的工作失去應有的活力等等。正像一位經濟分析家所說 的， “目前中國行政體制改革的關鍵不再是精簡哪一機構和哪些人，而是將成 本概念引入行政管理和改革中“”。” 所以，觀念的導入是至關重要的，尤其對我們傳統(tǒng)積淀如此深厚的國家來 說。在政府行政管理中運用成本的概念則更需要一個認可、消化、吸收的過 程，即使對從事行政管理工作多年的人員來說也不例外。筆者曾經做過一次 1 8 0 余人的口頭調查，政府及機關工作人員沒聽說過行政管理成本的有1 6 9 4 人，占9 3 8 9 ?？梢哉f，絕大多數政府行政管理人員頭腦中沒有成本的概念和 意識。這就難怪人們對政府及其行政管理部門的開支不聞不問，行政人員對自 身的耗費事不關己，行政管理部門對本部門的支出無關痛瘁，鑒于此，對行政 管理成本的研究就更顯得必要和迫切。 1 2 2 行政管理成本概念及范圍界定 從成本以及行政管理的基本概念中可以引申出對行政管理成本的總體認 識，簡單說就是行政管理部門實施行政管理職能的所有投入?；蛘哌M一步說， 行政管理成本就是所有承擔公共管理職能的政府及其所屬部門行使行政職能的 全部開支。政府的行政管理成本大致可以分為兩類，一類是它自身的花費有多 少( 人員開支及辦公經費) ：另一類是人民生活和企業(yè)發(fā)展要對政府的行政付 出多大代價，即購買環(huán)境產品的成本嘲。第一類可以認為是實際成本，第二類 可以認為是虛擬成本。行政管理成本盡管是成本總概念的一個分支，但是就其 定義而言，并沒有形成一個規(guī)范而明確的界定，對此類問題的研究至少現在還 沒有達到像生產成本這樣深入的程度。對此的見解基本上處于爭鳴階段，可以 說是仁者見仁，智者見智。 筆者認為，行政管理成本作為成本的種特殊形態(tài)，它應當具備成本所具 有的一切特征，因此除了可以將行政管理成本按上述文字定義外，還可以按成 本的種類劃分對行政管理成本進行相應劃分。從對行政管理概念的理解上劃分 為：行政管理會計成本、行政管理機會成本、行政管理風險成本、行政管理社 會成本、行政管理邊際成本。從行政管理成本的存在形態(tài)上劃分為：行政管理 顯性成本和行政管理隱性成本，以上對各類行政管理成本的定義均可以按照成 本的定義去套定，在這里就不詳細說明了。 從筆者從事的實際工作中還能夠將行政管理成本劃分為公共行政成本和部 門行政成本，公共行政成本是所有以稅收為收入，由財政部門掌控的并以此收 入決定支出的政府及部門成本；部門行政成本是專指以各類行政事業(yè)性收費為 主要來源，以收定支或以支定收的預算外支出構成的成本。在財政預算管理 上，前者可以說是預算內資金構成的成本，后者可以說是預算外資金構成的成 本。兩類成本均取之于社會，但是其用途則完全不同，本文將在以下有關章節(jié) 中予以討論。 從上面的分析我們基本可以界定出行政管理成本產生主體的研究范圍：狹 義上即所有以社會中公共稅收為資金來源并從中開支所有科目的單位或集體， 通俗講就是凡是“吃財政飯、吃皇糧”的均為行政管理產生成本主體；廣義上 即所有從社會中獲取資金和利益，包括稅收、各類行政事業(yè)管理費、贊助費等 等，并以此為支出來源的單位或集體，也就是包括“吃皇糧”的以及“不吃皇 糧”的都是行政管理成本產生的主體。 從我國的實際情況看，行政管理成本的產生是來自于兩部分：一是行政單 位。指管理國家各項事務的各級政府部門、全國及地方各級人民代表大會常務 機關、各級政協(xié)管理機構、中國共產黨各級委員會機關及其他民主黨派機關、 部分社會團體組織。二是事業(yè)單位。指為社會生產及人民生活提供各種服務的 文化教育、科研衛(wèi)生、社會福利及其他公共事業(yè)等部門等“。在計劃經濟時 期，這些部門均由國家財政提供工作經費，隨著社會主義市場的不斷完善和發(fā) 展，事業(yè)單位也進入了改革的行列，上述的一些事業(yè)單位，如教育、衛(wèi)生等要 逐漸由“吃皇糧”轉向一定程度的自我發(fā)展道路。 1 3 行政管理成本與企業(yè)經營管理成本在概念上的區(qū)別及其特殊性 行政管理成本是討論特殊領域內的成本問題，它與生產經營的成本雖然存 在共性，但是行政管理成本更明顯地表現在它的特殊性上。從筆者對此概念的 理解看來，行政管理成本與企業(yè)生產經營成本也存在著許多的不同之處，歸納 起來主要表現在以下八個方面： i 3 1 所屬主體不同 生產成本來源于企業(yè)內部自身，有比較確定的所有者，而且它的所有者相 對較少，一個或幾個，通常是企業(yè)的法人代表、公司的股東或者執(zhí)行董事：而 行政管理成本來源于整個社會，因此它不是明確地屬于某一個人，而是屬于一 個集體、，集團或一級政府。 1 3 2 核算界定不同 生產經營成本的界定核算范圍是以生產單位來劃分的，有非常明確的地理 界限，比如一個生產單位如果越過了他的廠房地界，哪怕僅僅是1 厘米，也不 能在此范圍內計算成本；而行政管理成本的劃分界限相對來說不是如此的精 準，它是以大致地域或部門劃分的，而且往往是行政地域或行使公共管理職能 的部門。 i 3 3 研究動力不同 生產經營成本的核算由“內驅力”支配，也就是由財產所有人主動地去控 制、去研究、去關注，否則它的經營就難以為繼，就要造成損失；而行政管理 成本的核算則不同，它主要由“外壓力”來控制，就是說，財政所有人不是主 動地去研究成本、控制成本，研究與核算與否，對其部門或個人不會構成很大 的影響。行政管理成本多是由外界的壓力、社會的要求來促成，所以行政管理 成本的核算及其研究具有被動的性質。 1 3 4 效益產生不同 生產經營成本能夠直接帶來利潤，在一個生產周期之內可以比較明確地計 算出投入與產出之間的比例，并可以衡量出利潤的高低，直接產生經濟效益： 行政管理成本的支出是復雜的，不能直接計算出成本投入所產生的利潤，有的 直接產生，有的不能直接產生；有的能夠產生正經濟效益，有的卻產生負的經 濟效益：有的能夠直接或間接地產生良好的社會效益，有的卻帶來潛在的不良 社會效益。同時，衡量一個部門或單位的效益，并不能以該部門是否有年度的 盈余為標準，有盈余一方面說明了資金使用的高效率，但是另一方面是否反映 了該部門對社會的攝取超過了其正常的收入水平，是否把過重的負擔轉嫁給了 社會。這正是行政管理成本難以衡量的地方。 1 3 5 關注對象不同 對生產經營成本的研究是隨著社會化大生產的出現而出現的，可以說是與 生產同步的，多受到經濟學家的關注和研究，并且已經形成了比較科學的理論 體系；而對行政管理成本的研究是社會發(fā)展到一定階段的產物，或者說是i 雪家 政治開明發(fā)展到一定程度的產物，可以說是與發(fā)達的文明社會同步的，是社會 財政所有者在自身生存和外界監(jiān)督的壓力下不得不進行的自我約束、自我完善 的行為，多受到社會學家的關注，但目前還沒有形成系統(tǒng)的理論。 1 3 6 計算技能不同 生產經營成本的計算往往是個復雜的過程，包含的行業(yè)眾多，其成本列支 有比較嚴格的規(guī)范和要求，對從事財會工作人員的要求相對較高：而行政管理 成本往往只涉及收和支，考慮的部門具有相同的特點和規(guī)律，因而計算相對簡 單，對核算人員的技能相對要求較低。可以說，生產經營成本體現的主要是核 算，而行政管理成本體現的主要是責任。比如個部門一年的收入如果與支出 相等，那該部門的支出可以稱為該部門運轉一年的行政管理成本，余為贏，欠 為虧。 1 3 7 作用效果期間不同 生產經營成本一般在投入以后即產生經濟效益，作用期間在一個生產周 期，而且只是經濟單方面的；而行政管理成本的作用期間就難以確切地估計， 并且是雙方面的( 在產生經濟效益的同時也產生社會效益，甚至有的行政管理 部門只允許產生社會效益，不允許產生經濟效益。比如公安和工商等部門對社 會犯罪和經濟違法案件的處罰等等) 。主要原因是它的實際發(fā)生成本供行政管 理機關或人員消費掉，而虛擬成本產生的社會效益往往在今后一段時間內才能 夠顯現出來。 1 3 8 作用范圍不同 生產經營成本的投入一般在一個核算單位之內，或者是某一個人，一旦成 本的投入失誤造成損失，其影響往往就在一個相對獨立的范圍內，不會波及其 他的非相關人或物，且持續(xù)時間不會長久；而行政管理成本的攝取對象為整個 社會，其行為的失誤與否，不僅是該行政管理部門或人員的失誤，還會對社會 的某一方面帶來負面的影響，其作用范圍不但大得多，而且持續(xù)作用的時間也 要長得多。 1 4 國內外理論界對行政管理成本研究的進展和成果 在早期的學術文章或著作中，雖然還沒有發(fā)現直接對行政管理成本進行研 究的專著或文章，但是圍繞行政管理成本的研究已經引起了許多學者的關注并 著手進行了探討。 1 4 1 在公共管理理論中對涉及行政管理成本的公共支出的研究 在公共管理理論中，對公共行政效益有所探討，雖然已經觸及了行政管理 成本問題，但沒有使成本問題明朗化，也沒有對行政成本一詞做基本的分析a 有“民營化大師”之稱的美國學者薩瓦斯所著的民營化與公私部門的伙 伴關系一書，從改革治理政府的角度直面了政府的成本支出問題。他所倡導 的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根置于這 樣一些基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他 社會組織的適當角色?？梢哉f，所謂民營化理念就是民營化是改善政府的要徑 和社會治理的基本戰(zhàn)略的信念。” 民營化運動的主要推動力量可以分為現實壓力、經濟、意識形態(tài)、商業(yè)、 平民主要的影響。這五種力量都針對一個目標世界范圍內龐大且不斷增長 著的政府。文章用三個不同的測度來衡量政府規(guī)模：政府單位的數量；政府支 出、政府雇員的人數，并著重考察了美國政府。文章認為，( 美國政府) 鎮(zhèn)的 數量在縮小而市的數量在擴大，反映了不斷加快的都市化和區(qū)域整合進程。特 區(qū)的數量急劇膨脹，反映了大都市為履行職能而創(chuàng)造的政府間的多樣化安排。 其結果是政府單位總數的再次擴張；雖然數十年來政府數量只是緩慢地增長， 但他們的開支增長極為迅速，美國各級政府的總支出1 9 9 6 年為2 9 9 3 萬美 元，用不變美元計算，政府支出在不到4 0 年的時間里增加了3 倍多，人均政 府支出增加了2 倍，政府支出在g d p 中的比重增長了一半，達3 2 2 ；從 1 9 5 0 1 9 9 5 年的4 5 年間，政府雇員人數的年均增長率為2 8 ，是人口增長率 ( 0 6 ) 的4 倍多，高于私人部門的雇員增長幅度( 2 1 ) 。1 9 5 0 1 9 7 8 年 間，聯邦政府雇員增長了5 0 ，而其支出增長了4 0 0 。 文章同時指出，政府增長的第三類解釋因素是日益增長的低效率：花更多 的錢，用更多的人，從事同量的工作。私營部門當然存在同樣的問題，但是其 反應和矯正措施要迅速得多。表現在一是超額雇員。政府和公共服務部門往往 人浮于事，有時超員百分之數百。2 5 年間警員人數從1 6 0 0 0 增長到2 4 0 0 0 ，但 警察隊伍每年的工作總時數卻縮小了。二的待遇過高?？傮w上看，公共部門雇 員的工資水平遠高于私營部門雇員，幅度可達4 1 。三是過度建設。導致低效 率的一個因素是政府對資產投資的偏好和對日常維護工作的忽視。 作者推行民營化的首要目標就是“減少政府支出”，作者試圖通過建立民 營化政府實現政府運行成本的低廉和效率的提高，其研究的重點在于方式和途 徑，雖然已經包含了政府行政管理成本控制的相關思想，但并沒有對成本進行 專門的探究。 由高培勇、崔軍編著的公共部門經濟學中，從公共支出的增長較大， 總結出了政府支出及增長的四種模型。一是公共支出不斷上升的規(guī)律( l a w o f r i s i n gp u b l i ce x p e n d i t u r e ) 。主要理論根據是1 9 世紀德國經濟學家阿道夫 瓦格納提出所謂“瓦格納定律”，他的解釋是隨著社會的發(fā)展，公共部門的活 動隨之加強：政府從事物質生產的經濟活動越來越多；政府提供的公共物品的 范圍越來越大。于是他得出結論：政府活動不斷擴張所帶來的公共支出的不斷 增長是社會經濟發(fā)展的一個客觀規(guī)律。結論所考察的是公共支出對g d p 的比 率。二是英國經濟學家皮考克和懷斯曼提出的公共支出增長理論。他們的分析 是基于以下的假定的：政府喜歡多支出，公民們不愿意多納稅。因此當政府在 決定預算中支出的規(guī)模時，應該密切注意公民關于賦稅承受力的反應，公民所 容忍的稅收水平是政府公共支出的約束條件。他們認為公共收入和公共支出總 是同步增長的，公共支出的上升與g d p 的上升成線性關系。三是公共支出增長 的發(fā)展模型。該模型是經濟學家穆斯格雷夫和羅斯托根據經濟發(fā)展階段理論建 立并用來解釋公共支出增長原因的。他們認為，在經濟發(fā)展的早期階段，政府 投資在總投資中占有較大的比重，因為公共部門要為經濟發(fā)展提供社會基礎設 施；在增長的中期階段，政府投資還應該繼續(xù)進行，但這時政府的投資只是對 私人投資的補充；一旦經濟達到成熟階段，公共支出將從基礎設施轉向不斷增 加的教育、保健與福利服務的支出。四是公共支出的非均衡增長模型。由美國 經濟學家威廉鮑莫爾提出，他的解釋是從公共部門的平均勞動生產率偏低的 現象入手的。他在“非均衡增長模型”中將國民經濟區(qū)分為兩個部門：生產率 不斷提高的部門和生產率提高緩慢的部門。前者如制造業(yè)，后者則為服務業(yè)和 政府部門，通過對比兩個部門的有關數據，得出了作為生產率偏低的政府部門 的規(guī)模必然越來越大，負擔必然越來越重的結論“1 。 以上的四個模型，其研究的出發(fā)點顯然不是行政管理成本的研究出發(fā)點， 他們的研究是自上而下的。即為政府支出的增長找到一些理論上的冠冕堂皇的 理由。依照他們的觀點，政府成本的增長是本應該如此的，不增長反而是違背 某些“客觀”規(guī)律的。他們雖然得出了公共支出的增長規(guī)律，指出了政府規(guī)模 越來越大和負擔越來越重的問題，但由于他們不是從成本控制和節(jié)約、政府成 本效應的角度去探討這一問題，因此成本的問題是他們認識不到的，是其研究 結論的缺陷所在。 1 4 2 對涉及行政管理成本的行政效率的研究 成本與效益是一對不可分割的對立統(tǒng)一體，對效益的研究不能不涉及成本 問題，當然對成本的研究最終還要歸結到效益上。但是成本與效益的研究卻不 是同步的，尤其是在行政管理成本問題的研究上，基本上是首先從行政效率的 研究上開始的。 除了在公共行政理論中有對提高行政效率的研究以外，在行政管理學中也 有很多論述，如美國的公共行政學者詹姆斯q 威爾遜在其著作美國官僚政 治政府機構的行為及其動因一書中，分析了美國現行的官僚機構，并指 出：外部強加給政府機構的規(guī)制太多，是其效率低下的主要原因。他認為要提 高行政效率，就必須簡化行政程序，下放權力。威爾遜分析了政府行政效率低 的原因，但沒有提及行政管理成本的問題1 。 1 9 9 3 年，美國政府發(fā)表的從繁文縟節(jié)到以結果為主創(chuàng)造個花費 少、收獲多的政府( f r o mr e dt a p et or e s u l t s - - c r e a t i n gag o v e r n m e n t t h a tw o r k sb e t t e ra n dc o s tl e s s ) ，簡稱“戈爾報告”。該報告提出了政 府的績效問題，并分析了“問題不在于政府職員的懶惰和無能，而在于繁文縟 節(jié)和規(guī)制令人窒息，簡直扼殺了政府雇員的哪怕是一丁點的創(chuàng)造性”。文章的 結論是拋棄繁文縟節(jié)，徹底擺脫舊體制，建立一種鼓勵政府雇員對結果負責任 的體制。在這里，也涉及到了政府投入與產出的關系問題，即如何以同樣的投 入獲得更多的產出，從而提高政府管理的續(xù)效，但仍然未揭示出政府行政管理 的成本這一重要問題“。 在張永桃主編的行政管理學一書中，認為對行政效率進行評估和測 量，可阱檢查出行政管理活動在達成行政目標和行政決策方面的程度，并且也 可以以此作為下一次決策的重要依據。分析比較包括投入勞動和產出結果之間 的比較；已經完成的行政任務與預定行政目標之間的比較；完成同一行政任務 的現有水平與最高記錄之間的比較：在相同條件下，不同行政部門實現行政決 策程度的比較；及時解決問題，排除困難的能力等五個方面。指出了行政效率 的社會性評價和技術性測量，其中首要的方法之一就是行政費用測量法，即對 在行政管理過程中所消耗的人力、物力、財力、時間進行核算，看其是否節(jié) 省，并能以最少的行政投入獲得較大的行政產出。其中又分為單位費用法、人 頭負擔法等。對這一問題的論述已經相當接近于對成本問題的考核。作者還把 行政效率問題看作是行政管理的核心問題，可見行政效率的測量方法已經引起 了當時作者的強烈關注。但作者在論述提高行政效率的途徑時，并沒有提及行 政管理的成本問題。 謝秋朝、侯蓍菁編著的公共財政學一書中，對行政管理支出與效率的 關系進行了論述。文章說，行政管理支出是政府在履行其職能過程中所耗費的 社會資源，是全社會成員必須負擔的社會成本，政府提供的服務可視作其“產 出”，i 因而我們可以對政府的投入產出作成本效益的分析，此收益與成本之比 即為政府的行政效率。在耗費相等的社會資源條件下，政府能提供的服務數量 越多、質量越好，則其行政效率越高；相反則行政效率越低下“。 在政府所能提供的服務數量和質量一定的情況下，行政管理支出即成本是 決定政府效率的重要因素。從我國的實際情況看，行政管理支出的增長速度過 快，超過了財政總收支的增長速度，行政管理支出占財政總支出的比重也在逐 年上升。有兩方面原因造成：一是政府機構過于龐大。從中外各國的歷史看， 行政管理費用的超常增長，總是與國家行政管理機構的膨脹密切相關。文章通 過列舉一系列數據，證實了其結論。二是財政管理體制不完善。首先是預算分 配不統(tǒng)一，職能肢解嚴重，管理嚴重缺位。比如預算內外資金的問題。其次是 預算管理乏力，支出約束力不強。比如超標準支出，對追加預算的日益依賴等 現象。另外缺乏預算約束機制以及事后的收益成本評價體系。造成撥付的 資金增多，而行政管理部門履行職能的效率反而下降的情況。 文章認為，公共支出的效益與微觀經濟主體的支出效益是一樣的，但是由 于政府處于宏觀調控主體的地位上，支出項目在性質上大相徑庭。因此在效益 上同微觀經濟主體也千差萬別。兩者主要在計算所費與所得的范圍、衡量效益 的標準、擇優(yōu)的標準等三個方面存在不同。文章還列舉了三種政府成本使用效 益的分析方法。一是成本效益分析法。就是針對國家確定的建設項目，提出若 干實現建設目標的方案，通過分析比較，選擇出最優(yōu)的投資項目方案。成本效 益分析的基本目標是衡量項